Казначейська система виконання державного бюджету України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державної податкової служби України

УДК 336.146

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук

Казначейська система виконання державного бюджету України

08. 04. 01 - фінанси, грошовий обіг і кредит

Осипчук Лариса Леонідівна

Ірпінь 2003

Загальна характеристика роботи

казначейська система державний бюджет

Актуальність теми. В умовах ринкових і демократичних перетворень в Україні, розбудови правової держави і громадянського суспільства державний бюджет залишається дієвим інструментом регулювання соціально-економічних процесів, вирішення проблем зайнятості, стабільності цін, економічного зростання, засобом реалізації внутрішніх макроекономічних і зовнішніх геополітичних цілей України. Розмір Державного бюджету України та можливості основних джерел його наповнення не гарантують своєчасне виконання основних функцій держави. Саме тому, в низці ринкових перетворень, що відбуваються в Україні, важлива роль належить пошукам такої функціонально-організаційної системи виконання бюджетів, яка б забезпечувала ефективне управління державним і місцевими бюджетами, транспарентність (прозорість) фінансових операцій, аналіз і надання інформації про стан бюджетів, а також запобігала нецільовому використанню бюджетних коштів. У зв'язку з цим, особлива увага приділяється питанням виконання державного бюджету за видатками. Державне казначейство займає в цьому процесі визначальне місце. Саме воно є тим головним фінансовим інститутом держави, завдяки якому особливо суттєвих змін зазнав процес управління видатками державного бюджету.

У фінансовій літературі давно йде наукова дискусія навколо питань управління бюджетними ресурсами, в якій взяли участь вітчизняні і зарубіжні науковці О.І. Барановський, О.Д. Василик, О.В. Врублевська, І.І. Гейдор, В.М. Опарін, М.В. Романовський, Б.М. Сабанті, В.М. Федосов, С.І. Юрій та інші. Безпосередньо питання становлення та розвитку Державного казначейства України висвітлюються в публікаціях українських науковців О.С. Даневича, О.І. Кірєєва, М.Ф. Огданського, Г.О. П'ятаченка, П.Г. Петрашка, В.П. Тентюка, Л.В. Чистякової та інших.

Незважаючи на значні здобутки цих науковців в дослідженні державних фінансів, ряд питань, що стосуються теми казначейського виконання бюджетів, потребують подальшого уточнення та розвитку. Інформація про діяльність казначейських органів України, головним чином, представлена публікаціями в періодичних виданнях, навчальними посібниками, законодавчими та нормативними документами, що регулюють діяльність Державного казначейства України. Першим дослідженням проблем функціонування казначейської системи виконання державного бюджету стало дисертаційне дослідження О.О. Чечуліної, в якому основна увага приділяється казначейському виконанню місцевих бюджетів та удосконаленню обліку бюджетних коштів і зобов'язань. Разом з тим залишаються не дослідженими питання закономірності становлення та розвитку інституту казначейства в Україні, доцільності подальшої участі комерційних банків у виконанні державного бюджету, необхідності функціонування декількох схем бюджетного фінансування видатків бюджетних установ, відповідності змісту деяких категорій, що розкривають сутність діяльності Державного казначейства, характеру змін, що відбуваються в сучасних бюджетних відносинах України.

Це обумовило вибір даної теми дисертаційної роботи, мету і завдання, предмет і об'єкт дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота є складовою науково-дослідної роботи Національної академії державної податкової служби України, м. Ірпінь. Окремі положення дисертаційного дослідження використані в процесі розробки науково-дослідної теми “Дослідження бюджетно-податкової політики в сучасних умовах та шляхи її удосконалення”, номер державної реєстрації 0102U001155 - особисто автором обґрунтовано закономірність і доцільність впровадження інституту казначейства в Україні та виявлено загальні принципи функціонування казначейської системи виконання бюджету в Україні.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є наукове обгрунтування теоретичних засад розвитку інституту казначейства в Україні і розробка практичних заходів щодо підвищення ефективності управління бюджетними коштами та контролю за їх використанням.

Досягнення цієї мети зумовило необхідність розв'язання таких задач:

виявити закономірність та доцільність впровадження інституту казначейства в Україні при вирішенні питань посилення керованості соціально-економічними процесами в Україні в умовах перехідної економіки;

дослідити загальні принципи функціонування і розвитку казначейської системи виконання державного бюджету в Україні;

виявити ознаки, сутність та зміст існуючого понятійного апарату, засобами якого визначається діяльність Державного казначейства України;

уточнити роль та значення видаткової частини державного бюджету як інструменту підвищення ролі органів виконавчої влади в процесах стабілізації і розвитку національної економіки;

дослідити становлення механізмів виконання державного бюджету в системі Державного казначейства України;

розглянути доцільність подальшої участі комерційних банків у виконанні Державного бюджету України;

розробити методологічні підходи до організації управління коштами державного бюджету в межах повноважень інституту казначейства України;

розробити рекомендації щодо удосконалення діяльності Державного казначейства України у напрямі підвищення ефективності управління видатками державного бюджету.

Об'єкт дослідження - фінансові відносини, пов'язані з діяльністю Державного казначейства України як інституту, що здійснює виконання державного бюджету України за доходами та видатками.

Предмет дослідження - структурні складові (підсистеми, комплекси, функції, процеси та процедури) казначейської системи виконання бюджету в частині розгляду механізмів управління видатками державного бюджету України.

