Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013-2015 гг.

В 2012 г. Российская Федерация успешно разместила три выпуска облигаций внешних облигационных займов общим объемом 7 млрд. долл. США, за один выход на рынок полностью выполнив Программу государственных внешних заимствований на год. Спрос со стороны инвесторов составил более 24 млрд. долл. США, то есть более чем в три раза превысил фактический объем размещения.

Данная сделка стала самым крупным по объему размещением еврооблигаций суверенными государствами из числа стран формирующихся рынков после размещения Катаром в 2009 г. аналогичного объема суверенных еврооблигаций. При этом займ со сроком до погашения 30 лет и объемом 3 млрд. долл. США стал первым в истории столь длинным российским выпуском, подтвердившим уверенность зарубежных инвесторов в состоянии и долгосрочных перспективах российской экономики.

По сравнению с предыдущим выходом России на внешние рынки в 2010 г. размещение 2012 г. характеризуется существенно более низкой доходностью выпущенных инструментов и качественно лучшей структурой инвесторов за счет появления существенной доли новых институциональных (консерватиных) держателей.

Размещение еврооблигаций позволило достичь следующих целей:

- решена стратегическая задача по расширению и кардинальному улучшению инвесторской базы в государственные ценные бумаги Российской Федерации;

- установлены новые, более благоприятные ориентиры по доходности для российских корпоративных заемщиков, способствующих сокращению их издержек по привлечению долгового финансирования на международных рынках капитала;

- обеспечено снижение средней доходности по портфелю российских суверенных облигаций.

В целях сохранения присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала и поддержания постоянного доступа к ресурсам этих рынков в период 2013 - 2015 гг. планируется:

- продолжать осуществлять размещение еврооблигаций Российской Федерации в ограниченных объемах с учетом имеющегося спроса;

- формировать репрезентативную кривую доходности по заимствованиям Российской Федерации в различных валютах, прежде всего, в долларах США и евро;

- создавать дальнейшие предпосылки для привлечения долгосрочных инвесторов, диверсифицированных по типам и географическому признаку;

- поддерживать постоянный диалог с широким кругом глобальных инвесторов.

2.3 Государственная гарантийная поддержка

Накопленная за последние годы практика активного использования государственных гарантий Российской Федерации как инструмента поддержки российских хозяйствующих субъектов, оказавшихся в условиях экономического кризиса, позволяет получить ряд выводов, имеющих системное значение с точки зрения оценки целесообразности дальнейшего наращивания или, напротив, свертывания государственной гарантийной поддержки отечественных предприятий.

По состоянию на 1 октября 2012 г. по обязательствам российских предприятий было предоставлено 200 госгарантии на сумму 619,6 млрд. рублей, состоящих на учете во Внешэкономбанке. Данная форма господдержки была оказана 128 принципалам (заемщикам), получившим коммерческие кредиты в 10 банках Российской Федерации. В 2011 и за 9 мес. 2012 г. прекратило действие 74 гарантии на сумму 145,3 млрд. рублей или 37% от числа гарантийных обязательств Российской Федерации. Таким образом, остались действующими 126 госгарантии на сумму 474,3 млрд. рублей.

Однозначно можно говорить о положительном эффекте госгарантий, предоставленных по кредитам, полученным компаниями химической и нефтехимической отрасли (Минфину России возвращено 97% таких гарантий), а также предприятий металлургии и металлообработки (76%). Это - очевидное свидетельство того, что данные принципалы испытывали временные трудности, вызванные появлением "финансовых разрывов", которые они сумели быстро "закрыть" при улучшении хозяйственной конъюнктуры. Что касается других отраслей (автомобилестроение, сельское хозяйство, строительство и пр.), то здесь доля возвращенных гарантий не превышает 25%.

Данный факт может свидетельствовать о том, что соответствующие предприятия столкнулись с кризисом платежеспособности, а не с проблемой текущей ликвидности. Последнее означает, что такие принципалы нуждаются, скорее, в мерах общего оздоровления, включая замену собственников и управленцев, чем в государственной гарантийной поддержке.

Что касается рисков наступления гарантийных случаев по предприятиям, пока не расплатившимся со своими кредиторами, то ни у одного из 67 "действующих" на момент проведения анализа принципалов не признана "низкой" вероятность таких случаев. Более того, для 31 предприятия, получившего гарантии на 61,2 млрд. руб., вероятность расходов федерального бюджета является "высокой", а для 36 компаний (101,1 млрд. руб.) - средней.

