Державний бюджет в умовах демократії

Размещено на http://www.allbest.ru/

ТЕРНОПІЛЬСЬКА АКАДЕМІЯ НАРОДНОГО ГОСПОДАРСТВА

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук

Спеціальність: Фінанси, грошовий обіг і кредит

ДЕРЖАВНИЙ БЮДЖЕТ В УМОВАХ ДЕМОКРАТІЇ

Дерлиця Андрій Юрійович

Тернопіль, 2003 рік



1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. З моменту здобуття незалежності в Україні відбуваються радикальні економічні та політичні трансформації. Поряд із розбудовою ринку на зміни середовища, в якому функціонують державні фінанси, не менший вплив справили процеси державотворення та політичних реформ. Відбулось перетворення самої моделі управління державними фінансами з авторитарної на демократичну. Конституція проголосила народ України єдиним джерелом влади та носієм бюджетних прав і значно розширила повноваження представницького органу. Творення бюджетної політики стало загальносуспільним процесом, а бюджет - результатом взаємодії індивідуальних, групових, регіональних інтересів. Вплив суспільних інтересів поряд із позитивом породив ряд негативних ефектів: надмірну політизованість, конфліктність, недостатню стабільність, єдність і раціональність бюджетної політики. Рух централізованих грошових фондів визначається сьогодні не тільки об'єктивними економічними реаліями, але й світоглядними переконаннями, популістськими закликами, суб'єктивними пріоритетами. Несвоєчасне прийняття, недоліки виконання бюджету, невідповідність фінансових рішень можливостям економіки - наслідок саме політико-інституційних негараздів. Необхідність вирішення цих проблем складає прагматичні аргументи на користь актуальності теми дослідження.

За умов командно-адміністративної системи державні фінанси керувались вузьким колом осіб, а механізми вияву та втілення потреб населення реально не функціонували. На теоретичному рівні це прикривалось об'єктивною визначеністю бюджетної політики “станом економічних відносин”, а аналіз процесу формування бюджету зводився лише до бюджетного планування (діяльності відповідних органів влади). В умовах демократії бюджет має набагато глибше підґрунтя. Його першопричини - у свідомості громадян, їх пріоритетах щодо видів і обсягів державних благ, а функцію визначення й реалізації суспільної волі забезпечують демократичні інститути. Тому наукове пояснення причинності бюджетних явищ повинне враховувати ці суспільно-політичні детермінанти. Розв'язання ж проблем вітчизняної практики бюджету є недостатньо ефективним саме через домінування наукового підходу, який гіпертрофіє роль трансформації базових економічних умов (розбудову ринку) і не враховує політико-інституційні чинники. Протиріччя між новими реаліями та станом їх трактування обумовлює наукову актуальність теми.

На Заході вивчення проблематики демократичного бюджету знаходиться в рамках окремого напряму фінансової науки, що ґрунтується на теорії суспільного вибору. Серед її розробників вчені зі світовим іменем: Ш. Бланкарт, Дж. Б'юкенен, К. Вікселль, А. Даунс, К. Ерроу, Е. Ліндаль, Р. Масгрейв, У. Нісканен, Д. Норт, М. Олсон, Г. Таллок, Ф.А. Хайєк, Й. Шумпетер. Вітчизняними науковцями, роботи яких закладають орієнтири дослідження сутності бюджету, є: В. Андрущенко, О. Василик, В. Геєць, О. Кириленко, І. Луніна, Ц. Огонь, В. Опарін, К. Павлюк, В. Суторміна, В. Федосов та інші. Значні традиції студіювання зв'язків бюджету із суспільно-політичними процесами закладені у дорадянській фінансовій науці. Прикладами цього є творчість М. Боголепова, І. Озерова, М. Цитовича.

Провідна ідея дисертації полягає у спробі з'ясувати рушійні сили бюджетних трансформацій в Україні. У руслі цієї проблеми бюджетної детермінованості основна увага приділяється суспільному вибору та зміні політико-інституційних умов.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною науково-дослідної роботи, що виконується колективом кафедри фінансів Тернопільської академії народного господарства в рамках теми “Удосконалення фінансових відносин в умовах становлення економіки ринкового типу” (державний реєстраційний номер 0101 U 002355), в межах якої здобувачем запропоновано комплекс заходів щодо нормативно-правового та інституційного вдосконалення бюджетного процесу в Україні.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертації - розкрити об'єктивні причинно-наслідкові зв'язки бюджету і демократії та запропонувати шляхи оптимізації практики бюджетного процесу в Україні. Для досягнення поставленої мети необхідним є вирішення наступних завдань:

- проаналізувати еволюцію фінансових і політичних інститутів та з'ясувати особливості їх взаємодії на різних історичних етапах;

- дослідити альтернативи наукового трактування детермінованості бюджету в умовах демократії та напрацювати методологічну основу дослідження;

- розглянути підходи теорії суспільного вибору до проблем формування бюджетної політики та розробити методику аналізу, адаптовану до вітчизняних умов;

- розкрити і пояснити вплив демократії на алокацію фінансових ресурсів, бюджетний перерозподіл та стабільність функціонування бюджетного механізму;

- оцінити практику вітчизняного бюджетного процесу у контексті розвитку демократії, зміни принципів взаємодії гілок влади й обґрунтувати шляхи раціоналізації бюджетного вибору та його ефективної реалізації.

Об'єктом дисертаційного дослідження виступає бюджетна система та бюджетний процес в Україні та інших державах.

Предмет дослідження - державний бюджет в умовах демократії, як унікальний феномен із особливими формою, змістом, об'ємно-структурними та розподільчими параметрами, використовуваними фіскальними інструментами, видатковими програмами, механізмом прийняття і виконання рішень.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційної роботи виступає діалектичний підхід, який визнає взаємозв'язок фінансової і політичної сфери та дуалістичну (матеріальну й ідеалістичну) природу детермінованості бюджетних явищ. У цілому застосовано дедуктивний підхід - від напрацювання загальних принципів і формулювання вихідних положень до подальшого їх використання при трактуванні конкретних рис бюджету. Зв'язки бюджету та демократії досліджуються з позицій як позитивного, так і нормативного наукових підходів.

