Государственный (муниципальный) долг

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ КАК СОСТАВЛЯЮЩАЯ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

2. АНАЛИЗ МЕРОПРИЯТИЙ ГОСУДАРСТВА ПО УПРАВЛЕНИЮ ВНУТРЕННИМИ ДОЛГОВЫМИ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМИ

3. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ И ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ А

ПРИЛОЖЕНИЕ Б

ВВЕДЕНИЕ

Решение проблемы бюджетного дефицита и других социально-экономических проблем путем государственных заимствований порождает государственный долг. Государственный долг - это сумма задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам. В зависимости от сферы размещения государственный долг подразделяется на внутренний и внешний.

Внутренний государственный долг возникает в результате размещения на внутреннем рынке государственных займов. Они оформляются путем выпуска и продажи государственных ценных бумаг. Государственные ценные бумаги подразделяются на: краткосрочные казначейские обязательства (со сроком по- гашения до 1 года), среднесрочные - ноты (до 5 лет) и долгосрочные облигации (свыше 5 лет). Основными держателями государственных ценных бумаг являются правительственные учреждения и фонды, центральный и коммерческие банки, другие финансовые институты, население. На долю государственных ценных бумаг приходится до 90% всей суммы государственного долга развитых стран.

Внешний долг возникает при мобилизации государством финансовых ресурсов, находящихся за границей. Держателями внешнего долга выступают компании, банки, государственные учреждения различных стран, а также международные финансовые организации (Международный банк реконструкции и развития, Международный валютный фонд и др.).

Бремя внешнего долга является более тяжелым, нежели бремя внутреннего долга. Для покрытия внешнего долга стране требуется иностранная валюта, для получения которой необходимо сокращать импорт и увеличивать экспорт, при этом выручка идет не на цели развития, а на погашение долга, что замедляет темпы экономического роста и снижает уровень жизни.

Государственный долг, особенно при условии его возрастания, вызывает определенные негативные последствия для национальной экономики.

В условиях кризисного состояния экономики внешний долг России является серьезной угрозой национальной безопасности. Существенные проблемы экономического развития Российской Федерации и слабое правовое сопровождение проводимых реформ являются одними из основных причин отсутствия доверия инвесторов и кредиторов к России как международному заемщику. Как следствие - наблюдается серьезное политическое обострение проблемы внешнего долга России, что требует поиска наиболее оптимальных средств по управлению внешней задолженностью.

Высокий государственный долг характерен на современном этапе для большинства промышленно развитых государств. В результате кредитной экспансии государства прочие заемщики вытесняются с финансового рынка, сохраняются высокие ставки на кредит. Огромные расходы по обслуживанию государственного долга поглощают все большую долю налоговых поступлений. Поэтому сокращение бюджетных дефицитов и государственного долга - одна из наиболее актуальных задач экономической политики не только России, но и других стран.

Государственный долг и управление им - проблемы актуальные, как на национальном, так и на международном уровнях. Долговые заимствования являются для государств одним из самых важных источников доходов.

Целью курсовой работы является исследование проблемы государственного (муниципального) долга и разработка рекомендаций по его управлению.

Для достижения данной цели необходимо было решить следующие задачи:

рассмотреть управление государственным (муниципальным) долгом как составляющая финансовой политики государства;

провести анализ мероприятий государства по управлению внутренними долговыми обязательствами

предложить пути повышения эффективности управления государственным (муниципальным) долгом.

Методологическую основу работы составили концептуальные положения, содержащиеся в трудах отечественных специалистов в области экономической теории.

В настоящей работе использованы общенаучные методы познания, прежде всего, анализ, синтез, индукция, дедукция, гипотеза, аналогия, а также специальные - историко-правовой, метод сравнительного анализа, которые позволили рассмотреть явления в их взаимосвязи, сделать выводы и обобщения.

Информационную базу исследования составляют труды, посвященные проблеме анализа и управления государственным долгом, таких ученых как Вавилов А.; Галкин М.; Горегляд С.П.; Иванова Е.Е.; Илларионов А.; Князева Н.В.; Ковалишин Е.; Крохина Ю.А.; Лиговская Д.П.; Нестеренко Т.Г.; Подвинская Е.С. Рябухин С.; Смирнов Е.Е.; Смородинов В.В.; Саттарова А.А.; Степашин С.В.; Хмыз О.В.; Шохин С.О.

Логика исследования определила структуру курсовой работы, которая включает в себя введение, основную часть, заключение и список использованной литературы и источников.

1. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ (МУНИЦИПАЛЬНЫМ) ДОЛГОМ КАК СОСТАВЛЯЮЩАЯ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

долг государственный политика финансовый

Управление внешним долгом является одним из элементов макроэкономической политики государства. С одной стороны, эффективное использование внешнего долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения.

Государственный долг - это общий размер задолженности федерального правительства владельцам государственных ценных бумаг, равный сумме прошлых бюджетных дефицитов (минус бюджетные излишки).

Государственный долг - результат финансовых заимствований государства, осуществляемых для покрытия дефицит бюджета. Государственный долг равен сумме дефицитов прошлых лет с учётом вычета бюджетных излишков. Государственный долг складывается из задолженности центрального правительства, региональных и местных органов власти, государственных организаций, предприятий.