У 35 проверенных принципалов выявлены признаки банкротства (кредиторская задолженность просрочена на срок более 3-х месяцев), а в отношении двух из них процедура банкротства уже введена. Выплаты из федерального бюджета в пользу их кредиторов могут составить 71 млрд. руб.

За период 2011 - 2012 года - впервые с момента принятия в 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентировавшего, в том числе, порядок и принципы оказания государственной гарантийной поддержки, Минфину России предъявлены требования об исполнении 15 государственных гарантий, предел ответственности федерального бюджета по которым составляет 5,3 млрд. руб.

Анализ финансовых условий, на которых были предоставлены кредиты, получившие государственную гарантийную поддержку, показывает, что, несмотря на тот факт, что для банков - кредиторов такие операции являются фактически безрисковыми, с апреля 2010 г. по декабрь 2011 г. средневзвешенные процентные ставки по банкам-бенефициарам были существенно выше, чем средневзвешенная ставка по рублевым кредитам нефинансовым организациям, независимо рассчитанная Банком России на основе данных банковской отчетности. Так, в декабре 2010 г. первая превышала 11,5%, в то время как вторая оставалась на уровне 9,7% годовых. Соответственно, финансовая нагрузка на принципалов, имеющих госгарантии, превышала средние показатели по отраслям экономики.

Таким образом, база данных, накопленная за последние годы активного применения государственной гарантийной поддержки, свидетельствует о том, что последствия массового использования этого инструмента могут быть весьма обременительными для федерального бюджета и малоэффективными с точки зрения стимулирования экономического роста. С точки зрения рисков федерального бюджета немаловажное значение имеет тот факт, что исполнение государственных гарантий происходит независимо от результатов реализации проектов, в поддержку которых гарантии предоставлялись. Получатели государственной гарантийной поддержки не несут каких-либо обязательств и ответственности в связи с реализацией или неэффективной реализацией поддерживаемых государством проектов.

Государственные гарантии являются эффективным инструментом решения проблем предприятий в области текущей и краткосрочной ликвидности, но не могут решить задачи оптимизации управления бизнесом и увеличения продаж производимых товаров (услуг).

Нет оснований ожидать от неплатежеспособных компаний радикального оздоровления, вызванного получением государственной гарантийной поддержки.

В целях повышения эффективности инструмента государственных гарантий, а также управления рисками бюджета, связанными с их предоставлением, особенно в условиях возможного ухудшения ситуации на финансовых рынках, при оказании государственной гарантийной поддержки целесообразно исходить из следующих основных принципов:

1) установление единых подходов для предоставления госгарантий с общими "родовыми признаками" (отрасль экономики, регион, рынок и т.п.), вне зависимости от объекта государственной поддержки, отход от практики предоставления уникальных, нестандартных гарантий.

2) Требования к отбору проектов, в отношении которых применяется государственная гарантийная поддержка, должны основываться на анализе рынков сбыта товаров (услуг), производимых соответствующими предприятиями, а также на конкретизации выгодоприобретателем порождаемых таким сбытом финансовых потоков. Объем последних должен быть достаточен для возврата основной суммы кредита, предоставленного под госгарантию, выплаты процентов и получения средней по отрасли нормы прибыли.

3) Если речь не идёт об обеспечении национальных интересов, предоставление государственной гарантийной поддержки по "планово-убыточным проектам" и финансово-неэффективным предприятиям недопустимо, так как дискредитирует данный инструмент государственной экономической политики.

4) Обеспечение распределения рисков между государством и участниками сделки (проекта), которой оказывается гарантийная поддержка.

5) Оказание гарантийной поддержки при условии удовлетворительного финансового состояния принципалов (соблюдение указанного условия не предусмотрено, например, правилами предоставления гарантий по инвестпроектам и гарантий для реализации государственного оборонного заказа).

6) Наличие обеспечения возвратности средств, использованных на исполнение госгарантий (например, по гарантиям по инвестпроектам не предусмотрено обеспечение права регрессного требования Российской Федерации к принципалу).