Історичний метод вжито при розгляді еволюції бюджету в контексті становлення демократичних інститутів, а вивчення детермінованості демократичного бюджету відбувається за допомогою абстрагування (перший розділ). Причинно-наслідковий економіко-статистичний аналіз застосовано у другому розділі при з'ясуванні впливу політичної взаємодії на напрями алокації та перерозподілу ресурсів, стабільність функціонування бюджетної системи. Інституційний підхід покликаний дослідити роль правил і процедур демократії для бюджетного процесу в Україні (третій розділ).

Поєднання історичного, логічного та емпіричного аналізу сприяє об'єктивному поясненню сутності бюджету в умовах демократії.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі проведено комплексне дослідження проблематики державного бюджету в умовах демократії, розглянуто його історичні, теоретичні та методологічні аспекти, застосовано підходи теорії суспільного вибору до пояснення детермінованості бюджетних трансформацій в Україні, здійснено аналіз практики вітчизняного бюджетного процесу в контексті демократизації.

Це дозволило одержати результати, які характеризуються науковою новизною:

- вперше розкрито вплив політичних і демократичних перетворень в Україні на об'ємно-структурні та розподільчі параметри державного бюджету, закономірності бюджетного процесу в контексті теорії та практики суспільного вибору;

- доведено існування діалектичного зв'язку між фіскально-бюджетними та політичними інститутами протягом їх еволюції. Виявлено, що парламентаризм і конституційний лад виникають з метою політичного контролю з боку суспільства над розподільчими процесами, які здійснює держава, а роль політичних інститутів для державних фінансів сьогодні пояснюється їх здатністю використовувати державний примус для коригування розподільчих відносин;

- обґрунтовано положення про подвійну детермінованість бюджету: об'єктивно-економічними результатами функціонування ринку та політико-владним, колективним контактуванням в процесі прийняття фінансових рішень;

- встановлено наукову доцільність тлумачення вартості державних благ з позицій суб'єктивістської теорії вартості (у категоріях корисності), що дозволило зробити висновок про сутнісну перевагу демократичної моделі управління бюджетом, яка забезпечує його репрезентативність, максимізуючи загальносуспільну корисність завдяки відповідності бюджетної політики інтересам та запитам громадян;

- з'ясовано логіку зв'язків бюджетних трансформацій, що відбулись протягом останніх років в Україні з характером суспільного вибору стосовно фіскально-бюджетних пропозицій, наведених у передвиборчих програмах партій на виборах до парламенту в 1998 та 2002 рр.;

- визначено вплив становлення парламентаризму на локаційні, розподільчі та стабілізаційно-регулюючі параметри державного бюджету в Україні, виявлено значні відмінності у бюджетних пріоритетах уряду та парламенту, що зумовлює нестабільність бюджетної політики та низьку її ефективність;

- запропоновано комплекс заходів щодо вдосконалення бюджетного процесу в Україні шляхом оптимізації функціонування механізму суспільного вибору, внесено рекомендації стосовно підвищення ефективності бюджетного планування, запровадження програмно-цільового методу, зростання дієвості контролю на стадіях формування та виконання державного бюджету в контексті демократизації.

Практичне значення одержаних результатів. Висновки та пропозиції дисертаційного дослідження можуть бути використані з метою вдосконалення бюджетної системи та бюджетного процесу в Україні, у роботі Верховної Ради України, Міністерства фінансів, Рахункової палати при розробці та реалізації бюджетної політики, в роботі науково-дослідних установ та в навчальному процесі.

Ряд висновків і пропозицій щодо реформування бюджетного процесу, зокрема бюджетного планування та контролю знайшли впровадження у роботі фінансових органів Чернівецької (довідка №532 від 11.11.2003 р.) та Тернопільської областей (довідка №982 від 29.12.2002 р.), а стосовно вдосконалення діючого механізму виконання державного бюджету - у роботі управління Державного казначейства у Тернопільській області (довідка №1669 від 24.09.2003 р.). Окремі положення дисертаційного дослідження використовуються автором у навчальному процесі при викладанні курсів “Фінанси”, “Фінанси зарубіжних країн”, “Фінанси в умовах демократії” на кафедрі фінансів Тернопільської академії народного господарства (довідка №126-33/717 від 08.09.2003 р.), дисципліни “Державні фінанси” у Центрі підготовки магістрів ТАНГ (довідка 124-06/525 від 26.06.2003 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є одноосібно виконаною науковою роботою, в якій розвинуто теоретичні аспекти та досліджено практику функціонування державного бюджету в умовах демократії. Наукові положення, висновки та пропозиції прикладного характеру, що виносяться на захист, одержані самостійно. Про особистий внесок автора в одній праці, опублікованій у співавторстві, зазначено окремо.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження оприлюднені на конференціях: “Глобалізація економіки: нові можливості чи загроза людству?”, що відбулась 21-22 березня 2001 року на базі Донецького державного університету економіки і торгівлі ім. М. Туган-Барановського, “Наука і освіта 2001” (Дніпропетровськ-Дніпродзержинськ-Харків-Черкаси-Житомир), “Україна наукова 2001”, Дніпропетровськ, 25-27 червня 2001 року, Третій міжнародній конференції молодих вчених на комплексну тему “Україна - Польща: шлях до європейської співдружності”, проведеній 16-17 травня 2002 р. на базі ТАНГ, “Економічні, правові, інформаційні та гуманітарні проблеми розвитку України в пост стабілізаційний період”, яка відбулась у Тернополі 16 квітня 2003.

Наукові результати дослідження обговорювались та отримали позитивну оцінку на засіданнях кафедри фінансів Тернопільської академії народного господарства.

Публікації. Основні положення дисертації опубліковано у 8 наукових працях, з яких 7 написані індивідуально. Загальний обсяг публікацій - 2,7 др. арк., з них автору належить 2,5 др. арк. Із 8 робіт 5 - публікації у фахових наукових виданнях (2,2 др. арк.) і 3 - у збірниках наукових праць за матеріалами конференцій (0,5 др. арк.).