Внешняя задолженность Российской Федерации унаследована от СССР после его распада, в дальнейшем к этим обязательствам быстро стали прибавляться новые долги, сделанные Российской Федерацией уже в качестве независимого государства.

Как известно, осуществление заимствований в целях покрытия бюджетного дефицита влечет возникновение государственного долга. Государственный долг в той или иной степени затрагивает все страны: и промышленно развитые, и развивающиеся, и слаборазвитые.

Государственный долг является составляющей более широкого понятия «государственный кредит»

Современная кредитная деятельность Российской Федерации показывает усилившееся взаимодействие внешнего и внутреннего долга. Так, часть внутреннего долга по государственным краткосрочным облигациям была трансформирована в краткосрочный внешний долг, в то время как для погашения внешнего долга эмитируются новые государственные ценные бумаги, размещаемые на внутреннем фондовом рынке.

Однако справедливо отметить, что содержащиеся в БК РФ критерии разграничения государственного долга на внутренний и внешний требуют серьезной доработки.

Являясь следствием кредитной деятельности государства, имеющей юридическую форму, государственный долг также может существовать только в определенных формах, выработанных экономической практикой и зафиксированных законодательством (ст. 98 БК РФ) [1].

Вопросы управления государственным внешним долгом в последние годы стали одними из центральных в экономической и политической жизни Российской Федерации. Это было обусловлено как быстрым увеличением объема государственного внешнего долга Российской Федерации, так и значительным ростом уровня расходов по его погашению и обслуживанию [20, 21].

В Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует понятие управления государственным долгом, а из всего многообразия существующих методов управления государственным долгом в Бюджетном кодексе Российской Федерации получил определение только метод реструктуризации. Статья 101 Бюджетного кодекса "Управление государственным долгом" посвящена только организационному аспекту управления государственным долгом. Согласно статье 101 Бюджетного кодекса управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, а управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Организационно в настоящее время система управления государственным внешним долгом реализована на базе Министерства финансов Российской Федерации и Внешэкономбанка как агента Министерства финансов Российской Федерации [11, C. 20]. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации.

Государственная политика Российской Федерации, проводимая в последние годы, предусматривает снижение объемов государственного внешнего долга и постепенное замещение его внутренними заимствованиями.

Одним из элементов управления государственным долгом является регламентирование допустимых пределов роста долга в планируемом периоде, либо установление предельно допустимого уровня долга по отношению к валовому внутреннему продукту. Уровень задолженности в пределах 50-70% ВВП обычно не вызывает опасений. Однако у многих стран с достаточно устойчивым финансовым положением уровень государственного долга значительно выше. Например, в Бельгии и Италии он превышает 120% ВВП.

Следующая позиция - развитие национального рынка государственных ценных бумаг и сохранение консервативной политики в области государственных заимствований, позволяющей не только привлекать средства на рынке, но и использовать ресурсы стабилизационного фонда для погашения текущего внешнего долга. Одновременно с этим меняется структура долга. Правительство постепенно приближается к цели привести соотношение внутреннего и внешнего долга к значениям 50/50.

Сейчас очень трудно отказаться или в одностороннем порядке отсрочить погашение долгов. Это означало бы показать перед всем миром неплатежеспособность России, что негативно сказалось бы на импортных операциях.

Сложившаяся ситуация диктует необходимость обратить серьезное внимание на усиление работы по возрасту кредитов России, тех кредитов которые она предоставила зарубежным странам. По некоторым оценкам, зарубежные страны были должны России в 1996г. около 100 млрд. долларов.

Правительство Российской Федерации в своей Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации придерживается максимально общей формулировки основных целей управления государственным долгом, включая [11, C. 20]:

- сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

- сокращение стоимости обслуживания государственного долга;

- обеспечение исполнения обязательств в полном объеме.

Таким образом, государственный долг представляет собой комплексное экономико-правовое образование, особый механизм финансовых отношений, требующий регулирования системой различных методов.

Система обслуживания государственного долга представляет собой мощный инструмент перераспределения доходов производственного сектора в пользу финансового сектора. Данный вывод относится как к добровольной, так и к принудительной формам заимствования. В первом случае используется опосредованный способ перераспределения через аномальный уровень доходности инструментов. Во втором - практикуется непосредственный способ перераспределения через неэквивалентные, монопольно низкие цены покупки инструментов государственного долга финансовыми посредниками у первичных владельцев, представляющих главным образом производственный сектор. Очевидным результатом такого перераспределения является относительное сокращение доходов у производственного сектора и рост доходов у финансового сектора. При этом часть сверхдоходов используется финансовым сектором откровенно непроизводительно. Часть сверхдоходов используется «производительно», т.е. вкладывается в развитие экономики, однако в те ее отрасли, которые не способны обеспечить формирование фундамента для сбалансированной и высокоорганизованной экономики (импорт потребительских товаров, экспорт сырья). Лишь несущественная часть таких доходов расходуется в целях действительного развития экономики через участие в капитале предприятий и предоставление средств на модернизацию технологии [18, C. 22].

Недостаточная законодательная разработанность вопросов, связанных с управлением государственным долгом, в частности отсутствие определения управления государственным долгом, отсутствие четкого определения понятий погашения и обслуживания государственных долговых обязательств, создает теоретические и практические проблемы в сфере государственного внешнего долга и управления им.

