По сути, основой первого уровня документов, регулирующих бюджетные правоотношения в РФ является Бюджетный Кодекс РФ

Но для того, чтобы данный документ обрел сегодняшнюю силу, и наладилось функционирование бюджетной системы, пришлось пройти несколько сложных этапов.

В 1991 году Россия стала самостоятельным суверенным государством. С этого момента было положено начало процесса постепенного строительства бюджетной системы РФ. В основу современной бюджетной системы должны быть положены иные, чем прежде, федеративные демократические начала, поэтому одновременно начался процесс становления бюджетного законодательства новой России. Становление и развитие рыночной экономики привели к коренной перестройке бюджетного процесса и серьезным изменениям в бюджетной политике государства.

Первыми шагами на этом пути, были: принятие Российского закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (октябрь 1991 г.), и принятие в декабре 1993 года Конституции РФ.

Вторым шагом в строительстве новой бюджетной системы и совершенствовании и укреплении механизмов бюджетного процесса России стал шаг, сделанный в 1992 году, характеризующийся началом процесса разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы. Это послужило заменой методу, который существовал раньше, а именно распределение доходов, применявшееся с целью сбалансированности каждого бюджета. Так, в Законе «Об основах налоговой системы в РФ», принятом в декабре 1991 г., проведено деление всех налогов, взимаемых на территории РФ, на три вида - федеральные, региональные и местные. С 1994 года наблюдалась тенденция все большего разграничения налоговых ставок на доли (квоты), в соответствии с которыми суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы.

Следующим важным шагом на пути становления бюджетного процесса и бюджетной системы в те годы стало введение в соответствии с Указом президента трансфертов. Трансферты являлись принципиально новой формой межбюджетного перераспределения средств на федеральном уровне. Использование трансфертов началось со 2 квартала 1994 года. Посредством трансфертов были внедрены в практику бюджетного регулирования позволило бюджетно-долевые дотации, которые рассчитывались по формуле. Формула согласовывалась с субъектами Федерации. Данная форма межбюджетных отношений внедрялась с целью обеспечения большей прозрачности в межбюджетных отношениях. Расчет по формуле делал межбюджетные отношения более обоснованными, а значит, более справедливыми.

Но для продолжения бюджетных преобразований были необходимы дополнительные меры, которые позволили бы построить бюджетную систему и организовать бюджетный процесс, адекватный задачам демократизации российского общества и построения социально-ориентированной экономики.

Объективная обусловленность разработки нового бюджетного законодательства была своевременно и правильно воспринята как правительственными, так и парламентскими кругами. Не случайно, уже в 1994 году был инициирован процесс подготовки новой редакции Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» и проекта Бюджетного кодекса РФ. На страницах печати активному обсуждению подверглись вопросы, связанные с совершенствованием межбюджетных отношений и необходимостью проведения многоаспектной бюджетной реформы.

Но принятые указанные документы имели целый ряд недостатков. Так, к числу основных недостатков закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РФ» можно было отнести:

-отсутствие многих правовых норм, определяющих «рамочные» условия функционирования региональных и местных бюджетов, основы разграничения доходов между звеньями бюджетной системы, принципы отнесения доходов на тот или иной бюджет;

-повторение устаревших положений, содержащихся в старой редакции Закона (1991): о назначении бюджетного регулирования, о бюджетной политике, о принципах построения бюджетной системы и т.д.;

-неоправданное название документа, не соответствующее ни его содержанию, ни уровню демократизации общества, при которой нельзя регламентировать из федерального центра бюджетный процесс в субъектах РФ и в муниципальных образованиях, а можно лишь устанавливать основы бюджетного устройства и бюджетного процесса.

Не менее существенные недостатки были присущи и бюджетному кодексу:

- отсутствие норм, отражающих новые явления в бюджетной сфере, и, наоборот, в кодексе были учтены правовые нормы, которые уже потеряли смысл, в связи с демократическими процессами, происходящими в стране, а так же с изменениями в системе управления;

-непоследовательность в изложении отдельных норм, их разбросанности по статьям и даже разделам документа;

-была дана ошибочная трактовка используемых на практике бюджетных понятий- бюджетного устройства страны, сметы доходов и расходов, целевого бюджетного фонда и др.

