Межбюджетные отношения и их реформирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Минобрнауки России

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Юго-Западный государственный университет»

Кафедра финансов и кредита

КУРСОВАЯ РАБОТА

«Межбюджетное отношение и их реформирование»

Автор работы Шерназарова А. А.

Курск, 2014 г.



СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Теоретические концепции построения межбюджетных отношений

1.1 Понятие и экономическая сущность межбюджетных отношений

1.2 Принципы организации межбюджетных отношений

1.3 Виды и формы межбюджетных отношений

2. Зарубежный опыт бюджетного регулирования

2.1 Основы бюджетного регулирования в унитарных странах

2.2 Особенности межбюджетных отношений в федеративных странах

2.3 Сравнительная характеристика бюджетного регулирования в унитарных и федеративных странах

3. Формы, методы и особенности межбюджетного регулирования в РФ

3.1 Финансовая помощь как основа развития бюджетных отношений в РФ

3.2 Развитие межбюджетных отношений в РФ

3.3 Перспективы развития межбюджетных отношений и их влияние на экономику страны

Заключение

Список литературы



ВВЕДЕНИЕ

Межбюджетные отношения играют важную роль в бюджетной системе любого государства, имеющего административно-территориальное деление. В России, с ее огромной территорией и существенной дифференциацией экономических потенциалов регионов, тема межбюджетных отношений всегда вызывала множество вопросов и проблем.

Начиная с 90-ых годов законодательные и исполнительные органы власти Российской Федерации постоянно пытались найти наилучшие пути и методы регулирования межбюджетных отношений, в связи с чем в бюджетное законодательство часто вносились изменения и дополнения.

Федеральным законом от 22.08.04 № 120-ФЗ в Бюджетный кодекс РФ, основополагающий закон в сфере регулирования бюджетных отношений, были внесены существенные изменения и дополнения, которые касаются, главным образом, именно межбюджетных отношений. Основная часть этих изменений и дополнений вступила в силу с 1 января 2005 г., в связи с чем тема курсовой работы является на сегодняшний день весьма актуальной.

Объектом исследования является теоретические и практические вопросы функционирования системы межбюджетных отношений, их нормативно-правовая база.

Предметом исследования выступает проблематика взаимоотношений бюджетов различных уровней по поводу распределения и перераспределения общественных финансовых ресурсов.

Целями настоящей работы являются следующие: дать понятие межбюджетных отношений, а также бюджетного федерализма как особой формы межбюджетных отношений, характерной для государств с федеративным устройством; раскрыть основные принципы межбюджетных отношений, которые необходимо соблюдать в федеративном государстве для эффективного функционирования бюджетной системы. Далее будут рассмотрены межбюджетные отношения между региональными органами власти и органами местного самоуправления, затем будут рассмотрены модели межбюджетных отношений в унитарных и федеративных государствах и, наконец, формы, методы и особенности межбюджетного регулирования в РФ.

Для достижения данных целей были поставлены следующие задачи:

-- рассмотреть сложившиеся модели межбюджетных отношений в федеративных и унитарных странах;

-- сделать сравнительный анализ этих моделей;

-- рассмотреть методики оказания финансовой помощи бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета;

-- указать возможные направления совершенствования и развития межбюджетных отношений.

При написании курсовой работы, в качестве основных первоисточников использовались следующие учебники: Л.А. Дробозина «Финансы для вузов», Годин А.М. «Бюджет и бюджетная система РФ», В.А. Парыгина, А.А Тедеев, С.И. Мельников «Бюджетная система РФ», а также О.В Врублевская «Бюджетная система Российской Федерации».

В главе 1 «Теоретические концепции определения межбюджетных отношений» дается разъяснение основным определениям и понятиям межбюджетных отношений, затем рассматриваются основные принципы организации, виды и формы межбюджетных отношений в РФ.

В главе 2 «Проблемы бюджетного федерализма в РФ» обращается внимание на построение моделей межбюджетных отношений в федеративных и унитарных странах и затем дается сравнительная характеристика этих моделей.

