Становлення системи місцевих податків в Україні в умовах ринкових відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

Становлення системи місцевих податків в Україні в умовах ринкових відносин

Податкова система країни є важливою ланкою фінансової системи, а також сильним важелем управління економікою. Реалізуючи свої функції, податкова система не лише слугує основним джерелом доходів бюджету для виконання державою своїх обов'язків і повноважень перед громадянами. Вона також впливає на всі сфери життя суспільства: економічну, соціальну, політичну. Податкова система може як стимулювати, так і дестимулювати розвиток цих сфер.

У програмному документі “Україна: поступ у ХХІ століття”, який визначає економічну стратегію, фінансову політику України на період 2000-2004 рр., зазначається, що фінансова сфера України має чимало недоліків, головними з яких є недосконала бюджетна система, надскладна та суто фіскальна податкова система, хронічна дефіцитність і ручний спосіб розподілу державних фінансів тощо. Ці проблеми потребують першочергового вирішення. Великого значення в процесі реформування фінансової системи надається перебудові міжбюджетних відносин, зміцненню місцевих фінансів, закріпленню за регіонами (відповідно до розширення їх економічних функцій) самодостатніх джерел податкових надходжень.

Не вирішило всіх цих проблем прийняття Бюджетного кодексу. Фактично в ньому були закріплені діючі норми бюджетних взаємовідносин. Отже, реформування бюджетної системи відбулося не в повній мірі, і певне коло проблем залишилося не розв'язаним.

У доходах бюджетів при ринковій економіці найбільше значення мають податки. Але зараз в місцевих бюджетах місцеві податки складають не більше 8-10%. У той же час на Заході місцеві податки та збори зростають більш високими темпами: за останні 30 років їх сума збільшилася у Франції й Англії, наприклад, у п'ять разів, у США - у вісім разів.

Таким чином, проблема створення стабільних джерел доходів для місцевих бюджетів, серед яких важливе місце повинні зайняти місцеві податки та збори, існує. Необхідна розробка наукової концепції їх функціонування.

Проблемам теорії та практики оподаткування багато уваги приділяли такі відомі економісти, як А.Сміт, Ж.Б.Сей, Д.Рікардо, Д.С.Мілль, А.Вагнер, Е.Міндаль, А.Пігу, Дж.Кейнс, М.Фрідмен, А.Лафер та ін. Серед російських учених ці проблеми в різних аспектах розробляли І.Горський, В.Пансков, С.Пєпєляєв, Д.Черник. Значний внесок у дослідження актуальних питань, пов'язаних зі становленням концепцій оподаткування в Україні, зробили вітчизняні вчені О.Василик, Л.Воронова, О.Кириленко, В.Кравченко, М.Кучерявенко, І.Луніна, А.Поддєрьогін, А.Соколовська, В.Федосов. В їх працях розроблені основні принципи оподаткування, визначені елементи функціонування податків, їх значення для держави та для економічного зростання.

Разом з тим, питання місцевого оподаткування недостатньо розроблені в науковій літературі. У публікаціях йдеться переважно про кількість, види, класифікацію податків тощо. А місцеві податки встановлювалися та стягувалися за тими ж принципами, що й податки взагалі, без урахування їх специфіки.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана у відповідності до плану науково-дослідної роботи кафедри фінансів та кредиту Національного університету внутрішніх справ у межах теми “Дослідження питань фінансової безпеки та аналіз факторів її підвищення”.

Мета та завдання дослідження. Основною метою дисертаційного дослідження є вивчення існуючої в Україні системи місцевих податків і зборів, а також розробка рекомендацій щодо реформування фінансового механізму регулювання місцевих бюджетів. Досягнення цієї мети передбачає виконання таких завдань:

аналіз особливостей організації місцевої фінансової системи, а також системи місцевих податків як її складової;

визначення основних принципів побудови системи місцевих податків;

дослідження існуючих місцевих податків і зборів та їх елементів і розробка рекомендацій по вдосконаленню системи місцевих податків взагалі й окремих податків і зборів;

узагальнення зарубіжного досвіду місцевого оподаткування й аналіз можливостей його застосування в Україні;

аналіз існуючих міжбюджетних відносин та їх впливу на забезпеченість місцевих бюджетів доходами;

Предмет та об'єкт дослідження. Предметом дослідження є система місцевих податків і зборів в Україні, а також ефективність її функціонування.

Об'єктом дослідження є аналіз суті, структури, принципів місцевого оподаткування в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є діалектичний метод пізнання, що дозволяє розглядати економічні аспекти діяльності суб'єктів в їх розвитку та взаємозв'язку. Дослідження проводилось з використанням історико-логічного й економічного аналізу при вивченні положень класичних і сучасних економічних теорій та практичного вітчизняного і зарубіжного досвіду.

Інформаційна база дослідження. Емпіричну базу дослідження склали макроекономічні дані по Україні та фактичний матеріал, зібраний по Харківській області та місту Харкову, Сумській області та місту Суми, Автономній Республіці Крим та місту Сімферополю.

