Налоговый федерализм в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

Налоговый федерализм в Российской Федерации

Введение

В настоящее время в России проводится налоговая реформа, поэтому выбранная тема «Налоговый федерализм в Российской федерации - разграничение полномочий между уровнями власти» является как никогда актуальной.

Налоговая реформа нацелена на:

- исправление в действующих механизмах налогов недостатков, занижающих потенциально возможный уровень налоговых доходов;

- внедрение новых методов налогообложения, соответствующих современному развитию социально-экономических отношений;

- укрепление баланса между казначейской (фискальной) и обременительной (регулирующей) налоговыми функциями, отражающими публичные и частные экономические интересы;

- обоснованное разграничение на постоянной основе налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы в соответствии с объемами поставленных перед ними расходных задач.

Формирование бюджетов всех уровней, как известно, обеспечивается за счет налоговых и неналоговых доходов. В связи с этим оптимальный бюджетно-налоговый федерализм должен реализовываться прежде всего на основе оптимальной налоговой системы государства.

Создание налоговых систем, обеспечивающих одновременно реализацию общественных функций государства и повышение деловой активности граждан, предприятий, муниципалитетов, регионов, всегда было и будет предметом дебатов и настоящих сражений между различными ветвями власти и бизнесом.

Казалось бы, все, что можно было по этой проблеме сказать, уже сказано. В мире накоплен огромный опыт построения и функционирования налоговых систем, который, конечно же, следует учитывать и в России. К настоящему времени в России за период от начала развертывания рыночных реформ уже стала отчетливо ясна необходимость серьезной корректировки налоговой системы. В процессе работы над Налоговым кодексом Российской Федерации, как известно, было подготовлено несколько вариантов кодексов с диапазоном обновления налоговой системы от кардинального варианта до максимально приближенного к действовавшей до 1998 г. Среди кардинально-радикальных вариантов следует, конечно же, отметить вариант кодекса, подготовленный весьма активно и продуктивно работающей по данной проблеме ассоциацией «Налоги России». Но уже после принятия кодекса стали поступать предложения о введении новых налогов, что подтверждает необходимость его совершенствования.

Целью данной работы является изучение разграничения полномочий между уровнями власти в Российской федерации.

Для этого были поставлены следующие задачи:

1. Исследование системы, структуры и функций органов государственной налоговой службы.

2. Выявление особенностей налогово-бюджетной системы в Российской федерации

3. Изучение проблем налоговой политики в Российской федерации и путей их решения.

При написании данной работы были использованы материалы Интернет, «Консультант+», статьи в газетах и журналах, нормативные документы, законы и подзаконные акты.

1. Система, структура и функции органов государственной налоговой службы

налог доход межбюджетный федерализм

Государственная налоговая служба РФ является единой системой контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей.

Госналогслужба организована на следующих принципах:

1. Принцип единства.

Этот принцип построения системы проистекает из принципа единства налоговой политики: для обеспечения единообразного применения налогового законодательства в Российской Федерации требуется наличие единого контрольного органа. Госналогслужба России осуществляет свои полномочия в отношении как государственных, так и местных налогов.

В соответствии с подпунктом «н» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти, а к ведению Российской Федерации, в частности, относится установление федеральных экономических служб (ст. 71 Конституции РФ).

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.

2. Принцип независимости

Независимость понимается, прежде всего, как независимость от местных органов власти. Она является конкретным проявлением принципа разделения властей, системы «сдержек и противовесов»: праву местных органов власти вводить местные налоги, устанавливать ставки платежей, определять льготы, противостоит обязанность налоговых инспекций действовать в строгом соответствии с буквой и духом закона. Налоговые инспекции выполняют только те решения и постановления по налоговым вопросам местных органов власти, которые приняты в соответствии с законом и в пределах предоставленных им прав. Местные органы власти и администрация не имеют права изменять или отменять решения налоговых органов, а также давать им оперативные руководящие указания.

3. Принцип централизации

Государственная налоговая служба России является централизованной системой налоговых органов. Исключением является правовое положение Госналогинспекции по г. Москве. В соответствии с Указом Президента РСФСР от 28 августа 1991 года «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы» 1 эта инспекция находится в двойном подчинении: Госналогслужбы РФ и Правительства Москвы.

Система Министерства Российской Федерации по налогам и сборам условно делится на три уровня:

- Общефедеральный - центральный федеральный орган исполнительной государственной власти (Министерство Российской Федерации по налогам и сборам). Оно возглавляется Министром Российской Федерации, назначаемым Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства РФ. Заместители руководителя назначаются по его представлению Правительством Российской Федерации. Министр Российской Федерации по налогам и сборам формирует совещательный орган - коллегию.

- Региональный - Госналогинспекции по республикам в составе Российской Федерации краям, областям, автономным образованиям, городам: Москве и Санкт-Петербургу (т.е. инспекции по субъектам Федерации). Руководители этих инспекций назначаются руководителем Госналогслужбы России. В инспекциях этого уровня также образуются коллегии.

- Местный - Госналогинспекции по районам, городам без районного деления и районам в городах. Руководители этих инспекций назначаются Руководителами вышестоящих налоговых органов.