В главе 3 «Формы, методы и особенности межбюджетного регулирования в РФ» рассматриваются формы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, а также проблемы и перспективы развития межбюджетных отношений в России.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ КОНЦЕПЦИИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1 Понятия и экономическая сущность межбюджетных отношений

межбюджетное регулирование отношение

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, а также органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Термин «межбюджетные отношения» стал употребляться на практике в период становления рыночных отношений. Затем его начали использовать и в законодательных актах, заменив ранее употребляемый термин «бюджетные отношения».

Данный термин был введен и в Бюджетный кодекс РФ.1 В статье 129 Кодекса межбюджетные отношения определяются как «отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». В следующих статьях устанавливаются и раскрываются принципы межбюджетных отношений и лишь затем идет речь о конкретных формах финансовой помощи одного бюджета другому и условиях ее предоставления. Всем этим вопросам в Кодексе посвящается целая глава (Глава 16), которая так и называется «Межбюджетные отношения».

В новой же редакции Бюджетного кодекса РФ, которая вступила в силу с 1 января 2010 г., межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений и осуществления бюджетного процесса».2 При этом законодатель решил отказаться от подробного изложения и описания принципов межбюджетных отношений. Глава 16 Кодекса станет называться «межбюджетные трансферты» и будет включать в себя лишь нормы о форме и условиях их предоставления, а также о порядке образования и использования различных бюджетных фондов финансовой поддержки.

Для того чтобы правильно раскрыть сущность межбюджетных отношений необходимо раскрыть понятие бюджетного федерализма как их определенного типа.

Под бюджетным федерализмом понимают форму организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе он является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений. Российская система бюджетного федерализма включает в себя следующие элементы:

-- два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации);

-- налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов;

-- блок межбюджетных трансфертов (средств одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемых другому бюджету бюджетной системы РФ3;

-- блок взаимных расчетов;

-- блок целевых бюджетных фондов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федеральный фонд регионального развития, Федеральный фонд компенсаций).

Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к местным бюджетам. Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Одним из центральных вопросов бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивания.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между равными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сбалансированности возлагает на них, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.

1.2 Принципы организации межбюджетных отношений в РФ

Межбюджетные отношения реализуются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но развиваться они могут на основе разных принципов. Различают унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствуют высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

Бюджетный, или фискальный (от слова «фикс» -- казна), федерализм - это система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом4. Основная задача бюджетного федерализма заключается в том, что в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого прежде всего необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам.

Каждая страна решает задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Эффективность межбюджетных отношений определяется не степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов (расходов) федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, соответствующей особенностям данного федеративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации

Россия относится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург - всего 89 субъектов. Согласно ст.5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Принцип равенства прав здесь не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов РФ. В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и ее субъектов, в том числе в области бюджета. Асимметричность федерации не означает отступления от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства.

Л.И. Якобсон отмечает: «Межтерриториальные экономические отношения неизбежно испытывают влияние многообразных исторических, географических, политических и этнокультурных факторов. Несомненно, не все, что имеет место во взаимоотношениях любой федерации с ее субъектами и местными органами, исчерпывающим образом отражается в моделях и положениях теории бюджетного федерализма. В той мере, в какой децентрализованное в территориальном разрезе распоряжение общественными ресурсами не сводится к реализации бюджетных полномочий (так, регионы могут владеть собственными предприятиями), фискальный федерализм составляет аспект более широкого понятия, а именно экономического федерализма - впрочем, аспект наиболее важный, определяющий»5.

Экономический федерализм, или экономические федеративные отношения, складывается в области бюджета, инвестиций, промышленности и т.д. Для определения государственно-правовой стратегии эффективного решения всеми уровнями публичной власти современных задач экономического развития в условиях федерализации России экспертами ТАСИС разработан проект Кодекса основных принципов федеративных экономических отношений в России6. Данный проект составлен, прежде всего, на основе Конституции РФ, законодательства и судебной практики России, а также опыта зарубежных стран в построении федеративной модели государства. Кодекс определяет следующие принципы федеративных экономических отношений:

-- единства экономического пространства России;

-- конституционного разграничения предметов ведения РФ и ее субъектов в сферах экономического регулирования;

-- разграничения федеральным законодательством компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов;

-- согласованного формирования и осуществления единой экономической политики Российской Федерации и ее субъектами;

-- субсидиарности (децентрализация управления экономическими отношениями адекватно региональным и местным потребностям и ресурсам, территориальным условиям развития);

-- равных условий экономического развития территорий;

-- федеративной лояльности (приверженности федеративной идее, или лояльности Федерации);

-- кооперации деятельности РФ и ее субъектов при осуществлении полномочий в экономической сфере;

-- свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств и рабочей силы в стране;

-- равноправия хозяйствующих субъектов; и др.