Структура і обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел із 212 найменувань на 15 сторінках та 20 додатків, що займають 43 сторінки. Основний текст дисертації викладено на 205 сторінках, що містять 8 рисунків та 25 таблиць на 15 сторінках.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У розділі 1 “Бюджет і демократія: ретроспектива подій та еволюція поглядів” розглянуто: історичні аспекти взаємної еволюції бюджету й політичних інститутів, трактування проблеми бюджетної детермінованості вітчизняною та західною фінансовою думкою, напрацьовано методологічні основи та методику дослідження державного бюджету в умовах демократії.

Встановлено, що вже на ранніх етапах розвитку фіску існувало дві форми акумуляції ресурсів: “фінансове насильство” (застосовувалось до підкорених народів) та фіскальна активність на території власної держави. Остання форма призвела до утвердження фіскально-політичної моделі, в якій фінансову опору влади складають внутрішні ресурси (найбільш раннім прикладом є феодальна держава). Аргументовано, що регулярне оподаткування у поєднанні з централізованою державною владою стало своєрідним інституційним удосконаленням (близьким до критерію поліпшення за Парето), яке дозволило збільшити добробут населення, оскільки втрати від фіскального тягаря компенсувались вигодами стабільності, гарантування прав власності, законності та правопорядку, відсутніми за умов феодальної анархії.

Численні суспільні конфлікти в країнах Європи відбувались саме тоді, коли вигоди від функціонування держави знижувались, або ж здійснювались спроби монархів надмірно збільшити податковий тягар.

Порушення суспільно-прийнятних пропорцій цього “фіскального балансу” вело до боротьби населення за податкові права. Її результатом стало поступове обмеження королівської влади в праві встановлювати податки шляхом створення політичних інститутів (в Англії - з часу ухвалення Великої хартії вільностей у 1215 р.), які в майбутньому трансформувались у парламенти. Отже, податкова сфера стала першою, в якій відбулась втрата повноти влади монарха у феодальному суспільстві, а політичні інститути виступили механізмом охорони бюджетних прав населення та врегулювання процесів перерозподілу.

Під впливом буржуазно-демократичної революції в Англії у “Біллі про права” (1688 р.) закладено основи сучасної конституційної монархії Англії та остаточно закріплено принцип, що “усілякий закон і податок походять тільки від парламенту”. Утвердження конституціоналізму зумовило прогрес у розмежуванні королівської та загальнодержавної казни. З цього моменту можна говорити про встановлення конституційної концепції бюджету, суть якої полягає в затвердженні представниками народу, як доходів, так і видатків держави.

У дисертації показано, що отримання парламентом повноти контролю над сферою державних фінансів дало йому можливість активно впливати на розподільчі процеси. Він став засобом реалізації інтересів тих суспільних сил, що його формували. Тому надзвичайної ваги для державних фінансів набуло питання виборчого цензу. Оскільки на початку XX ст. у більшості європейських держав ценз було відмінено, до парламенту прийшли представники незаможних класів, що кардинально відобразилось на державному бюджеті країн. Виникли різні напрями розподільчої політики, витрати почали спрямовуватись поряд із традиційними державними функціями і на соціальний захист населення, що вело до невпинного зростання видатків бюджету. У ХХ ст. найбільші зміни фінансової політики розвинутих держав теж відбувались із приходом до влади нових політичних сил. Яскравими прикладами цього є політика Ф. Рузвельта та Р. Рейгана у США, М. Тетчер у Великобританії, Ш. де Голля у Франції, Л. Ерхарда у Німеччині, коли, опираючись на суспільні запити, досягалось реформування державних фінансів.

У роботі розглянуто альтернативні наукові підходи до пояснення проблеми рушійних сил бюджету. Зазначено, що такий детерміністичний підхід у вітчизняній фінансовій науці є чи не найменш розробленим: навіть на концептуальному рівні не існує реалістичної теорії детермінованості бюджету, яка би пояснила його обумовленість у сучасних умовах.

Наголошено, що трактування детермінованості бюджету залежить від обраної методології: матеріалістичної (акцентування уваги на об'єктивній визначеності наявними ресурсами, виробничими можливостями, станом економічних відносин), або ідеалістичної (як продукт взаємодії цінностей, уявлень і оцінок конкретних осіб, його творців).

Обґрунтовано переваги методології філософського дуалізму (визнання рівності матеріального та ідеального начал), а при поглядах на вартість державних витрат поряд із трудовою теорією вартості, яка дозволяє аналізувати їх у затратних характеристиках, правомірним є і застосування суб'єктивістської теорії (аналіз державних видатків у категоріях суб'єктивної корисності, як суспільних благ).

У цьому контексті наголошено на проблемі репрезентативності бюджету в умовах демократії. З поглядів економічного суб'єктивізму забезпечення відповідності бюджетної політики панівним суспільним настроям і очікуванням є єдино можливим шляхом до оптимального використання ресурсів, оскільки лише в такому випадку досягається максимізація суспільної корисності.

У цьому полягає перевага демократії над іншими методами прийняття фінансових рішень, її економічна раціональність. А здатність політичних інститутів репрезентувати інтереси суспільства - головна умова ефективності державних фінансів.

У радянській фінансовій науці протиставлялись фінанси (як елемент базису) і фінансова політика (надбудови), державно-політичним структурам відводилась вторинна, підпорядкована роль, виняткове значення надавалось “об'єктивним” економічним детермінантам бюджету.

Однак, на теоретичному рівні не було запропоновано процедури втілення цих “об'єктивних економічних відносин” у надбудовні форми, а на практиці інституційні структури виявлення та врахування реальних потреб людини не існували. Проголошення об'єктивної детермінованості бюджету ми розглядаємо як ідеологічну тактику, орієнтовану на відвернення уваги від недемократичного за своєю суттю механізму формування фінансових рішень у СРСР. У фінансовій науці Заходу, навпаки, мова ведеться про політичну природу детермінованості бюджету: “бюджетна детермінованість є політичним, а не ринковим процесом”.

У роботі обґрунтовано положення про подвійну детермінованість бюджету - результатами економічної взаємодії на ринку та політичного погодження у демократичних інститутах (рис. 1).