У процесі дослідження були використані законодавчі та нормативно-правові акти: Конституція України, Бюджетний кодекс України, закони України, Укази Президента, Декрети уряду, рішення місцевих рад.

Наукова новизна результатів дослідження. У дисертації здійснено комплексний аналіз системи місцевих податків, розглянуто її роль і значення в податковій системі України, а також в бюджетах різних рівнів. Основними елементами наукової новизни результатів дослідження є такі:

1. На підставі аналізу податкових систем як нашої держави, так і найрозвиненіших зарубіжних країн розроблено власну класифікацію місцевих податків і зборів, за сферою їх застосування. Виділено шість груп місцевих податків і зборів: прямі податки на майно; прямі податки на доходи та прибутки; непрямі податки; екологічні платежі; збори та мита, які стягуються органами місцевої влади за надання ними послуг або прав; платежі, пов'язані з розвагами, іграми, видовищами (с. 45-47).

2. Виявлено та проаналізовано основні форми перших місцевих податків (повоз, мостовщина, головщина, городове діло, віна тощо), їх трансформацію та еволюцію, залежність від рівня розвитку продуктивних сил, зміни державного ладу та територіальної належності України. Зроблено висновок, що утворення системи місцевого оподаткування, як цілісного інституту, відбулось лише у процесі індустріалізації й урбанізації країни, тобто в ХІХ ст. (с.65-66).

3. Виділено характерні риси місцевого оподаткування в найрозвиненіших країнах світу: значна загальна кількість податків і зборів, їх багатоаспектність (охоплення майже всіх сфер діяльності місцевих громад), переважне фіскальне значення помайнових податків (с. 77-79).

4. Визначено суть та особливості основних видів обов'язкових платежів (податок, збір, мито, плата) і доведено, що збір - це вид платежу, характерний лише для місцевих органів влади, оскільки він пов'язаний саме з їх діями. Запропоновано уточнення термінів, які використовуються у нормативних документах України стосовно оподаткування (с.34-36).

5. Визначено переваги та недоліки всіх місцевих податків і зборів в Україні, а також їх елементів: суб'єкта, об'єкта, джерел сплати, ставок оподаткування (с.103-105; 110; 111; 114; 116-117; 119; 121).

6. Розроблено рекомендації щодо підвищення ефективності системи місцевих податків в Україні: закріплення за органами місцевого самоврядування двох-трьох фіскально важливих платежів (податку на нерухоме майно, який треба ввести; плати за землю; податку з власників транспортних засобів); збереження комунального податку; доповнення схеми плати за припаркування автотранспорту (не лише погодинної, а й одноразової); диференціація та збільшення ставок по податку на рекламу, по збору з власників собак і курортному збору (с. 106; 115; 118; 120; 122; 156; 167; 170).

7. Для удосконалення міжбюджетних відносин, тісно пов'язаних з оптимізацією системи місцевих податків, запропоновано встановлення довгострокових нормативів розподілу загальнодержавних податків для регіонів: податку на прибуток, ПДВ та прибуткового податку з громадян. Фінансове вирівнювання у формі трансфертів, яке має проводити держава, доцільно робити через спеціально створений інститут - фонд фінансового вирівнювання (с.145; 149-150).

Результати дослідження, відображені в пп. 1, 2, 5, 6, є новими, а представлені в пп. 3, 4, 7 - істотно доповнюють існуючі положення і вносять в них часткову новизну.

Теоретичне і практичне значення роботи. Дисертаційне дослідження являє собою одну з перших в незалежній Україні спроб комплексно розглянути функціонування місцевих податків і зборів, позитивні та негативні моменти системи місцевих податків, її значення для бюджетів усіх рівнів (місцевих, регіональних, зведеного). Основні положення та висновки дисертації складають теоретичну та методологічну основу для подальшого вивчення проблеми міжбюджетних відносин.

Теоретичне значення дослідження полягає в системному аналізі податкових систем та окремих видів податків в економічному, історичному, соціальному аспектах. Автором розроблено цілісну концепцію, яка враховує відносини між центром і регіонами не тільки у сфері оподаткування, а й в бюджетній, адміністративній сферах.

Запропоновані в дисертації заходи можуть бути практично застосовані в процесі реформування податкової системи, а також для підвищення ефективності окремих податкових важелів, для удосконалення міжбюджетних відносин з метою стимулювання розвитку регіонів і забезпечення економічної справедливості, удосконалення взаємовідносин вертикальних рівнів влади.

Матеріали дисертації можуть бути використані в навчальному процесі вузів при вивченні деяких тем курсів “Економічна теорія”, “Фінанси”, “Фінанси підприємств”, “Податкова система”, “Податки зарубіжних країн”, “Бюджетна система України”.

Апробація результатів роботи. Концепція й основні положення дисертаційного дослідження доповідалися на науково-практичній конференції ад'юнктів і магістрантів Університету внутрішніх справ (Харків, 2000) та на Міжнародній науково-практичній конференції “Механізм господарювання і економічна динаміка в АПК” (Харків, 2001).