Такая многогранность федерализма позволяет сделать вывод, что он основан на уважении тех основных принципов, которые гарантируют демократическую направленность государственной политики.

БК РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений, которые с большей долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:

-- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

-- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

-- равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

-- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

-- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотношениях бюджетов субъектов РФ с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.

Арсенал инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно заметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов. «Широкое применение в России расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы давало возможность ограничить общий размер финансовой помощи регионам. Однако в целом недостатки системы расщепления налоговых поступлений превосходили ее преимущества. Расщепление налоговых поступлений включает элемент политического торга, что уже само по себе предполагает его «мягкость». Действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс разделения доходов крайне политизированным и неэффективным», -- отмечают экономисты А. Лавров, Дж. Литвак, Д. Сазерленд7.

1.3 Виды и формы межбюджетных отношений

Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта РФ - между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы организации межбюджетных взаимоотношений в субъектах РФ определены в Законе РФ от 15 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно Закону, межбюджетные отношения в субъектах РФ строятся на следующих принципах:

-- взаимной ответственности;

-- применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

-- выравнивания доходов муниципальных образований;

-- максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

-- компенсации местным бюджетам уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

-- повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

-- гласности межбюджетных отношений.

Кс. Грефф, профессор Сорбонны, пишет: «При многоуровневом федерализме те принципы, которые установлены в отношениях между федеральными и региональными уровнями власти, должны повторяться и в отношениях между региональными и местными уровнями, даже если это увеличит ответственность региональных властей. Противоположные действия могут привести к тому, что принцип субсидиарности, на котором держится и федерализм, потеряет свою опору, в результате чего сама система окажется недееспособной»8.

Сложившаяся в регионах система межбюджетных отношений не в полной мере соответствует принципам федерального устройства Российской Федерации и требованиям рыночной экономики. Ее основными недостатками являются:

-- нечеткость и нерациональность разграничения полномочий между региональными и местными уровнями власти;

-- несоответствие доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходам;

-- неэффективный механизм распределения финансовой помощи.

Конституция РФ (ст. 71) относит вопросы регулирования к ведению Российской Федерации. Одновременно ст. 8 БК РФ относит основные вопросы межбюджетных отношений регионального уровня, в том числе распределение доходов и расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами, определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд местным бюджетам, к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, на федеральном уровне должны быть определены принципы бюджетного регулирования, включая вопросы межбюджетных отношений, а на уровне субъектов РФ - конкретные формы их реализации с учетом региональных условий.

Федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в центре, была поддержана субъектами РФ. В этих целях федеральные органы власти формируют для субъектов РФ свои рекомендации по формированию межбюджетных отношений регионального уровня. Эти рекомендации могут быть оформлены в виде типовых моделей построения межбюджетных отношений на региональном уровне, отвечающих государственной стратегии развития межбюджетных отношений. В 2000 г. в Министерстве финансов РФ были разработаны Временные методические рекомендации субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений9. Эти рекомендации содержат подробный анализ современного состояния и нормативно-правовой базы межбюджетных отношений в субъектах РФ, принципы организации и основные подходы к регулированию данных отношений.

Итак, из положений первой главы можно сделать вывод о том, что межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, а также органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса, под бюджетным федерализмом понимают форму организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе он является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений. БК РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений, которые с большей долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:

-- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

-- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

-- равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

-- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

-- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.



ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

2.1 Основы бюджетного регулирования в унитарных странах

К этой группе стран отнесены Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия, где наблюдается высокая доля участия местных властей в финансировании социальных расходов. Доля расходов местных бюджетов составляет в среднем 67--70% в расходах консолидированных бюджетов, а в целом по странам ОЭСР эта величина едва достигает 40%. Через местные бюджеты этих стран финансируется примерно 75% государственных расходов на образование, 96% -- на здравоохранение, 87% -- на социальное обеспечение, 82% -- на культуру и отдых, 67% -- на городское хозяйство и 41% -- на содействие экономическому развитию.

Среди перечисленных стран заслуживает особого внимания опыт Швеции. В 1995 г. здесь было принято решение о введении лимита государственных расходов: будучи раз установленным, он не подлежит правкам на инфляцию как минимум в течение трех лет. Система управления налогами построена таким образом, что государство осуществляет сбор налогов центрального и местных уровней, хотя последние принимают решение о своих налогах. Так, муниципалитеты определяют ставку налога на доходы физических лиц (он составляет порядка 76% доходов местных бюджетов), а также тарифы на определенные слуги (водоснабжение, энергоснабжение). Система выравнивания в Швеции построена по принципу самофинансирования и состоит из двух частей -- выравнивания доходов (налогового потенциала) и выравнивания расходов (компенсация различий в структуре расходов). В первом случае местные власти (коммуны и ландстринги), обладающиеналогоспособностью выше средней по стране, платят взносы в центральный фонд субсидирования, из которого коммунам с низкой налогоспособностью центральное правительство предоставляет субсидии. Во втором случае взносы платят муниципалитеты с благоприятной структурной характеристикой расходов, а получают субсидии коммуны с менее благоприятными характеристиками. В целом государственные субсидии составляют около 14% доходов коммун10.

К этой группе стран по классификации ОЭСР также можно отнести Бельгию, Францию, Грецию, Италию, Нидерланды, Португалию, Испанию. Уровень доходов от местного налогообложения в бюджетах этих стран колеблется достаточно широко11. В Италии и Нидерландах эти доходысоставляют менее 10% всех ресурсов местных бюджетов; в Италии, где около 80% всех бюджетных ресурсов местные бюджеты получают за счет общегосударственных механизмов перераспределения, доходы от местных налогов не превышают 9%; в Нидерландах местные бюджеты формируются на 79% за счет государственных трансфертов, а доходы от местных налогов дают только 5,4% бюджетных доходов. Иное положение в таких странах, как Бельгия и Франция, где доходы от местных налогов составляют более 20% общей суммы доходов местных бюджетов. В Бельгии на долю государственных трансфертов приходится почти с доходов местных бюджетов, во Франции -- немного больше 30%.

Государственные трансферты местным органам власти предоставляются в трех формах: через перераспределение налоговых поступлений (например, от экономически сильных местных коллектив в пользу слабых), дотации общего назначения (как правило, даются для покрытия дефицитов местных бюджетов, например, во Франции -- дотации на функционирование) и специальные субсидии (предоставляются под строго определенные проекты и программы).

В последние десятилетия в большинстве стран, имеющих унитарное устройство, интенсивно идет процесс децентрализации, большая самостоятельность в бюджетных вопросах предоставляется местным органам власти. Особенно показателен пример Франции, где рост государственных субсидий сопровождается ростом собственных доходов местных бюджетов. Рост объемов местных бюджетов во Франции в 1987--1990 годы был в 2 раза выше, чем рост государственных доходов. Наиболее быстрыми темпами увеличивались доходы от местных налогов и субсидии из государственного бюджета: поступления от местных налогов с 2009 по 2010 г. Ежегодно возрастали в среднем на 4,23% , а субсидии - на 4,43%, причем расходы центрального бюджета росли в пять раз медленнее - на 0,8% в год12.

2.2 Особенности межбюджетных отношений в федеративных странах

В настоящее время система межбюджетных отношений в Российской Федерации находится в состоянии развития, идет поиск оптимальной модели бюджетного федерализма. В этой связи полезно изучить опыт организации межбюджетных отношений в зарубежных странах, особенно в тех, которые добились реальных успехов в региональном выравнивании.