Рис. 1. - Подвійна детермінованість бюджету в умовах демократії:



Рушійними силами бюджету, отже, є індивідуальні інтереси та потреби, які знаходять прояв двояким чином: в результаті ринкової активності формуються економічні та соціальні пропорції - об'єктивні чинники й обмеження бюджету, індивіди беруть участь і в політичній взаємодії щодо формування загальнодержавних рішень у сфері бюджету.

Результати прийняття рішень у демократичних процедурах прямо впливають на бюджет, часто не враховуючи економічні реалії. Протиріччя цих об'єктивних та суб'єктивних детермінант становить одну з найскладніших дилем фінансової науки.

Встановлено, що на Заході проблематикою державних фінансів в умовах демократії займається окремий напрям фінансової науки, оснований на положеннях теорії суспільного вибору.

Фактично традиційна фінансова наука, що базується на досягненнях економіки добробуту, та інституційна теорія фінансів, яка досліджує проблеми суспільного вибору, є рівноцінними взаємодоповнюючими напрямами розвитку фінансової думки.

У результаті вивчення ключових підходів теорії суспільного вибору, обґрунтовано правомірність і необхідність її застосування до вітчизняних умов, оскільки це дозволяє досліджувати вплив на бюджет явищ бюрократизації, корупції, лобіювання, дії групових інтересів тощо.

У ході розгляду механізму суспільного вибору виділено такі його найважливіші складові, що суттєво впливають на бюджет: діяльність суб'єктів-учасників суспільного вибору (індивіди, партії, професійні спілки, лобістські організації), правила і процедури, по яких відбувається прийняття фінансових рішень, альтернативи-об'єкти, з яких відбувається вибір (для здійснення раціонального бюджетного вибору потрібна наявність достатньої кількості альтернатив, можливість їх порівнювати).

Характеризуючи відмінності демократичної та командно-адміністративної концепцій бюджету, зроблено висновок, що демократичний бюджет є особливим феноменом із формою, змістом, об'ємно-структурними та розподільчими параметрами, зумовленими чинниками суспільно-політичного характеру.

У розділі 2 “Домінанти суспільного вибору та функції бюджету” досліджуються теоретичні аспекти впливу демократії на локаційну, розподільчу, стабілізаційно-регулюючу функції бюджету, аналізується світова та вітчизняна практика демократичного бюджету, з'ясовується зв'язок бюджетних трансформацій в Україні з домінантами суспільного вибору, розкривається роль становлення парламентаризму в коригуванні бюджетних пропорцій.

У дисертації розглядаються основні положення концепції алокації ресурсів щодо оптимального розподілу ресурсів між приватним і колективним (суспільним) секторами економіки, напрямами бюджетних витрат. Відповідно до неї об'ємно-структурні параметри бюджету детермінуються індивідуальними потребами, “попитом” на державні блага, а інструментом визначення локаційної доцільності бюджетних програм виступає парламент.

У бюджетній практиці розвинутих країн можна виділити два етапи різкого збільшення державних витрат - на початку ХХ століття та у другій його половині. Сьогодні закріпились істотні відмінності в перерозподілі ВВП через бюджетну систему навіть серед розвинутих держав (від 1/3 до 2/3 ВВП). В Україні за досить короткий період відбулись суттєві зміни в обсягах алокації бюджетних ресурсів: якщо в 1994 році видатки зведеного бюджету становили 52,4% від ВВП, то у 2002 р. - лише 26,8%. Вказана мінливість менш притаманна для державних доходів: дані у ці роки для доходів, відповідно, становлять 43,5% і 27,6%. Тому коливання розподільчих пропорцій значною мірою мали політичну природу - шляхом затвердження істотного дефіциту бюджету.

Вивчаючи теоретичні аргументи щодо детермінованості розподільчих пропорцій бюджету, виявлено, що несуперечливого економічного обґрунтування напрямів між індивідуального перерозподілу доходів не існує. Ми розділяємо погляд, що сам термін “соціальна, розподільча справедливість”, “цілком позбавлений сенсу та змісту, належить до тих ідей, що за самою своєю природою не можуть бути доведені”. Саме тому перерозподіл як ключова властивість фінансів є унікальним феноменом. Він виходить за межі виключно економічних явищ, є сукупністю економічних, етико-нормативних питань, має політичну й соціальну сторони. Його вивчення потребує комплексного, міждисциплінарного підходу. На практиці ж інструментом визначення оптимальних розподільчих пропорцій виступають демократичні інститути.

Різке зростання ролі держави у між індивідуальному перерозподілі доходів відбувається, починаючи з кінця ХІХ століття. Особливо відчутним це стає з відміною виборчого цензу. Встановлено, що сучасний бюджет у демократичних країнах носить саме розподільчий характер: частка трансфертів у видатках державного бюджету становить 55-70%, а витрати на товари і послуги (затрати на “виробництво суспільних благ”) знаходяться на рівні 15-30%. Державні видатки в Україні, навпаки, все ще носять більш “виробничий” характер - половина їх спрямовується на утримання та забезпечення діяльності бюджетних установ (витрати на товари і послуги становлять від 50 до 60%, а трансферти - 25-30% усіх видатків бюджету).

Виявлено, що демократія як механізм формування фінансових рішень справляє значний вплив на стабільність державних фінансів та економіки загалом. Демократія гнучко враховує суспільні інтереси, однак її недоліки - у недостатній єдності бюджетної політики, стратегічній виваженості рішень, швидкості реагування, своєчасності прийняття бюджету. Це зумовлює проблему бюджетного вибору, що полягає у складності прийняття в умовах демократії такого бюджету, який за своїми локаційними параметрами, пропорціями перерозподілу доходів оптимально влаштовував би інтереси усього суспільства і одночасно забезпечував би сприятливий стабілізаційно-регулюючий вплив на ринковий сектор. Розглянуте з позицій теорії суспільного вибору явище дефіцитності, яке спостерігалось в Україні у 90-х роках, є наслідком спроб задоволення суспільних потреб без сплати відповідної “податкової ціни”. Проблема несвоєчасного прийняття бюджету теж має в своїй основі ідейні суперечності, різне бачення пріоритетів, суб'єктивні чинники та політичний торг. У цьому контексті обґрунтовано висновок, що умовою ефективності бюджету є існування постійної парламентської більшості.