Публікації. Головні висновки дисертації знайшли своє відображення у дев'яти наукових працях загальним обсягом 2,7 друк. арк., з яких сім опубліковано у фахових виданнях обсягом 2,3 друк. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел з 224 найменувань. Містить 23 таблиці, п'ять рисунків та шість додатків. Загальний обсяг дисертації - 209 сторінок, комп'ютерного тексту, основний зміст викладено на 191 сторінці.

У вступі обґрунтовується актуальність досліджуваної проблеми, визначаються предмет та об'єкт дослідження, розкривається його мета, наукова новизна, теоретичне та практичне значення, особистий внесок дисертанта у розробку даної проблеми.

У першому розділі “Теоретичні основи місцевого оподаткування” розглядаються основні засади організації системи місцевого оподаткування, яку необхідно аналізувати в сукупності з іншими елементами місцевої фінансової системи, перш за все з місцевими бюджетами. Побудова місцевої фінансової системи багато в чому залежить від функцій місцевої влади, від тих міжурядових взаємовідносин, які історично склалися відповідно до політичних та економічних пріоритетів.

При формуванні доходів місцевих бюджетів існує два полярних принципи міжурядових фінансових відносин: принцип бюджетної еквівалентності, або бюджетного федералізму (роздільна система), та принцип національної солідарності, або бюджетного унітаризму (зв'язана система). Вирішення питання про те, якій з них слід віддати перевагу, залежить не тільки від економічних, а й від політичних цілей і традицій країни. Відповідно до цього місцеві органи влади в різних країнах мають різні права щодо встановлення та регулювання місцевих податків і зборів, що відображає податкова ініціатива.

Дослідження показало, що для місцевих податків характерні ті ж функції та принципи, що й для загальнодержавних податків. Але є і певні особливості. По-перше, окремі місцеві податки та збори, як правило, не мають значного фіскального навантаження, оскільки найзначніші податкові бази вже використовуються на загальнодержавному рівні. Як виняток можна назвати лише помайнові податки. По-друге, багато місцевих податкових важелів мають лише регулюючий характер, тобто за їх допомогою місцева влада може впливати на певні сфери суспільного життя.

Податкова політика місцевих органів повинна бути пов'язана з економічною та політичною ситуацією в регіоні, мати чітко виражені пріоритети. Тому система місцевих податків має характеризуватись спеціальними принципами:

місцеві податки повинні мати соціальну значимість для даної території;

місцеві податки мають набути тенденцію до відносного збільшення в структурі податкових доходів місцевих бюджетів;

податки не повинні легко експортуватися за межі територій, інакше платники переміщуються до регіонів з меншою базою оподаткування;

база оподаткування має бути рівномірно розподілена між регіонами;

слід дотримуватися певної рівноваги між споживанням місцевих послуг і розподіленням податкового навантаження;

місцеві податки мають бути зрозумілими платникам;

адміністрування податків не повинно бути пов'язане з великими витратами.

У дисертації розглядаються основні види обов'язкових платежів. Сучасне українське законодавство не розділяє поняття “податок”, “збір”, “мито”, “плата”. Вивчення теоретичного надбання щодо податків, розвитку податкових систем, сучасного механізму стягнення податків дозволило визначити основні риси окремих видів обов'язкових платежів. Так податок виступає як безвідплатний, безповоротний, безумовний, обов'язковий платіж; збір має разовий характер і стягується уповноваженими органами за надання певного права (участі, здійснення діяльності). Тобто при сплаті зборів завжди присутня спеціальна мета (за що сплачується збір) та спеціальні інтереси (платник у певній мірі відчуває відплатність платежу). Сам термін “збір” указує на те, що його треба збирати на місці, такий вид доходів є характерним для місцевих органів влади. Тому ми вважаємо, що збір - це типовий вид платежів, який спрямовується саме до місцевих бюджетів і стягується при стосунках платника та місцевих органів влади, коли останні надають платнику певні права. Характерними прикладами можуть бути ринковий збір, збір за право використання місцевої символіки та ін.

На основі аналізу української та зарубіжних систем місцевих податків у дисертації проведено класифікацію місцевих податків і зборів. Основною класифікаційною ознакою обрано об'єкт оподаткування.

До першої групи належать прямі податки на майно (на нерухоме майно, землю, транспортні засоби, інше майно), в тому числі податки на рух майна (на спадщину, дарування). Ця група податків є найбільш фіскально важливою.

До другої групи належать прямі податки на доходи, прибутки як фізичних, так і юридичних осіб. У більшості унітарних країн такі податки є загальнодержавними і можуть розподілятися між органами місцевої влади у вигляді проценту від податку.

Третю групу складають різноманітні непрямі податки. Такі податки доцільніше встановлювати на регіональному рівні, щоб уникнути сильного негативного впливу непрямих податків, а також не створювати значних відмінностей у рівні оподаткування, адже об'єкт оподаткування відрізняється значною мобільністю.

В окрему групу виділено екологічні податки. У сучасних умовах вони відіграють все значнішу роль з точки зору як регулюючої функції, так і фіскальної.

До п'ятої групи належать збори та мита, які стягуються місцевою владою за надання ними послуг, прав тощо. У деяких країнах їх перелік складає 50-70 видів. Однак фіскальне значення кожного з цих платежів незначне. У більшості випадків вони є фактично пошуком місцевої влади додаткових джерел доходів.

