Бюджетный федерализм в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Сущность, содержание, модели бюджетного федерализма

1.1 Понятие бюджетного федерализма

1.2 Принципы и функции бюджетного федерализма

1.3 Модели бюджетного федерализма

1.4 Законодательная основа бюджетного федерализма

2. Механизм функционирования бюджетного федерализма в Российской Федерации

2.1 Разграничение расходных и доходных полномочий бюджетов разных уровней

2.2 Механизмы вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания

2.3 Проблемы и направления развития бюджетного федерализма в Российской Федерации

3. Перспективы совершенствования бюджетного федерализма

3.1 Проблемы российского бюджетного федерализма

3.2 Рекомендации к повышению эффективности межбюджетных отношений в РФ

Заключение

Список использованных источников



Введение

На карте мира не существует федераций, сопоставимых с Россией по числу административно-территориальных образований низового уровня.

Обеспечить устойчивость подобной системы, тем более эффективно управлять ею, чрезвычайно сложно. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять социально-экономическое регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой - бюджетная система. Именно посредством бюджетной системы государство образует централизованные фонды и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций. Распад Советского Союза, переход от унитарной к федеративной модели российской государственности в корне изменили основы функционирования бюджетной системы и отношения между органами государственной власти различного уровня. Новая бюджетная система Российской Федерации основывается на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства, получившей название бюджетного федерализма.

Проблеме бюджетного федерализма по праву принадлежит важное место в реформировании бюджетной системы России на современном этапе. От решения этой проблемы зависит будущее России - сохранится ли она как единое государство, развивающееся на основах подлинного федерализма, или распадется на ряд слаборазвитых территориальных образований. Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Однако не следует забывать, что проблема бюджетного федерализма это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, это прежде всего проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов. Целью работы является раскрытие экономического содержания бюджетного федерализма. Для этого последовательно рассмотрены сущность, принципы, модели, механизмы функционирования, проблемы и направления развития бюджетного федерализма. Решение проблемы бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность рыночной экономической системы. В общем, необходимым для России является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что эта система должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и граждан.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что проблема бюджетного федерализма по праву принадлежит важное место в реформировании бюджетной системы России на современном этапе.

Целью курсовой работы является рассмотрение бюджетного федерализма, проблем и перспектив его развития.

Задачи курсовой работы:

- рассмотреть сущность, содержание, модели бюджетного федерализма;

- рассмотреть принципы и функции бюджетного федерализма;

- рассмотреть перспективы совершенствования бюджетного федерализма.

Предметом исследования является понятие бюджетного федерализма.

Объектом исследования является бюджетный федерализм в России.



1. Сущность, содержание, модели бюджетного федерализма

1.1 Понятие бюджетного федерализма

Федерализм - неоднозначное понятие и может рассматриваться с разных точек зрения. В самом широком смысле под федерализмом понимается организационная структура чего-либо, основанная на принципах федерации, т.е. объединения каких-либо субъектов, сохраняющих определенную самостоятельность. С политико-правовой точки зрения, федерализм - это система государственного устройства на федеративных началах. Федеративное государство в политико-административном отношении не представляет собой единого целого - это союзное государство, создаваемое из ряда государственных образований - штатов, земель, республик. В федеративном (объединенном) государстве административно-территориальные образования, входящие в состав государства, имеют собственную государственность, обладают определенной самостоятельностью в рамках распределенных между центром и административно-территориальными образованиями полномочиями. Для него характерно бюджетное устройство, состоящее из трех уровней - государственный федеральный бюджет, бюджеты административно-территориальных образований, местные бюджеты. Бюджетное устройство Российской Федерации определяется ее государственным федеративным устройством и закреплено Конституцией Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ (1993г.) “Российская Федерация - Россия - есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления”./1/

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Субъекты РФ имеют свои бюджеты, которые представляют в совокупности бюджетную систему РФ. Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня называются межбюджетными отношениями. Реализуются межбюджетные отношения через систему бюджетного устройства страны.