7) Соблюдение определенных ограничений получателями государственной поддержки на период действия госгарантий (например, отмена премиальных и бонусных выплат высшему менеджменту), а также установление ответственности принципала за нереализацию поддерживаемых государством проектов).

В сфере планирования бюджетных ассигнований на возможное исполнение государственных гарантий планируется придерживаться гибкого подхода:

- по фактически выданным госгарантиям - предусматривать до 100% суммы возможного исполнения;

- по планируемым к представлению госгарантиям - в существенно меньшем объеме, с последующим оперативным внесением (в случае необходимости) изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, предусматривающих увеличение бюджетных ассигнований до 100% суммы возможного исполнения.

3. Политика в области заимствований субъектов Российской Федерации

За последние 5 лет объем государственного долга субъектов Российской Федерации последовательно увеличивался, превысив к началу 2011 года 1 трлн. рублей. При этом максимальный рост - более 48% пришелся на кризисный 2009 год, а минимальный - менее 7% - на 2011 год.

По состоянию на 1 января 2012 года государственный долг субъектов Российской Федерации составил 1,2 трлн. рублей или 2,2% ВВП, в том числе государственный внешний долг - 17,8 млрд. рублей или 0,03% ВВП.

Период 2009-2010 гг. характеризовался существенным изменением структуры государственного долга субъектов Российской Федерации в сторону увеличения доли обязательств по привлеченным бюджетным кредитам от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и снижения доли рыночного долга. Указанные изменения явились следствием сознательной государственной антикризисной политики в сфере межбюджетных отношений, которая позволила стабилизировать ситуацию с региональными бюджетами в условиях ограниченного доступа субъектов к рыночным ресурсам. долговой политика капитал рынок

По состоянию на 1 сентября 2012 года доля бюджетных кредитов в структуре долга субъектов превышала 37%, доля ценных бумаг составила почти 30%, на долю банковских и других кредитов пришлось около 24%, на долю государственных гарантий субъектов - почти 10%.

В предстоящий период планируется сокращать объемы бюджетных кредитов регионам, хотя и не столь быстрыми темпами, как предполагалось ранее: с 125 млрд. рублей в 2012 году до 70,0 млрд. рублей в 2015 году. Замедление темпов сокращения предоставления бюджетных кредитов связано с необходимостью реализации субъектами в ближайшие годы первоочередных мероприятий в области социальной политики, здравоохранения, образования и науки, жилищного строительства и др.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации предельный объем государственного долга субъекта не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Для субъектов, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также субсидий, предоставляемых субъектам из Инвестиционного фонда Российской Федерации) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта, предельный объем государственного долга ограничен 50% вышеназванных доходов.

При этом до 1 января 2017 года действует норма, допускающая превышение субъектами указанных ограничений в пределах сумм задолженности по бюджетным кредитам.

Проведенный анализ соблюдения субъектами ограничений по предельному объему государственного долга, с учетом обязательств по бюджетным кредитам, показал, что для четырех субъектов накопленный долг превышает установленные законодательством пороговые значения, а общая сумма задолженности еще пяти субъектов приближается к ним. На долю обязательств указанных девяти "проблемных" заемщиков приходится более 17% от общего объема государственного долга субъектов, а в структуре их долга преобладают обязательства по бюджетным кредитам.

Данные мониторинга состояния долга субъектов свидетельствуют о необходимости уделять повышенное внимание проблеме долговой нагрузки на региональные бюджеты, связанной с активным использованием рядом заемщиков кредитов из федерального бюджета. Факты допущенных субъектами сбоев при исполнении обязательств по бюджетным кредитам должны учитываться при регистрации Минфином России условий эмиссии и обращения облигационных займов этих субъектов.

Из 36 субъектов, имеющих в структуре долга долю задолженности по бюджетным кредитам, превышающую 50%, только четыре субъекта осуществляют публичные заимствования.

В настоящее время только два субъекта (г. Москва и Республика Башкортостан) имеют долговые обязательства в иностранной валюте (перед иностранными банками-кредиторами).

В целях минимизации валютных рисков на бюджеты субъектов планируется ввести норму, устанавливающую необходимость наличия для осуществления субъектом государственных внешних заимствований кредитных рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств на уровне не ниже уровня соответствующих рейтингов, присвоенных по международной шкале Российской Федерации. Это позволит открыть доступ на внешние рынки капитала только наиболее финансово устойчивым заемщикам.