В частности, Австралия, по конституции - федеративное государство со значительной автономией штатов. Суть бюджетного федерализма в этой стране состоит в четком разделении расходных полномочий между федеральным уровнем и штатами. Особенностью разграничения полномочий между уровнями власти в Австралии является то, что социальная защита населения находится исключительно в ведении федерального правительства. В других странах обеспечение социальных гарантий населению относится к компетенции в основном региональных и местных органов власти. Однако в Австралии действует единая система налогов, которая существенно ограничивает права штатов. В результате в федеральном бюджете аккумулируется около 80% всех налогов, что позволяет центральному правительству сохранять жесткий контроль над государственными расходами и проводить политику бюджетного выравнивания путем предоставления штатам субсидий. Для преодоления финансовых трудностей, вызванных, например, резким изменением мировых рыночных цен, штатам предоставляются специальные субсидии, которые носят временный характер.

В соединенных Штатах Америки в отличие от Австралии межбюджетные отношения строятся на основе четкого разграничения как расходных, так и доходных полномочий, поэтому формируются практически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти и все бюджеты функционируют автономно. Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются конституцией, принятой в 1789 г. Взаимоотношение между штатами и местными органами власти обычно регулируются «правилом Дилона», но в отдельных случаях так называемым «правилом дома». По «правилу Дилона» местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые предоставлены им правительствами штатов. По «правилу дома», штаты могут предоставлять местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетной автономии. «Правилом дома» на практике пользуются редко.

Основными доходными источниками федерального бюджета США является налог на доходы физических лиц (48% всех доходов федерального бюджета), взносы на социальное страхование и в пенсионные фонды (38%), налог на доходы корпораций (9,6%) и акцизы (3,8%). Главными источниками доходов штатов служат фонды социального страхования и пенсионные фонды (25,4), налог с продаж (18,7%), налог на доходы физических лиц (17,9%), акцизы (9,%) и доходы от использования собственности (9,%). Основные источники местных бюджетов: налоги на имущество (37,4), доходы от использования собственности (21,6%), прочие доходы (19,4) и налог с продаж (5,6)13.

Финансовая помощь из федерального бюджета нижестоящим уровням власти предоставляется в форме бюджетных грантов14. Они подразделяются на целевые и узкоцелевые, которые преобладают. Узкоцелевые гранты предназначены в основном для финансирования расходов штатов на здравоохранение, социальную поддержку, образование, занятость и профессиональную подготовку. На федеральные бюджетные гранты приходится около 25% совокупных доходов штатов. Местные бюджеты в еще большей степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (доля трансфертов в среднем составляет около 45%, в том числе доля трансфертов штатов -- 36%, федерального правительства -- 9%).

Подобный механизм организации межбюджетных отношений используется в Канаде15. Список налогов, устанавливаемый бюджетами провинций, территорий и местными бюджетами, является открытым. Основа этого механизма -- система трансфертов из специального фонда, сформированного на уровне федерального бюджета. Финансовая помощь в бюджеты провинций предоставляется на основе программно-целевого подхода по трем основным федеральным программам: здравоохранения и социальной помощи (в 1999 г. -- 67,5% общего объема трансфертов); программа выравнивания, направленная на выравнивание уровня предоставляемых бюджетных услуг в менее обеспеченных провинциях (24,9%); программа территориального финансирования (в рамках этой программы 3,1% общего трансферта передается северным территориям, которые отличаются слабым развитием налоговой базы и высокими затратами на предоставление бюджетных услуг).

Такие страны, как Германия, Австрия и Швейцария, имеющие федеративное устройство, отнесены ко второй группе в силу специфики организации межбюджетных отношений. Особенность бюджетной системы Германии16состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев властиформируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов -- личном и корпоративном подоходном налоге, -- а также НДС. В федеральном бюджете совместные налоги составляют около 75%, в бюджетах земель -- в среднем 87%, местных бюджетах -- 41%. При этом поступления от личного и корпоративного подоходного налога распределяются между федерацией и землями на основе предусмотренного федеральной конституцией равного долевого участия. Долевое участие местных властей в поступлениях от личного подоходного налога определяется не конституцией, а федеральным законом, одобренным бундесратом.

