Финансовая политика регионов

Экономическая политика региона преследует следующие основные важнейшие цели и решает задачи:

- рост валового регионального продукта на душу населения;

- рост уровня и качества жизни населения;

- повышение экономической эффективности производства;

- рост уровня и качества человеческого капитала, в том числе за счет его государственного финансирования;

- исполнение законов и установление равных правил для экономических агентов;

- снижение инфляции и установление фиксированных цен на определённые категории товаров;

- привлечение инвестиций в регион за счет повышения инвестиционной привлекательности и улучшения предпринимательского климата;

- достижение финансовой устойчивости регионов;

- достижение бюджетной обеспеченности регионов;

- совершенствование межбюджетных отношений;

- снижение безработицы;

- рост доходов населения;

- повышение социальной защищенности населения.

Все эти цели и задачи в той или иной мере отражены в программных документах Правительства РФ, а также в региональных программных документах и законах.

Экономическая эффективность производств и рост инвестиций являются основой роста ВРП (валового регионального продукта) на душу населения. Рост ВРП обеспечивает рост уровня и качества жизни населения. Финансовые вложения в рост человеческого капитала обеспечивают повышенную отдачу экономики и перспективы создания постиндустриальной экономики, а также новой экономики. Финансовая поддержка программ развития региона, малого и среднего бизнеса, инновационного и венчурного бизнеса, финансирование социальной сферы, финансирование развития инфраструктуры региона обеспечивают настоящую и будущую конкурентоспособность региона, его устойчивое развитие.

Финансовая политика региона должна базироваться на основополагающих среднесрочных и долгосрочных федеральных концепциях, стратегиях и программах развития.

Она направлена:

- на повышение инвестиционной привлекательности региона в части снижения финансовых рисков и повышения финансового потенциала области;

- на развитие финансовых рынков региона, в том числе кредитного рынка, рынка ценных бумаг и страхового рынка;

- на реализацию сбалансированных консолидированного регионального и муниципальных бюджетов;

- на финансовое обеспечение выполнения программ развития области и программ развития муниципальных образований;

- на повышение финансовой самообеспеченности региона;

- на выполнение финансовых обязательств региона.

Финансовое долгосрочное планирование региона базируется:

- на среднесрочной и долгосрочной программе развития страны;

- на концепции, стратегиях и программах развития региона;

-на прогнозировании динамики доходов, собираемых в консолидированный бюджет региона;

- на прогнозировании налоговой политики на всех уровнях;

- на прогнозировании развития межбюджетных отношений и динамики будущих трансфертов;

- на прогнозировании расходов консолидированного бюджета региона;

- на прогнозировании долгосрочных заимствований;

- на прогнозировании инвестиций в регион.

Финансовая стратегия региона строится на базе эффективного использования собственных средств, заимствований и трансфертов из федерального бюджета. Главной целью стратегии является обеспечение роста качества жизни населения, а также достижение финансового самообеспечения.

Таким образом, финансовая политика региона является базой осуществления его экономической политики и основой повышения качества жизни населения - главной цели любой государственной политики.

Основной целью финансовой региональной политики является финансовое обеспечение выполнения текущих государственных и муниципальных обязательств и задач региона в сочетании с финансовым обеспечением среднесрочных и долгосрочных программ развития региона[16, с.312.].

2. Направления финансовой политики и проблемы их реализации

Перед регионами стоит часть тех же задач, что и перед федеральными властями в рамках принятой общефедеральной концепции развития экономики страны [10, с.112.]. Причем экономическая политика региона неразрывно связана с его финансовой политикой. Финансовая политика региона является базой осуществления его экономической политики, поэтому и включает в себя такие направления как бюджетную, инвестиционную, социальную и налоговую.

Бюджетная политика представляет собой механизм формирования и использования государственных финансовых ресурсов и их перераспределения между регионами.