Бюджетное устройство - это основанная на правовых нормах организация системы взаимосвязей не только между звеньями бюджетной системы, но и между участниками бюджетного процесса. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства. В настоящее время в Российской Федерации принята трех уровневая бюджетная система, закрепленная в ст. 10 Бюджетного кодекса РФ: первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень - местные бюджеты, местные внебюджетные фонды. Таким образом, характер бюджетного устройства зависит от государственного устройства страны. Поэтому бюджетное устройство Российской Федерации основывается на модели бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм - есть ни что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов РФ. Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. Концепция эффективного федерализма, которая характеризуется многоуровневостью бюджетной системы, в мировой практике базируется на трех основных составляющих: разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам; наделение всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий; сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны. Первое условие связано с выполнением государством своих основных функций по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность, социальные задачи, обеспечение макроэкономической стабильности, поддержка национальной экономики, территориального развития и т.д.) путем децентрализации части государственных полномочий и распределения ответственности за их исполнение между тремя уровнями власти и управления. Выполнение второго условия призвано обеспечить реализацию государственных задач на всей территории страны за счет государственных и муниципальных финансов, аккумулируемых (преимущественно за счет налогов) на каждом уровне власти и управления или передаваемых им в распоряжение для организации обеспечения общественными услугами. Распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны, независимо от проживания, а налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, в уровне социально-экономического развития. К тому же, располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых. В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма - сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование./2/

1.2 Принципы и функции бюджетного федерализма

Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

Принципы бюджетного федерализм.

Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается:

самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

- закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;

- недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;

- компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам;

- разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

- соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;

- наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления./3/

Основное назначение бюджета заключается в том, что он позволяет аккумулировать финансовые средства в руках государства и использовать их для финансирования различных программ. Однако помимо этой важнейшей задачи, бюджет выполняет и ряд других функций. К их числу относятся:

Контрольная функция. Бюджет позволяет осуществлять контроль за действиями исполнительной власти, который может осуществляться в различных формах -- со стороны специализированных органов, наделенных контрольными полномочиями (например, Счетная палата), со стороны вышестоящей организации. В странах с развитыми демократическими традициями важное значение имеет общественный контроль, для развития которого принимаются специальные программы повышения прозрачности бюджетной системы. Бюджет принимается как закон и тем самым накладывает ограничения на действия правительства. В нем законодательно закреплены лимиты отдельных статей доходов и расходов, которые государство должно четко соблюдать при проведении социально-экономической политики.

Информационная функция. Бюджет -- это индикатор текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной части позволяет судить о приоритетах государственной политики, масштабах влияния на нее отдельных групп интересов. Более того, поскольку закон о бюджете составляется как плановый документ, он выступает как прогноз будущей экономической ситуации. Его разработка сопровождается прогнозными расчетами основных показателей развития страны, на которые ориентируются не только государственные учреждения, но и организации негосударственного сектора экономики, а также простые граждане. Закладываемые в закон о бюджете планово-прогнозные показатели формируют в обществе определенные ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.

Институционализация общественных предпочтений. В демократических государствах принятию закона о бюджете обязательно предшествует его рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся корректировки с учетом мнений депутатов, представляющих интересы своих избирателей. Таким образом, структура бюджета отражает общественные предпочтения в отношении государственной политики. Посредством механизмов представительной демократии эти предпочтения воплощаются в конкретных цифрах доходных или расходных статей./4/

Данная функция бюджета в разных странах реализуется по-разному. Она зависит от того, насколько развиты процедуры участия граждан и их представителей в разработке закона о бюджете и контроле за его исполнением. Важное значение имеет установленный порядок бюджетного процесса, степень реального участия в нем органов представительной власти, а также контроль избирателей за действиями выборных органов.

Регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами.

Осуществляя расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, государство регулирует социальное развитие и уровень жизни населения страны. С помощью расходов на поддержку отдельных отраслей экономики обеспечивается производство общественно-значимых товаров и услуг, которое с точки зрения рынка может быть неэффективным. Бюджет является инструментом региональной политики, поскольку за счет средств регионов-доноров осуществляется поддержка депрессивных и кризисных территорий, имеющих недостаточный экономический потенциал или испытывающих последствия чрезвычайных ситуаций.