Различным звеньям Госналогслужбы свойственны различные функции. Между тем всем звеньям - общефедеральному, региональному и местному присущи и некоторые общие функции, поскольку все они осуществляют непосредственный контроль за соблюдением плательщиками налогового законодательства.

Анализ законодательства позволяет выделить следующие общие функции всех звеньев Госналогслужбы (общие функции налоговых органов).

Госналогслужба РФ:

1) обеспечивает учет налогоплательщиков;

2) обеспечивает контроль за выполнением налогоплательщиками и другими участниками налоговых отношений налогового законодательства;

3) осуществляет исчисление окладных налогов;

4) ведет оперативно-бухгалтерский учет сумм налогов и других платежей;

5) применяет меры по пресечению (предотвращению) нарушений налогового законодательства;

6) осуществляет контроль выполнения субъектами предпринимательской деятельности требований законодательства в отношении наличного денежного обращения;

7) применяет меры для предотвращения или ликвидаций убытков, нанесенных бюджету или налогоплательщику;

8) применяет меры ответственности к нарушителям налогового законодательства;

9) осуществляет учет, оценку и реализацию конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству и кладов;

10) выступает агентом валютного контроля;

11) выступает исполнительным органом по применению мер взыскания, наложенных рядом государственных инспекций и других контрольных органов.

Центральный аппарат в дополнение к тем функциям, которые выполняет местное звено налоговой службы, обладает следующими полномочиями:

- организует, координирует и контролирует работу Госналогинспекции;

- осуществляет аналитическую и статистическую деятельность;

- разрабатывает и издает инструктивные и методические указания и другие документы по применению налогового законодательству

- осуществляет контроль за актами, связанными с налогообложением, издаваемыми министерствами, ведомствами и другими организациями;

- участвует в выработке налоговой политики, подготовке проектов законодательных актов и международных договоров о налогообложении;

- решает вопросы международного сотрудничества.

Региональное звено Госналогслуж6ы выполняет функции, присущие нижнему звену, а также ряд функций, присущих высшему звену, - по организации, координации и контролю деятельности нижестоящих налоговых инспекций, обобщению практики.

Налоговый кодекс РФ устанавливает способ осуществления функций налоговых органов, с одной стороны, путем реализации полномочий, под которыми понимаются права произвести какие-либо действия (ст. 31 и 34 Кодекса), и с другой - методом исполнения обязанностей (ст. 32, 33, 34 Кодекса, а также соответствующие статьи федеральных законов, определяющих порядок организации и деятельности налоговых органов).

Система налоговых органов построена в соответствии с административным и национально-территориальным делением, принятым в Российской Федерации, и состоит из трех звеньев.

Основным элементом в этой, системе являются государственные налоговые инспекции по районам, городам без районного деления и районам в городах.

Второе звено включает в себя государственные налоговые инспекции республик в составе России, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Возглавляет систему налоговых органов центральный аппарат Государственной налоговой службы - Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.

Районные (городские) государственные налоговые инспекции выполняют основную нагрузку по непосредственному контролю за исполнением налогового законодательства всеми физическими и юридическими лицами на обслуживаемой территории. В соответствии со ст. 18 Положения о Государственной налоговой службе Российской Федерации они обеспечивают своевременный и полный учет плательщиков налогов и других обязательных платежей, правильность начисления платежей гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также поступление этих платежей в бюджет; контролируют своевременность представления плательщиками бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых расчетов, отчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой платежей в бюджет, а также проверяют достоверность этих документов в части правильности определения прибыли, дохода, иных объектов обложения и исчисления налогов и обязательных платежей; производят осмотр, фиксацию, содержание и изъятие у организаций документов, свидетельствующих о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или иных объектов от налогообложения; получают от предприятий, учреждений, организаций, финансовых органов и банков документы, на основании которых ведут оперативно-бухгалтерский учет по каждому плательщику и виду платежа сумм доходов и других платежей, подлежащих уплате и фактически поступивших в бюджет, а также сумм финансовых санкций и административных штрафов; приостанавливают операции предприятий, учреждений, организаций и граждан по расчетным и другим счетам в банках и иных финансово-кредитных учреждениях в случаях непредставления (или отказа представить) госналогинспекциям и их должностным лицам бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет.

Высшую ступеньку в иерархии налоговых органов занимает центральный аппарат Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, которая является правоприемником Государственной налоговой службы Российской Федерации. Его структурная схема включает пятнадцать департаментов по основным направлениям деятельности.

2. Особенности налогово-бюджетной системы федеративного государства

2.1 Компетенция федерального уровня и субъектов РФ в регулировании налоговых отношений

Процессы разграничения и распределения налоговых доходов протекают в налогово-бюджетной системе при установлении за каждым уровнем власти и его бюджетом доходных источников на постоянной, среднесрочной и кратковременной основе. Длительность периода поступления отдельно взятого налога в бюджет определенного уровня зависит от степени нуждаемости органа власти, которому принадлежит бюджет-получатель, в налоговых доходах для стабильного финансирования проводимых мероприятий, направленных на развитие инфраструктуры территории, повышение экономической обеспеченности и усиление социальной защищенности населения. В свою очередь, необходимый объем бюджетных доходов находится в зависимости от уровня сложности функций и задач, выполняемых государственными и муниципальными органами власти.