Методи дослідження. Основними методами наукового дослідження стали історичний і логічний, які були застосовані для виявлення закономірності та доцільності впровадження сучасного казначейства в бюджетну практику України, економіко-математичного моделювання - для доведення можливості застосування в бюджетній практиці математичних методів моделювання процесу виконання державного бюджету, узагальнення - для виявлення загальних принципів функціонування та розвитку казначейської системи виконання бюджету в Україні, методи системного підходу, аналізу, синтезу, індукції, дедукції, порівняння - для дослідження процесу виконання державного бюджету за окремими напрямами в динаміці та як єдине ціле. На основі діалектичного методу пізнання досліджено процес становлення Державного казначейства України та визначені напрями удосконалення діяльності казначейських органів у сфері управління бюджетними коштами та контролю за їх використанням.

Інформаційну базу дослідження становлять законодавчі та нормативно-правові акти, інструктивно-методичні документи з питань організації казначейського обслуговування бюджетів. Джерелами інформації також були дослідження зарубіжних і вітчизняних вчених і практиків, звітні дані Державного комітету статистики України, Державного казначейства України, Рахункової палати України, матеріали фахових видань, періодичного друку, науково-практичних конференцій, у т. ч. за участю спеціалістів Державного казначейства.

Наукова новизна одержаних результатів. Найбільш суттєвими науковими результатами дисертаційного дослідження, що відзначаються новизною, є наступні:

вперше виявлено закономірності становлення та розвитку Державного казначейства в Україні;

вперше обґрунтовано необхідність впровадження єдиної схеми бюджетного фінансування для розпорядників бюджетних коштів усіх рівнів. Це забезпечить остаточне скасування практики бюджетного фінансування за відомчою структурою, що надає необгрунтовані привілеї окремим розпорядникам бюджетних коштів і створює умови для зловживань в бюджетній сфері України;

поглиблено економічні поняття категорій: “казначейство”, “казначейська система виконання бюджету”, “розпорядник бюджетних коштів”, “споживач бюджетних коштів”, що розкривають зміст діяльності Державного казначейства сучасної України;

уточнено існуючу класифікацію розпорядників бюджетних коштів шляхом введення до нижчих розпорядників бюджетних коштів третього ступеня поняття “споживач бюджетних коштів”, що сприятиме досягненню відповідності між внутрішнім змістом категорії “розпорядник бюджетних коштів” та характером змін, що відбулися в бюджетних відносинах;

обгрунтовано необхідність створення при Державному казначействі України спеціалізованої установи банківського типу державної форми власності - Державного бюджетного банку України, з одночасним збереженням за Державним казначейством України функцій суто фінансової установи;

розроблено рекомендації щодо удосконалення системи управління бюджетними видатками у напрямі посилення контролю за витратами розпорядників бюджетних коштів шляхом створення в структурі Державного казначейства України окремого спеціалізованого підрозділу. Основними функціями такого підрозділу слід вважати здійснення поточного аналізу та контролю за витратами силових міністерств і відомств.

Практичне значення одержаних результатів полягає в обгрунтуванні рекомендацій, спрямованих на удосконалення казначейської системи виконання Державного бюджету України, пристосування її до умов перехідного періоду та підвищення ефективності управління державними коштами та їх економії в умовах бюджетного дефіциту.

Окремі положення та висновки дисертаційного дослідження знайшли практичне застосування. Зокрема, пропозиції автора щодо шляхів посилення контролю за витрачанням бюджетних коштів враховані відділенням Державного казначейства в роботі із розпорядниками бюджетних коштів на території Голосіївського району м. Києва (довідка про впровадження № 01-14/308 від 21.01.2003).

Розроблені та запроваджені в навчальний процес Національної академії державної податкової служби України (м. Ірпінь) - дисципліна “Казначейська справа” (довідка про впровадження № 1281 від 18.04.2003), у навчальний процес Міжрегіональної академії управління персоналом (м. Київ) дисципліни “Основи казначейської справи” та “Організація виконання державного бюджету” (довідка про впровадження № 3703 від 11.09.2002). Теоретичні положення дослідження покладені в основу виданих видавництвом Міжрегіональної академії управління персоналом курсу лекцій “Организация исполнения государственного бюджета (экономико-правовой аспект)” і навчального посібника “Основи казначейської справи”.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є одноосібно виконаною науковою працею, в якій викладено авторський підхід до розв'язання важливого наукового завдання - удосконалення функціонування казначейської системи виконання державного бюджету у напрямі підвищення ефективності управління бюджетними коштами та контролю за їх використанням. Особистий внесок у працях, опублікованих у співавторстві, наведено окремо у списку опублікованих праць за темою дисертації.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження апробовані на науково-практичних конференціях: “Удосконалення фінансово-кредитної системи та шляхи покращання фінансового стану підприємства” (м. Київ, 1999 р.); “Шляхи реформування економіки України на сучасному етапі” (м. Київ, 1999 р.); “Актуальні проблеми фінансово-грошової політики та трансформація економіки України” (м. Київ, 2000 р.).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано 23 праці загальним обсягом 19,25 др. арк. Серед них: 13 статей у фахових виданнях, 7 - в інших виданнях, 3 - у збірниках наукових праць, виданих за матеріалами науково-практичних конференцій.

Структура і обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту дисертації становить 198 сторінок, у тому числі 6 рисунків та 20 таблиць. Список використаних джерел містить 141 найменування і займає 12 сторінок.