Из шести субъектов, соответствующих на текущем этапе предусмотренным Бюджетным кодексом условиям для осуществления государственных внешних заимствований (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ и Республика Башкортостан), четверо субъектов имеют кредитные рейтинги не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств.

Кроме того, планируемые изменения бюджетного законодательства позволят наиболее ответственным субъектам осуществлять на международных рынках капитала размещение государственных ценных бумаг субъекта, номинированных в валюте Российской Федерации.

В соответствии с основными характеристиками региональных бюджетов в предстоящий период большинство субъектов Российской Федерации планируют иметь дефициты бюджетов. Как следствие, потребности субъектов Российской Федерации в заемных ресурсах будут возрастать. Данное обстоятельство, с одной стороны, налагает на субъекты повышенные требования к соблюдению показателей платежеспособности, а с другой -создает условия для конкуренции на внутреннем долговом рынке за заемные ресурсы.

В целом, предстоящий период потребует повышенного внимания к ситуации в сфере заимствований и государственного долга субъектов Российской Федерации.

4. Взаимодействие с многосторонними банками развития

Начиная с 2002 г. Российская Федерация отказалась от привлечения финансовых (бюджетозамещающих) займов международных финансовых организаций (МФО), сосредоточившись на совместной с многосторонними банками развития (МБР) реализации проектов в приоритетных сферах и отраслях российской экономики.

За прошедший период доля обязательств по кредитам МФО в структуре государственного внешнего долга Российской Федерации последовательно снижалась, достигнув по состоянию на 1 июня 2012 г. 5,4% (2,26 млрд. долл. США).

Планируется, что в период 2013 - 2015 гг. общий объем заимствований России у МБР будет оставаться на незначительном уровне, не превышающем 266 млн. долл. США (8,1 млрд. руб.) в год.

Вместе с тем, в случае принятия решений о подготовке и реализации дополнительных проектов МБР, объем указанных заимствований Российской Федерации в период 2013 - 2015 гг. может быть увеличен до 1 млрд. долл. США в год.

Помимо сокращения объемов заимствований у МБР особенностью текущего этапа взаимодействия Российской Федерации с этими институтами является значительное увеличение доли российского софинансирования совместных проектов.

Так, в отдельных случаях объемы российского софинансирования проектов по сравнению с предыдущим периодом возросли в 2-6 раз.

В настоящее время в рамках сотрудничества с международными банками развития, в том числе с Международным банком реконструкции и развития (МБРР), Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) и Северным инвестиционным банком (СИБ), на различных стадиях подготовки и реализации находится 22 проекта на общую сумму заимствований около 1,6 млрд. долл. США.

Действующие проекты направлены на решение задач в области информационной системы таможенных органов, развития казначейской системы, модернизации и технического перевооружения учреждений и организаций Росгидромета, реформирования жилищно-коммунального хозяйства, развития систем государственной регистрации прав на недвижимость и государственной статистики, поддержки судебной реформы, в сфере экологии и охраны окружающей среды, сохранения и использования культурного наследия России, повышения уровня финансовой грамотности населения и развития финансового образования в Российской Федерации и др.

Только по двум из действующих проектов (около 2,2% предоставленных ресурсов МБР) средства предоставляются внутренним заемщикам на срочной, платной и возвратной основе в качестве субзаймов. По всем остальным кредитам получателями средств являются федеральные органы исполнительной власти.

Получение суверенных займов у МБР в планируемых объемах признается целесообразным при наличии следующих сравнительных преимуществ:

- возможность привлечения экспертно-аналитического содействия ведущих специалистов в вопросах реформирования системы государственного управления, реализации крупных инфраструктурных и других проектов государственного значения;

- обеспечение международной сертификации проектов: участие МБР подтверждает соответствие проектов международным стандартам;

- прозрачность правил и процедур реализации, что способствует росту доверия частного сектора, стимулирует привлечение частных инвестиций;

- возможность получения дополнительного финансирования, в т.ч. грантового, за счет участия в донорских программах МБР;

- возможность применения гибких механизмов финансирования, позволяющих оптимизировать объемы привлекаемых у МБР финансовых ресурсов;*(5)

- низкая стоимость займов МБР.