Шосту групу складають платежі, пов'язані з розвагами, іграми, видовищами тощо. Їх кількість також може бути значною. Перевагою таких податків є те, що вони майже не викликають протидії з боку платників.

У дисертації зроблено історичний аналіз розвитку місцевого оподаткування в Україні. Аналіз еволюції податкової системи свідчить, що основна увага приділялася розробці та стягуванню загальнодержавних податків. Але процеси індустріалізації, урбанізації, збільшення чисельності міського населення вимагали коректив. У 60-70 роки ХІХ ст. почалося становлення власно системи місцевих податків. Вивчення практики застосування місцевих податків в Україні свідчить, що вони є необхідним елементом загальної податкової системи.

Другий розділ “Функціонування системи місцевих податків” присвячений аналізу системи місцевих податків та її окремих інструментів.

У розвитку системи місцевих податків можна виділити декілька етапів. На першому етапі система місцевих податків і зборів фактично регулювалася Законом “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” від 7 грудня 1990 р. (у 1992 р. було дано нову редакцію). Компетенція місцевих органів влади щодо системи місцевих податків була досить широкою: дозволялося встановлення місцевих податків, зборів, штрафів та їх розмірів. Це робило систему вразливою до багатьох недоліків бюджетного федералізму.

Тому цілком логічним стало введення в дію в 1993 р. спеціального законодавчого акта - Декрету Кабінету Міністрів “Про місцеві податки і збори”. Декретом передбачалося введення двох місцевих податків та 14 місцевих зборів. За десять років існування Декрету суттєвих змін не відбулося. Жодний новий податок або збір не діють, до того ж не виключаються й ті інструменти, які діють неефективно.

На нашу думку, можна виділити декілька основних причин, чому системі місцевих податків не надано належної уваги. По-перше, ще залишаються певні негативні риси командно-адміністративного управління, коли держава намагається виступати в ролі основного розпорядника коштів. По-друге, через низьку активність місцеві органи влади не можуть відстоювати свої інтереси на загальнодержавному рівні. Третя, основна причина - це те, що основні доходні джерела, як правило, знаходяться у розпорядженні центральної влади і на місцевому рівні недоступні. Надходження від місцевих податків і зборів в Україні дуже незначні. Серед них фактично немає жодного фіскально важливого платежу.

У дисертаційному дослідженні розглянуто значення місцевих податків і зборів в бюджетах різних рівнів.

податковий фінансовий економіка

Таблиця. Питома вага місцевих податків і зборів в бюджетах різних рівнів, %

За даними таблиці, їх питома вага дуже низька. Саме тому вдосконалення системи місцевих податків і зборів з точки зору центральної влади не є важливим питанням. З усіх місцевих податків і зборів можна виділити лише шість-сім, які мають фіскальне значення (ринковий збір, комунальний податок, збір за видачу дозволу на розміщення об`єктів торгівлі, податок з реклами, готельний збір, збір за припаркування автотранспорту, збір за право використання місцевої символіки), доходи ж від інших, як правило, не перевищують 1% у сумі місцевих податків і зборів.

У дисертації детально проаналізовано всі місцеві податки та збори, їх елементи, що дозволило розробити певні пропозиції по їх вдосконаленню. По-перше, певні податки та збори довели свою ефективність і не потребують суттєвих змін. Це ринковий збір, збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі, збір за право використання місцевої символіки, готельний збір.

По-друге, деякі податки та збори виявили свою недоцільність. Вони не використовуються місцевою владою, не мають фіскального значення або є економічно необґрунтованими. До таких ми відносимо збори за проведення кіно- та телезйомок, за участь у бігах на іподромі, за виграш на бігах, збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, а також збір за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон.

Збори за видачу ордера на квартиру, за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу та лотерей можуть бути віднесені до об'єктів справляння державного мита, адже їх функціонування дуже схоже з функціонуванням саме цього загальнодержавного платежу.

Інші платежі потребують певного вдосконалення. Так по податку на рекламу, по курортному збору та збору з власників собак пропонується підвищити ставки, а також диференціювати об'єкт оподаткування. Іноді недостатньо ефективною є погодинна оплата збору за припаркування автотранспорту. Тому можна передбачити єдиний розмір плати без урахування часу припаркування.

Щодо комунального податку, то існує думка про необхідність його скасування. Не передбачений він і в проекті Податкового кодексу, затвердженого Верховною Радою у другому читанні. Основним мотивом є те, що цей податок є ще одним нарахуванням на оплату праці. Однак у порівнянні з іншими нарахуваннями на оплату праці роль комунального податку незначна (надходження від нього приблизно у 20-25 разів менші). З іншого ж боку, серед місцевих податків і зборів він є одним з основних джерел доходів місцевих бюджетів. Неможливо зменшити податковий тиск скасуванням незначних важелів. Цей крок лише зменшить обсяг місцевих бюджетів, адже ніякої заміни йому не пропонується.