Следствием усилившегося экономического неравенства в переходный период стал рост региональных различий в уровне жизни, состоянии рынка труда, доступности основных услуг[6, с.37.]. Глубина региональных диспропорций в России неизбежно ставит перед государством задачу выравнивания. Федеральные власти используют наиболее простой механизм - централизацию ресурсов и масштабное перераспределение, чтобы сократить неравенство и сгладить накопившиеся противоречия в межбюджетных отношениях. Концентрация бюджетных ресурсов на федеральном уровне стала дополнением политической централизации, и социальные последствия такой политики весьма противоречивы. Концентрируя все большую долю доходов, федеральный центр стал намного больше перераспределять, поэтому по расходам пропорции между федеральным и субнациональными (региональными и местными) бюджетами близки к прежнему уровню 50:50 (в 2006 г. это соотношение составило 53:47,). Однако по доходам пропорции совсем иные - 62:38 в пользу федерального бюджета в 2006 г., а в 2005 г. - 64:36 [12, с.94.]. Централизация доходов и полномочий по принятию решений ведет к снижению бюджетной автономии регионов.

Налоговая политика представляет собой определение налоговых платежей и льгот, определяющих налоговую систему региона и режим налогообложения предпринимательской деятельности.

Региональная налоговая политика - это деятельность региональных органов государственной власти по управлению различными элементами региональных налогов (ставки, льготы, период) участниками налоговых правоотношений, региональным налоговым законодательством.

Можно выделить две стадии для региональной налоговой политики:

1) формирование;

2) реализация.

На стадии формирования региональной налоговой политики происходит:

* определение целей и задач региональной налоговой политики в рамках общей экономической стратегии страны в целом и отдельного региона;

* разрабатывается региональное налоговое законодательство;

* рассматривается налоговая составляющая бюджетного процесса региона;

В результате формирования региональной налоговой политики определяется налоговая система соответствующего региона и механизмы управления ею.

На стадии реализации региональной налоговой политики происходит:

* обеспечение поступления налогов и сборов на всех уровнях бюджетной системы;

* апробирование и совершенствование регионального налогового законодательства;

* развитие кадровой составляющей региональной налоговой политики;

* в конечном итоге обосновывается необходимость внесения изменений в действующую региональную налоговую политику, или разработки новой региональной налоговой политики.

В ходе реализации региональной налоговой политики корректируется налоговая система региона; совершенствуются механизмы управления. Необходимо отметить, что формирование и реализация региональной налоговой политики тесно взаимосвязаны и находятся в постоянном развитии в соответствии с изменяющимися приоритетами экономической стратегии государства.

Важными элементами в процессе региональной налоговой политики являются:

* финансовое обеспечение региональной налоговой политики;

* материально-техническое обеспечение региональной налоговой политики;

* организационно-правовое и нормативное обеспечение региональной налоговой политики (законы, постановления, методические рекомендации и т. п.);

* кадровое обеспечение региональной налоговой политики;

* информационное обеспечение региональной налоговой политики.

Одной из сложнейших задач проводимой налоговой политики, считается реализация мер по созданию адекватной налоговой системы, обеспечивающей эффективное регулирование экономических процессов, связанных с формированием, распределением и использованием доходов.

Однако сложившееся в Российской Федерации распределение финансово-налоговой компетенции позволяет говорить о невозможности реализации субфедеральными органами власти современной региональной налоговой политики.

Таким образом, на сегодняшний день стоит задача организационно-законодательного формирования региональной налоговой политики, адекватной стратегическим целям развития страны, обеспечивающей надёжное финансовое существование территорий, их реальную заинтересованность в увеличении доходной базы, реализации инвестиционного развития.

Социальная политика представляет собой определение условий и требований к хозяйствующим субъектам ради достижения внеэкономических целей.

В условиях трансформации российской экономики особого внимания заслуживает социальная политика регионов России, в экономическом разрезе это - выработка мер по компенсации региональных различий. Как правило, мерами для решения такого рода задач служат адресные субсидии, льготные кредиты, субвенции и иные стимулы для повышения инвестиционной привлекательности депрессивных регионов. Как показывает мировая практика, благодаря притоку инвестиций, ранее отстающие регионы начинают ускорять свое развитие: данный процесс динамичен и требует повышенного внимания к себе со стороны государства. Однако, если этого не делать, то депрессивные районы и вовсе остановятся в своем развитии, из-за этого произойдёт отток населения и экономика пойдёт на спад. Таким образом, отправной точкой в процессе формирования региональной социальной политики являются потребности населения региона. Экономическое неравенство является основной причиной региональной дифференциации по уровню доходов и качеству жизни населения[10, с. 56.]. Конечно, экономический рост начала 2000-х годов позитивно повлиял на социальное развитие регионов, но в тоже время обострились, например, демографические и миграционные проблемы, требующие тонких подходов и особого инструментария. Выход из ситуации лежит в грамотном проведении социальной политики в регионах.