Основний зміст

У першому розділі “Основи становлення та розвитку казначейської справи в перехідній економіці України” досліджено еволюцію відносин у сфері державних фінансів протягом тривалого історичного періоду (XVIII-XXI ст.), визначено передумови впровадження казначейської системи виконання бюджету; доведено, що впровадження сучасного казначейства в бюджетну практику України є процесом об'єктивним і закономірним; обгрунтовано необхідність внесення змін до понятійного апарату, що визначає діяльність Державного казначейства України, з визначенням категорій “казначейство”, “казначейська система виконання бюджету”.

Місце, відведене в дисертації історичним і міжнародним аспектам еволюції казначейської справи, виправдане розкриттям політико-економічних передумов становлення та розвитку казначейства в Україні. Визначено походження казначейських технологій, а також окреслено конкретні історичні етапи, які виконали пропедевтичну роль щодо впровадження казначейської системи виконання бюджету в Україні. Матеріали, викладені в цій частині роботи, дозволили зробити висновок про відповідність казначейської системи України світовій практиці, закономірність і доцільність казначейського виконання бюджетів усіх рівнів.

Перехід до ринкових відносин зумовив пошук нових шляхів та способів контролю за рухом і використанням бюджетних коштів. Нові соціально-економічні умови функціонування державних фінансів прискорили необхідність переходу до загальноцивілізаційних надбань у сфері формування, перерозподілу та використання бюджетних коштів. Проведений аналіз банківської системи виконання бюджетів дав можливість зробити висновок про неможливість її подальшого використання в умовах ринку. У розділі чітко визначено періоди становлення органів державного казначейства в сучасній Україні.

Головна ідея, яка покладена в основу казначейської системи виконання державного бюджету, полягає в акумуляції усіх бюджетних доходів у розпорядження одного органу, який під свою відповідальність здійснює управління ними за допомогою Єдиного казначейського рахунку (ЄКР) та контролює процес витрачання державних коштів, що в умовах дефіциту бюджетних ресурсів нагально необхідно. Тому у розділі велику увагу приділено аналізу механізму функціонування казначейства в режимі Єдиного казначейського рахунку, що є принциповим нововведенням у системі управління державними фінансами в Україні. Наголошено, що без режиму Єдиного казначейського рахунку процес управління бюджетними ресурсами в Україні стає неможливим, принаймні на етапі перехідного періоду та реформування економіки.

Створення системи рахунків, що працюють в єдиному режимі, дає можливість Головному управлінню Державного казначейства України постійно мати достовірну інформацію про наявність та рух державних коштів, оперативно реагувати на зміни ситуації. Проте аналіз ситуаційних проблем, що фактично склалися в Україні щодо управління доходами та видатками бюджетів, дозволив зробити висновок, що існуюча практика проходження бюджетних коштів через казначейські та поточні бюджетні рахунки ще не повною мірою відповідає головному принципу управління державними коштами - принципу єдності каси.

У розділі наводиться авторське тлумачення Державного казначейства України як спеціалізованого державного фінансового інституту з усіма правами юридичної особи головне призначення якого полягає в ефективному управлінні коштами державного і місцевих бюджетів країни та здійсненні попереднього і поточного фінансового контролю за рухом і цільовим використанням бюджетних коштів. В інтерпретації автора казначейська система виконання бюджету є комплексом прийомів і механізмів, які дозволяють акумулювати усі бюджетні доходи у розпорядження одного органу - Державного казначейства, який під свою відповідальність здійснює управління ними за допомогою Єдиного казначейського рахунку та контролює процес їх витрачання.

У другому розділі дослідження “Інституційно-функціональний аналіз казначейської системи виконання Державного бюджету України” розглянуто становлення механізмів виконання бюджету за доходами і видатками в системі Державного казначейства України; розглянуто та дана оцінка функціонуючим схемам бюджетного фінансування видатків розпорядників бюджетних коштів; виявлено загальні принципи функціонування казначейської системи виконання бюджету; обґрунтовано теоретичні підходи до організації механізмів управління видатками державного бюджету; здійснено аналіз казначейського виконання державного бюджету України протягом 1998-2002 років.

Розгляд механізмів виконання бюджету за доходами і видатками в системі органів Державного казначейства дав можливість зробити висновок, що зміна схем виконання Державного бюджету України відображає позитивні зрушення у бюджетних відносинах, які, в свою чергу, сприяють підвищенню ефективності витрачання бюджетних коштів. Поряд з цим, внаслідок активної участі уповноважених комерційних банків у процесі виконання державного бюджету, акцентовано увагу на тому, що в теперішніх умовах неможливо передбачити стабільність функціонування банківських установ, а відтак взаємодія з уповноваженими банками у справі проходження бюджетних коштів є досить ризикованою. Доведено необхідність остаточного скасування практики бюджетного фінансування за відомчою структурою, оскільки вона надає необгрунтовані привілеї певному колу розпорядників бюджетних коштів і свідчить про наявність дискримінації по відношенню до більшості бюджетних установ та організацій.