Влияние бюджета не ограничивается государственным сектором экономики и выходит далеко за его пределы. Регулирующее влияние оказывают не только бюджетные расходы, но и налоги, стимулирующие или сдерживающие развитие отдельных отраслей или сфер деятельности.

Названные функции бюджета носят объективный характер и имеют место в любой стране мира, независимо от уровня развития демократических институтов и характера государственной экономической политики. Некоторые из них могут противоречить друг другу. Например, для успешной реализации контрольной и информационной функции бюджет должен быть стабильным, а регулирующая функция, наоборот, предполагает его изменение в зависимости от текущих условий социально-экономического развития. Выбор между стабильностью или гибкостью бюджета определяется задачами политики государства, сложившимися традициями и общественными предпочтениями./5/

1.3 Модели бюджетного федерализма

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Причины этого кроются в сильнейшем влиянии политики и исторических событий на бюджетно- налоговое устройство разных стран. В настоящее время различается несколько моделей - модель фискального, бюджетно-налогового и конкурентного федерализма. Наиболее распространенной является модель фискального федерализма. Она напрямую зависит от типа налоговой системы и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы страны. В ряде европейских стран с федеративным устройством (Германия, Швейцария, Австрия), делается ставка на совместное использование федерально-территориальных налогов.

В доходах их региональных бюджетов преобладают совместные налоги, при этом около 64% - подоходные налоги, и около 16% - косвенные налоги на потребление. Подобная система существует и в России. Доля совместных, или регулирующих (в российской терминологии) налогов также высока, в 2009 году она составила свыше 60% налоговых доходов региональных бюджетов. В числе положительных характеристик модели фискального федерализма называют экономичность централизованного сбора доходов, широкие возможности централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и, как следствие, активную политику бюджетного выравнивания. Вместе с тем у этой модели много недостатков - стремление к излишней централизации налоговых функций, унитарному типу государственного управления, т. е. ограничению финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти.

Европейские страны, использующие модель фискального федерализма, компенсируют ее недостатки с помощью четкого распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставлением существенной финансовой самостоятельности территориям путем долговременного определения доли в совместных налогах и закрепление согласованных пропорций в федеральном законодательстве самого высокого уровня, а также использованием эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов./6/

В США, Канаде используется другая модель - модель бюджетно-налогового федерализма. В ней бюджетный федерализм понимается не только как фискальный, он акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территорий, их экономическую самодостаточность. В основе этой модели - налоговая система, характеризующаяся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов (федеральной и региональной), одновременное использование двумя составляющими власти одной налоговой базы при конституционном разграничении предметов ведения и налоговых полномочий. В данной модели делается ставка на переговорный процесс, добровольные соглашения на принципах взаимной выгоды. Основа соглашений - обоюдный интерес в реализации конкретных задач, программ. Любая сторона может выйти из соглашения, если оно перестает отвечать, например, интересам провинции. В модели бюджетно-налогового федерализма уделяется большее внимание экономическим стимулам (превалирует программно-целевой подход в реализации бюджетных ориентиров), а не административным инструментам (налогам). Ориентация на поиск побудительных мотивов для привлечения провинций к решению к решению общенациональных задач позволяет переосмыслить роль федерального правительства. Вместо обеспечения всего набора общественных услуг населению (эта тактическая, по сути, задача, переложена на правительства провинций), федеральное правительство занимается стратегией национального развития - задает цели, создает стимулы для их достижения и отслеживает результаты. Суть конкурентного федерализма в том, что его участники рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории. В модели конкурентного федерализма фирмы и население стремятся выбрать наиболее выгодные и приемлемые для себя и своего бизнеса условия жизнедеятельности в конкретном субъекте Федерации. При этом их выбор проявляется в разных формах - от смены юридического адреса, концентрации деятельности в наиболее благоприятном налоговом, инвестиционном климате и т. д. до активного участия в выборных компаниях, лоббирования или отказа в доверии той либо другой команде, идущей к власти на региональных или муниципальных выборах. Налоговые, или фискальные, аспекты федеративных отношений рассматриваются в рамках концепции конкурентного федерализма как отражение экономического взаимодействия между федеральными органами власти и налогоплательщиками. Население территории покупает общественные услуги (правоохранительные, социальные, инфраструктурные и др.), уплачивая за них некую цену - налоги. Если цены или услуги не устраивают потребителей, они либо голосуют на выборах за другую команду власти, либо могут переехать в другой регион, при этом перерегистрировав в нем свой бизнес, предприятие./7/