З'ясовано, що у високо розвинутих державах бюджетна політика носить інкременталістський характер (обсяги фінансування видаткових програм змінюються з року в рік лише на незначний відсоток). У нашій же державі потреби швидкої трансформації призвели до обрання іншого шляху - радикального реформування, що проявилось у динамічності обсягів та структури бюджету (рис. 2).

Рис. 2. - Динаміка доходів і видатків державного бюджету у США та Україні відносно ВВП (%):

З метою визначення суспільних детермінант бюджетних трансформацій в Україні, проведено оцінку волевиявлення громадян на виборах 1998 та 2002 років.

Для цього проаналізовано підтримку виборцями передвиборчих програм різних партій та блоків. У результаті сформовано загальне уявлення про домінанти суспільного вибору стосовно бюджетних програм стабілізаційно-регулюючого характеру. До найважливіших висновків можна віднести те, що:

а) спостерігається підтримка населенням зниження оподаткування, що й відповідає реаліям останніх років;

б) видатки на соціально-культурні заходи, користуючись домінантною підтримкою серед населення, на практиці не зазнають позитивних зрушень;

в) існує розбіжність між суспільним ставленням до видатків на управління та їх реальною динамікою (невпинно зростають);

г) спостерігається зниження суспільної підтримки щодо використання таких фінансових інструментів, як податкові пільги та приватизація;

д) існує невідповідність суспільних запитів та практики повернення втрачених заощаджень (характерно, що деяке збільшення видатків на дану статтю у бюджеті відбувалось саме у роки виборів).

З початку 90-х років український парламент невпинно посилював свої позиції та впливовість у бюджетному процесі.

Перші роки незалежності характеризуються відсутністю активного втручання в бюджетну сферу: закони про державний бюджет у 1992-1993 рр. були фактично копією урядового проекту. Із середини 90-х років вплив Верховної Ради на параметри бюджету зріс (табл.). У цілому, за невеликим винятком, діяльність представницького органу призводила до збільшення обсягів бюджету (як доходів, так і видатків). Масштабність коректив залежала від політичних обставин, які досить динамічно розвивались, якості проекту та характеру відносин між урядом і парламентом.

Загалом робота парламенту над проектом бюджету призводила до збільшення таких напрямів видатків: соціальний захист населення, транспорт, дорожнє господарство, зв'язок, телекомунікації та інформатика, фізична культура і спорт, промисловість та енергетика, освіта, охорона здоров'я, фундаментальні дослідження і сприяння науково-технічному прогресу, судова влада, культура і мистецтво, попередження та ліквідація надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха. В окремі роки парламентом знижувались бюджетні видатки на: обслуговування державного боргу, правоохоронну діяльність, міжнародну діяльність, державне управління, оборону. Стосовно доходів, найменших коригувань зазнають податкові надходження, більш істотних змін - неподаткові надходження, надходження до державних цільових фондів. У цілому відмічено тенденцію до збільшення доходів бюджету під впливом парламенту.

Табл. - Коригування показників урядового проекту Верховною Радою України в процесі прийняття законів про державний бюджет на 1992-2002 рр. (%):

Із метою виявлення впливу політичної взаємодії між урядом і парламентом на бюджет було проведено економіко-статистичну оцінку динаміки структури видатків за функціональною класифікацією у проектах бюджету та законах на 1998-2001 рр.

Це дало змогу зробити такі зауваження:

а) протягом згаданого періоду існувала суттєва непослідовність як уряду, так і парламенту, у підтримці стабільної структури видатків, більш мінлива структура видатків бюджету закладалась урядом, більш стабільна - парламентом (в середньому по усіх 25 функціональних напрямках бюджетних видатків стандартне відхилення для урядового проекту становило 1,2 відсоткових пункти, а для прийнятого закону - 0,8);

б) розрахунок кореляції між структурою видатків урядового проекту та бюджетного закону для визначення масштабів відмінностей видаткових пріоритетів обох гілок влади показав, що коефіцієнт кореляції між показниками закону та проекту є низьким (в середньому за 25 функціями видатків він становить 0,55, що свідчить про невідповідність бюджетних пріоритетів уряду та парламенту);

в) шляхом розрахунку рівнянь лінійної регресії для динаміки питомої ваги окремих статей видатків державного бюджету у проекті та законі (по функціональних напрямках), отримано уявлення про спрямованість змін питомої ваги видаткових статей, що проводились урядом/парламентом. Найбільш суттєві невідповідності між трендом виявлено щодо таких функцій: національна оборона, правоохоронна діяльність та забезпечення безпеки держави (в проекті загалом спостерігається тенденція до збільшення, а в законі - до зменшення), видатків, не віднесених до основних груп (навпаки).

У розділі 3 “Демократичні процедури та реалії бюджетного процесу в Україні” присвячено вивченню зв'язків демократії та державного бюджету у процедурному аспекті - від початкових етапів суспільного вибору до завершальних стадій бюджетного процесу.

Доведено, що важливою вимогою до демократичного механізму прийняття фінансових рішень є забезпечення ним представницького, репрезентативного характеру бюджетної політики та врахування об'єктивних реалій економіки. Аргументовано, що система контрольних обмежень і стимулів для ефективного управління державним бюджетом створюється саме на етапі формування влади. Будучи порушеною, вона породжує бюджетні недоліки, призводить до можливості проведення довільної, а не “жорстко детермінованої” суспільним вибором бюджетної політики.

Ефективне функціонування державних фінансів насамперед потребує конституційного врегулювання, побудови дієвих інституційних обмежень, які б забезпечили: раціональність, реальність, не популістський характер передвиборчих програм, де висвітлюються ключові параметри майбутньої бюджетної політики, формування репрезентативного парламенту, розширення бюджетних повноважень представницького органу, стимулювання утворення більшості та її безконфліктної співпраці з урядом, посилення політичної відповідальності за передвиборчі обіцянки, гарантування бюджетних прав меншості щодо контролю та коригування бюджетної політики, швидкість та високу якість законодавчого процесу, від якого залежить функціонування бюджету, недопущення надмірного впливу лобізму на державні фінанси.