2. АНАЛИЗ МЕРОПРИЯТИЙ ГОСУДАРСТВА ПО УПРАВЛЕНИЮ ВНУТРЕННИМИ ДОЛГОВЫМИ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМИ

В настоящее время во многих странах все больше внимания уделяется анализу результатов функционирования различных сфер общественного сектора, ответственность за которые возложена на соответствующие государственные органы, и определению совокупного эффекта использования бюджетных средств для общества.

Анализ зарубежного опыта деятельности высших органов финансового контроля показывает, что в настоящее время Минфином России не регламентируются и не используются показатели, характеризующие:

- риски конфликта интересов у агентов, а также степень концентрации (монополизации) рынка и причины их возникновения;

- долю государственных ценных бумаг, находящихся у нерезидентов, как показатель, способный влиять на долговую устойчивость;

- объем находящихся у нерезидентов государственных ценных бумаг, номинированных в национальной валюте, как показатель степени участия нерезидентов в развитии национального рынка ценных бумаг;

- степень оптимизации графика погашения государственных ценных бумаг;

- эффективность использования ценных бумаг с точки зрения обеспечения реальной сохранности средств пенсионных накоплений граждан, размещенных в государственные ценные бумаги [12, C. 19].

Анализ применяемых в настоящее время показателей оценки эффективности управления государственным долгом при осуществлении долговой политики, а также оценки эффективности отдельных операций с ценными бумагами показывает, что состав применяемых в этих целях показателей не полон, эти показатели зачастую носят достаточно разобщенный и фрагментарный характер и поэтому не позволяют комплексно оценивать эффективность операций с государственными ценными бумагами как в целом, так и эффективность отдельных операций с государственными ценными бумагами в частности. При этом большинство показателей не имеет нормативных пороговых значений [7, C. 2].

Безусловно, создание исчерпывающей системы критериев оценки эффективности управления государственным долгом, выраженным в ценных бумагах, является крайне сложной задачей, что обусловлено нестабильностью правового регулирования отношений в сфере государственного долга, постоянно меняющимися условиями погашения государственных ценных бумаг, появлением новых видов государственных ценных бумаг, слабо прогнозируемой динамикой целей и приоритетов долговой политики и др. Названные обстоятельства отрицательно влияют на возможность выработки критериев эффективности управления государственным долгом и оптимальности операций с долговыми обязательствами. Как следствие, затрудняется работа Счетной палаты РФ по проведению аудита эффективности состояния государственного долга Российской Федерации.

В целях формирования критериальных подходов к оценке эффективности операций Минфина России с государственными ценными бумагами необходимо учитывать как положительные результаты проведения операций с государственными ценными бумагами, так и имеющие место определенные недостатки и проблемные вопросы. На наш взгляд, в основу критериев эффективности управления государственным долгом следует положить индикаторы, позволяющие достаточно полно оценить как результаты самих операций, так и выявить проблемные вопросы управления государственным долгом. Такими показателями, например, могут быть:

- оптимальность структуры портфеля долговых обязательств при выпуске долговых инструментов в части государственных ценных бумаг;

- доходность по государственным ценным бумагам, превышающая, как правило, уровень инфляции;

- эффективность от снятия ограничений на участие нерезидентов в операциях с государственными ценными бумагами, номинированными в национальной валюте. Следует отметить, что в случае неблагоприятной экономической конъюнктуры, участие нерезидентов в государственных кредитных правоотношениях может стать дестабилизирующим фактором в финансовой сфере, что повлечет необходимость оценки изменения объемов долговых обязательств перед нерезидентами;

- целесообразность наделения агентскими функциями организаций на рынке государственных ценных бумаг с целью предотвращения конфликта интересов [15].

Так, в ходе оценки достижения целей и выполнения задач основных направлений долговой политики и управления государственным долгом Минфин России [24] использует такие показатели, как:

- государственный долг в процентах к ВВП;

- отношение объема ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, к объему государственного долга;

- доля государственных ценных бумаг в общем объеме государственного долга;

- доля государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации, в объеме государственного долга;

- доля долгосрочных государственных ценных бумаг в общем объеме государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах;

- капитализация торгуемой части государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации;

- дюрация рыночного долга, выраженного в государственных ценных бумагах, номинированных в валюте Российской Федерации;

- изменение объема государственных ценных бумаг по номинальной стоимости;

- изменение объема торгуемых государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации, по номинальной стоимости;

- доля торгуемой части государственного долга, выраженного в государственных ценных бумагах, в общем объеме государственного долга, выраженного в ценных бумагах, как показатель рыночной составляющей государственного долга;

- данные по количеству агентов на рынке государственных ценных бумаг;

- изменение объема специализированных государственных ценных бумаг, выпущенных для коллективных инвестиций (ГСО);

- доля расходов на обслуживание государственного долга, выраженного в государственных ценных бумагах, в расходах федерального бюджета [12, C. 18].

В настоящее время функции агента на рынке ГКО-ОФЗ осуществляет Банк России, что повышает оперативность координации действий Минфина России и Банка России при осуществлении мероприятий в рамках проведения долговой политики и денежно-кредитной политики. Вместе с тем при проведении Банком России операций с ГКО-ОФЗ возможно возникновение конфликта интересов вследствие наличия у Банка России собственного портфеля государственных ценных бумаг. Практически аналогичная ситуация может складываться и в отношении Внешэкономбанка, выполняющего агентские функции по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, и Сбербанка России - агента по ГСО и отдельным долговым обязательствам перед населением. Кроме того, следует учитывать, что государственные ценные бумаги используются Банком России и при проведении денежно-кредитной политики, что требует наличия соответствующих критериев эффективности данного использования с точки зрения его влияния на формирование государственного долга [12, С. 20].