Поэтому в целях долгосрочного обеспечения стабильного и полноценного финансирования деятельности органов власти и проводимых ими общественно значимых мероприятий все налоги между бюджетами всех уровней бюджетной системы разграничиваются на постоянной основе в зависимости от способности налогового механизма в долгосрочном периоде аккумулировать в бюджете требуемую величину доходов, сопоставимую с предполагаемым объемом бюджетных расходов. Поступление налоговых доходов в бюджеты на среднесрочной и кратковременной основе не относится к процессу разграничения налоговых доходов. Среднесрочность и кратковременность поступления налоговых доходов характерны для процесса распределения собственных налоговых доходов одних бюджетов между бюджетами иных уровней бюджетной системы, а также для процедуры оказания финансовой поддержки бюджетами одного уровня бюджетам иных уровней бюджетной системы (для системы межбюджетного регулирования).

Если рассматривать всю совокупность экономических процессов, протекающих в налогово-бюджетной системе, первичным является процесс разграничения налоговых доходов между бюджетами, когда изначально каждый налог на основе его потенциальной доходности устанавливается за бюджетом определенного уровня бюджетной системы. Трехуровневая бюджетная система является следствием особенностей государственного устройства России, заключающихся в федеративном государственном управлении и разделении органов власти на три самостоятельных уровня - федеральный, региональный и местный. В ходе разграничения налоговых доходов между бюджетами всех трех уровней бюджетной системы параллельно образуется и трехуровневая налоговая система, в которой каждый отдельно взятый налог по уровню в рамках налоговой системы соответствует уровню бюджета-получателя в структуре бюджетной системы.

Основой финансовой устойчивости органов власти является стабильное поступление в их бюджеты налоговых доходов, которые в структуре всех доходов бюджетов занимают преобладающую долю. В связи с необходимостью создания и укрепления финансовой устойчивости органов государственной власти и местного самоуправления целью разграничения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы ставится установление на постоянной основе за каждым уровнем власти собственных доходных источников, позволяющих формировать бюджет в соответствии с поставленными общественными задачами.

Степень постоянства основы установления собственных налоговых доходов за каждым бюджетом, входящим в бюджетную систему, зависит исключительно от действий федерального законодателя, прерогативой которого являются изначальное формирование всей структуры налоговой системы, разработка и внедрение новых налогов и сборов и перемещение действующих налогов и сборов между уровнями налоговой системы. Согласно ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в Постановлении от 21 марта 1997 г. №5-П по делу о проверке конституционности положений абзаца второго п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ не обладают полномочиями изменять состав налоговой системы и устанавливать дополнительно к существующим новые налоги и сборы, что исключает их участие в процессе разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Наделение федерального уровня власти исключительной компетенцией по образованию и изменению структур налоговой и бюджетной систем говорит о том, что в России инициатором и проводником принципов построения налогово-бюджетного федерализма путем разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы выступает только федеральный уровень законодательной власти.

При установлении собственных налоговых доходов за каждым бюджетом-получателем именно федеральным законодателем достигается соблюдение принципов стабильности и предсказуемости объемов доходов, поступающих в распоряжение органов государственной и муниципальной власти. Федеральный законодатель, устанавливая в процессе разграничения налоги по уровням налоговой системы, создает механизмы образования собственных налоговых доходов, позволяющих каждому уровню власти в РФ находиться в определенной финансовой самостоятельности и независимости от иных уровней власти. Придание налоговым доходам статуса собственных указывает на право органа власти, которому принадлежит их бюджет-получатель, на основе независимого от позиции иных уровней власти решения зачислять эти доходы в собственный бюджет и самостоятельно определять направления их расходования.

Разграничение налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы, в результате которого за каждым бюджетом, соответствующим определенному уровню власти в РФ, на постоянной основе устанавливается строго определенное количество налогов и сборов, является содержательной конструкцией конституционного института общих принципов налогообложения и сборов, находящегося, согласно ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Положения ч. 2 ст. 76 Конституции РФ указывают, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ принимаются федеральные законы и законы субъектов РФ. При этом в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам.

Несмотря на совместное ведение Российской Федерацией и ее субъектами конституционным институтом общих принципов налогообложения и сборов, общегосударственные правила налогообложения всегда устанавливались федеральным законом, как того требует ст. 75 Конституции РФ. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. №2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а после полной утраты им силы, с 2005 г., - НК РФ в соответствии с Конституцией РФ устанавливает и конкретизирует основной принцип налогообложения и сборов в виде закрытых перечней региональных и местных налогов и сборов, самостоятельное расширение или сужение которых на территориальном уровне не допускается.

Тем самым создается централизованно управляемая налоговая система с одновременной концентрацией на федеральном уровне всех инструментов воздействия на ее основные параметры. Внесение изменений и дополнений в структуру налоговой системы и ее основные элементы при централизованном управлении осуществимо только при реализации законодательной инициативы на федеральном уровне путем внесения проектов федеральных законов о федеральных, региональных и местных налогах и сборах.

Единство налоговой системы на всей территории РФ обеспечивает равномерное развитие административно-территориальных образований, сохраняет целостное, единообразно функционирующее экономическое пространство и препятствует появлению ограничений для свободного использования имущества и осуществления предпринимательской деятельности.