Тому у роботі аргументовано, що заходи конституційної реформи, розпочатої в Україні, матимуть суттєвий вплив на ефективність функціонування державного бюджету. Обрання парламенту на пропорційній основі сприятиме репрезентативності бюджету, важливим є також розширення прав парламенту (сформованої більшості) щодо можливості формувати уряд, особливо призначати міністра фінансів, керівництво податкового відомства, яке доцільно підпорядкувати Кабінету Міністрів, інтегрувати у структуру Міністерства фінансів, перетворивши останнє в потужний орган управління державними фінансами, підвищить ефективність бюджетного процесу й можливість дострокового розпуску Президентом парламенту у випадку, якщо бюджет не затверджено вчасно.

Проблематичним під кутом зору функціонування державних фінансів є запровадження двопалатного парламенту. Це однозначно викличе поглиблення проблеми своєчасного прийняття бюджету в зв'язку з потребою узгодження бюджетних параметрів у обох палатах, що вимагає істотного збільшення тривалості етапу розгляду-затвердження бюджету.

Формування уряду парламентською більшістю, їх єдність, може вести до безконтрольності влади у сфері державних фінансів. Тому для ефективного контролю за бюджетом та захисту інтересів меншості право формування керівництва Рахункової палати доцільно закріпити за опозицією. Аргументовано, що для дотримання законності й ефективності в сфері бюджету доцільною є публічна звітність міністерств та відомств про виконані завдання з широким висвітленням результатів фінансованих програм. Особливо це стосується сфери формування доходів, контролю за цим процесом з боку Рахункової палати. На конституційному рівні потребує закріплення принцип, що будь-які рішення стосовно податкових пільг, вільних економічних зон, списання податкової заборгованості мають прийматись виключно законодавчим шляхом, можливо, за ускладненої процедури голосування - необхідності отримання 2/3 чи 3/5 голосів парламенту на підтримку.

Оскільки бюджетний процес в умовах демократії виступає лише завершальним етапом реального бюджетного вибору громадян, відповідним має бути й ланцюжок бюджетного планування: передвиборчі програми - програма діяльності уряду і парламентської більшості - бюджетна стратегія держави - основні напрямки бюджетної політики на наступний рік - бюджетні програми - бюджет.

У цьому випадку бюджет буде завершальним етапом суспільного вибору, матиме місце стратегічний характер і спадковість бюджетного планування, ієрархія бюджетних планів-програм різного рівня деталізації.

Доведено, що програмно-цільовий метод більше потрібен не для виконавчої влади (як інструмент підвищення якості проекту), а для законодавчого органу з метою ефективного громадського контролю та обґрунтованого визначення пріоритетів, раціоналізації бюджетного вибору парламентом. Його глибинна перевага - в парламентському контролі за прийняттям і виконанням рішень, систематичним перезатвердженням програм. Тому бюджетні програми повинні аналізуватись і затверджуватись представницькою владою.

Це потребує становлення експертних служб, свого роду парламентської бюрократії (на зразок Бюджетного управління Конгресу в США), підпорядкованого Верховній Раді органу, сформованого на постійно діючій основі з фахівців і експертів. Він може бути створений на основі Рахункової палати шляхом розширення її повноважень.

Виявлено, що вітчизняна практика застосування бюджетної резолюції була методом зміцнення бюджетних повноважень парламенту і викликана потребою здійснювати вплив на уряд, доводити інтереси та пріоритети парламенту уже на ранніх стадіях перебігу бюджетного процесу. Даний інструмент бюджетної політики - необхідний засіб пом'якшення непорозумінь в умовах політичної конфронтації, але за умови єдності уряду й парламенту він втрачає свою гостру необхідність.

Етапу складання проекту бюджету притаманна внутрішня суперечність: з одного боку існує потреба формування реального бюджету, з іншого - цілком зрозумілим є намагання окремих міністерств і відомств максимізувати власні бюджети. Складність і політизованість вітчизняного бюджетного процесу поглиблена проблемою недосконалості напрацьованого законодавства у сфері державних витрат (передбачені ним видатки державного бюджету значно перевищують можливості фінансування).

Тому відмічено специфічну функцію бюджетного процесу в нашій державі - необхідність проведення своєрідного “секвестру” - здійснення вибору серед цілком законних витрат вже на етапі розгляду-затвердження бюджету. Доведено, що детальність бюджетного розпису є прямим відображенням вагомості парламенту у бюджетному процесі. Саме через те, що проекти закону про державний бюджет перших років незалежності України за текстом були короткими, не передбачали ретельної деталізації, контроль парламенту у бюджетній сфері був неефективним.

Реальна робота Верховної Ради над бюджетом розпочинається лише після внесення проекту в парламент. Цим пояснюється подальша складність прийняття бюджетного закону.

Протиріччя, які виникали при розгляді урядового проекту в парламенті часто пов'язувались із проблемою реальності урядових прогнозів.

З метою уникнення вказаних недоліків внесено пропозиції щодо проведення активної співпраці гілок влади вже на стадії підготовки проекту та його розгляду. Для узгодження бюджетних вимог як у самому парламенті, так і між гілками влади, формування підтримки бюджету, необхідним є поглиблення співпраці бюджетного та інших комітетів із урядом вже при складанні проекту.

Доцільним є заснування постійно діючої спеціальної комісії з представників обох гілок влади для усунення спірних питань.

Аналізуючи вітчизняну практику розгляду-затвердження бюджету, в цілому можна стверджувати, що саме на цьому етапі підіймались усі невирішені питання функціонування бюджету, здійснювались спроби розв'язання проблем, які не властиві бюджетному процесу: нормативно-правову основу оподаткування нерідко намагались змінити вже після складання проекту і подання його до парламенту, поставало й питання принципів формування місцевих бюджетів, інших неврегульованих законодавством аспектів. Це ускладнювало проходження бюджету, сприяло його популізму та конфліктності. Важливість і складність даних проблем робить неможливим їх ефективне вирішення за короткий період розгляду-затвердження бюджету.