Задача концепции конкурентного федерализма заключается в том, чтобы разработать систему правил конкуренции между органами власти по горизонтали и вертикали в противовес традиционному подходу фискального федерализма, стремящемуся найти оптимальную, статичную систему распределения полномочий и налогообложения. Конкурентный федерализм считает поиск оптимальной модели бессмысленным в силу нестабильности статичной модели в динамично изменяющихся условиях переходной экономики.

Разработка правил конкуренции между органами власти делает акцент на необходимости существенно более весомой самостоятельности субфедеральных и муниципальных органов власти и управления, возможности их «конкурентоспособной» экономической и политической инициативы. Поскольку исторически каждой территории присущи свои стартовые условия, конкурентный федерализм исходит из наличия многообразия конкурентных моделей или правил в регионах.

Одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие - на использовании в реальности разрушительных конкурентных стратегий на местном уровне. Вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений. Западные федеративные системы, пройдя различные этапы социально-экономического развития в рамках конкурентного федерализма, достигли стадии высокой централизации законодательных, экономических, фискальных функций, например, в рамках Европейского союза./8/



1.4 Законодательная основа бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм, с правовой точки зрения это разграничение полномочий между центральными органами государственной власти Российской Федерации в области бюджета. Основными законодательными актами федерального уровня, регламентирующими основы правовых бюджетных отношений и бюджетного федерализма в частности, являются: Конституция Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации» Ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете Согласно Конституции РФ должны быть разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Федерации, в том числе в области бюджета.

Это разграничение, как уже говорилось выше, является одним из основных принципов бюджетного федерализма, который предусмотрен ст. 11 Конституции РФ, федеративными и иными (двусторонними) договорами между Российской Федерацией и ее субъектами. Глава 3 Конституции РФ посвящена изложению норм федеративного устройства Российской Федерации. В статьях 71, 72, 73 определяются предметы ведения Российской Федерации (в том числе федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (в том числе установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления). Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Важную роль в бюджетной системе России играет местное самоуправление. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение. пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Эти органы в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству./9/

В 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, который стал главным законодательным актом в области бюджетных отношений Статья 1 Бюджетного кодекса РФ относит к бюджетным правоотношениям: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением. Органы государственной власти и управления относятся к числу субъектов бюджетного права, участие которых обязательно в бюджетных правоотношениях.

В их круг входят органы представительной и исполнительной власти федерального уровня и субъектов Федерации. В Бюджетном кодексе РФ понятие «бюджетного федерализма» отсутствует, хотя в обсуждавшемся законопроекте кодекса ему уделялось серьезное внимание. Однако, по сути, принципам, его характеризующим, посвящена глава 16 «Межбюджетные отношения». А именно: распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; закрепление на постоянной основе и по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ. Иначе говоря, речь идет об определенной конкретизации целей и методов бюджетной политики - о равенстве бюджетных прав, единстве бюджетной системы, разграничении бюджетных полномочий, самостоятельности бюджетов, сбалансированности бюджетной системы в целом. В соответствии с гл. 16 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения осуществляются в форме предоставления трансфертов: дотаций из фондов финансовой поддержки, образуемых в бюджетах соответствующих уровней бюджетной системы; субвенций из соответствующих фондов коменсаций; иных дотаций и субсидий в соответствии с бюджетным законодательством; безвозмездных и безвозвратных перечислений; бюджетных кредитов. В принятом варианте бюджетного кодекса РФ полномочия различных уровней бюджетной системы разделены на три группы и прописаны в различных разделах кодекса. В частности выделяются следующие виды бюджетных полномочий разных уровней бюджетной системы: полномочия в области регулирования бюджетных правоотношений, они зафиксированы в гл.2 «Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений» (ст. 7, 8, 9); полномочия по формированию доходов бюджетов, их перечень приведен в гл. 7 (ст. 53), гл.8 (ст.59), гл. 9 (ст. 64); полномочия по расходам, в Бюджетном кодексе РФ закрепление этих бюджетных полномочий рассматривается в гл. 11 (ст. 88-91). В рамках Налогового кодекса РФ (вступил в действие с 1 января 1999г.) устанавливаются общие принципы налогообложения, раскрывается содержание налоговых отношений и налоговых обязательств, определены основные цели и задачи налоговой политики, объекты и субъекты налоговых отношений, основы построения налоговой системы, установлены виды налогов и общие положения реализации их механизмов, а также меры контроля и ответственности при уплате налогов. Доходы бюджетов образуются за счет собственных, закрепленных и регулирующих доходных источников, а также прямой финансовой помощи в различных формах и других доходов в соответствии с законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год. К собственным доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством России и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций. Налоговым кодексом РФ и законодательными актами соответствующих уровней бюджетной системы РФ устанавливаются следующие виды налогов и сборов: федеральные налоги и сборы региональные налоги и сборы; местные налоги и сборы. Принадлежность налога к тому или иному виду не характеризует компетенцию соответствующих органов власти по введению, управлению и распоряжению этим налогом.