Аналіз стану казначейського виконання державного бюджету України за доходами і видатками дозволив виявити зміни і тенденції, що відбулися в цьому процесі та дати їм належну оцінку. В даному випадку ми виходили з того, що через стан виконання державного бюджету можна оцінювати ефективність економічних перетворень у країні та їх соціально-економічну доцільність. Разом з тим діяльність Державного казначейства розглядається у взаємозв'язку з конкретною соціально-економічною ситуацією, що склалася в Україні. Фактична діяльність Державного казначейства, як інституту призначеного управляти бюджетними ресурсами країни, почалася з кінця 1997 року. Фінансовий стан в Україні на той час визначався проведеною урядом грошовою реформою. Тому становлення Державного казначейства проходило на фоні складних процесів реформування економіки, що, безумовно, позначилося на якості виконання органами казначейства своїх функцій.

Спад промислового виробництва на 1,5 %, наявність значного від'ємного сальдо торгового балансу, висока облікова ставка НБУ на рівні 82 %, несприятливі умови кредитування економіки - це ті основні чинники, що в кінцевому рахунку визначали діяльність Державного казначейства України в 1998 році. Фактично за 1998 рік до державного бюджету України надійшло 16 млрд. 266,1 млн. грн. проти запланованих 21 млрд. 101,1 млн. грн. Реальні доходи Державного бюджету України у 1998 році порівняно з 1997 роком зменшилися на 13,7 %, у номінальному обчисленні вони також зменшилися - на 2,3 %. В абсолютному обчисленні видатки державного бюджету у 1998 році зменшилися порівняно з 1997 роком на 12 %, а в реальному - на 20,4 %.

Таким чином, Державний бюджет України 1998 року виконувався в умовах гострої нестачі бюджетних коштів, що само по собі було вагомим стимулом для розвитку інституту казначейства як гаранту оптимального управління бюджетними ресурсами країни. Разом з тим, аналіз діяльності Державного казначейства в зазначений період виявив суттєві недоліки в його роботі. Одним із основних таких недоліків була відсутність дієвих заходів з метою запобігання використанню залишків бюджетних коштів на рахунках у комерційних банках в якості дешевого кредитного ресурсу.

На перший квартал 1999 року припав пік впливу фінансової кризи 1998 року, внаслідок чого відбулося падіння обсягу ВВП на 4,8 %, а промислового виробництва - на 2,4 %. Надалі темпи скорочення ВВП поступово уповільнювалися (перше півріччя - мінус 3 %, дев'ять місяців - мінус 1,7 %), а в промисловості навіть спостерігався приріст виробництва (перше півріччя - 0,2 %, дев'ять місяців - 2,3 %). Проте, загалом фінансовий стан підприємств протягом 1999 року погіршився, внаслідок чого істотно погіршилася платіжна дисципліна, що призвело до катастрофічного зростання недоїмки за платежами до державного бюджету.

У 1999 році видатки на обслуговування державного боргу мали найбільшу питому вагу (14,1 %), як і у 1998 році (13,1 %). Вагомими у структурі державного бюджету були дотації регіональним бюджетам - 9,2 % (2 млрд. 29,2 млн. грн.), у промисловість та енергетику - 8 % (1 млрд. 755 млн. грн.), у національну оборону - 7,1 % (1 млрд. 549,5 млн. грн.), у правоохоронну діяльність - 6,8 % (1 млрд. 500 млн. грн.). Проте видатки на погашення заборгованості за знеціненими заощадженнями громадян профінансовані у сумі 10 млн. грн., що становить лише 5 % затверджених річних обсягів.

Виконання державного бюджету 2000 року здійснювалося в умовах припинення спаду виробництва та окремих позитивних зрушень в економіці. Вперше за останні десять років досягнуто економічного зростання, реальний валовий внутрішній продукт порівняно з 1999 роком зріс на 5,8 % проти 1 % за прогнозом. Проте, кризові явища в економіці повністю не були переборені. Закон України „Про Державний бюджет України на 2000 рік” не виконано. Показники виконання державного бюджету за доходами на 106,7 % затвердженого обсягу і за видатками на 104,7 % не відображають реального стану справ. Особливо негативно вплинула на виконання дохідної частини загального фонду державного бюджету здійснювана політика щодо надання пільг з оподаткування та погіршення платіжної дисципліни платників податків. Загальний обсяг податкових пільг, наданих впродовж року, зріс проти 1999 року на 17,9 % і досяг 46,8 млрд. грн., що відповідає загальній сумі надходжень до зведеного бюджету. Видатки загального фонду державного бюджету було здійснено у сумі 27 млрд. 747,7 млн. грн., що становить 94 % річних призначень. Проте, за наявності на рахунках державного бюджету станом на 1 січня 2001 року залишків коштів загального фонду у сумі 922,6 млн. грн. залишилися недофінансованими видатки на загальну суму 649,1 млн. грн.

У 2001-2002 роках залишилася невирішеною ціла низка економічних проблем та факторів, які унеможливлювали використання позитивних зрушень в економіці країни для успішного виконання державного бюджету. Більш того, виконання Державного бюджету України 2002 року здійснювалося вже в умовах уповільнення темпів економічного розвитку. Прогноз макроекономічних показників на 2002 рік, за якими складався і затверджувався державний бюджет, здебільшого не підтвердився. Державний бюджет 2002 року не було виконано ні за доходами, ні за видатками. Натомість Кабінетом Міністрів України у 2002 році прийнято низку постанов щодо реорганізацій в органах виконавчої влади, збільшення граничної чисельності їх працівників, ліміту автомобілів, створення нових структурних підрозділів, інституцій. Такі рішення невиправдано збільшували фактичні видатки бюджету та були базою при визначенні обсягів видатків на наступний бюджетний рік.