Тем не менее, Бюджетный кодекс явился документом, характеризующим значительный прорыв в деле регламентации бюджетных отношений и создании бюджетной системы, какую мы видим сейчас.

1992 год в развитии бюджетной системы характеризуется ситуацией полнейшего выхода из под контроля Правительства РФ исполнения федерального бюджета. Налоги и сборы на счета Министерства финансов зачислялись со значительными задержками, отчетность о налогах и сборах не предоставлялась. Так же задерживалась отчетность многих банков, не исключением в данной ситуации был и Центральный банк России. Указанным банком в данный период был практически утрачен контроль над счетами бюджетных учреждений, которые в погоне за доходностью, стали переводить свои счета в коммерческие банки.

Правительство РВ в данной ситуации, ситуации отказа платежной системы от функций контроля за исполнением бюджета, так же потеряло возможность активного участия в реализации бюджетной политики.

Необходимо отметить, что объективным условием сложившейся ситуации стало принятие Конституции России, которая разделила функции Правительства РФ и Центрального Банка России.

Международный опыт и история государственных финансов России дают практически безальтернативное решение данной проблемы- создание казначейской системы исполнения бюджета, которая и была утверждены ст.215 Бюджетного кодекса РФ.

В результате политической, экономической, финансовой неустойчивости в стране с переходной экономикой, главной целью бюджетной политики государства в 1990-ые годы стало снижение бюджетного дефицита. Достижение данной цели было существенно затруднено, поскольку реализовывать ее нужно было в условиях значительного роста государственного долга и снижения собираемости налогов.

Снижение собираемости налогов Правительством с лихвой компенсировалось эмиссией ценных бумаг. Государственные ценные бумаги в чрезмерном количестве наполнили финансовый рынок, чем отвлекли денежные средства от реального сектора экономики. В результате непродуманной бюджетной политики в августе 1998 г. грянул дефолт.

Для того чтобы охарактеризовать исполнение бюджета РФ, проведем анализ структуры и динамики доходов федерального бюджета РФ.

Таблица 2.1 Структура доходов федерального бюджета РФ в 2011-2013 г.г.

Следует отметить, что основной удельный вес в структуре доходов федерального бюджета РФ занимают налоговые поступления, соответственно, 52,6%, 53,3%,58,5%. Что касается неналоговых доходов, то в 2012 году наблюдался их рост в абсолютном значении по сравнению с 2012 г., а в 2013 г. наблюдалось снижение как в структуре так и в абсолютном значении на 5,6%.

Безвозмездные перечисления занимают незначительный удельный вес в доходах федерального бюджета. Происходит снижение безвозмездных поступлений из других бюджетов бюджетной системы с 0,3% до 0%.

Структура доходов федерального бюджета РФ по видам доходов за 3 года представлена в приложении 1.

Из приложения можно сделать выводы:

Основными бюджетообразующими налогами федерального бюджета являются налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами, налог на товары, ввозимые на территорию РФ, налог на товары, реализуемые на территории РФ.

В 2012 г. их удельный вес в общем объеме федерального бюджета составил: налоги за пользование природными ресурсами 19%, налог на товары, ввозимые на территорию РФ 13,3%, налог на товары, реализуемые на территории РФ. К 2012 году наметилась тенденция увеличения в структуре доходов каждого из указанных доходов. Налоги за пользование природными ресурсами 18,5%, налог на товары, ввозимые на территорию РФ 15%, налог на товары, реализуемые на территории РФ 20,8%.

Из неналоговых доходов самым значительным являются доходы от внешнеэкономической деятельности, но в структуре за три года их удельный вес значительно снизился с 41% до 35%.

Из рисунка видно, что налоговые доходы в целом занимают больший удельный вес, чем неналоговые доходы.

Динамика доходов так же приведена в приложении 3. Динамика показывает, что происходил рост практически всех доходов.

Самыми значительными темпами в 2012 году росли доходы от использования государственной собственности -142,2%. Однако в 2013 году они запланированы в суммах, меньших 2012 года -196,5 млн.руб.

Налог на прибыль вырос, соответственно, на 109,7 и 118,5%. В абсолютных суммах это выражается 33,2 млн.руб. и 69,6 млн.руб.