2.2 Характерные отличия процессов по установлению и введению региональных и местных налогов

Процессы по установлению и введению налогов, отражающие первичную фиксацию налога в налоговой системе и последующее его применение в сфере налогообложения, относятся к разным уровням власти, каждый из которых наделен определенным объемом полномочий по реализации общих принципов налогообложения и сборов в РФ. Основополагающая роль в разработке и внедрении национальных форм и методов налогообложения отводится федеральному уровню, на который в соответствии с Конституцией РФ возлагается ответственность за проведение единой налоговой политики, направленной на формирование и сохранение единого, лишенного искусственных барьеров экономического пространства для движения капиталов, товаров и рабочей силы. Исходя из этого построение налоговой системы с раскрытием конструктивных особенностей составляющих ее налогов осуществляется федеральным законодателем.

Вместе с тем федеративное устройство государства предполагает необходимость разграничения полномочий между федеральным центром и нижестоящими уровнями власти с целью создания условий по предоставлению административно-территориальным образованиям определенной самостоятельности в решении вопросов регионального или местного значения. Поэтому федеральный законодатель в ходе формирования базовых принципов и подходов, образующих общефедеральные стандарты налогового регулирования, наделяет региональные и местные органы власти определенной свободой усмотрения по введению и конкретизации отдельных элементов региональных и местных налогов, одновременно ограничивая ее четкими пределами, объективно необходимыми для обеспечения единообразия и предсказуемости деятельности по налогообложению на всей территории государства. В связи с этим наиболее ярко особенности разграничения налоговых полномочий между федеральным уровнем и административно-территориальными властными структурами проявляются при первоначальном установлении различных видов региональных и местных налогов в составе налоговой системы и при последующем введении их в действие на основе соответственно законов субъектов РФ и нормативно-правовых решений муниципальных образований.

Преобладающую часть региональных и местных налогов занимают налоги, взимаемые с имущества. Имущественные налоги определенно не включаются в систему федеральных налогов, поскольку объем налоговых доходов, мобилизуемый в процессе налогообложения объектов имущества, значительно проигрывает по сравнению с налоговыми поступлениями от обложения выручки, дохода (прибыли) или операций по реализации. Поэтому на основании поставленных перед разными уровнями власти задач и с учетом объема необходимых для их выполнения финансовых ресурсов налоги на доходы (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц) и реализацию (НДС, акцизы) входят в систему федеральных налогов, аккумулирующих собственные налоговые доходы федерального бюджета. Налоги же, взимаемые с имущества, располагаются на региональном и местном уровнях налоговой системы и вследствие такой диспозиции являются основными собственными налоговыми доходами региональных и местных бюджетов.

2.3 Разграничение и межбюджетное распределение доходов от федеральных, региональных и местных налогов

Согласно конституционному административно-территориальному делению Российской Федерации, бюджетная система и соответствующая ей по структуре система налогов и сборов разделяется на три вертикально интегрированных уровня.

Первый уровень бюджетной системы и соответствующий ему уровень системы налогов и сборов - это федеральный бюджет и система федеральных налогов и сборов (федеральный уровень). Учитывая объем и сложность выполняемых федеральными органами государственной власти функций и задач, статусом федеральных налогов обладают наиболее доходные налоги, такие, например, как НДС и налог на прибыль организаций.

Второй уровень бюджетной системы - это уровень бюджетов субъектов РФ (региональный уровень). Собственной финансовой основой бюджетов субъектов РФ являются региональные налоги и сборы, механизмы исчисления которых имеют более тесную территориальную привязку по сравнению с федеральными налогами, относящимися к уровню Федерации в целом. В число наиболее ярких представителей региональных налогов входят налог на имущество организаций и транспортный налог. В системе региональных налогов предполагается также установить новый для современной России налог на недвижимость, объединяющий налог на имущество организаций, земельный налог и налог на имущество физических лиц (проект ст. 14 НК РФ).

Что касается вопроса, на каком уровне налоговой системы должен находиться отдельно взятый налог, ответ на него зависит от характерных особенностей объекта рассматриваемого налога. Объекты федеральных налогов обладают свойством растяжимости по всей территории РФ, в связи с чем проблема установления принадлежности дохода от взимания налога с таким объектом какому-то конкретному субъекту РФ является, как правило, трудноразрешимой. В отличие от федеральных, у региональных налогов объекты представлены в преобладающем числе материальным (движимым или недвижимым) имуществом, имеющим на основе государственной регистрации или физического расположения четкую территориальную принадлежность. По этой причине налоги, объектам которых свойственны материально-вещественные характеристики, четко идентифицируют свою принадлежность территории конкретного субъекта РФ и поэтому устанавливаются в системе региональных налогов. Другим отличием региональных налогов от федеральных является то, что доходность региональных налогов из-за ограниченности совокупного размера их налоговой базы уступает потенциалу доходности федеральных налогов и сборов.