Проведений аналіз виконання державного бюджету виявив низький рівень державного контролю в частині використання бюджетних коштів, що створило умови для численних порушень. Найбільш поширеними з них були незаконне, нецільове та неефективне використання коштів державного бюджету. Порушення та недоліки у використанні коштів державного бюджету стали можливими внаслідок незадовільного виконання Державним казначейством покладених на нього функцій в частині здійснення контролю за виконанням державного бюджету, проведенням видатків і використанням коштів, станом обліку та звітності. Зосередившись на вирішенні організаційних, методологічних та технологічних питань, Державне казначейство на протязі фінансового періоду 1998-2002 років певною мірою усунулось від виконання свого головного завдання - забезпечення ефективного управління державними коштами.

Проведений аналіз виконання державного бюджету став основою для теоретичного обгрунтування пропозицій щодо удосконалення практики виконання Державного бюджету України за видатками в умовах функціонування органів Державного казначейства України.

У третьому розділі “Підвищення ефективності управління бюджетними коштами в Україні” розроблено практичні рекомендації та заходи щодо удосконалення діяльності Державного казначейства України; чітко окреслено наукові положення, що виносяться на захист; обгрунтовано можливість застосування в бюджетній практиці математичних методів моделювання процесу виконання державного бюджету через застосування імітаційно-автоматної моделі.

Проведений аналіз казначейської системи виконання Державного бюджету України свідчить, що остання не є максимально ефективною і може бути удосконалена шляхом певної реорганізації. У розділі зазначено, що в перспективі необхідно здійснити деякі заходи з подальшого реформування інституту державного казначейства в Україні.

Сьогодні, з метою реального зосередження державних коштів в “єдиній касі” та зміцнення контролю за їх рухом і витрачанням, ми пропонуємо взагалі усунути комерційні банки від розрахунково-касового обслуговування бюджетних рахунків і створити при Державному казначействі спеціалізований державний банк з обслуговування коштів державного бюджету України. Поряд з цим, створення Державного бюджетного банку, на нашу думку, усуне розбіжності в трактуванні самого поняття “казначейська система виконання бюджету”, оскільки присутність уповноважених комерційних банків у процесі виконання бюджетів України, інколи помилково трактується як змішана модель виконання бюджету. Правильність і доцільність таких пропозицій підтверджується тим, що останнім часом, окрім існуючих функцій з виконання дохідної та видаткової частин бюджетів, Державне казначейство намагається виконувати і суто банківські функції. Але ж Державне казначейство в принципі не є банківською установою як за своїм визначенням, так і призначенням, і така невідповідність діяльності та покладених функцій тільки підтверджує потребу в банківській установі, що працювала б з бюджетними коштами винятково в інтересах держави.

Найбільш помітно роль і значення Державного казначейства визначаються при здійсненні фінансового контролю за виконанням видаткової частини державного бюджету. Нами установлено, що головною причиною нецільового використання бюджетних коштів є, з одного боку, їх нестача, а з іншого - необхідність проведення видатків за певними кодами бюджетної класифікації. Тобто за форс-мажорних обставин бюджетні установи вимушені спрямовувати кошти, отримані за одними кодами бюджетної класифікації, на витрати, передбачені іншими кодами, навіть якщо вони на даний час не забезпечені коштами, передбаченими кошторисом видатків. На нашу думку, дана проблема може бути вирішена шляхом утворення резервних фондів державного бюджету на рівні управлінь Державного казначейства. Вони мають бути подібними резервному фонду Кабінету Міністрів України, кошти якого використовуються на фінансування непередбачуваних видатків, зокрема надзвичайних ситуацій.

Не менш важливим для розуміння характеру бюджетних взаємовідносин, що виникають у процесі витрачання коштів державного бюджету, є правильне та чітке визначення суб'єктів, які беруть у них участь. Виявлено існуючу невідповідність між внутрішнім змістом категорії “розпорядник бюджетних коштів” та характером змін, які відбулися в бюджетних відносинах у ході виконання видаткової частини державного бюджету, що дало нам підстави запропонувати застосовувати до нижчих розпорядників бюджетних коштів третього ступеня поняття “споживач бюджетних коштів”. Адже вони отримують бюджетні кошти лише для їх безпосереднього витрачання (споживання) і перерозподіл таких коштів між іншими підпорядкованими їм установами та організаціями не здійснюють через відсутність останніх. Тому відсутній механізм дійсного розпорядження бюджетними коштами, коли одна уповноважена бюджетна установа визначає потребу в бюджетних коштах для утримання іншої.

У третьому розділі запропоновано авторське трактування розпорядника бюджетних коштів як керівного складу бюджетної установи, якому надано право розпоряджатися бюджетними асигнуваннями, а саме - отримувати бюджетні кошти як для фінансування поточних видатків установи-отримувача, так і для визначення потреби в них підпорядкованих установ і організацій. В авторському тлумаченні споживачем бюджетних коштів є керівний склад бюджетної установи, який отримує бюджетні кошти від вищих організацій винятково для фінансування поточних видатків установи та їх безпосереднього витрачання у відповідності до затвердженого кошторису видатків.

У розділі доведено можливість застосування в роботі Державного казначейства України математичних методів моделювання, а саме: розроблена імітаційно-автоматна модель оптимізації процесу виконання державного бюджету. Застосування останньої дозволить:

визначати оптимальну величину доходів державного бюджету;

визначати оптимальну величину видатків державного бюджету;

встановлювати баланс доходів та видатків державного бюджету;

визначати оптимальний обсяг дефіциту державного бюджету;

визначати оптимальний обсяг профіциту державного бюджету.