По каждому налогу установлен свой объем налоговых полномочий органов власти. Принятые в 2003 г Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации» (от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) определяют сферу собственных полномочий региональных и местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения./10/



2. Механизм функционирования бюджетного федерализма в Российской Федерации

2.1 Разграничение расходных и доходных полномочий бюджетов разных уровней

Расходы бюджета - это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления, это экономические отношения, возникающие в связи с нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному различию. Права и обязанности соответствующих органов власти, связанные с реализацией этих экономических отношений называются «расходными полномочиями». Расходные полномочия включают в себя:

1) нормативное правовое регулирование деятельности органов власти - заключается в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти; 2)обеспечение исполнения установленных нормативных правовых норм финансовыми средствами - заключается в направлении собственных доходов бюджета (не включающих целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней) на финансирование собственной деятельности этих органов власти, а также в передаче средств другим органам власти в виде целевой финансовой помощи; 3)непосредственное исполнение (финансирование) расходов по видам деятельности органов власти - состоит в предоставлении бюджетных средств ведомственным подразделениям органов власти и бюджетным учреждениям, осуществляющим соответствующий вид деятельности, или в заключении и оплате государственных или муниципальных контрактов за счет использования всех доходов бюджета (в том числе полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней). Различаются бюджетные расходы по следующим направлениям: 1)расходы федерального бюджета; 2)расходы бюджетов субъектов Федерации; 3)расходы местных бюджетов. По взаимному согласию органов государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления отдельные виды расходов могут передаваться из одного уровня бюджетной системы в другой с соответствующей передачей доходных источников или иных финансовых средств./11/

Каждый уровень власти в процессе расходования бюджетных средств в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции: 1)определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов (т. е. осуществляет нормативное правовое регулирование бюджетных расходов); 2)обеспечивает собственные расходные полномочия финансовыми средствами; 3)осуществляет финансирование (организацию, производство) общественных услуг (собственных или переданных ему расходных полномочий). Разграничение расходных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления предполагает необходимость законодательного разграничения между органами власти разных уровней прав, обязанностей и ответственности за выполнение расходных полномочий. Разграничение расходных полномочий между центром и субъектами Федерации во всех областях хозяйственной деятельности установлено в Конституции РФ, а также в Бюджетном кодексе РФ. Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, происходит разработка системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти. Цель государственного регулировании доходов бюджетов состоит в таком распределении налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы Российской Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств. Доходы бюджетов образуются за счет собственных, закрепленных и регулирующих доходных источников, а также прямой финансовой помощи в различных формах и других доходов в соответствии с законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год. К собственным доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством России и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций. Пропорции распределения налогов и порядок бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет. Принцип разграничения доходов определяется как собственно закрепление всех видов доходов за соответствующими бюджетами без конкретизации критериев этого разграничения. Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти и управления разных уровней должно базироваться на следующих принципах: стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов; собственные доходы бюджетов каждого уровня должны быть достаточными для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов); налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства; налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты); каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством Российской Федерации случаях и порядке свои налоговые полномочия и доходные источники нижестоящему уровню власти; При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться стабильность, экономическая эффективность, мобильность, равномерность размещения налоговой базы./12/

Федеральный бюджет Российской Федерации 2010 года юридически оформлен в виде Федерального закона от 2 декабря 2009 года № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов».