Большая внешняя задолженность может привести национальную экономику к серьезному экономическому кризису. Страна, имеющая большой внешний долг, вынуждена больше экспортировать, чем импонировать, для того чтобы выплачивать проценты по долгу и часть долга по своим обязательствам.

Большой государственный долг ведет к «вымыванию капитала» из частного сектора, что ведет к замедлению экономического роста, следовательно, к снижению благосостояния в будущем. Дело в том, что облигации и акции частных предприятий, с одной стороны, и государственные облигации с другой, являются для экономических субъектов, осуществляющих сбережения, взаимозаменяемыми. Более того, вторые могут быть привлекательнее, поскольку обладают, как правило, более высокой надежностью по сравнению с ценными бумагами частного сектора. По мере роста государственного долга экономические субъекты накапливают все больше долговых обязательств государства. Средства, затраченные на их приобретение, могли быть вложены в частный сектор, что способствовало бы расширению их деятельности.

В настоящее время внешний долг России составляет примерно половину от ВВП. Начиная с 1999 г. расходы на погашение и обслуживание внешнего долга составляют около 10% ВВП России, что сопоставимо с долей в ВВП всего федерального бюджета. По оценкам ведущих российских экономистов, в период до 2010 года платежи по обслуживанию и погашению только государственного внешнего долга составят ежегодно 14 - 19 млрд. долл., не считая задолженности по долговым обязательствам государственных казначейских облигаций обязатательного федерального займа. В соответствии с международными договорами в ближайший период России предстоит выплатить 70% суммы основного долга и примерно на ту же сумму проценты, т.е. всего 160 млрд. долл. [5, C. 78]

Наглядно динамику внешнего долга Российской Федерации представим в виде таблицы 1 (Приложение 1) [25].

Данные таблицы позволяют сделать следующие выводы:

1. Наблюдается рост по следующим показателям:

Наблюдается рост по всем долгосрочным обязательствам (Банки; прочие секторы)

2. Идет сокращение по всем краткосрочным обязательствам. Также наблюдается снижение долга бывшего СССР, и нового российского долга.

Объем консолидированного внешнего долга Российской Федерации (перед нерезидентами) на 1 июля 2010 года составил 456,1 млрд. долларов США (31,7 % ВВП), в 2009 году и I квартале 2010 года указанный долг превышал объем международных резервов Российской Федерации. По состоянию на 1 июля 2010 года указанный долг стал меньше на 5,1 млрд. долларов США объема международных резервов Российской Федерации.

Снижение основных показателей государственного долга связано с государственной политикой в области государственного долга Российской Федерации по обеспечению безусловного исполнения бюджетных обязательств, развитие эффективного рынка государственных ценных бумаг и минимизацию стоимости государственных заимствований, создание условий для осуществления корпоративных заимствований.

В 2011 - 2013 годах в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета предусматривается осуществлять значительные заимствования на внутреннем финансовом рынке.

Всего за 2011 - 2013 годы предусматривается общее привлечение средств от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в валюте Российской Федерации, в объеме (сальдо) 4 330,5 млрд. рублей.

Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации (далее - внешнего долга) по состоянию на 1 января 2012 года установлен законопроектом в размере 55,6 млрд. долларов США, или 44,9 млрд. евро, или 3,4 % ВВП, что превышает на 2,6 млрд. долларов США, или на 4,9 %, показатель, утвержденный на 1 января 2011 года (53 млрд. долларов США, или 41,7 млрд. евро).

Рассматривая возможные последствия возникновения государственного долга можно выделить следующее:

Долг не приведет к банкротству правительства или нации в целом. Также, за исключением специфических условий, не налагает долг какого-либо бремени и на будущее поколение. Рассмотрим более внимательно почему это не происходит.

К банкротству не может привести по трём причинам. Во-первых, нужно отметить, что нет никаких причин, которые заставляли бы сокращаться государственный долг не говоря уже о необходимости его полной ликвидации.

На практике, как только подходит ежемесячный срок платежа по каким-то частям этого долга, правительство обычно не сокращает расходы и не повышает налоги, чтобы получить средства для погашения облигаций, срок выплат по которым наступил. Правительство всего лишь рефинансирует свой долг, т.е. продаёт новые облигации и использует выручку для выплаты держателям погашаемых облигаций [9, C. 370]

Во-вторых, правительство по конституции имеет право облагать население налогами и собирать их. Если это приемлемо для избирателей, увеличение налогов является тем способом, который есть у правительства для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы государственного долга. Терпящие финансовое бедствие частные хозяйства и корпорации не могут получить доходы за счёт сбора налогов; правительство может. Частные хозяйства и корпорации могут обанкротиться; правительство не может.

В-третьих, банкротство правительства очень сложно себе представить хотя бы потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по долгу.