Окреслені напрями удосконалення казначейської системи виконання Державного бюджету України сприятимуть якісним перетворенням в країні за умови активної державної підтримки в рамках програми розвитку Державного казначейства України.

Висновки

У дисертаційній роботі здійснено теоретичне узагальнення та наведено новий підхід до розв'язання наукової проблеми, яка полягає в обгрунтуванні теоретичних засад розвитку інституту казначейства в Україні і розробки практичних заходів щодо удосконалення функціонування казначейської системи виконання державного бюджету за видатками. Основні наукові і практичні результати роботи полягають у наступному:

Підтверджено припущення про неможливість використання механізмів управління бюджетними коштами, що застосовувались в плановій економіці, в умовах ринку.

Вивчення історії виникнення і розвитку інституту казначейства та світового досвіду функціонування казначейської справи дозволило виявити закономірність і доцільність впровадження казначейської системи виконання державного бюджету в Україні.

3. Аналіз сутності та нових тенденцій в діяльності Державного казначейства сучасної України дозволив поглибити економічне поняття категорій “казначейство”, “казначейська система виконання бюджету”, “розпорядник бюджетних коштів”, “споживач бюджетних коштів”.

У результаті дослідження процесу управління видатками державного бюджету виявлена невідповідність між внутрішнім змістом категорії “розпорядник бюджетних коштів” та характером змін, що відбулися в бюджетних відносинах. У зв'язку з цим уточнено існуючу класифікацію розпорядників бюджетних коштів шляхом введення стосовно нижчих розпорядників бюджетних коштів третього ступеня нового поняття “споживач бюджетних коштів”.

На підставі проведеного аналізу виконання Державного бюджету України за 1998-2002 роки зроблений висновок про те, що інститут казначейства повинен розглядатися як постійно еволюціонуюча, а не статична система, зміни в якій мають відбуватися відповідно вимогам часу.

Результати аналізу виконання Державного бюджету України за 1998-2002 роки виявили наявність типових недоліків, що стосуються як дохідної, так і видаткової частин державного бюджету. Серед них найбільш вагомими є: практика масового надання податкових пільг, нецільове використання бюджетних коштів, порушення вимог платіжної дисципліни.

Аналіз механізму фінансування видатків за відомчою структурою довів наявність необґрунтованих привілей в діючий системі виконання бюджету для певного кола розпорядників бюджетних коштів, що створює умови для зловживань з коштами державного бюджету. Запропоновано запровадити єдину схему бюджетного фінансування для розпорядників бюджетних коштів усіх рівнів шляхом остаточного скасування практики бюджетного фінансування за відомчою структурою.

Для удосконалення казначейської системи виконання бюджетів запропоновано нову форму її функціонування, що пов'язана із створенням при Державному казначействі України спеціалізованої установи банківського типу державної форми власності - Державного бюджетного банку України з одночасним збереженням за казначейством функцій суто фінансової установи.

Непередбачуваність сучасних умов функціонування бюджетних установ та організацій доводить необхідність створення резервних фондів державного бюджету для їх використання за форс-мажорними обставинами під контролем Державного казначейства.

Удосконалення системи управління бюджетними видатками у напрямі посилення контролю за витратами розпорядників бюджетних коштів вимагає створення в структурі Державного казначейства окремого спеціалізованого підрозділу, що здійснював би поточний аналіз та контроль за видатками силових міністерств і відомств.

На підставі вивчення світової практики діяльності казначейства виявлена можливість застосування в роботі казначейських органів методів економіко-математичного моделювання. Розроблена імітаційно-автоматна модель, що сприятиме оптимізації процесу виконання державного бюджету.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Осипчук Л.Л. Взаимозачет: негативное влияние на исполнение государственного бюджета // Предпринимательство, хозяйство и право. - 1999. - № 4. - С. 51-53.

2. Осипчук Л.Л. Некоторые аспекты анализа дефицита государственного бюджета // Предпринимательство, хозяйство и право. - 1999. - № 8. - С. 45-46.

3. Тигова Т.Н., Осипчук Л.Л. К вопросу формирования и исполнения Государственного бюджета // Предпринимательство, хозяйство и право. - 1999. - № 10. - С. 41-43 (особистий внесок здобувача - систематизація емпіричного та нормативного матеріалу, який стосується проблем формування та виконання державного бюджету України).

4. Осипчук Л.Л. Фискальная политика и ее влияние на наполняемость бюджетов // Предпринимательство, хозяйство и право. - 2000. - № 10. - С. 77-78.

5. Осипчук Л.Л. Проблеми оптимізації бюджетного дефіциту та державного боргу // Предпринимательство, хозяйство и право. - 2000. - № 12. - С. 77-80.

6. Стовбчатий А.М., Осипчук Л.Л. Реєстраційні рахунки в системі управління державними платежами // Підприємництво, господарство і право. - 2001. - № 9. - С. 97-98 (особистий внесок здобувача - висвітлення механізму застосування реєстраційних рахунків у бюджетній практиці України).

7. Стовбчатий А.М., Осипчук Л.Л. Державне казначейство у світлі різних поглядів // Підприємництво, господарство і право. - 2001. - № 11. - С. 84-85 (особистий внесок здобувача - систематизація та визначення позицій, які відображають критичне ставлення до діючого в Україні інституту державного казначейства).