Третий уровень, при этом самый многочисленный в горизонтальном разрезе, - это уровень местных бюджетов (местный уровень). Произошедшие изменения в административно-территориальном делении страны повлияли на состояние современного бюджетного процесса в РФ, особенностью которого является то, что «после принятия Конституции РФ в 1993 г., установившей местное самоуправление, правовой формой бюджета стал не только закон, но и правовой акт представительного органа местного самоуправления. Поэтому более точным будет утверждение, что бюджетный процесс обслуживает формирование и исполнение не только закона о бюджете (федерального и субъектов РФ), но и ежегодных правовых актов о бюджетах органов местного самоуправления». Вместе с тем при более детальном рассмотрении содержания приведенной цитаты следует отметить, что в ней по неизвестной причине не упомянута еще одна важная (промежуточная) стадия бюджетного процесса - после формирования и до исполнения бюджета происходит его рассмотрение и утверждение в соответствующем органе законодательной (представительной) власти (раздел VII БК РФ «Рассмотрение и утверждение бюджетов»).

Органы местного самоуправления формируют свои бюджеты в процессе взимания местных налогов и сборов. Представителем местных налогов и отчетливым индикатором современных финансовых проблем местного самоуправления является налог на имущество физических лиц, объем доходных поступлений от которого из-за применения в его механизме неэффективных методов налогообложения не покрывает величину расходов, направляемых на организацию процесса взимания этого налога. Собственные налоговые доходы, образуемые при взимании местных налогов и сборов, составляют в местных бюджетах крайне незначительную долю и не позволяют только за счет них полностью финансировать деятельность местного самоуправления в РФ.

Правительство РФ, анализируя финансовое состояние территориальных бюджетов, в своих оценках указывает, что собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов; перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограниченны.

В связи с этим преобладающая часть доходов в местных бюджетах формируется за счет закрепленных за ними на постоянной основе налоговых доходов бюджетов иных уровней бюджетной системы, регулирующих налоговых доходов, передаваемых местным бюджетам из вышестоящих бюджетов на кратковременной основе, а также за счет направляемой местным бюджетам финансовой помощи бюджетами вышестоящих уровней бюджетной системы. Результаты исследований, проводимых в области межбюджетных отношений, показывают, что «более 80% налоговых доходов этих бюджетов (региональных и местных - М.Б.) формируется за счет отчислений от федеральных налогов».

Согласно ст. ст. 56, 61.1 и 61.2 БК РФ, с 1 января 2005 г. собственные налоговые доходы федерального бюджета на постоянной основе закрепляются за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами в следующих пропорциях:

- налог на доходы физических лиц: 70% - в региональный бюджет, 30% - в местный бюджет;

- налог на наследование или дарение: 100% - в региональный бюджет;

- единый налог при применении упрощенной системы налогообложения: 90% - в региональный бюджет, 10% - в бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- единый сельскохозяйственный налог: 30% - в региональный бюджет, 60% - в местный бюджет, 10% - в бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности: 90% - в местный бюджет, 10% - в бюджеты государственных внебюджетных фондов.

В связи с тем что пропорции распределения доходов от налога на прибыль организаций между бюджетами разных уровней бюджетной системы до последнего времени менялись ежегодно, данный налог следует рассматривать как формирующий регулирующие налоговые доходы в территориальных бюджетах. Это следует из того, что с 1 января 2002 г. межбюджетное распределение налога на прибыль производилось по налоговым ставкам 7,5% / 14,5% / 2%, с 1 января 2003 г. - 6% (-1,5%) / 16% (+1,5%) / 2%, с 1 января 2004 г. - 5% (-1%) / 17% (+1%) / 2%, а с 1 января 2005 г. - 6,5% (+1,5%) / 17,5% (+0,5%) / 0.

Полноценным источником образования в местных бюджетах регулирующих налоговых доходов, т.е. доходов, которые могут быть установлены для зачисления в местные бюджеты в течение одного финансового года или иного ограниченного по срокам временного периода, с 1 января 2006 г. признается единственно налог на доходы физических лиц. Вместе с тем обновленный механизм межбюджетного распределения поступлений от налога на доходы физических лиц предусматривает возможность формирования этим налогом в местных бюджетах и закрепленных налоговых доходов. Образование в местных бюджетах того или иного вида налоговых доходов от взимания названного налога зависит от избранного субъектом РФ установочного подхода к реализации принципов межбюджетного регулирования.

Согласно п. 1 ст. 58 БК РФ с 1 января 2006 г. законом субъекта РФ, действие которого не ограничено конкретным периодом времени, могут устанавливаться единые пропорции последующего перераспределения в пользу местных бюджетов поступающей в доход консолидированного бюджета субъекта РФ суммы налога на доходы физических лиц. Поскольку в данном случае нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты фиксируются законом субъекта РФ на постоянной и неизменной основе, это позволяет рассматривать поступления от данного налога в местные бюджеты в качестве закрепленных налоговых доходов.

Кроме того, в части первой п. 2 ст. 58 БК РФ с 1 января 2006 г. предусмотрено правило, в соответствии с которым законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год допускается введение дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от общего объема поступлений налога на доходы физических лиц, зачисляемого в консолидированный бюджет субъекта РФ. Учитывая то, что действие закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ, которым устанавливаются пропорции межбюджетного распределения налога на доходы физических лиц, рассчитано на один финансовый год и, следовательно, является кратковременным, поступающая в местные бюджеты часть доходов от указанного налога обладает всеми признаками регулирующих налоговых доходов.