Специфічні можливості для прояву політико-владних і суб'єктивних чинників відкриває етап виконання бюджету.

За умови неефективності публічного контролю та невдалого інституційного регулювання виконавських процедур він може нести загрозу оптимальному функціонуванню державних фінансів.

Було досліджено дві основні загрози неефективного виконання бюджету: розростання управлінського апарату, що призводить до збільшення обсягів видатків на управління та недоліки реалізації волі парламенту в процесі виконання бюджету.

Так, питома вага затверджених видатків на утримання органів державного управління в загальному обсязі видатків Державного бюджету України має чітку тенденцію до зростання, збільшившись із 1,9% в 1995 році до 6,8% в 2002 році.

Інша характерна риса виконання державного бюджету України - порушення запланованих показників як за доходами, так і за видатками (планові показники загалом і в розрізі окремих статей значно відхиляються від фактичних). До суттєвих недоліків слід віднести систематичне невиконання саме податкових надходжень та їх недостатню частку у структурі доходів державного бюджету. Для прикладу, в 2002 році частка неподаткових надходжень становила близько 30% доходів державного бюджету, тоді як для розвинутих країн Заходу відповідний показник рідко перевищує 10-15 відсотків.

Автором особливо акцентовано увагу на систематичному непропорційному виконанні видатків державного бюджету. Дане явище правомірно характеризувати як порушення тих бюджетних пріоритетів, які закладаються представницьким органом, що є неприпустимим у демократичній державі. Вирішення цієї проблеми можливе лише шляхом підвищення дієвості поточного парламентського контролю за виконанням бюджету, з приводу чого у роботі внесено ряд пропозицій.



ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення науково-практичної проблеми функціонування державного бюджету, розглянувши його у контексті демократизації в Україні. Застосований у роботі підхід, з використанням положень теорії суспільного вибору, може бути задіяний для аналізу інших явищ державних фінансів: податків, міжбюджетних відносин тощо. державний демократія бюджетування

Висновки науково-теоретичного характеру:

1. З'ясовано, що фінансові й державно-політичні інститути знаходяться у органічній єдності - податки виступають умовою існування держави, однак і саме оподаткування стає прийнятним для суспільства лише в контексті функціонування держави та гарантованих нею благ. У цьому зв'язку відмічено феномен фінансово-політичної системи - симбіоз владно-політичних і фінансових інститутів, які є невід'ємними один від одного й можуть існувати на певному етапі розвитку суспільства лише у поєднанні: певним формам політичної організації відповідають особливі форми фінансових інститутів та задані пропорції перерозподілу ресурсів;

2. Встановлено, що генезис бюджету в його сучасному розумінні (конституційна, демократична концепція), відбувається на Заході з часу “Славної революції” 1688 р. в Англії. Суть демократичної концепції становить затвердження і контроль представницьким органом бюджету як за доходами, так і за видатками. Виняткове значення для еволюції бюджету відіграло питання формування парламенту - відміна виборчого цензу у розвинутих державах на початку ХХ століття, призвела до зростання обсягів бюджетів, запровадження нових податків, застосування прогресивних ставок, спрямовування державних витрат на соціальний захист населення;

3. На основі розгляду альтернативних концепцій трактування рушійних сил бюджету обґрунтовано положення про подвійну детермінованість бюджету: результатами економічної взаємодії на ринку, яка формує об'єктивні соціально-економічні обмеження бюджетної політики та наслідками прийняття рішень у демократичних інститутах, що накладає політичні обмеження на параметри бюджету;

4. У дисертації обґрунтовано правомірність застосування до вітчизняних умов підходів теорії суспільного вибору. З'ясовано, що на Заході вона зумовила виникнення окремого напряму фінансової науки, тоді як в Україні положення теорії суспільного вибору практично не використовуються;

5. Бюджетний процес в умовах демократії виступає лише завершальним етапом бюджетного вибору громадян, оскільки він носить характер загальносуспільного процесу, витоки якого у потребах і волевиявленні населення. Обґрунтовано, що проблеми бюджетної політики сьогодення пояснюються саме недоліками базових політичних та інституційних умов суспільного вибору, що порушує головну перевагу демократичного бюджету - його репрезентативність (здатність оптимально представляти інтереси населення). Це відкриває можливості для проведення довільної, а не жорстко детермінованої суспільною волею бюджетної політики, сприяє зловживанням, порушенню пріоритетів, розростанню управлінського апарату.

Тож маємо що:

1. Проведений аналіз відповідності бюджетних трансформацій в Україні суспільно-політичним домінантам дозволяє констатувати значні розбіжності між суспільними запитами і бюджетними обіцянками, з одного боку, та практикою - з іншого. Спостерігається підтримка населенням зниження рівня оподаткування, однак всупереч суспільним запитам відбувається зростання видатків на управління, недостатньо фінансуються соціально-культурні заходи, видатки на повернення втрачених заощаджень.

2. Дослідження впливу становлення парламентаризму на бюджет (на основі вивчення практики коригування парламентом урядового проекту) показує, що:

а) із середини 90-х років має місце істотна зміна парламентом показників проекту, як за доходами, так і за видатками;

б) діяльність парламенту систематично призводила до збільшення видатків на соціальний захист населення;

в) вплив парламенту на бюджетний дефіцит був неоднозначним: у більшості випадків він сприяв зниженню дефіцитності, проте одночасно спостерігалась і тенденція до зменшення коштів, виділених на обслуговування боргу, кардинально відрізнялось і фінансування державного боргу в урядовому проекті бюджету та затвердженому парламентом законі.

3. Проведений економіко-статистичний аналіз довів, що бюджетні трансформації були несистемними та вкрай нестабільними, як з боку уряду, так і парламенту. Однією із найбільш характерних рис фінансово-політичної системи в Україні є проблема невідповідності бюджетних пріоритетів законодавчої та виконавчої влади, що вимагає поглиблення їх співпраці у бюджетному процесі.