На региональном уровне эффективным средством горизонтального бюджетного выравнивания является личный подоходный налог. Общим подходом к выравниванию на уровне земель является аккумулирование части бюджетных доходов земель в фонд субсидирования местных бюджетов. Примерно 30% этих средств направляется в форме целевых и 70% -- нецелевых фантов, использование которых не оговаривается. Нецелевые гранты в основном распределяются между муниципалитетами согласно формуле, учитывающей их налоговый потенциал и потребность в финансовых средствах.

Основной принцип межбюджетных отношений в Австриисостоит в том, что собственные расходы каждый уровень власти должен полностью покрывать собственными же доходами, т.е. распределение расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы влечет за собой соответствующее распределение налоговых доходов между ними. Практически все налоги разделяются на долевой основе. Пропорции деления налогов между федеральным бюджетом и бюджетами земель устанавливаются федеральным законом о бюджетном выравнивании сроком на пять лет. Параметры разделения налогов определяются в процессе переговоров земель с федерацией, которая может их изменить в одностороннем порядке. Основными налоговыми источниками бюджетов всех уровней являются налоги на доходы физических лиц, НДС,налог на доходы корпораций, налог на недвижимость, акцизы. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах земель невелика и носит исключительно целевой характер. Так, существует федеральная программа поддержки жилищного строительства, в соответствии с которой предоставляются жилищные субсидии. Сравнительные данные по распределению доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в рассмотренных выше федеративных государствах представлены в табл. 1 ( Приложение 1)

Данные таблицы позволяют сделать вывод, что для всех рассмотренных государств с федеральным типом государственного устройства характерны высокая степень централизации доходов на федеральном уровне и большой объем перераспределяемых бюджетных средств, несмотря на то, что для США, Канады, и Австралии характерна относительно большая самостоятельность субнациональных властей. Такое положение объясняется высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Так, например, в Германии после объединения Западной и Восточной частей возросла степень неравенства между землями, поэтому произошло перераспределение доходных источников в пользу федерации (73% налоговых доходов взимаются на уровне федерации), а объем финансовой помощи из федерального бюджета составил 20% доходов земель. В США также высока доля средств федерального бюджета в налоговых доходах, доля финансовой помощи в бюджетах штатов составляет порядка 25%. Для США и Австралии примечателен тот факт, что региональные и местные бюджеты исполняются с профицитом (дефицит местных бюджетов в США законодательно запрещен), а вся нагрузка по долговым обязательствам возложена на федеральный бюджет.

2.3 Сравнительная характеристика бюджетного регулирования в унитарных и федеративных странах

Проведенный обзор бюджетных систем стран с федеративным и унитарным государственным устройством показывает, что особенность бюджетных систем федеративных государств состоит, прежде всего, в гораздо большей по сравнению с унитарными государствами самостоятельности органов власти регионального уровня в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.

Хотя форма государственного устройства не является определяющей в распределении прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы, тем не менее, в странах с федеративным устройством расходные обязательства бюджетов субъектов федерации гораздо шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах, для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации в зависимости от регионального законодательства. Бюджеты регионального уровня в унитарных государствах являются промежуточными звеньями по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции тех ресурсов, осуществлять администрирование которых на данном уровне представляется наиболее эффективным. В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. В унитарных государствах, в противоположность федерациям, центральное правительство обычно несет ответственность по задолженности бюджетов нижестоящих уровней и, соответственно, устанавливает жесткие ограничения на объем и сроки заимствований. Для унитарных государств характерна высокая (более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня.

Роль муниципальных бюджетов и их расходные обязательства примерно одинаковы в государствах с различным устройством. Практически во всех случаях органы власти муниципалитетов несут обязательства по финансированию расходных статей исключительно местного значения, в доходы этих бюджетов обычно зачисляются налоги на имущество и местные лицензионные и регистрационные сборы, и доходная база бюджетов нижнего уровня, как правило, сильно зависит от средств вышестоящих бюджетов.