С учетом изложенного, в предстоящий период сотрудничество с МБР будет продолжено на основе следующих подходов:

1) реализация совместно с МБР новых проектов в сферах государственного управления, охраны окружающей среды, повышения энергетической эффективности, развития финансового рынка и рынка микрофинансовых услуг, совершенствования национальной системы гидрометеорологии, физической культуры и спорта социально незащищенных групп населения, развития лесного хозяйства, развития систем городского общественного транспорта;

2) выбор конкретного инструмента сотрудничества и применение гибких механизмов взаимодействия с МБР;

3) расширение участия Российской Федерации в различных инициативах МБР, в том числе фондах технического содействия и других инструментах сотрудничества;

5) содействие увеличению портфеля проектов, реализуемых Международной финансовой корпорацией (МФК), Многосторонним агентством гарантирования инвестиций (МАГИ), Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР), Черноморским банком торговли и развития (ЧБТР), Евразийским банком развития (ЕАБР), Европейским инвестиционным банком (ЕИБ), Северным инвестиционным банком (СИБ), Международным банком экономического сотрудничества (МБЭС), Международным инвестиционным банком (МИБ) в Российской Федерации без финансовых обязательств со стороны Российской Федерации;

6) активное участие Российской Федерации как акционера в деятельности МБР, направленное на обеспечение эффективного использования потенциала международных финансовых институтов в интересах Российской Федерации;

7) участие в проработке инициатив по созданию новых многосторонних банков развития на основе соответствующих межгосударственных договоренностей, а также вступлению Российской Федерации в действующие многосторонние банки развития.

5. Мониторинг внешних долговых обязательств корпоративного сектора

Начиная с 2010 г. возобновилась тенденция к росту внешнего корпоративного долга России. По состоянию на 1 июля 2012 г. совокупный (государственный и корпоративный) внешний долг страны составил 572,7 млрд. долл. США или 29,2% ВВП. При этом международные валютные резервы России (514,6 млрд. долл. США) перестали покрывать объем этого долга, что является тревожной тенденцией.

Один из общих принципов долговой политики Российской Федерации состоит в том, что государственные заимствования не должны подрывать способность других российских заемщиков привлекать финансирование на внешнем и внутреннем рынках. Более того, государство стремится создавать благоприятные условия для заимствований банков и корпораций страны, в том числе за счет формирования репрезентативной шкалы доходности российского суверенного долга по всем срокам заимствований и, таким образом, создания условий для адекватного ценообразования по долговым инструментам всех российских заемщиков.

Однако бремя долговой нагрузки, приходящейся на корпоративный сектор, диктует необходимость повышенного внимания финансовых властей к сфере корпоративных заимствований. В этой связи в 2013 - 2015 гг. будет продолжено решение задачи по совершенствованию системы мониторинга внешнего долга банков и корпораций, в том числе с целью создания механизма оперативного влияния на их заемную политику, особенно предприятий с крупной долей государственного участия. В качестве одного из элементов решения данной задачи планируется принятие постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего порядок принятия государственными корпорациями решений о заимствованиях в иностранной валюте.

Планируется ввести в практику утверждение наблюдательным советом (советом директоров) государственной корпорации предельных значений показателей долговой устойчивости. Разработка и утверждение таких показателей должно осуществляться на индивидуальной основе, а определение универсальных показателей для хозяйствующих субъектов, действующих в различных отраслях (сферах) экономики, нецелесообразно.

Также планируется установить обязательные для соблюдения общие принципы проведения государственной корпорацией ответственной долговой политики. К числу таковых может быть в том числе отнесено: постоянное поддержание умеренного уровня долга и приемлемого уровня расходов по его обслуживанию, проведение регулярной оценки долговой устойчивости корпорации на основе системы показателей, соответствие политики государственной корпорации в области управления долгом лучшей мировой практике корпоративного управления.

В целях обеспечения эффективного мониторинга долговой ситуации госсектора, а также повышения прозрачности деятельности госкорпораций предполагается, что сведения о заимствованиях в иностранной валюте будут представляться государственными корпорациями в Минфин России, а также регулярно раскрываться на интернет-сайтах хозяйствующих субъектов.