Доходы бюджета были утверждены в размере 6 950 млрд руб., расходы -- в размере 9 886,9 млрд руб., исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 43 187 млрд рублей и уровня инфляции не превышающего 10 %.

В 2011 году прогнозируется увеличение доходов бюджета до 7 455,7 млрд руб., расходы же снизятся -- до 9 389,8 млрд руб. (при ожидаемом увеличении ВВП до 48 072 млрд руб и инфляции не более 8 %).

В 2012 году доходы должны снова возрасти -- до 8 069,6 млрд руб., расходы возрастут по сравнению с 2011, но не достигнут уровня 2010 -- 9 681 млрд руб. (при очередном ожидаемом увеличении ВВП до 53 712 млрд руб и инфляции не более 7 %).

В открытой части бюджета распределяется 8 847 млрд руб., в секретных приложениях -- 1 039,9 млрд руб. (10,5 %).

Расходы федерального бюджета на 2009--2011 гг.

	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Общегосударственные вопросы	885	9,0 %	1 087	11,0 %	1135	8,2 %
Национальная оборона	619	6,3 %	678	6,9 %	807	5,8 %
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	707	7,2 %	727	7,4 %	889	6,4 %
Национальная экономика	1920	19,5 %	1 366	13,8 %	1371	9,9 %
ЖКХ	127	1,3 %	103	1,0 %	79	0,6 %
Охрана окружающей среды	13	0,1 %	12	0,1 %	15	0,1 %
Образование	388	4,0 %	386	3,9 %	465	3,4 %
Культура, кинематография, СМИ	110	1,1 %	107	1,1 %
Здравоохранение, физическая культура и спорт	323	3,3 %	325	3,3 %
Социальная политика	320	3,3 %	329	3,3 %
Межбюджетные трансферты	3 443	35 %	3 725	37,7 %
Cекретно	985	10,0 %	1 040	10,5%
ИТОГО:	9 845	100 %	9 887	100 %

Формирование доходов федерального бюджета на 2009 год и на период до 2011 года осуществлялось на основе сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на 2009-2011 года, основных направлений налоговой и бюджетной политики на 2009-2011 года и оценки поступлений доходов в федеральный бюджет в 2008 году.

Минэкономразвития РФ в 2008 г. разработало прогноз социально-экономического развития РФ на период до 2011 года по двум основным вариантам.

Так, в основных вариантах прогноза заложены одинаковые прогнозные оценки мировых цен на нефть -- умеренное снижение средней цены на нефть Urals с 112 долл/баррель в 2008 г до 88 долл/баррель в 2011года. Различия по вариантам объясняются, прежде всего, изменением динамики конкурентоспособности российского бизнеса и эффективностью реализации правительственных мер по усилению инновационного характера российской экономики и ее диверсификации.

Первый вариант -- инерционный -- отражает развитие российской экономики в условиях замедления роста экспорта углеводородов при относительном ухудшении конкурентоспособности отечественной продукции на фоне нарастающих кризисных процессов на рынке ипотеки в США и мировых финансовых рынках. Это проявляется в торможении инвестиционной активности, значительном снижении темпов роста банковского кредитования и относительно более высоком вкладе импорта в удовлетворение внутреннего спроса. Темпы роста ВВП снижаются с 8,1 проц в 2007 г до 5,4--5,9 проц в 2010--2011 годах.

Второй вариант -- инновационный -- ориентируется на относительное улучшение конкурентоспособности российского бизнеса, сохранение высокой инвестиционной активности и осуществление ряда крупных инфраструктурных проектов, устойчивое развитие банковской системы и повышение ее вклада в рост экономики. Темпы роста ВВП в 2009--2011 годы прогнозируются на уровне 6,2--6,7 проц.

В инновационном варианте предусматривается увеличение затрат на НИОКР, образование и здравоохранение и повышение эффективности этих сфер, что влияет не столько на текущие темпы роста экономики, сколько на качество экономического роста и разворот российской экономики к инновационному социально-ориентированному типу развития.