Модели бюджетных отношений в разных странах имеют свои общенациональные и региональные особенности. Проведенный анализ показал, что практически во всех государствах, будь то унитарные или федеративные, в большей или меньшей степени реализуются принципы бюджетного федерализма. В ряде стран, имеющих унитарный тип государственного устройства, таких как Скандинавские страны, применяются более прогрессивные, чем в федеративных (например, В Канаде), механизмы взаимоотношений с местными органами власти, на которые возлагается большая часть социальных расходов.

Итак, из проведенного анализа следует сделать вывод: применяемые во всех рассмотренных странах подходы к организации межбюджетных отношений имеют ряд общих черт, поэтому можно говорить о действии общемировых процессов и тенденций, направленных на унификацию форм, а в ряде случаев - и методов межбюджетных взаимоотношений. Тем не менее ни одной стране пока не удалось создать такие механизмы бюджетного выравнивания, которые позволили бы в полной мере устранить горизонтальные бюджетные различия. Поэтому системы межбюджетных отношений во всех странах постоянно совершенствуются. Анализ позитивных моментов зарубежного опыта весьма полезен при проведении бюджетной реформы в России.



ГЛАВА 3. ФОРМЫ, МЕТОДЫ И ОСОБЕННОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РФ

3.1 Финансовая помощь как основа развития бюджетных отношений в РФ

В Бюджетном кодексе РФ установлено, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть оказана в формах предоставления:

дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

бюджетных кредитов;

бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Как можно видеть, термин «финансовая помощь» означает не только безвозмездные и безвозвратные перечисления, но также кредиты и ссуды как возвратные, а в отдельных случаях и возмездные (платные) виды финансовой помощи. Определение форм финансовой помощи приводится в БК РФ, при этом следует обратить внимание, что эти формы могут применяться в межбюджетных отношениях и в общем виде как форма расходов бюджетов:

дотация17 -- бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;

субвенция -- бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;

субсидия -- бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

бюджетный кредит -- форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;

бюджетная ссуда -- бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Отдельно остановимся на термине «трансферт», который широко используется в экономической литературе, но не определен в БК РФ. Иногда трансфертом называют средства, направляемые из бюджета в адрес физических лиц, иногда -- финансовую помощь, предоставляемую нижестоящим бюджетам. В российской бюджетной практике трансфертом именуют финансовую помощь, направляемую из Федерального фонда финансовой поддержи субъектов РФ, хотя, по мнению авторов, этот вид финансовой помощи следует называть нормативно-долевой дотацией. Зачастую при переводе иностранной литературы по вопросам межбюджетных отношений для обозначения финансовой помощи в широком смысле этого слова используется термин «субсидия», однако это не соответствует терминологии, установленной в БК РФ.

Ранее в бюджетной практике при исполнении бюджетов использовался такой метод бюджетного регулирования, как взаимные расчеты.Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимали какие-либо решения (например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), которые не были учтены при формировании бюджетов на текущий год, то такие решения должны были подкрепляться передачей доходов или предоставлением бюджетных компенсаций для нижестоящих бюджетов.

В экономической теории неоднократно поднимался вопрос о противоречивом характере финансовой помощи в сфере межбюджетных отношений. В учебнике «Бюджетная система России» можно прочитать следующее: «Нужно отметить, что дотация, субвенции и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль». Однако далее отмечается, что не следует стремиться к полной замене этих форм помощи, так как они необходимы по ряду объективных причин: экономической отсталости, экологической обстановки, социальных особенностей и т.д.

Вместе с тем финансовая помощь имеет и целый ряд преимуществ:

обеспечивает финансирование передаваемых полномочий;

используется в качестве механизма выравнивания;

-- гарантирует исполнение минимальных стандартов и нормативов, установленных федеральным уровнем.

Наконец, в случаях, когда возникают проблемы с налоговым администрированием (сбором налогов), возможно создание более справедливой системы распределения налоговых источников через общий фонд. Данная система, кроме того, обеспечивает эффективный контроль со стороны центра. Не только российский, но и зарубежный опыт свидетельствует о том, что финансовая помощь -- это необходимый инструмент межбюджетных отношений, однако ее конкретные формы определяются как общим состоянием бюджетной системы, так и задачами, решаемыми на данном этапе развития.