6. Создание Российского финансового агентства и переход к активному управлению государственным долгом

Предстоящий период будет ознаменован развертыванием практической деятельности Российского финансового агентства - нового специализированного финансового института, осуществляющего реализацию на финансовых рынках государственной политики в сфере управления государственным долгом и суверенными фондами России.

В кратчайшие сроки предполагается решить ряд задач, связанных с развертыванием практической деятельностью этого института. В их числе формирование уставного капитала Росфинагентства; осуществление государственной регистрации Росфинагентств как юридического лица, утверждение инвестиционной декларации Росфинагентства (перечня разрешенных финансовых активов для инвестирования средств суверенных фондов); согласование требований к договорам, заключаемым Минфином России с Росфинагентством, о выполнении последним функций управляющего средствами суверенных фондов и агента по государственному долгу.

Параллельно с проведением перечисленных мероприятий планируется реализовать комплекс мер организационно-штатного и методологического характера, связанных с разработкой внутренних документов Росфинагентства, программно-информационным обеспечением его деятельности, взаимодействием Росфинагентства с Минфином России, федеральным казначейством и Банком России, получением лицензии профессионального участника финансовых рынков, размещением и подбором персонала и т.п.

Росфинагентство призвано стать важнейшим элементом российской системы управления государственным долгом, ориентированным на снижение стоимости государственных заимствований и обслуживания государственных обязательств, минимизацию связанных с долгом процентных и валютных рисков федерального бюджета, обеспечение постоянного профессионального присутствия на финансовых рынках и поддержание эффективного взаимодействия с мировым инвестиционным сообществом.

Обладая необходимой инфраструктурой и кадровым потенциалом, опираясь на лучшую мировую практику, Росфинагентство будет в состоянии эффективно обеспечивать интересы Российской Федерации как суверенного заемщика, размещая государственные ценные бумаги, проводя активные операции на международном и национальном финансовых рынках с целью целенаправленного воздействия на структуру и объем государственного долга, осуществляя постоянное информационное взаимодействие с международными рейтинговыми агентствами, иностранными и отечественными инвесторами в целях обеспечения адекватного восприятия ими кредитного риска России. В результате будут созданы предпосылки для более эффективного и оперативного реагирования на постоянно изменяющуюся рыночную конъюнктуру, что позволит обеспечивать постоянный доступ России к источникам заемного капитала на благоприятных условиях и в конечном счете сокращать расходы федерального бюджета по государственному долгу Российской Федерации.

Деятельность Росфинагентства будет осуществляться под строгим контролем государства, в рамках четких полномочий, предоставленных Правительством Российской Федерации, и при тесном и непосредственном взаимодействии с Минфином России.

7. О компенсационных выплатах по "дореформенным" сбережениям граждан

Отдельную проблему текущей долговой политики представляет собой вопрос о компенсационных выплатах по так называемым "дореформенным" сбережениям граждан Российской Федерации, созданным до распада СССР и обеспечение выполнения обязательств по которым осуществляется за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета, а именно за счет государственных внутренних заимствований.

Восстановление и обеспечение сохранности данных сбережений предусмотрено Федеральным законом от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации". В соответствии с этим и рядом других федеральных законов, принятых в последующие годы, указанные сбережения подлежат восстановлению с учетом покупательной способности советского рубля в 1991 году. При этом, однако, в этих актах проблема нахождения источников финансирования соответствующих бюджетных расходов не решена.

Подавляющая часть потенциальных расходов государства на компенсационные выплаты приходится на компенсацию вкладов граждан в государственных сберегательных банках и организациях государственного страхования СССР. На осуществление соответствующих выплат в федеральном бюджете ежегодно предусматриваются ассигнования, объемы которых определяются исходя из текущих возможностей бюджета. За период с 1996 по 2011 год объем средств федерального бюджета, направленных на указанные выплаты, составил 454 млрд. рублей. В период 2012 - 2015 гг. на эти цели предусматривается по 50 млрд. рублей ежегодно.

Из общей суммы потенциальных компенсационных выплат на долю компенсации владельцам облигаций внутреннего выигрышного займа 1982 г. приходится крайне незначительная часть - менее 1%.

Указанные облигации представляют собой ценные бумаги на предъявителя, размещение которых осуществлялось на территории всего бывшего СССР. Однако Федеральным законом от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ была признана ответственность Российской Федерации только по той части облигаций, размещение которой состоялось в период до 1 января 1992 г. исключительно на территории РСФСР.