При этом важно отметить, что п. 3 ст. 58 БК РФ обязывает субъектов РФ установить либо на постоянной основе только единые нормативы, либо на очередной финансовый год только дополнительные нормативы, либо одновременно и единые, и дополнительные нормативы, но так, чтобы в местные бюджеты в течение каждого финансового года в рамках межбюджетного регулирования непрерывно распределялось в целом не менее 10% зачисляемого в консолидированный бюджет субъекта РФ объема поступлений от налога на доходы физических лиц. Такой механизм реализации данной обязанности позволяет сделать вывод о том, что избранная субъектом РФ на основе собственного усмотрения комбинация методов межбюджетного перераспределения поступлений от налога на доходы физических лиц с учетом обязательного минимума отчислений в местные бюджеты в размере 10% может привести к образованию в местных бюджетах только закрепленных налоговых доходов, если орган законодательной (представительной) власти субъекта РФ примет решение установить единые нормативы отчислений на постоянной основе, или только регулирующих налоговых доходов в случае реализации субъектом РФ планов по перераспределению поступлений от налога на доходы физических лиц в рамках ежегодного межбюджетного регулирования, или смешанного вида доходов, состоящих одновременно из закрепленных и регулирующих налоговых доходов при установлении субъектом РФ комбинированного норматива, одна часть которого зафиксирована на постоянной основе (единый норматив), а другая - вводится на базе ежегодного пересмотра (дополнительный норматив).

Что касается самих региональных налогов, то с 1 января 2006 г. они утратили возможность формировать в местных бюджетах регулирующие налоговые доходы. С этого момента субъекты РФ были лишены права передавать на кратковременной основе в местные бюджеты часть собственных налоговых доходов, образованных при взимании региональных налогов. Такая трансформация межбюджетных отношений произошла в связи с введением п. 1 ст. 58 БК РФ новых правил распределения субъектами РФ собственных налоговых доходов между бюджетами иных уровней бюджетной системы.

Согласно новым правилам, при принятии субъектами РФ соответствующих решений о межбюджетном распределении собственных налоговых доходов от региональных налогов нормативы, по которым эти доходы подлежат зачислению в местные бюджеты, должны устанавливаться на постоянной (долговременной) основе в едином размере для всех муниципальных образований, находящихся на их территориях. Такой вмененный субъектам РФ порядок межбюджетного распределения поступлений от региональных налогов приводит к формированию в местных бюджетах закрепленных налоговых доходов.

В настоящее время финансовая незащищенность органов местного самоуправления, выражающаяся в их недостаточной налоговой обеспеченности, приводит к возникновению в масштабах всей территории России многочисленных признаков различной степени парализации деятельности местных советов и выполняемых ими функций. Результатом дальнейшего усугубления финансовых проблем местных бюджетов в конечном счете станет полное прекращение на отдельно взятой территории деятельности органов местного самоуправления, поскольку из-за жесточайшего бюджетного дефицита эти органы будут лишены возможности выполнять возложенные на них Конституцией РФ и иными законодательными актами социально-экономические задачи.

При наиболее негативном варианте развития финансового кризиса местных бюджетов не исключается распространение процессов угасания деятельности местного самоуправления на всей территории России. Для предупреждения финансовых затруднений местных бюджетов и предотвращения перехода проблемной ситуации в кризисную стадию важное значение имеет укрепление финансовой основы местных бюджетов путем их обеспечения на постоянной основе собственными источниками доходов (расширение системы местных налогов и сборов) в процессе разграничения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы.

Переходя к вопросу о методологии первичного разграничения доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы, отметим, что основным методом аккумулирования доходов в бюджеты являются налоги, занимающие преобладающую часть в совокупном объеме всех доходных поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы. В свою очередь, налогом признается установленный законом обязательный к уплате в бюджет индивидуально безвозмездный денежный взнос. В современных экономических условиях исключается возможность уплаты налога имуществом в натуре (натуральные налоги), поскольку бюджет представляет собой единую кассу, которая не позволяет пропускать через себя (перераспределять) имущество, например, в виде продукции. Учитывая, что деньги являются наиболее ликвидным средством, имущество в натуре значительно проигрывает по сравнению с ними по скорости поступления в бюджет (казну), обеспечения своевременности текущих выплат и оперативности погашения задолженности перед получателями средств из бюджета.

Поскольку финансовая основа бюджетов всех уровней бюджетной системы формируется из налоговых поступлений, возникает необходимость, обусловленная объективным процессом мобилизации в бюджетах требуемого объема денежных средств, в первоначальном разграничении на постоянной основе налоговых доходов между бюджетами разных уровней.

Первоначальное разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы является основной, если не единственной, причиной разделения всех действующих налогов по уровням налоговой системы. Установление налога в составе федеральных, региональных или местных не может рассматриваться как произвольное и ничем не обоснованное. Тот или иной налог прежде всего оценивается с точки зрения его доходности. Доходность налога, в свою очередь, находится в прямой зависимости от частоты возникновения объекта налога (например, прибыли или операций по реализации), а также от величины и постоянства стоимостной (количественной) характеристики возникшего объекта налога (налоговой базы).