Рост гос. долга не ведет к созданию какого-либо бремени для будущих поколений. Потому что держателями гос. долга являются сами гражданина этой страны, т.е. население должно самим себе. Около 87% правительственных облигаций размещены внутри страны, т.е. они находятся в руках граждан и организаций. Таким образом, государственный долг является одновременно и общественным активом. В то время как государственный долг представляет собой сумму обязательств перед гражданами (как перед налогоплательщиками), большая часть того же самого долга одновременно является активами этих же самых граждан (как держателей облигаций). Погашение гос. долга, следовательно, вызвало бы гигантский объём трансфертных платежей, при которых граждане должны были бы выплатить более высокие налоги, а правительство в свою очередь должно было бы выплатить большую часть этих налоговых поступлений тем же самым налогоплательщикам (частным лицам и организациям) для погашения облигаций, находящихся в их распоряжении. Хотя в результате такого гигантского финансового трансферта произошло бы значительное перераспределение дохода, оно не обязательно вызвало бы немедленное снижение совокупного богатства в экономике или снижение уровня жизни. Погашение государственные облигаций, находящихся в распоряжении резидентов данной страны, не вызывает никакой утечки покупательной способности из экономики страны в целом [6, C. 382]

Но распределение собственности на правительственные облигации является, безусловно, неравномерным, т.е. государство должно не всем, а лишь меньшинству населения. Также, сегодняшний уровень государственного долга требует осуществление ежегодных процентных платежей. Если не использовать прирост размеров долга, эти ежегодные выплаты процентов должны производиться из суммы налоговых поступлений. Такие дополнительные налоги могут погашать стремление брать на себя риск, стремление к инновациям, к инвестициям, к работе. Подобным косвенным образом существование большого государственного долга может подорвать экономический рост. Не все облигации находятся внутри страны, некоторой частью владеют граждане или организации других стран. Эту часть государственного долга мы, безусловно, не ”должны сами себе”, и в реальных терминах выплата процентов и сумму основного долга требует в данном случае передачи нашего реального выпуска продукции в распоряжение других стран. В качестве исключения из моих предшествующих комментариев можно назвать путь, следуя которым государство может перенести реальное экономическое бремя своего долга на плечи будущих поколений. Рассмотрим два сценария, которые дадут нам два результата [22, C. 16].

Первый сценарий. Допустим, что увеличение правительственных расходов финансируется ростом налогообложения, скажем увеличением личных подоходных налогов. Так как большая часть доходов потребляется, то потребительские расходы упадут почти на такую же величину, на сколько вырастут налоги. В этом случае бремя роста правительственных расходов падает прежде всего на сегодняшние поколение в форме сокращения потребления товаров.

Второй сценарий. Предположим, что увеличение правительственных расходов финансируется за счёт увеличение государственного долга. В этом случае правительство выходит на денежный рынок и конкурирует с частными инвеститорами, тем самым их вытесняя. Это может привести к тому, что будущие поколение получают в наследство меньшую “национальную фабрику” и, следовательно, при дефицитном финансировании будут иметь более низкий уровень жизни [14, C. 18].

Но следует отметить, что если государственные расходы связаны с инвестиционными расходами, то это укрепляет будущий производственный потенциал экономики. А также, если первоначально существует безработица, то дефицитные расходы не должны обязательно вызывать рост бремени на будущие поколение в форме сокращения размеров “национальной фабрики”.

Таким образом, рассматривая основные последствия накопления государственного долга можно отметить, что, во-первых, госдолг приводит к перераспределению доходов среди населения в пользу держателей государственных ценных бумаг, которые, как правило, являются наиболее имущей частью общества. В свою очередь это ведет к углублению расслоения в обществе и росту социальной напряженности. Во-вторых, поиски источников погашения приводят к необходимости повышения налогов и усилению государственного вмешательства в экономику, что отрицательно сказывается на хозяйственной активности. В-третьих, возможно переложение долгового бремени на будущие поколения. Если государственные займы были истрачены на текущее потребление, а не на инвестиции и модернизацию производства, доходы от которых дали бы возможность расплатиться с долгами то рост долга и процентов по нему приведет к снижению темпов роста и ограничению потребления в будущем. В-четвертых, быстро растущие издержки по процентам всё более затрудняют сокращение бюджетного дефицита, так как выплаты процентов по государственному долгу оборачиваются новыми расходами бюджета, новыми займами для расчета по старым долгам. В-пятых, рост внешнего долга способствует усилению зависимости страны от других государств что ограничивает возможности ведения самостоятельной внешней политики с целью обеспечения собственных интересов. Также значительный и возрастающий внешний долг вызывает значительные трудности при получении новых кредитов [16, C. 23].

3. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ (МУНИЦИПАЛЬНЫМ) ДОЛГОМ

Важным направлением повышения эффективности управления государственным долгом Российской Федерации должно стать завершение работы по созданию единой системы управления государственным долгом Российской Федерации, что даст возможность осуществлять активную долговую политику, диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности, а также даст возможность реализовывать политику в области управления государственным долгом исходя из принципа соотнесения общего объема как внешней, так и внутренней задолженности Российской Федерации с ресурсами государства [16, C. 23; 17, C. 156].

Понятие единой системы управления государственным долгом Российской Федерации не нашло отражения в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Единственным элементом реализации данной концепции в Бюджетном кодексе Российской Федерации, на наш взгляд, стало введение Государственной долговой книги Российской Федерации как единой системы регистрации внешних и внутренних долговых обязательств Российской Федерации .