4. Відмічено надмірну політизованість бюджетних питань в Україні з причини відсутності стійкої парламентської більшості. Обґрунтовано висновок про те, що без вирішення цього та інших суто політичних питань досягнути розв'язання складних проблем у сфері бюджету (жодними економічними заходами) неможливо. Тому аргументовано важливість проведення конституційної реформи саме для державних фінансів. Серед пропозицій у вказаному напрямку:

а) подальше розширення повноважень парламенту, закріплення прав меншості в бюджетному процесі;

б) деталізоване систематичне оприлюднення відомостей стосовно справляння податків у спеціалізованих виданнях;

в) запровадження публічної звітності міністерств та відомств про виконувані видаткові програми з широким висвітленням їх результатів (що сприятиме раціоналізації формування бюджету за програмно-цільовим принципом, важливою складовою якого є поінформованість суспільства);

г) конституційна заборона порушення принципів рівності в оподаткуванні, надання пільг окремим підприємствам;

д) будь-які рішення стосовно податкових преференцій, вільних економічних зон, списання податкової заборгованості повинні прийматись виключно в законодавчому порядку, можливо, при застосуванні ускладненої процедури голосування (2/3 чи 3/5 парламенту);

е) автоматична відставка уряду у випадку не затвердження парламентом звіту про виконання бюджету, що рівноцінно висловленню йому недовіри;

є) інтеграція податкового відомства до складу Міністерства фінансів.

5. Виявлено, що проблеми бюджету закладаються вже на етапі виборів до парламенту. Популізм передвиборчих програм партій, відсутність механізмів контролю за подальшим їх виконанням зумовлює невідповідність бюджетної політики суспільному волевиявленню. Тому система бюджетного планування повинна підпорядковуватись такій логічній послідовності: передвиборчі програми - програма парламентської більшості - програма дій уряду (сформованого більшістю) - Бюджетна стратегія (документ розроблений на час повноважень парламенту) - основні напрями бюджетної політики на наступний рік - конкретні бюджетні програми - бюджет. У цьому випадку бюджет буде завершальним етапом суспільного вибору, а бюджетний процес - механізмом остаточної реалізації преференцій громадян (принцип спадковості бюджетного планування). Обґрунтовано також, що програмний метод формування бюджету - необхідний елемент раціоналізації бюджетного вибору, який здійснює парламент. Однак, для цього бюджетні програми повинні затверджуватись виключно представницькою владою, що потребує становлення експертних служб - парламентської бюрократії (як це має місце у демократичних державах), для оцінки програм та аналізу ефективності їх виконання.

6. Актуальною проблемою виконання бюджету в Україні залишається зростання видатків на управління. При зниженні податкової частки у ВВП, послабленні податкового тиску, чисельність апарату фінансових органів збільшується. Питома вага затверджених видатків на утримання органів державного управління в загальному обсязі видатків Державного бюджету України теж має чітку тенденцію до зростання, що свідчить про серйозність проблеми бюрократизації, має негативні наслідки, як для розвитку економіки (відволікаються значні фінансові та трудові ресурси), функціонування бюджетної системи, так і для суспільно-політичних процесів. Виникає необхідність прийняття мораторію на зростання управлінських витрат (навіть на конституційному рівні). Як один із пріоритетів діяльності уряду, виконання даного завдання доцільно покласти на Міністерство фінансів, з метою дотримання граничних норм управлінських видатків на етапі формування проекту бюджету.

7. Одним із недоліків управління на стадії виконання бюджету в Україні є відсутність реальних важелів забезпечення дотримання тих пропорцій та пріоритетів, які закладались у законі про бюджет. Для вирішення даної проблеми запропоновано запровадження поточного контролю відповідних комітетів парламенту за розподілом коштів головними розпорядниками, відповідністю спрямування коштів бюджетному розпису, дотримання черговості та пропорцій. Вдосконалення механізмів парламентського контролю за сферою бюджету є головною умовою його ефективності. У цьому контексті вимагає свого правового врегулювання питання повноважень Рахункової палати, зокрема, щодо контролю за процесами наповнення доходної частини бюджету.



СПИСОК ПУБЛІКАЦІЙ ПО ТЕМІ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Дерлиця А.Ю. Державні фінанси в умовах демократичних перетворень // Вісник Тернопільської академії народного господарства. - 2000. - №9. - с. 30-33 (0,3 д. а.).

2. Дерлиця А.Ю. Ліберально-демократична доктрина впорядкування розподільчих процесів // Економіка: проблеми теорії та практики. Збірник наукових праць. Випуск 45. - Дніпропетровськ: ДНУ, 2000. -с. 41-48. (0,4 д. а.).

3. Юрій С.І. Дерлиця А.Ю. Державні фінанси і демократія: до проблеми раціоналізації бюджетного вибору//Фінанси України. - 2001. - №6. - с. 3-13.

4. Дерлиця А.Ю. Бюджет і суспільний вибір: до основ детермінованості демократичних фінансів // Наукові записки Тернопільського державного педагогічного університету імені В. Гнатюка. Серія економіка. - 2001. - №8. - с. 72-76. (0,4 д. а.).

5. Дерлиця А.Ю. Інституційне регулювання бюджетного процесу // Фінанси України. - 2001. - №10. - с. 29-33 (0,4 д. а.).

6. Дерлиця А.Ю. Ефективність економіки, розподільчі пропорції і спосіб політичної організації: пошук взаємозв'язків // Матеріали міжнародної конференції “Глобалізація економіки: нові можливості чи загроза людству”. Том 1. Донецьк 2001. - с. 219-222 (0,3 д. а.).

7. Дерлиця А.Ю. Концептуальне зближення вітчизняної і західної науки державних фінансів // Тези доповідей четвертої міжнародної конференції “Наука і освіта 2001”. Том 2. Економічні науки. - Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2001. - с. 26-28 (0,1 д. а.).

8. Дерлиця А.Ю. Суб'єктивістська теорія вартості і умови ефективності демократичного бюджету // Матеріали Першої всеукраїнської науково-практичної конференції “Україна наукова 2001”. Том 1. Економічні науки. - Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2001. - с. 8-10 (0,1 д. а.).

...