Федеральная социальная политика должна быть направлена на обеспечение единых минимальных социальных стандартов, а также на реализацию установленных социальных гарантий и соблюдение социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от возможностей региона. Субъекты Российской Федерации неуклонно отстаивают эту позицию на всех проводимых Советом Федерации и нашим комитетом мероприятиях: парламентских слушаниях, «круглых столах» и т.д. Для разработки концепции социального развития регионов принципиально важное значение имеет анализ сложившейся ситуации, выявление наиболее кризисных точек и проблемных зон, диагностика, определение причин сложившейся ситуации. Необходим не разрозненный анализ ситуации в социальной сфере по отдельным направлениям социальной политики, а комплексный взаимоувязанный анализ социального развития региона в целом. Недостаточно анализировать отдельные сферы или все сферы по-отдельности, необходима единая многоуровневая система, которая будет отображать комплексное развитие регионов в социальном разрезе. Нельзя забывать, что одна из основных задач региональной политики Российской Федерации заключается в создании условий сбалансированного развития каждого региона России. В рыночных условиях хозяйственная роль и функции руководства регионов состоят прежде всего в формировании взаимовыгодных экономических отношений и качественных показателей жизни населения. К сожалению, на современном этапе развития страны помощь государства в силу объективных причин не обеспечивает выход ряда регионов из бедственного положения. Одна из причин состоит в том, что с падением Советского Союза, в России было нарушено экономическое взаимодействие регионов, их многолетние структурные взаимосвязи. Нельзя отрицать, что в любое время социальные задачи напрямую связаны с экономическими целями, на их достижение направлена экономическая деятельность региона. В условиях России с учетом ее огромной территории, большого числа субъектов в этом плане важную роль призваны сыграть сами регионы. При этом роль государства определяется такими принципами демократического общества, как социальная справедливость и равноправие граждан. Иначе говоря, оно обязано взять на себя регулирование регионального развития, с тем, чтобы выравнивать качество жизни населения. Если на территории недостаточно природных ресурсов для развития экономики, то там необходимо создавать производства на привозном сырье. Гарантии со стороны государства состоят в том, чтобы субсидировать граждан, доходы которых ниже необходимого уровня жизни. В этом суть государственной региональной политики в социальной сфере, которая должна быть направлена на выравнивание межрегиональных различий в доходах населения, снижение безработицы, развитие социальной инфраструктуры.

Формирование социальной политики на уровне субъекта федерации - относительно новое явление в России, поскольку до начала рыночных реформ регион не являлся самостоятельным носителем социально-экономических отношений и практически не представлял собой самостоятельный субъект региональной политики, хотя проблемы социального развития на этом уровне существовали всегда, и на этом же уровне осуществлялась реализация социальной политики по сформированным Центром правилам. Сегодня, наоборот, органы государственного и общественного управления региона становятся главным субъектом социальной политики на своей территории. Федеральная политика на практике нередко реализуется довольно слабо, непоследовательно и не ориентирована на местную специфику. Все это вызывает необходимость уточнения параметров социально-экономического развития страны, перевода ее на качественно иной уровень, разграничивающий полномочия между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Современная социальная политика государства, должна представлять систему научно обоснованных, скоординированных по целям, задачам и конкретным исполнителям организационно-экономических и правовых мер. Она может стать эффективной лишь при условии ее полного финансового обеспечения. 

Инвестиционная политика представляет собой меры по поддержке инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, распределению бюджетных капиталовложений.

Инвестиционный процесс в годы экономического роста имел два доминирующих вектора, обусловленных наиболее значимыми конкурентными преимуществами - обеспеченностью нефтегазовыми ресурсами и агломерационным эффектом. Это показывает распределение инвестиций по регионам (табл. 1)[5, с. 34.]. Московская агломерация получает каждый шестой инвестиционный рубль в стране, Тюменская область (в основном ее автономные округа) - каждый восьмой. Доля в инвестициях второй агломерации (С.-Петербург и Ленинградская область) и, особенно, нефтегазодобывающих Ненецкого АО и Сахалинской области также значительно выше их доли в населении. Все остальные регионы из первой десятки входят в группу развитых, но их вес в инвестициях и населении сопоставим.