У третьому розділі “Удосконалення системи місцевих податків” розглядаються питання реформування системи місцевих податків не лише у податковому аспекті, а й з точки зору впливу міжбюджетних відносин на цей процес. Від структури доходної частини місцевих бюджетів у цілому, від видів основних джерел доходів та їх стабільності значно залежить функціонування і системи місцевих податків.

Аналіз даних минулих років показав, що фактичні доходи Державного бюджету складали (за винятком 2000 р.) не більше 4/5 від планових доходів, тобто існував недобір коштів. Місцеві ж бюджети постійно перевиконують планові показники (на 20-60%), отже мають відносно великий потенціал щодо збору доходів, що слід враховувати при складанні бюджетів, перерозподілі доходів тощо. Це пов'язане як з об'єктивними, так і з суб'єктивними факторами (недоліками планування на макрорівні, специфічними можливостями впливу місцевої влади на податкову сферу та ін.). Розроблена нами за допомогою регресійно-кореляційного аналізу математична модель на основі фактичних даних за минулі роки визначила оптимальне співвідношення Державного та місцевих бюджетів на рівні відповідно 63% та 37%.

Суть бюджетного розподілу полягає в тому, що витрати місцевих бюджетів визначаються наявністю об'єктів місцевого господарства. Потім доходи місцевих бюджетів приводяться у відповідність до їх витрат (так звана затратна система). За роки незалежності України в системі міжбюджетних відносин використовувалися різні інструменти. До 1999 р. основним доходним джерелом для місцевих бюджетів були відрахування від регулюючих податків, нормативи яких щорічно встановлювались Верховною Радою.

З 2000 р. система міжбюджетних відносин почала реформуватися. До місцевих бюджетів зараховується 100% прибуткового податку. Також було розпочато надмірну дотаційну політику. Однак така штучна збитковість бюджетів може стати перепоною на шляху розвитку регіонів та їх фінансових систем, призвести до небажання місцевих органів влади розвивати та вдосконалювати інші джерела доходів. Як і раніше, головним джерелом доходів для місцевих бюджетів є не власні доходи, а прибутковий податок з громадян і трансферти. Отже, принципових змін у структурі доходів місцевих бюджетів не відбулося. Ми пропонуємо дещо іншу систему бюджетних взаємовідносин. Довгострокові (а не на рік!) нормативи відрахувань від регулюючих податків для всіх регіонів створили б стабільні надходження у місцеві бюджети. Вони мають більш справедливий характер, адже визначаються не затратними методиками, а податкоспроможністю (тобто роботою) регіонів. До регулюючих податків належали як прямі (з прибутку підприємств і доходу громадян), так і непрямі податки (ПДВ та акциз). Прямі податки загалом завжди розподілялися між регіонами, адже функціонування фізичних та юридичних осіб у регіоні залежить і від місцевої влади, а вона зацікавлена в організації належного середовища для територіальної громади. З іншого боку, мешканці користуються інфраструктурою регіонів і тому повинні брати участь у фінансуванні певних витрат. Але доцільність зарахування непрямих податків до місцевих бюджетів викликає суперечки.

Щодо акцизу, то об'єктом оподаткування тут виступають специфічні - підакцизні - товари. Акциз з вітчизняних товарів сплачують суб'єкти підприємницької діяльності, які виробляють підакцизні товари. Але вони нерівномірно розміщені по території України. Тому розщеплення акцизу, на нашу думку, не буде мати справедливого характеру, оскільки істотно залежить від структури виробничих галузей в регіонах, історичних особливостей тощо. Однак ПДВ як універсальний акциз багато в чому позбавлений цих недоліків. Тому доцільним є включення ПДВ до переліку податків, які будуть перерозподілятися до різних рівнів бюджетів.

Тоді збалансування доходів регіонів має базуватися лише на трансфертах. Однак перерозподіл не повинен зводитися до зрівнювання доходів місцевих бюджетів, адже втрачаються стимули для самостійного розвитку. Важливим кроком у розробці методики фінансового вирівнювання регіонів було б створення спеціального інституту - фонду фінансового вирівнювання, через який мали б проходити всі трансферти. Метою розподілу трансфертів з фонду повинно стати не повне виключення, а лише пом'якшення відмінності в доходах регіонів. Основний принцип такого розрахунку в тому, що порядкові номери регіонів за рівнем доходів повинні залишитись і після розподілу трансфертів. Це дозволить встановити відносну справедливість при перерозподілі коштів, стимулювати регіони до збільшення своїх доходів за рахунок власних зусиль, надавати фінансову допомогу більшій кількості регіонів.

Одним із головних завдань і важливим кроком до реальної фінансової незалежності є закріплення за місцевими бюджетами таких податків, які б забезпечували стабільне надходження коштів. У більшості розвинутих країн, незважаючи на велику кількість місцевих податків, головне фіскальне значення мають лише помайнові податки. Аналіз податкових систем розвинутих країн свідчить, що основним компонентом податкових надходжень від майнового податку є нерухоме майно. Податки на нерухоме майно мають багато позитивних рис: прискорюється перехід майна у власність таких суб'єктів, які можуть ефективніше його використовувати; посилюється ефективність ринку нерухомості. Тому доцільним є введення таких податків в Україні.