Другая важная сторона повышения эффективности управления государственным долгом Российской Федерации связана с совершенствованием законодательства в области управления государственным долгом, в частности отдельных статей и положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

С нашей точки зрения, необходимо дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации, включив в него определения "управление государственным долгом", "погашение государственного долга" и "обслуживание государственного долга".

Также необходимо включить в Бюджетный кодекс Российской Федерации отдельной статьей понятие "метод управления государственным долгом" и привести перечень методов, используемых в международной и российской практике управления государственным долгом Российской Федерации, помимо метода реструктуризации.

Говоря о проблемах совершенствования правоотношений в сфере управления государственным долгом, необходимо назвать проблему, связанную с исполнением государством взятых на себя долговых обязательств. Применение "методов управления государственным долгом" на практике управления государственным долгом свидетельствует о достаточно серьезных проблемах как в аспекте соблюдения прав граждан и организаций - кредиторов государства, так и теоретических проблем, касающихся коллизий между бюджетным и гражданским законодательством [22, C. 18].

В частности, к названным относится противоречие со ст. 817 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой законодательно запрещено изменять условия государственного займа, в том числе в целях управления государственным долгом и применения, предусмотренного бюджетным законодательством (ст. 105 Бюджетного кодекса Российской Федерации) "реструктуризации долга".

Федеральным законом от 05.08.2000 N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" в Бюджетный кодекс были внесены изменения, в том числе и в ст. 105, в соответствии с которыми закрепляется положение о том, что рефинансирование долга, в отличие от ранее действовавшей редакции, допускается теперь только на основании "соглашения". Это свидетельствует о стремлении законодателя устранить противоречия в правовом регулировании управления государственным долгом. Однако указанное "нововведение" до конца коллизии между бюджетным и гражданским законодательством не устранило, т.к. отсутствует законодательно закрепленный механизм достижения такого соглашения между государством-должником и кредиторами.

Вышеперечисленные предложения по совершенствованию правового аспекта управления государственным долгом Российской Федерации позволят устранить существующие в законодательстве противоречия, внести ясность в процесс планирования показателей объема расходов по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга Российской Федерации, величины государственного внешнего долга Российской Федерации, объективно оценивать ситуацию в области управления государственным долгом на основе реальных показателей объема государственного долга Российской Федерации, уровня расходов по его погашению и обслуживанию.

Российская Федерация постепенно восстанавливает утраченные после распада бывшего СССР позиции одного из крупнейших в мире кредиторов и заемщиков. Проявляется тенденция к увеличению ежегодного объема предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов, существенно улучшились долговые коэффициенты страны, повышаются суверенные кредитные рейтинги.

Вместе с тем имеется ряд проблем, требующих решения с использованием различных политических, финансовых и административных ресурсов [8].

Существующие в зарубежных странах модели проведения аудита эффективности управления государственным долгом отличаются в основном лишь характером постановки задач и акцентами на те или иные аспекты определения эффективности использования бюджетных средств (экономичность, продуктивность, результативность), а также составом объектов проверки, обусловленным особенностями национального законодательства в сфере кредитных отношений [10, C. 140].

Как показали проверки Счетной палаты Российской Федерации, широкое распространение получила практика использования внешних займов, предоставленных для структурной перестройки экономики, на покрытие дефицита федерального бюджета, погашение и обслуживание внешнего долга Российской Федерации. В результате основным методом управления государственным внешним долгом стало постоянное рефинансирование задолженности, в частности, перед международными финансовыми организациями, а также реструктуризация задолженности кредиторам Парижского и Лондонского клубов, что привело к лавинообразному нарастанию внешнего долга РФ [23, C. 35].

Политика в области управления государственным долгом Российской Федерации на 2012-2014 годы будет направлена на:

обеспечение сбалансированности федерального бюджета при

сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

развитие эффективного национального рынка государственных ценных бумаг;

поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России

инвестиционной категории с перспективой повышения рейтингов до категории «А»;

обеспечение постоянного доступа Российской Федерации и

национальных корпоративных заемщиков к внутреннему и внешнему источникам заемного капитала на приемлемых условиях, минимизацию стоимости заимствований.

В 2012-2014 годах государственные заимствования будут выступать основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета (таблица 1).

Таблица 1 - Объем государственных заимствований Российской Федерации, млрд. руб.

Показатель	2011 год (закон)	Прогноз
		2012	2013	2014
Государственные заимствования, всего	1 311,3	1 592,3	1 601,7	1 626,1
Привлечение	1 801,1	2 181,7	2 284,0	2 474,1
Погашение	-489,8	-589,4	-682,3	-848,0
- внутренние заимствования	1 340,8	1 459,0	1 465,7	1 486,2
привлечение	1 709,9	1 977,9	2 082,2	2 273,6
погашение	-369,1	-518,9	-616,5	-787,4
- внешние заимствования	-29,5	133,3	136,0	139,9
привлечение	91,2	203,8	201,8	200,5
погашение	-120,7	-70,5	-65,8	-60,6

Низкий уровень государственного долга Российской Федерации позволяет проводить политику наращивания объема государственных заимствований, не опасаясь за сохранение долговой устойчивости Российской Федерации.