Таблица 1 - Доля крупнейших регионов в инвестициях в основной капитал в 2006-2007 г., %

Чтобы сравнивать региональные различия в душевых инвестициях, необходима корректировка на удорожание затрат в регионах. Существующий с советских лет коэффициент удорожания капитальных затрат имеет свои дефекты, поскольку он оценивает только затраты на строительство и не для регионов, а для укрупненных территорий. Например, он одинаково высок для Чукотки и Приморского края, хотя условия в них различны, а в Москве он ниже, чем в регионах Поволжья, что не соответствует реальным различиям в современной стоимости строительства. К сожалению, других корректирующих коэффициентов для инвестиций нет, а использование коэффициента стоимости фиксированного набора товаров и услуг не позволяет учесть все удорожающие факторы, поскольку этот коэффициент разработан Росстатом для сопоставления потребления населения.

Душевые инвестиции, скорректированные на коэффициент удорожания капитальных затрат, подтверждают явное лидерство нефтегазодобывающих регионов и крупнейших агломераций (табл. 2),[4,с.81.].

Таблица 2 - Лидерство нефтегазодобывающих регионов по душевным инвестициям

Инвестиционный «бум» на Чукотке, а до этого в Калмыкии был обусловлен иным фактором - институциональным: территории этих регионов стали внутренними оффшорами, и доходы, полученные от «прописки» бизнеса, позволили нарастить инвестиции. Так, в Чукотском АО душевые инвестиции в 2002-2004 гг. превышали средний показатель по стране в 2,5-4,4 раза. Но срок особых привилегий не бывает долгим, для Калмыкии он завершился еще в начале 2000-х гг., а с 2005 г. и Чукотка перестала быть местом прописки трейдеров "Сибнефти", проданной "Газпрому". С потерей особых преимуществ душевые инвестиции в автономном округе резко сократились и в 2007 г. оказались на 9% ниже среднего уровня по стране.

Среднероссийский показатель сильно завышен из-за огромных инвестиций в Москву и нефтегазовые округа, поэтому группа относительно развитых регионов существенно отставала от лидеров, за исключением Татарстана с его особыми условиями финансирования из федерального бюджета. В середине 2000-х гг. подтянулись к среднему уровню инвестиции в приморские регионы Европейской России, расположенные на основных торговых путях. Однако половина регионов имеет душевые инвестиции менее 50% от средних по стране (с корректировкой на коэффициент удорожания капитальных затрат). Среди аутсайдеров депрессивные регионы, республики Юга и большинство восточных регионов, причем не только слаборазвитых: в Красноярском крае и Новосибирской области душевые инвестиции в среднем за 2002-2007 гг. составляли немногим более трети от средних по стране (с корректировкой на коэффициент удорожания капитальных затрат). В целом география инвестиций первой половины 2000-х годов усиливала экономическое неравенство регионов и отставание слаборазвитых территорий и востока страны.

Отношение душевых инвестиций в основной капитал в регионах к средним по РФ (среднее =100%) за 2002-2007 гг., с корректировкой на коэффициент удорожания капитальных затрат.

В 2007 г. лидерами по душевым инвестициям оказались в основном те регионы, в которых и в начале 2000-х гг. показатели были выше. Хотя некоторые изменения все же есть: возросли инвестиции в Якутии (до 110% от средних по стране в 2007 г. с корректировкой на удорожание) в связи с освоением новых месторождений углеводородов, снизились инвестиции в Татарстане после «бума» к тысячелетию Казани (до 97%), несколько лет теряет позиции Пермская область. Другие развитые регионы-лидеры «второго эшелона» по-прежнему инвестируются существенно хуже среднего уровня по стране, их экономика все еще развивается на старых советских мощностях и остро нуждается в модернизации. Недостаточно устойчив рост инвестиций и в перспективных приморских регионах: в 2007 г. в Калининградской области душевой показатель опустился ниже среднего по стране (до 97%), а в Краснодарском крае последние три года душевые инвестиции не превышают 75% от средних, несмотря на грядущую Олимпиаду (хотя следует учитывать, что коэффициент удорожания для края и всего юга достаточно высок - 1,3 раза). Таким образом, доминирующий вектор инвестиций в нефтегазовые территории и столичные агломерации сохраняется. Сохранился тот же медианный уровень - в половине субъектов РФ душевые инвестиции в 2007 г. были в два и более раз ниже среднероссийских, в том числе в промышленно развитых Красноярском крае, Иркутской области, Хакасии, Ростовской, Волгоградской, Тульской и других областях. Устойчивый минимум инвестиций имеют республики Северного Кавказа и юга Сибири (наряду с автономными округами), а также важнейшие с геополитической точки зрения дальневосточные регионы - Приморский край и Камчатка.