8. Осипчук Л.Л. Моделі виконання бюджетів та можливості їх застосування в умовах сучасної України // Науковий вісник Академії державної податкової служби України: Зб. наук. праць. - Ірпінь: АДПСУ. - 2001. - № 3. - С. 70-73.

9. Костіна Н.І., Осипчук Л.Л. Оптимізація касового виконання державного бюджету на основі методу імітаційно-автоматного моделювання // Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 6. - С. 108-110 (особистий внесок здобувача - обгрунтований висновок щодо можливості застосування в практиці виконання бюджету методу імітаційно-автоматного моделювання).

10. Осипчук Л.Л. До питання про доцільність створення Державного бюджетного банку України та впровадження його в процес виконання державного бюджету // Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 7. - С. 84-85.

11. Тігова Т.М., Осипчук Л.Л. Шляхи врегулювання взаємовідносин між Державним казначейством та Міністерством фінансів України // Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 8. - С. 120-121 (особистий внесок здобувача - розробка переліку функцій, що мають виконуватися Міністерством фінансів України та Державним казначейством України з метою запобігання дублювання їх дій та більш ефективної співпраці в процесі спільного управління бюджетними коштами).

12. Тігова Т.М., Осипчук Л.Л. До питання удосконалення бюджетних взаємовідносин // Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 9. - С. 109-110 (особистий внесок здобувача - обгрунтування пропозиції щодо введення в науковий обіг, поряд із категорією “розпорядник бюджетних коштів”, нової економічної категорії - “споживач бюджетних коштів”).

13. Тігова Т.М., Осипчук Л.Л. Чи є майбутнє у економічних реформ України? // Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 10. - С. 116-117 (особистий внесок здобувача - систематизація фактичного матеріалу, що висвітлює проблему бідності та життєвого рівня в різних країнах світу).

14. Осипчук Л.Л. Формы безденежных расчетов в процессе исполнения бюджетов // Матеріали наук.-практ. конф. “Удосконалення фінансово-кредитної системи та шляхи покращення фінансового стану підприємства”. - К.: МАУП, 1999. - С. 76-79.

15. Осипчук Л.Л. Формування реального бюджету як інструмент забезпечення ринкових реформ в Україні // Матеріали наук.-практ. конф. “Шляхи реформування економіки України на сучасному етапі”. - К.: МАУП, 2000. - С. 108-110.

16. Осипчук Л.Л. Уповноважені банки та їх роль в організації фінансування бюджетних видатків // Матеріали наук.-практ. конф. “Актуальні проблеми фінансово-грошової політики та трансформація економіки України”. - К.: МАУП, 2000. - С. 73-75.

17. Осипчук Л.Л. Организация исполнения государственного бюджета (экономико-правовой аспект): Курс лекций. - К.: МАУП, 1999. - 160 с.: ил. - Библиогр.: с. 155.

18. Осипчук Л.Л. Виконання державного бюджету // Економіка, фінанси, право. - 2000. - № 11. - С. 17-19.

19. Осипчук Л.Л. Інститут казначейства як гарант фінансового забезпечення економічних реформ в Україні // Економіка, фінанси, право. - 2000. - № 12. - С. 15-17.

20. Осипчук Л. Л. Концептуальные основы формирования бюджета и бюджетной политики // Вісник законодавства України. - 2000. - № 39. - С. 22-24.

21. Тігова Т.М., Осипчук Л.Л. Історичні аспекти виникнення та розвитку державного казначейства // Економіка, фінанси, право. - 2001. - № 2. - С. 18-22 (особистий внесок здобувача - опрацювання історичних наукових джерел, що дало можливість зібрати матеріал з питань виникнення, становлення та розвитку інституту казначейства).

22. Фінанси (теоретичні основи): Підручник / М.В. Грідчина, В.Б. Захожай, Л.Л. Осипчук та ін.; Під кер-вом і за наук. Ред. М.В. Грідчиної, В.Б. Захожая. - К.: МАУП, 2002. - 280 с. (особистий внесок здобувача - Розділ 1 “Основи теорії фінансів” (1.1. Фінанси і їх місце в системі суспільних відносин; 1.2. Структура й загальна характеристика фінансової системи; 1.3. Фінансова політика; 1.4. Концептуальні підходи до формування державного бюджету в умовах ринкової економіки).

23. Осипчук Л.Л. Основи казначейської справи: Навч. посіб. - К.: МАУП, 2003. - 152 с.

Анотація

Осипчук Л.Л. Казначейська система виконання державного бюджету України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.04.01 - фінанси, грошовий обіг і кредит. - Національна академія державної податкової служби України, Ірпінь, 2003.

Дисертація присвячена науковому обгрунтуванню теоретичних засад розвитку інституту казначейства в Україні і розробці практичних заходів щодо підвищення ефективності управління бюджетними коштами та контролю за їх використанням. На підставі дослідження еволюції відносин у сфері державних фінансів протягом тривалого історичного періоду (XVIII-XXI ст.), доведено, що впровадження сучасного казначейства в бюджетну практику України є процесом об'єктивним і закономірним. Визначено походження казначейських технологій, а також окреслено конкретні історичні етапи, які виконали пропедевтичну роль щодо впровадження казначейської системи виконання бюджету в Україні. Розглянуто різні схеми бюджетного фінансування видатків розпорядників бюджетних коштів та обгрунтовано теоретичні підходи до організації механізмів управління видатками Державного бюджету України. Уточнені функціонально-організаційні, аналітично-інформаційні та контрольні переваги казначейської системи виконання бюджету, що базується на принципі єдності каси. Розроблено та запропоновано практичні рекомендації щодо удосконалення діяльності Державного казначейства України.