Несмотря на ухудшение внешних условий экономического развития и серьезное бремя долговой нагрузки, приходящейся на корпоративный сектор, показатели долговой устойчивости Российской Федерации остаются на безопасном уровне: при планируемых объемах заимствований долговая нагрузка на федеральный бюджет будет оставаться в пределах параметров

позволяющих надлежащим образом осуществлять обслуживание государственного долга Российской Федерации.

В области государственных внутренних заимствований Российской Федерации реализация долговой политики в 2012-2014 годах будет направлена на решение задач финансирования дефицита федерального бюджета и развития рынка государственных ценных бумаг. При этом ключевое значение имеют повышение ликвидности рыночной части государственного внутреннего долга Российской Федерации, выраженного в государственных ценных бумагах; расширение круга инвесторов в государственные ценные бумаги; поддержание сбалансированной по срокам структуры государственных ценных бумаг (повышение дюрации при сохранении оптимальной доходности на рынке государственных ценных бумаг).

В сфере государственных внешних заимствований Российской Федерации долговая политика в 2012-2014 годах будет направлена на:

сохранение присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала в результате осуществления регулярных заимствований в иностранной валюте путем выпуска облигационных займов Российской Федерации в умеренных объемах (до 7 млрд. долларов США ежегодно);

поддержание репрезентативной кривой доходности по государственным долговым обязательствам Российской Федерации в иностранной валюте, необходимой для формирования адекватных ориентиров для российских заемщиков.

Решение вопроса о балансе между внутренними и внешними заимствованиями будет зависеть от конъюнктуры внутреннего и мирового финансового рынка, эффективности решения задачи развития внутреннего рынка государственного долга, сохранения благоприятной макроэкономической ситуации в России, прежде всего с точки зрения сохранения сравнительно низкого уровня инфляции и с учетом приоритета заимствований на внутреннем рынке государственного долга.

Помимо государственных заимствований на финансирование дефицита федерального бюджета будут направлены средства от приватизации федерального имущества, которые в 2012-2014 гг. составят 885,5 млрд. руб., в том числе: в 2012 году - 276,1 млрд. руб.; в 2013 году - 309,4 млрд. руб.; в 2014 году - 300,0 млрд. руб.

На текущем этапе инструмент государственных гарантий Российской Федерации используется все более активно, выступая в качестве важного инструмента пост кризисной экономической политики государства.

В 2012-2014 годах планируется предоставление государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, на реализацию инвестиционных проектов, по обязательствам организаций оборонно-промышленного комплекса для реализации государственного оборонного заказа, «ипотечных» государственных гарантий Российской Федерации (ОАО «АИЖК»), для поддержки экспорта промышленной продукции, по проектам, реализуемым с участием международных финансовых организаций.

Планируемый объем предоставления государственных гарантий Российской Федерации в 2012-2014 годах составит:

в валюте Российской Федерации в общей сумме 885,9 млрд. руб., в том числе: в 2012 году - 344,5 млрд. руб., в 2013 году - 326,5 млрд. руб., в 2014 году - 214,9 млрд. руб.;

в иностранной валюте - 14,4 млрд. долларов США, в том числе: в 2012 году - 4,5 млрд. долл. США; в 2013 году - 5,3 млрд. долл. США; в 2014 году - 4,6 млрд. долл. США.

В 2012-2014 годах на возможное исполнение вышеуказанных государственных гарантий будут предусмотрены бюджетные ассигнования за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета в общей сумме 454,7 млрд. руб., в том числе: в 2012 году - 120,2 млрд. руб.; в 2013 году - 85,8 млрд. руб; и в 2014 году - 248,7 млрд. руб..

В результате проводимой долговой политики государственный долг Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 г. составит 8108,0 млрд. руб.; на 1 января 2014 г. - 10 244,8 млрд. руб. и на 1 января 2015 г. - 11950,9 млрд. руб.

Таким образом, совокупный объем государственного долга Российской Федерации достигнет 14,1% ВВП в 2012 году, 16,1% ВВП в 2013 году и 17,0% ВВП на конец 2014 года, при этом доля внутреннего долга в совокупном объеме госдолга составит соответственно 81,6% в 2012 году, 82,6% в 2013 году и 83,5 % в 2014 году при соответствующем снижении доли внешнего долга. В 2011 году совокупный объем государственного долга Российской Федерации составит 11,2% ВВП.

Внутренние заимствования имеют ряд преимуществ перед внешними. С точки зрения государства ими легче управлять: использование сеньоража в 1998 году позволило минимизировать внутренний долг в валютной оценке. Кроме того, процентные выплаты по этому долгу способствуют росту внутреннего товарного рынка.

Однако цена внутренних заимствований, а также емкость и слабость инфраструктуры национального финансового рынка налагают существенные ограничения на такую долговую политику. Кроме того, возникает проблема вытеснения с рынка внутренних заимствований частных заемщиков, для которых госзаймы могут заметно повысить цену заимствований перед внешними.

Однако на практике реализация указанной идеи может столкнуться с серьезными препятствиями, поскольку она подразумевает делегирование новых полномочий наднациональным органам бюджетного союза и сокращение возможностей маневра для национальных правительств. Жесткая бюджетная политика уже привела к усилению социальной напряженности во многих государствах Еврозоны. Кроме того, некоторые страны ЕС, являющиеся донорами, не хотят решать долговые проблемы партнеров по союзу за счет затягивания собственных поясов.