2.2 Финансовое планирование

Финансовую региональную политику можно разделить на:

- краткосрочную (годовые бюджеты);

- среднесрочную (3-5 лет);

- долгосрочную (обычно на 7-10 лет).

Общая финансовая политика региона должна быть направлена на сочетание финансового обеспечения выполнения текущих задач и программ региона, выполнения среднесрочных и долгосрочных программ развития, на повышение финансовой самообеспеченности региона, на развитие финансовых рынков[№13.C. 101.]. На улучшение инвестиционного и предпринимательского климата. На выполнение всех финансовых обязательств региона.

Финансовое прогнозирование и планирование является составляющей общих программ (планов) развития экономики региона. Различают долгосрочное, среднесрочное и ежегодное финансовое планирование (составление и утверждение ежегодного бюджета).

Долгосрочное финансовое планирование базируется на прогнозировании территориальных доходов и расходов субъекта РФ на срок 5-10 лет.

Финансовое долгосрочное планирование базируется:

- на долгосрочной программе развития страны;

- на прогнозировании динамики доходов, собираемых в консолидированный бюджет региона;

- на прогнозировании налоговой политики на всех уровнях;

- на прогнозировании развития межбюджетных отношений и динамики будущих трансфертов;

- на долгосрочных программах экономического развития региона;

- на прогнозировании расходов консолидированного бюджета региона;

- на прогнозировании долгосрочных заимствований;

- на прогнозировании инвестиций в регион.

Среднесрочное финансовое планирование базируется на прогнозировании территориальных доходов и расходов субъекта РФ на срок до 3-5 лет. Базовые принципы среднесрочного планирования те же, что и для долгосрочного планирования.

2.3 Решение задач в направлениях финансовой политики

Для реализации задач региональной экономической политики в бюджетно-налоговой сфере необходимо обеспечить:

1) бездефицитность бюджетов большинства субъектов РФ;

2) законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления по осуществлению социально-экономической политики, формированию доходных и расходных статей соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других обязательных платежей;

3) возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциал каждого субъекта РФ;

4) сбалансированность бюджетов всех уровней;

5) право -- в пределах собственных финансовых ресурсов -- самостоятельного принятия каждым органом власти на соответствующем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств;

6) контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета на социально-экономическое развитие регионов.

Основным элементом социальной политики является финансовое обеспечение минимальных государственных гарантий -- минимальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий, их регулярная индексация в соответствии с ростом потребительских цен.

Главные цели региональной политики в области доходов предусматривают: обеспечение условий для роста заработной платы, пенсий, пособий и других денежных доходов граждан РФ и стабилизацию уровня жизни населения, создание основы для его повышения во всех регионах РФ.

Субъектам РФ, которые не имеют достаточных средств для обеспечения гарантированного минимума доходов своего населения, требуется дополнительное выделение государственных финансовых ресурсов с учетом региональных различий в минимальных социальных стандартах.

Для минимизации отрицательных последствий расслоения общества региональная финансовая политика должна быть ориентирована на:

* совершенствование налоговой системы путем постепенной отмены налогов на средства, направляемые организациями на потребление, при одновременном усилении налоговой нагрузки на индивидуальные, особенно сверхвысокие, доходы и имущество физических лиц;

* введение на региональном уровне системы страхования заработной платы на случай неспособности работодателей выполнять обязательства по оплате труда. В регионах с высоким уровнем социальной напряженности необходимо контролировать процесс банкротств убыточных организаций, используя в случае необходимости механизм их целевой поддержки путем выдачи льготных кредитов на развитие производства, дотации на выплату минимальной заработной платы.

финансовый политика планирование доход

2.4 Тенденции финансовой политики России на современном уровне