На нашу думку, підпорядкування майнових податків місцевій владі забезпечує додаткові переваги. По-перше, оподаткування майна створює стабільне надходження коштів до місцевих бюджетів. По-друге, доходи від податку на майно використовуються на фінансування державних послуг у конкретному регіоні, що призводить до підвищення вартості цього майна. Це наочно показує зв'язок між платниками податків та одержаними ними послугами. По-третє, нерухомість не може бути переміщена, тому можливі регіональні відмінності у ставках податку не викликають небажаних наслідків.

Ще одним важливим напрямком підвищення питомої ваги місцевих податків і зборів є передача їм тих інструментів, які фактично є місцевими (тобто зараховуються до місцевих бюджетів). До таких належать плата за землю та податок з власників транспортних засобів. Органи місцевого самоврядування без великих додаткових витрат (у порівнянні з іншими місцевими податками) можуть організувати систему контролю за сплатою цих податків.

У дисертації аналізуються також проблеми екологічного оподаткування. На жаль, у податковій системі України екологічні важелі не відіграють значної ролі. Вони мають скоріше не стимулюючий, а фіскальний характер (незважаючи на те, що такі доходи для бюджету не є значними), оскільки спрямовані на поповнення бюджету за рахунок більш інтенсивної експлуатації природи, а не на її охорону. Тому доцільно розглянути введення екологічних податків на продукт, який забруднює навколишнє середовище. Такі податки є складовою ціни і їх застосування не лише сприятиме зниженню загального рівня забруднення, а й стимулюватиме виробництво нової, екологічно чистої продукції, адже такий додатковий фінансовий тягар збільшує ціну шкідливої продукції.

Загалом система місцевих податків характеризується значною кількістю інструментів, які впливають на різні сфери життя. Тому слід визнати перспективними нові податки та збори, які пропонується ввести в проекті Податкового кодексу, затвердженому Верховною Радою у другому читанні. До них належать збір за організацію гастрольних заходів, збір за видачу дозволів на будівництво у населених пунктах об'єктів виробничого та невиробничого призначення.

У заключній частині сформульовані основні положення, що складають зміст дисертаційної роботи, загальні підсумки дослідження.

Висновки

У дисертації розглянуто поняття місцевої фінансової системи, а також її основні елементи, до яких належать місцеві податки та збори, місцеві бюджети. Побудова цієї системи залежить від багатьох факторів: політичного устрою держави, економічного становища, функцій місцевої влади тощо. Спектр формування міжурядових відносин досить широкий - від повної децентралізації та можливості місцевої влади самостійно встановлювати податки до повної централізації з пасивною роллю самоврядування. Найефективніші принципи побудови місцевої фінансової системи - це завжди компроміс центральної та місцевої влад.

В Україні фінансову систему можна охарактеризувати як відносини бюджетного унітаризму. Його крайні прояви призводять до безініціативності місцевих органів влади, що відбивається на всій системі управління в державі. Ми вважаємо, що Україні потрібне управління не “зверху” чи “знизу”, а “збоку”, тобто кожний вертикальний рівень влади (а їх в Україні може бути три: загальнодержавний, регіональний, місцевий) буде мати чітко визначене коло повноважень і відповідні кошти для їх виконання.

У дослідженні охарактеризовано основні елементи податку, а також розглянуто, як місцеві органи влади можуть впливати на них. Як правило, найширші повноваження самоврядування стосуються регулювання податкових пільг, тому їм приділено в дисертації особливу увагу. З одного боку, пільги є одним з факторів, через які бюджет недоодержує значні кошти. З іншого боку, вони є важливим механізмом реалізації регулюючої функції податкової системи. На нашу думку, необхідно обчислювати суми, недоодержані бюджетом через податкові пільги, щоб держава точно знала ціну пільг для бюджету. Для такого виду витрат повинні бути визначені джерела їх покриття.

Докладно розглянуто функції та принципи побудови податкової системи. На нашу думку, до функцій можна віднести лише дві: фіскальну та регулюючу. В їх складі виділяються по дві підфункції: відповідно розподільна та контрольна, стимулююча та дестимулююча. Дії функцій повинні бути взаємопов'язаними. Однак в Україні регулююча функція ще не набула належного розвитку.

Принципи формування податкової системи можна об'єднати в чотири загальні групи, які враховують фінансові, економічні, політичні, соціальні, правові аспекти податкової системи. Місцеві податки та збори існують за тими ж функціями та принципами, що і загальнодержавні. Однак при створенні системи місцевих податків необхідно враховувати принципи, властиві лише їм: іммобільність, рівномірний розподіл бази оподаткування між регіонами та ін.

Розглянуто термінологічний аспект податкового законодавства. Зараз в Україні не розрізняються на законодавчому рівні поняття “податок”, “збір”, “мито” та ін. Деякі назви податкових важелів не відповідають їх економічній суті (наприклад, акцизний збір). Дослідження показало, що для системи місцевих податків властивий такий вид платежів, як збір. Його особливостями є разовий характер, наявність спеціальної мети та спеціальних інтересів.