Ключові слова: державні фінанси, бюджет, Державне казначейство, казначейська система виконання бюджету, єдиний казначейський рахунок, розпорядник бюджетних коштів, споживач бюджетних коштів.

Аннотация

Осипчук Л.Л. Казначейская система исполнения государственного бюджета Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.04.01 - финансы, денежное обращение и кредит. - Национальная академия государственной налоговой службы Украины, Ирпень, 2003.

Диссертация посвящена научному обоснованию теоретических основ развития института Государственного казначейства в Украине и разработке практических мероприятий по повышению эффективности управления бюджетными средствами и контроля над их использованием. Особенное место в диссертации отведено исследованию структурных составляющих (подсистемы, комплексы, функции, процессы и процедуры) казначейской системы исполнения бюджета в части рассмотрения механизмов управления расходами Государственного бюджета Украины.

Исследование эволюции отношений в сфере государственных финансов на протяжении длительного исторического периода (XVIII-XXI ст.) дало возможность сделать вывод, что внедрение современного казначейства в бюджетную практику Украины является процессом закономерным и носит объективный характер. Четкое определение исторических и экономических предпосылок становления и развития казначейства в Украине только подтверждает этот факт. По итогам рассмотрения и систематизации преимуществ Единого казначейского счета (ЕКС) сделан вывод о том, что до сих пор остается до конца нереализованным главный принцип управления бюджетными средствами - принцип единства кассы. Размещение счетов, которые принадлежат Государственному казначейству и являются составляющей ЕКС, в учреждениях уполномоченных коммерческих банков и наличие возможностей последними использовать их в своих коммерческих интересах не дают возможности сосредоточить эти средства в „руках одного хозяина” - Государственного казначейства Украины. Как следствие, контроль над прохождением бюджетных средств по банковским счетам в уполномоченных коммерческих банках остается ограниченным, а позитивное значение Единого казначейского счета не в полной мере реализованным.

Рассмотрение разных схем прохождения бюджетных средств дало возможность сделать вывод о том, что становление механизмов исполнения бюджета в системе Государственного казначейства Украины происходило в соответствии с условиями, которые складывались в каждый конкретный период времени. Изменение схем исполнения Государственного бюджета Украины отражает позитивные сдвиги в бюджетных отношениях, которые, в свою очередь, способствуют повышению эффективности использования бюджетных средств. Вместе с тем, участие уполномоченных коммерческих банков в процессе исполнения государственного бюджета делает этот процесс неопределенным, а значит рискованным.

Признание института казначейства как явления закономерного и объективного в условиях построения рыночных отношений и демократизации в Украине потребовало проведения обоснованного анализа состояния исполнения бюджета за годы функционирования Государственного казначейства в Украине. Проведенный анализ показал, что фактическое состояние дел в управлении бюджетными средствами и контроль над их использованием в большинстве случаев носил формальный характер. Это создавало условия для необоснованного увеличения остатков на бюджетных счетах в уполномоченных коммерческих банках. Сосредоточившись на решении организационных, методологических и технологических вопросов, Государственное казначейство на протяжении 1998-2002 гг. определенным образом отошло от выполнения своей главной задачи - обеспечения эффективного управления государственными средствами.

Обоснована возможность математического моделирования процесса исполнения государственного бюджета путем применения имитационно-автоматной модели. Уточнены функционально-организационные, информационно-аналитические и контрольные преимущества казначейской системы исполнения бюджета, вместе с тем установлено, что данная система не в полной мере использует заложенный в ней потенциал и может быть усовершенствованна путем определенной реорганизации. Разработаны и предложены практические рекомендации по усовершенствованию деятельности Государственного казначейства Украины.

Ключевые слова: государственные финансы, бюджет, Государственное казначейство, казначейская система исполнения бюджета, единый казначейский счет, распорядитель бюджетных средств, потребитель бюджетных средств.

Summary

Osypchuk L.L. Treasury System of the Ukraine State Budget Execution. - Manuscript.

Ph.D. in Economics thesis under the specialty 08.04.01 - Finance, Money Turnover, and Credit. - Ukraine National State Tax Service Academy, Irpin, 2003.

The thesis covers scientific grounds for theoretical basis of developing the institution of treasury in Ukraine. Also, it covers the development of practical actions aimed at improving the efficiency of managing budget money and controlling their expenditure. Based on the researching of the evolution of relations in the field of public finance during a large historical period (18 to 21 century), implementation of modern treasury into Ukraine's budget practice is proved to be the objective and natural process. The origin of treasury technologies is defined, and exact historical periods are outlined, which played a preliminary role in implementing treasury system of the state budget expenditure in Ukraine. Schemes of budget financing of expenditures are considered, and theoretical approaches to budget expenditure are substantiated. Specified are functional, organizational, analytical, informational, and controlling advantages of the treasury system of the state budget expenditure, which is based on the principle of cashier's office/desk uniformity. Practical recommendations are given as to the improvement of the State Treasury of Ukraine.

Key words are: State Finance, Budget, State Treasury, Treasury System of the State Budget Expenditure, Single Treasury Account, Director of Budget Costs, Disburser of Budget Costs.

Размещено на Allbest.ru