В соответствии с целями и задачами каждого уровня органов государственной и муниципальной власти в РФ налог на основе величины ожидаемых поступлений от его взимания устанавливается и поступает в бюджет того уровня бюджетной системы, который соответствует уровню органа власти, на финансирование деятельности которого направляется поступающий налог. В связи с этим по уровням налоговой системы налоги разделяются в прямом соответствии с уровнями в структуре бюджетной системы бюджетов - первоначальных получателей образуемых этими налогами собственных налоговых доходов.

Налог, поступающий на постоянной основе в бюджет определенного уровня бюджетной системы, принадлежит, как правило, тому уровню налоговой системы, который соответствует уровню его бюджета-получателя в многоступенчатой структуре бюджетной системы. В случае, когда налог на постоянной основе полностью зачисляется в бюджет, уровень которого в бюджетной системе соответствует уровню зачисляемого налога в налоговой системе, можно говорить о возникновении в бюджете этого уровня собственных налоговых доходов.

Законодательством Российской Федерации согласно потенциальной доходности налоги в налоговой системе разделены по уровням, соответствующим уровням их бюджетов-получателей в бюджетной системе. Тем самым возникает классификация налогов на федеральные, региональные и местные. Доходы от взимания налогов, входящих в число федеральных, являются собственными налоговыми доходами федерального бюджета и принадлежат полностью этому бюджету. Утверждение о полной и исключительной принадлежности доходов от взимания федеральных налогов федеральному бюджету по смыслу аналогично правилу полной принадлежности объекта собственности собственнику имущества.

Собственник, обладая правом владения, пользования и распоряжения объектом имущества, наделен всей полнотой прав на принадлежащий ему объект собственности и обладает независимостью от других лиц в принятии самостоятельного законного решения о способах его использования. Он может использовать этот объект самостоятельно, а может передать объект собственности на определенное время в пользование другому лицу. При этом длительность временного периода, на который объект собственности передается в пользование другому лицу, находится на усмотрении собственника и напрямую от желания пользователя не зависит.

Проведем логическую связь между собственником имущества и органом власти определенного уровня в РФ с соответствующим ему по уровню бюджетом в структуре бюджетной системы. Орган власти представим также в виде собственника, но соответствующих доходов, которые формируются налогами, принадлежащими тому же уровню налоговой системы, что и рассматриваемый орган власти в рамках трехступенчатой иерархии органов власти в России. В качестве объекта рассмотрения выберем федеральный уровень власти, ответственный за составление, рассмотрение, утверждение, исполнение и контроль за исполнением федерального бюджета.

Финансовой основой федерального бюджета являются доходы от взимания федеральных налогов и сборов. В соответствии с п. «а» ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет и федеральные налоги и сборы находятся в исключительном ведении РФ. Согласно ч. 3 ст. 75 Конституции РФ, система федеральных налогов и сборов, а также структура механизмов их взимания устанавливаются федеральным законом. Поэтому только на федеральном уровне возможно непосредственное влияние на потенциально возможный объем поступлений от взимания федеральных налогов путем изменения размеров их ставок и перечня налоговых льгот. Изменить компонентный состав налогоплательщиков и численность объектов налога без изменения самой сущности и характерных особенностей налога невозможно, поэтому примем фиксированность содержания этих элементов как обусловленную сохранением экономической индивидуальности налога.

Напротив, варьирование параметров налоговой ставки в установленных пределах и разветвленность перечня налоговых льгот не затрагивают фундаментальную основу налогового механизма и не нарушают экономическую сущность налога в целом, в связи с чем характеристики именно этих элементов способны оказать прямое влияние на потенциально возможный объем доходов от взимания отдельно взятого налога. Поскольку, согласно ст. ст. 71 и 75 Конституции РФ, федеральные налоги находятся в ведении РФ и устанавливаются федеральным законом, определяющим, изменяющим и фиксирующим содержание всех их элементов, субъекты РФ и органы местного самоуправления не обладают полномочиями вторгаться в регулирование элементов федеральных налогов и поэтому не могут воздействовать на потенциально возможный объем доходов от их взимания.

В связи с этим федеральный уровень власти как собственник федерального бюджета вправе формировать и распоряжаться доходами, поступающими от федеральных налогов, на основе собственных решений, принимаемых независимо от мнения органов власти иных уровней. Следовательно, учитывая исключительную возможность федерального уровня власти оказывать влияние на общий объем поступлений от взимания федеральных налогов путем изменения качественных и количественных характеристик их элементов, федеральные налоги образуют в федеральном бюджете собственные налоговые доходы.

Характерной чертой федеративного государства является неравномерность развития территорий, входящих в его состав. Причина такой неравномерности лежит в сфере разных природно-климатических, ресурсных, трудовых, экономических, а следовательно, и финансовых условий функционирования субъектов Федерации. Вследствие этого возникают как вполне обеспеченные финансовыми ресурсами регионы (регионы-доноры), так и регионы, испытывающие дефицит в бюджетных доходах (регионы-реципиенты).

Федерация, ставящая перед собой задачу прогрессивного развития страны и понимающая значение системообразующего фактора в виде более равномерного перераспределения государственных доходов между всеми своими субъектами, часть доходов федерального бюджета передает в бюджеты нижестоящих уровней. О ведущей роли федерального центра в обеспечении сбалансированного развития финансовой составляющей регионов говорится и в современных исследованиях межбюджетных отношений, согласно которым «только федеральное Правительство может эффективно сглаживать существующие различия в доходах регионов» .