Классифицируя финансовую помощь, можно выделить общую (дотация) и целевую (адресную) финансовую помощь (субвенция и субсидия), при этом каждая из них имеет свои преимущества и недостатки, а также свои условия предоставления. Так, субвенции и субсидии подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого использования, а также неиспользования в установленные сроки.

Условия предоставления финансовой помощи появились в бюджетной практике РФ до вступления в силу БК РФ. Так, летом 2009 г. Между Правительством РФ и органами исполнительной власти регионов были подписаны соглашения об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета.Основные их требования -- приоритетная выплата заработной платы, повышение доли «живых» денег в доходах бюджетов, реструктуризация бюджетных обязательств, сокращение перекрестного субсидирования и др. Однако большинство регионов восприняло соглашение как формальные требования, и перелома к лучшему не произошло.

БК РФ вводит новое условие получения финансовой помощи для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности -- на основе подписания-соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ. На практике данная норма ужеполучила реализацию, так, в ст. 40 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» установлено, что в 2001 г. Продолжается перевод высокодотационных субъектов РФ накассовое обслуживание исполнения их бюджетов орган: ми Федерального казначейства.

Кроме подписания соглашений об обслуживании через федеральное казначейство бюджет субъекта РФ -- получателя финансовой помощи -- может быть подвержен проверке со стороны уполномоченного органу государственной власти РФ, а если объем финансовой помощи превышает 50% расходов его консолидированного бюджета, то проверка проводится в обязательном порядке.

В случае получения финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъект РФ не имеет права:

ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5% расходов бюджета этого субъекта РФ.

Подобные ограничения распространяются и на муниципальные образования -- получателей финансовой помощи из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

Следующее правило, которое определено БК РФ, можно назвать принципом приоритетности обеспечения минимальных государственных социальных стандартов. Данный принцип имеет прямое отношение к формированию расходов бюджетов, но одновременно касается и. межбюджетных отношений, так как даже общая финансовая помощь (дотация) оказывается по определенным направлениям. Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов МГСС при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование МГСС на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением МГСС, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих МГСС. Государственные социальные стандарты (с учетом возможностей консолидированного бюджета РФ, как отмечено в БК РФ) устанавливаются федеральным законом. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ. Однако несмотря на требования БК РФ, в 2012--2013 гг. не были разработаны и не применялись государственные стандарты. В таких условиях эффективность финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, снижается, а контроль за использованием бюджетных средств ослабевает. В таблице 2 (см приложение) представлены нормативные аспекты регулирования финансовой помощи.

Итак, основным видом финансовой помощи бюджетам субъектов РФ в современных условиях является Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (в дальнейшем - ФФПР) формируется в составе расходов федерального бюджета начиная с 2008 г. ФФПР является одним из крупнейших по объему финансовой помощи, и с момента образования его удельный вес в разделе расходов федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней» составлял в среднем не менее 50 - 60% (без учета ссуд). Однако удельный вес ФФПР в общем объеме средств межбюджетного перераспределения составляет около 15%. Главная цель Фонда - повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью, финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам.

3.2 Развитие межбюджетных отношений в РФ

Эффективность местного самоуправления, во многом, зависит от того, какие ресурсы получают в свое распоряжение местные органы. Большинство из 13,5 тысяч муниципальных образований не имеют самостоятельного с экономической точки зрения бюджета, а, значит, не располагает действенными возможностями по осуществлению своих полномочий.

Проблема неэффективности системы местного самоуправления в России, во многом, связана с отсутствием финансовой самодостаточности на местном уровне. Реформу финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления целесообразно встроить в комплексный процесс реформирования межбюджетных отношений на всех уровнях.

В ходе проведения реформ бюджетная система страны претерпела значительные изменения. Произошло перераспределение части полномочий и ответственности от федерального к региональным и местным бюджетам. При этом объем финансовых потоков, определяемых взаимными расчетами между бюджетами, почти не сократился по сравнению с прежней системой исполнения единого консолидированного бюджета страны, отличавшейся высокой степенью централизации управления. Резко упала дисциплина межбюджетных платежей. Власти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а значительное число граждан оказались даже без гарантируемого государством социального минимума.

...