В России, на взгляд автора, для поддержания долговой устойчивости экономики центральной задачей также выступают сокращение бюджетного дефицита и постепенный выход на бездефицитный бюджет. Невысокая по международным меркам долговая нагрузка не должна затушевывать имеющиеся здесь риски.

Естественно, одного ужесточения бюджетной политики для предотвращения экономического спада будет недостаточно. Более того, это может привести к сокращению темпов роста. В условиях глобального долгового кризиса только государство, располагающее собственными финансовыми ресурсами, может реально стимулировать экономическое развитие. Необходимо изменить подходы к структуре госбюджета, а также к оценке достаточности и рациональности структуры всех финансовых резервов. Части этих резервов можно найти более адекватное инвестиционное применение, способствующее структурной и технологической модернизации российской экономики. Кроме того, как ни парадоксально, глобальный долговой кризис, на фоне которого пока неплохо смотрится Россия, дает некоторые дополнительные шансы для решения этих задач. В мире существует много «свободных» инвестиционных ресурсов, а география их приложения в условиях экономических и финансовых потрясений сужается.

В более широком плане укрепление долговой устойчивости предполагает создание соответствующих новым мировым трендам стабильных источников роста экономики и повышения уровня жизни граждан России. Это, в свою очередь, связано с серьезными институциональными реформами политической и экономической систем, без которых нельзя обеспечить нормальный инвестиционный климат и приток иностранного и российского капитала в экономику РФ. По условиям ведения бизнеса Россия в рейтинге- 2012 Всемирного банка и Международной финансовой корпорации заняла только 120-е место из 183-х стран (в рейтинге-2011 - 123-е), уступив многим странам с формирующимся рынком, в том числе возникшим на территории бывшего СССР. Если в докризисном 2007 году приток капитала в Россию составил почти 82 млрд. долл., то в 2008-2011 гг. его отток превысил 300 млрд., в том числе в 2011 году - 84,2 млрд. долл. (почти 5% ВВП). Поэтому улучшение инвестиционного климата выступает важнейшей системной предпосылкой повышения долговой устойчивости российской экономики.

Рассмотрим основные методы управления внешним долгом, применив которые Правительство Российской Федерации сможет уменьшить тяжесть долгового бремени. К таким методам относятся:

Консолидация - пересмотр условий погашения задолженности, который может быть реализован либо путем изменения условий погашения действующих долговых обязательств (реструктуризация), либо путем рефинансирования существующей задолженности.

Реструктуризация - основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

Реструктуризация означает основанное на соглашении сторон прекращение долговых обязательств, составляющих государственный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. В процессе реструктуризации может быть осуществлено частичное списание суммы основного долга.

В условиях долгового кризиса реструктуризация задолженности становится одним из первичных механизмов управления государственным долгом, поскольку предоставляет должнику возможность отсрочки выплаты долга, изменения графика погашения или обслуживания эмитированных ценных бумаг. Промежуточным итогом реструктуризации является предоставление должнику льготного периода, в течение которого выплачиваются только проценты по долговым обязательствам. Предоставление льготного периода выгодно не только должнику, но и кредитору, поскольку за это время заемщик может мобилизовать дополнительные финансовые ресурсы для поднятия внутренней экономики и создания тем самым благоприятных условий погашения государственного долга [3].

Условия проведения реструктуризации внутреннего долга определены БК РФ и заключаются в погашении долговых обязательств путем выпуска новых долговых обязательств в объеме погашаемых с одновременным установлением новых условий обслуживания и сроков погашения размещаемого долга.

Реструктуризация внешнего долга возможна, как правило, с согласия международных финансовых организаций - кредиторов при наличии условий, выработанных международной финансово-кредитной практикой. В составе Международной ассоциации развития образован специальный Фонд для сокращения долгов (Debt-Reduction Facility Fund) в размере 100 млн. долл. США, который предоставляет странам льготные кредиты для погашения высокого внешнего долга [19].

Одним из основных условий реструктуризации внешнего долга выступает нахождение государства-должника на грани банкротства. В частности, внешние кредиторы могут предложить государству-должнику принять программу финансовой стабилизации, разработанную и финансируемую Международным валютным фондом, программу совершенствования системы государственного управления, программу повышения эффективности экономической политики, разработанные и финансируемые Международным банком реконструкции и развития.

Другими словами, реструктуризация - это составление нового, более выгодного для должника графика выплаты долга, чем это предусмотрено первоначальным соглашением. При этом обычно предоставляется льготный период, когда уплачиваются только проценты, а также увеличивается срок выплаты основного долга. Происходит перенос на более поздние сроки платежей по краткосрочным долгам. Реструктуризация внешнего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Основанием для списания кредитором долговых обязательств полностью или частично может стать весьма низкая вероятность, а точнее, практическое отсутствие возможностей погашения долговых обязательств в связи со снижением стоимости реальных активов;

Рефинансирование представляет собой процесс погашения старых займов за счет привлечения новых.

Конверсия - применение различных механизмов, обеспечивающих замещение государственного долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики должника. Наиболее распространенными видами конверсии считаются обмен долга на акции (собственность), обмен долга на товары, обмен долга на проведение природоохранных мероприятий, обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях (с дисконтом), конверсия долга в долговые обязательства третьих стран, и другие.

...