Иными словами, часть собственных налоговых доходов, образованных в федеральном бюджете при взимании федеральных налогов, федеральный уровень власти передает на заранее определенный или на неопределенный временной период региональным и местным бюджетам. Таким образом, объективно возникают понятия закрепленных и регулирующих налоговых доходов. Разница между этими понятиями заключается в долгосрочности или кратковременности передачи вышестоящим бюджетом части собственных налоговых доходов нижестоящим по уровню бюджетам. В научных работах при рассмотрении методологических проблем распределения собственных налоговых доходов федерального бюджета между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы обращается внимание на тот факт, что «отнесение налогов к федеральным не означает, что они должны зачисляться в федеральный бюджет, они могут как полностью зачисляться в бюджет определенного уровня, так и являться регулирующими источниками бюджетов, распределяемыми в соответствии со специальными федеральными законами» .

НДС, являясь федеральным налогом, образует в федеральном бюджете собственные налоговые доходы. В свою очередь, часть собственных доходов от взимания этого налога федеральный бюджет может передать в качестве регулирующих налоговых доходов нижестоящим по уровню бюджетам. В итоге, учитывая сложившуюся практику с распределением собственных налоговых доходов одних бюджетов между бюджетами иных уровней бюджетной системы на ограниченный по времени период, следует сделать вывод о том, что когда пропорции распределения налоговых доходов между бюджетами устанавливаются в законе о бюджете на соответствующий финансовый год, то можно говорить о временном характере установленных пропорций. Временный характер пропорций указывает на регулирующую роль распределяемых налоговых доходов.

В противном случае, когда пропорции распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы установлены законом о конкретном налоге (соответствующей главой НК РФ) или соответствующими статьями БК РФ, это говорит о более долговременном или постоянном характере установленных пропорций. Стабильность и постоянство в долгосрочном периоде величин установленных пропорций распределения собственных налоговых доходов одних бюджетов между бюджетами иных уровней бюджетной системы приводят к образованию в бюджетах-получателях распределяемых средств закрепленных налоговых доходов.

Обратим внимание на другой федеральный налог - налог на прибыль организаций, который также формирует собственные налоговые доходы федерального бюджета. Механизм распределения доходов от взимания налога на прибыль организаций между бюджетами разных уровней бюджетной системы заключен в системе ставок этого налога. Согласно ст. 284 НК РФ, итоговая ставка налога на прибыль организаций установлена в размере 24%, которая, в свою очередь, с 1 января 2005 г. распадается на две отдельные налоговые ставки (до указанной даты итоговая ставка распадалась на три налоговые ставки). Сумма налога, исчисленная по ставке 6,5%, зачисляется в федеральный бюджет, а по ставке 17,5% - в бюджеты субъектов РФ (до 1 января 2005 г. предусматривалась отдельная ставка (2%) для зачисления доходов в местные бюджеты). При этом ставка налога, исходя из которой доходы от налога на прибыль поступают в региональный бюджет, с названного момента может быть уменьшена для отдельных категорий налогоплательщиков законами субъектов РФ до уровня не ниже 13,5%.

В результате пересчета и преобразования системы ставок налога на прибыль организаций (6,5% / 17,5%) в систему пропорций распределения доходов от взимания этого налога между бюджетами разных уровней бюджетной системы получается, что с 1 января 2005 г. из всего 100-процентного объема доходов, сформированных налогом на прибыль, в федеральный бюджет поступает доля, составляющая немногим менее 30% (27%), а в бюджеты субъектов РФ - предельно возможная доля немногим более 70% (73%). В данном случае не рассматривается то влияние, которое оказывают на общую величину поступлений налога на прибыль суммы налога, взимаемые с доходов иностранных организаций, деятельность которых не образует постоянного представительства в РФ, и с доходов в виде дивидендов и процентов, поскольку эти налоговые доходы не носят регулярного характера и незначительны по объемам по сравнению с суммами налога, поступающими от основного контингента налогоплательщиков - российских организаций.

Частично поступая в региональные бюджеты, а до 1 января 2005 г. - и в местные бюджеты, налог на прибыль организаций тем не менее остается федеральным налогом. Нахождение налога в составе федеральных налогов означает, что влияние на параметрические характеристики всех элементов его налоговой модели, а следовательно, и изменение объема доходных поступлений от его взимания возможно исключительно на федеральном уровне власти. В связи с этим абсолютные величины доходов от налога на прибыль организаций, зачисляемые по установленным нормативам (налоговым ставкам) в региональные, а до 1 января 2005 г. - и в местные бюджеты, являются величинами производными от запланированного на федеральном уровне общего объема поступлений этого налога.

3. Проблемы налоговой политики в Российской Федерации и пути ее решения

Классификация налогов на стадии формирования ресурсной базы государственного управления и местного самоуправления должна отвечать на вопросы «за счет чего», а классификация налогов на стадии использования (ставших уже ресурсами для реализации спектра функций государства и муниципалитетов) должна отвечать на вопрос «на что», в соответствии с системно построенной бюджетной классификацией расходов.