В период 1992-1993 гг. облигации 1982 г. выкупались государством или обменивались на облигации, выпущенные Российской Федерацией. В результате объем изъятых из обращения облигаций 1982 г. превысил объем их эмиссии на территории РСФСР за счет притока данных ценных бумаг из стран СНГ. Таким образом, Российская Федерация уже понесла завышенные затраты, связанные с исполнением признанных обязательств по облигациям 1982 г.

В предстоящий период целесообразно завершить разработку порядка осуществления компенсационных выплат по облигациям 1982 г., опираясь на ключевые положения ранее принятых законодательных актов, признавших ответственность Российской Федерации по этим инструментам только перед физическими лицами - гражданами Российской Федерации, приобретшим облигации 1982 г. на территории РСФСР.

Что касается решения проблемы "дореформенных" вкладов в целом, очевидно, что соответствующая компенсация должна осуществляться, исходя из посильного для федерального бюджета коэффициента такой компенсации, а также ограничения роста государственного долга.

Заключение

Вне зависимости от макроэкономических сценариев и конъюнктуры рынков капитала в предстоящий период государственная долговая политика будет направлена на обеспечение способности Российской Федерации осуществлять заимствования в объемах, необходимых для решения поставленных социально-экономических задач, и на условиях, приемлемых для нашей страны как надежного суверенного заемщика. Решению этой задачи будет способствовать регулярное присутствие России на рынках капитала, прозрачная и последовательная аукционная политика, постоянное и эффективное информационное взаимодействие с инвестиционным сообществом, последовательное расширение круга инвесторов, заинтересованных в размещении средств в государственные ценные бумаги Российской Федерации.

Фактический объем государственных заимствований будет определяться результатами исполнения федерального бюджета и конъюнктурой внутреннего и внешнего рынков. Накопленный объем долговых обязательств перед национальными и зарубежными кредиторами будет находиться в пределах, исключающих значимое ухудшение долговой устойчивости Российской Федерации. Долговая политика будет направлена на повышение кредитных рейтингов нашей страны и обеспечение ее безусловной платежеспособности.

Приложение 1

Структура государственного долга Российской Федерации, млрд. руб. *

______________________________

* - данные на конец периода,

** - по состоянию на 1 октября 2012 г.

Обзор документа

Основным источником финансирования бюджетного дефицита в 2013-2015 гг. традиционно выступят государственные заимствования на рынках капитала. Объемы возможного предложения государственных ценных бумаг (прежде всего на внутреннем облигационном рынке) могут составить до 1,2 трлн руб. ежегодно.

Следует завершить начатые преобразования, направленные на либерализацию рынка и модернизацию его инфраструктуры. Ключевые задачи - расширить базы инвесторов, создать комфортные и конкурентоспособные условия для участников рынка.

В 2013-2015 гг. важно обеспечить оптимальное соотношение дюрации и доходности суверенных долговых обязательств. Поддерживать высокий уровень кредитных рейтингов страны. Сформировать адекватные ориентиры по уровню кредитного риска для российских корпоративных заемщиков.

Одновременно необходимо усовершенствовать систему мониторинга внешних заимствований корпоративного сектора, а также механизмы предоставления госгарантий и управления госдолгом.

Предстоит организовать практическую деятельность Российского финансового агентства.

Российская Федерация и национальные корпоративные заемщики должны иметь постоянный доступ к внутреннему и внешнему источникам заемного капитала на приемлемых условиях. Нужно минимизировать стоимость заимствований.

Приоритетным направлением эмиссионной политики в 2013-2015 гг. будет выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Планируется выпускать облигации федерального займа с постоянной ставкой купонного дохода.

Предполагается сокращать объемы бюджетных кредитов регионам: со 125 млрд руб. в 2012 г. до 70 млрд руб. в 2015 г.

Прогнозируемый объем государственного внутреннего долга в 2013 г. составляет 4 868,3 млрд руб., в 2014 г. - 5 284 млрд руб., в 2015 г. - 5 596,7 млрд руб.; внешний долг страны - 1 449,4 млрд руб., 1 678,5 млрд руб. и 1 805,4 млрд руб. соответственно.

Размещено на Allbest.ru