В качестве основного для разработки параметров федерального бюджета на 2009--2011 годы предлагается второй вариант прогноза -- инновационный.

В соответствии с Федеральным Законом от 31 октября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» представлены следующие основные характеристики бюджета:

Доходы: в 2009 году - 10 927,1 млрд. руб. (18,98% ВВП); в 2010 году - 11 733,6 млрд. руб. (18,81% ВВП) и в 2011 году - 12 839,0 млрд. руб. (18,06% ВВП), из них нефтегазовые: в 2009 году - 4 692,5 млрд. руб. (6,81% к ВВП), в 2010 и 2011 годах 4 536,2 млрд. руб. (5,93% к ВВП) и 4 637,5 млрд. руб. (5,24% к ВВП) соответственно.

Объем Резервного фонда: в 2009 году (на конец года) - 5 147, 5 млрд. руб.; в 2010 году - 5 914,6 млрд. руб. и в 2011 году - 6 761,0 млрд. руб.

Объем Фонда национального благосостояния: в 2009 году - 3 331,1 млрд. руб.; в 2010 году - 4 588,1 млрд. руб.; в 2011 году - 6 080,1 млрд. руб.

Объем Инвестиционного фонда: в 2009 году - 252,6 млрд. руб.; в 2010 году - 100,0 млрд. руб.

На обеспечение функционирования и развития автодорог будут направлены 239,2 млрд. руб. в 2009 году, 410,7 млрд. руб. в 2010 году и 529,4 млрд. руб. в 2011 году.

Объем ВВП: в 2009 г. - 51 475 млрд. руб. (106,0% к 2006 году), в 2010 году - 59 146 млрд. руб.; в 2011 году - 67 610 млрд. руб.

Уровень инфляции: в 2009 году - 8,5%; в 2010 году - 7,0%; в 2011 году - 6,8%.

Среднегодовой курс рубля к доллару США: 24,7 в 2009 году; 26,0 - в 2010 году и 27,3 - в 2011 году.

Структура расходов и их динамика представлена в таблице.

Функциональная структура расходов

Наименование	2008 (закон)	2009	2010	2011
		млрд.руб.	%	млрд.руб.	%	млрд.руб.	%
всего	7 021,9	9 024,70	28,5	10320,3	14,3	11317,7	9,7
общегосударственные вопросы	870,3	1317,4	41,4	1236,8	-6,1	1203,9	-2,7
национальная оборона	1016,7	1277,5	25,7	1390,7	8,9	1480,5	6,5
национальная безопасность	827,2	1085,9	31,3	1198,3	10,4	1266,1	5,7
национальная экономика	771,3	1039,4	34,8	1181,2	13,6	1384,8	17,2
ЖКХ	64	107,7	68,2	118,3	9,8	110,3	-6,4
охрана окружающей среды	9,9	13,8	39,7	17,7	6,3	15,1	2,6
образование	336,1	423,1	25,9	468,8	10,8	484,9	3,4
культура, СМИ	93,7	113,9	21,6	114,4	0,4	114,4	0
здравоохранение и спорт	230	365,8	59,1	379,4	3,7	382,2	0,8
социальная политика	275,6	297,7	8	338,6	13,7	307,9	-9,1
межбюджетные трансферты	2527,3	2982	18	3621,1	21,4	4001,7	10,5

Продолжится реализация приоритетных национальных проектов:

- «Образование» - объем расходов в 2009 году - 30,9 млрд. руб., в 2010 году - 7,9 млрд. руб. и в 2011 году - 7,9 млрд. руб.;

- «Здоровье» - в 2009 году - 111,9 млрд. руб., в 2010 году - 105,9 млрд. руб. и в 2011 году 109,3- млрд. руб.;

- «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» - в 2009 году - 91,2 млрд. руб., в 2010 году - 69,1 млрд. руб., в 2011 году - 10,6 млрд. руб.

- Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродуктов, сырья и продовольствия: на 2009 год - 120 млрд. руб.; на 2010 год - 140 млрд. руб. и 2011 год - 146 млрд. руб.

Как мы видим, по многим ключевым позициям прогнозируется рост. Бюджет 2009 г. назван социальным бюджетом, в виду больших расходов на социальную сферу.