Важливим питанням є класифікація податків. Найбільш поширеною ознакою класифікації є поділ податків на прямі та непрямі. У дисертації охарактеризовано основні переваги та недоліки обох груп. Через такі переваги непрямих податків, як простота сплати та регулярність надходжень, пояснюється їх поширення. Є навіть пропозиції базувати систему місцевих податків на непрямих податках. Однак вони непропорційні капіталу, що робить їх регресивними та соціально несправедливими. Тому, враховуючи досить низький рівень життя та чималу чисельність незаможних людей, недоцільно робити цей крок: він призвів би до підвищення соціальної напруги.

У дисертації розглянуто податкові надходження місцевої влади в залежності від податкової ініціативи. Їх перелік досить значний: починаючи з відрахувань від загальнодержавних податків і закінчуючи самостійно встановлюваними місцевими податками та зборами. Рівень податкової ініціативи залежить від організації місцевої фінансової системи взагалі.

Ураховуючи значну кількість місцевих податків і зборів, їх класифіковано за сферою застосування і виділено шість груп: прямі податки на майно; прямі податки на доходи та прибутки; непрямі податки; екологічні податки; збори та мита, які стягуються органами місцевої влади за надання ними послуг, прав; платежі, пов'язані з розвагами, іграми, видовищами. Використання тієї чи іншої групи податків залежить від економічних і соціальних пріоритетів країни. В Україні систему місцевих податків доцільно формувати на базі першої, четвертої, п'ятої та шостої груп.

Уперше зроблено спробу відстежити історичний розвиток саме місцевого оподаткування в Україні. Дослідженням встановлено, що зародження місцевих податків відбулося разом із виникненням державності та податкової системи на території України. Їх обсяг і структура завжди залежали від адміністративно-територіального розподілу, політичних пріоритетів, повноважень різних рівнів влади. У період існування СРСР значна централізація влади та фінансових ресурсів відбилася на місцевій податковій системі. Фактично після 1991 р. Україні довелося будувати її заново.

Для України дуже важливим є вивчення та ефективне використання досвіду зарубіжних країн. У дисертації розглянуто місцеві податкові системи США, Франції, Іспанії, Великобританії, Німеччини, Італії, Нідерландів, Японії, а також окремі податкові важелі в цих країнах. Усі платежі згруповано за основними ознаками, а також проаналізовано ефективність використання в Україні податків кожної групи.

Детально розглянуто етапи становлення системи місцевих податків в Україні. Її регламентування відбулося в 1993 р.: Декретом Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори” було введено два податки та 14 зборів. Фактично до 2003 р. жодних змін в цю систему не внесено, хоч основні недоліки її функціонування вже виявили себе. Були лише спроби удосконалення, основною з яких можна назвати Указ Президента “Про місцеві податки і збори”, виданий у 1999 р. Основною причиною такого неуважного ставлення до системи місцевого оподаткування, на нашу думку, є незначні надходження від місцевих податків і зборів і, як наслідок, небажання вдосконалювати цю систему як місцевою, так і загальнодержавною владами.

Аналіз бюджетів усіх рівнів показав, що питома вага місцевих податків і зборів досить незначна. Головними джерелами доходів для обласних бюджетів були відрахування від регулюючих податків, потім - трансферти. Вони складають до 70-80% усіх доходів, домінуючи і в місцевих бюджетах. Таким чином, власні доходи становлять лише незначну частину бюджету. Тому вважаємо, що реформування податкової системи має починатися з реформування бюджетної системи, оскільки такі співвідношення різних видів доходів не є оптимальними і заважають ефективному розвитку податкової системи. Дотаційність місцевих бюджетів призводить до небажання місцевих органів влади розвивати власні податкові системи, адже основні доходи розподіляються вищими рівнями влади.

Серед місцевих податків і зборів найважливішими є комунальний податок та ринковий збір. Фіскальне значення мають також збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі, готельний збір, податок на рекламу, плата за припаркування автотранспорту. Інші податки та збори приносять бюджету незначні кошти і багатьма місцевими радами не приймаються.

Детально розглянуто основні місцеві податки та збори, а також їх елементи. За результатами аналізу об'єктів, суб'єктів, бази оподаткування, платників, методик збирання податків розроблено рекомендації щодо вдосконалення таких платежів, як комунальний податок, ринковий збір, збір за припаркування транспортних засобів, податок з реклами тощо.

Дослідженням встановлено, що місцеве самоврядування, фактично не володіючи власними джерелами наповнення бюджету, цілком залежить від вищих рівнів влади. Розподіл за “затратною” системою призводить до того, що виконання місцевими органами своїх обов'язків залежить не від їх ініціативи або професійності, а від фінансових можливостей, які надаються рішеннями “зверху”. Тому важливим фактором удосконалення системи місцевих податків є оптимізація бюджетних відносин.

Доведено, що місцеві бюджети мають більший потенціал щодо збору податків, ніж Державний бюджет. В останні роки місцеві бюджети щорічно перевиконують планові показники, в той час як Державний бюджет недоодержує коштів на 20-25% від плану. Тому вважаємо, що більші бюджетно-фінансові права місцевого самоврядування дозволять повніше використовувати потенціал на місцях, збільшуючи доходи зведеного бюджету.