Однако нужно заметить, что прогнозы социально-экономического развития и сам бюджет начинали разрабатываться без учета влияния мирового финансового кризиса. О том как повлиял мировой кризис на формирование бюджета рассмотрено в 3 пункте нашей работы.

Объем государственного долга Российской Федерации в 2010 году по сравнению с 2009 годом увеличится на 40,2 %, к концу 2012 года - более чем в 2 раза и составит 15,4 % ВВП.

Объем государственного внутреннего долга увеличится в 2010 году по сравнению с 2009 годом на 31,2 %, к концу 2012 года в 1,7 раза и составит 8,1 % ВВП.

Объем государственного внешнего долга в 2010 году по сравнению с 2009 годом в рублевом эквиваленте увеличится в 1,6 раза, к концу 2012 года - в 2,8 раза, в долларовом эквиваленте - в 1,5 раза и 2,4 раза соответственно.

С ростом объемов государственного долга увеличиваются расходы федерального бюджета на его обслуживание (процентные расходы), в 2010 году они будут выше в 1,5 раза, чем в 2009 году, в 2012 году - в 2,8 раза.

Возросшие объемы заимствований увеличат нагрузку на федеральный бюджет. В 2011 - 2012 годах может произойти превышение предельного значения (10 %) показателя ликвидности бюджета, характеризующее отношение расходов по обслуживанию и погашению долга к доходам федерального бюджета.

Объем консолидированного внешнего долга Российской Федерации (перед нерезидентами) в 2009 году превышает объем международных резервов Российской Федерации.

Основные направления долговой политики на 2010 - 2012 годы в виде самостоятельного документа Минфином России не разрабатывались, поскольку это не предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период». Ранее необходимость разработки и рассмотрения долговой политики на среднесрочную перспективу (наряду с основными направлениями налоговой, таможенно-тарифной и бюджетной политики) предусматривалась постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 г. №118 «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» (с изменениями).

Основные направления долговой политики на 2010 - 2012 годы представлены в составе Основных направлений бюджетной и налоговой политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов (далее - основные направления бюджетной политики), согласно которому политика в области государственного долга Российской Федерации на 2010 -- 2012 годы будет направлена:

- на обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

- на развитие национального рынка государственных ценных бумаг;

- на активное использование инструмента выдачи государственных гарантий Российской Федерации.

Анализ показывает, что объем государственного долга в 2010 году составит 5 499,2 млрд. рублей, что на 1 575,8 млрд. рублей, или в 1,4 раза, больше показателя, утвержденного на 2009 год. Предусматривается некоторое снижение темпов роста объемов государственного долга (с 40,2 % в 2010 году до 17,8 % в 2012 году), а его объем в 2012 году по сравнению с 2009 годом увеличится в 2,1 раза.

Динамика объема и структуры государственного долга в 2008 - 2012 годах представлена на следующей диаграмме.

Структура государственного долга в 2010 - 2012 годах несколько изменится: доля внутреннего долга сократится с 64,1 % в начале 2010 года до 52,5 % в конце 2012 года, соответственно доля государственного внешнего долга вырастет с 35,9 % до 47,5%.

Существенно возрастает долговая нагрузка на федеральный бюджет: показатель отношения объема государственного долга к ВВП увеличится с 9,7 % в 2009 году до 15,4 % на конец 2012 года.

В целях определения безопасных уровней объемов и структуры государственного долга в мировой практике широко используется ряд показателей, имеющих определенные пороговые значения. Основой оценки долговой устойчивости служит комплексный анализ изменения основных показателей, характеризующих объем и структуру государственного долга, платежей по его обслуживанию и погашению, доходов и расходов федерального бюджета, ВВП.

2.2 Механизмы вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания

Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональными (субъектами Федерации и муниципальными образованиями), а также разграничению бюджетной ответственности между федеральным, региональным и местными органами власти и управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определённые функциональные расходы, чётко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням власти. Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, то есть выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закреплённого за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой - выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путём долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Соответственно, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий, возложенных на различные уровни власти. Целью горизонтального бюджетного выравнивания является соблюдение государственных социальных гарантий и обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи из вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам.

...