Система бюджетного розподілу діє так, що зв'язок між податковим потенціалом регіонів (сумою податків, яку збирають регіони) та забезпеченістю регіонів коштами (сумою податків, яка залишається в регіоні) встановити досить важко. На нашу думку, це створює сильний дестимулюючий ефект розвитку як для економіки регіонів, так і для органів управління. У цілому це позначається на загальному фінансовому стані держави. Тому стимулювання розвитку регіонів вважаємо одним з найважливіших факторів удосконалення бюджетної та податкової систем.

Держава має забезпечувати фінансове вирівнювання на регіональному рівні. В Україні нівелювання диференціацій у розвитку регіонів не відповідає принципам справедливості та економічній доцільності. Тривалий час основним інструментом між бюджетного врегулювання були відрахування від загальнодержавних податків, потім трансферти, при цьому всі регіони стали дотаційними. Тому необхідною є оптимізація цієї області фінансів, яка б задовольняла і регіони, і центр.

Ми пропонуємо закріпити за регіональними бюджетами на довгостроковій основі однакові нормативи відрахувань від трьох податків: податку на прибуток підприємств, ПДВ, прибуткового податку з громадян. Фінансове вирівнювання регіонів доцільно здійснювати через систему трансфертів, які будуть проходити через спеціально створений інститут - фонд фінансового вирівнювання.

Незважаючи на актуальність проблеми наповнення бюджетів усіх рівнів, саме місцевим податковим важелям приділяється небагато уваги. Це пов'язано, на нашу думку, з незначними надходженнями від цих податків і зборів. Саме це стає причиною й того, що власні джерела мають в місцевих бюджетах дуже низьку питому вагу. Для забезпечення самостійності місцевої влади у вирішенні низки питань їй необхідно надати два-три дійсно фіскальних регулятори. До них ми відносимо помайнові податки: податок на нерухоме майно, плату за землю, податок з власників транспортних засобів.

Складне екологічне становище, особливо в деяких промислово розвинутих регіонах, диктує необхідність мати в місцевих бюджетах спеціальні екологічні податкові важелі цільового використання. Слід розглянути питання про введення екологічних податків на продукцію, яка забруднює навколишнє середовище.

Посиленню ролі місцевих податків сприяє введення і деяких інших податків. Але, як відомо, будь-які податки збільшують податковий тягар, що може викликати непередбачені наслідки. Аналіз розвитку системи місцевого оподаткування дає можливість зробити висновок про недоцільність використання принципу збігу джерел оподаткування та введення, наприклад, місцевих акцизів або місцевого податку на прибуток. Вважаємо за доцільне введення місцевих податків у деяких специфічних сферах діяльності, наприклад, збір за організацію гастрольної діяльності, збір за здійснення зарубіжного туризму тощо.

Важливим елементом удосконалення системи місцевих податків є відмова від неефективних податків і зборів. За десять років, які минули від прийняття Декрету “Про місцеві податки і збори”, виявилася необхідність скасування деяких з них, які не мають ні фіскального (іноді надходження від податків не перевищують витрат по стягненню), ні регулюючого значення. Тому вони й не використовуються місцевою владою. До таких ми відносимо збори за проведення кіно- та телезйомок, за участь у бігах на іподромі, за виграш на бігах, збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, а також збір за проїзд по території прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон. Це мінімальний перелік зборів, які необхідно скасувати в першу чергу.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані для вдосконалення системи місцевих податків, а також при реформуванні бюджетної системи, в питанні стосунків центру та регіонів.

Список опублікованих праць

1. Греченко В.В. До питання про еволюцію місцевих податків в Україні// Вісник Харківського державного університету. - 1998.- №398.- С.81-86.

2. Греченко В.В. Зарубіжна практика регіонального та місцевого оподаткування// Вісник ХДАУ. - 1998.- №4.- С.142-149.

3. Греченко В.В. Про розширення сфери місцевого оподаткування// Вісник Харківського державного університету. - 1999.- №423.- С.61-62.

4. Греченко В.В. До питання про термінологічний аспект податкової системи// Вісник ХДАУ. - 2000.- №2.- С.23-26.

5. Греченко В.В. Резерви підвищення доходності основних місцевих податків та зборів// Вісник Харківського національного університету ім. В.Н.Каразіна.- Економічна серія. - 2001.- №508. - С.163-166.

6. Греченко В.В. Екологічний фактор податкової системи України// Вісник ХДАУ. - 2001.- №8.- С.120-123.

7. Греченко В.В. Оптимізація міжбюджетних відносин// Вісник ХНАУ. - 2002.- №7.- С.150-155.

8. Греченко В.В. Шляхи вдосконалення системи місцевого оподаткування// Вісник Університету внутрішніх справ. - 2000.- Спецвипуск.- С.55-56.

9. Греченко В.В. Правове регулювання системи місцевого оподаткування// Вісник НУВС. - 2002.- №20.- С.305-308.

Размещено на Allbest.ru