Налог на товары, ввозимые на территорию РФ в 2012 году вырос на 111%, в 2013 г. - на 112,4%.

Произошло снижение доходов от внешнеэкономической деятельности в 2013 году против 2012 года на 9,3%.

Оценим исполнение федерального бюджета по доходам за 2012 год, табл.2.2

Таблица 2.2. Исполнение федерального бюджета по доходам за 2012 год

Из таблицы мы видим, что доходы выполнены на 109,1%. Утвержденный план выполнен практически по всем видам доходов.

1.Налог на прибыль выполнен на 101%,

2.Налог на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ на 100,4%. На рост повлиял рост акцизов. С 1 января 2012 г. установлена единая увеличенная ставка акциза на сигареты с фильтром, а также сигареты без фильтра и папиросы. Так же повысились существенно акцизы на алкоголь.

Рост по данному разделу доходов не очень большой, поскольку среди основных рисков присутствует риск собираемости НДС в связи с тем, что компании, особенно с госучастием, крупные компании начали активно использовать механизм предъявления налоговых вычетов в связи с завершением крупных инвестиционных проектов. Вопрос взаимодействия с этими компаниями, действия которых могут привести к существенным потерям доходов бюджета - это очень важное мероприятие, государством должна проводиться скоординированная политика с такими госкомпаниями в области прогнозирования налоговых отчислений этих компаний. Это важно с точки зрения стабильности доходной и расходной части бюджета.

3.Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами 115,6%,

Быстрый рост доходов обусловлен высокой ценой нефти. Кроме того, с начала 2012 года произошло повышение ставки НДПИ на нефть на 31.4% и ставка НДПИ на газ для «Газпрома» более чем в два раза.

4.Доходы от внешнеэкономической деятельности на 111,9 %,

На увеличение доходов федерального бюджета от взимания вывозных таможенных пошлин оказали влияние следующие факторы:

- установление ставок вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти, в размере 66% от ставки на нефть сырую; на прямогонный бензин - 90% от ставки на нефть сырую - на 142 745,4 млн. рублей;

- увеличение прогнозируемых объемов экспорта нефти сырой - на 127 840,2 млн. рублей;

- повышение средневзвешенных цен на газ природный, экспортируемый в страны дальнего зарубежья (с 389,82 до 424,14 долларов США за тыс. куб. м), страны СНГ (с 302,81 до 361,53 долларов США за тыс. куб. м) и на Украину (с 307,10 до 377,80 долларов США за тыс. куб. м) - на 49 934,4 млн. рублей;

- рост прогнозируемых объемов экспорта газа природного - на 40 171,7 млн. рублей;

- повышение прогнозируемого курса доллара США по отношению к рублю - на 12 070,9 млн. рублей;

- рост облагаемых объемов экспорта товаров, не относящихся к топливно-энергетической группе ТН ВЭД, - на 3 093,6 млн. рублей.

5. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности почти в два раза.

Хуже обстоит дело с налогами на импорт - НДС и импортными пошлинами (выполнение 94%), что обусловлено более низкими объёмами импорта, по сравнению с заложенными в расчетах к бюджетным доходам. При запланированном на год росте в 14,1%, рост импорта в первом полугодии составил всего 4% (во втором квартале импорт сократился на 2,3%).

Структура бюджета по расходам представлена в Приложении 4

Из таблицы можно сделать выводы, что основной удельный вес в расходах федерального бюджета занимают расходы на социальную политику, причем в 2012 году они возросли против 2010 года на 26,2% в структуре. На втором месте расходы на национальную экономику, соответственно,13,3%,16,4% и 15,3%. Третью позицию занимают расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, соответственно,8,2%, 11,5% и 14,3%.

Так же значительны расходы федерального бюджета на национальную оборону. Они возросли в структуре за три года с 7,5% в 2010 году до 14,1% в 2012 г.

Исполнение федерального бюджета по расходам в 2012 году представлено в таблице 2.3.

Таблица 2.3. Исполнение федерального бюджета по расходам в 2012 году , млн.руб.

Поскольку годовой отчет об исполнении федерального бюджета еще не утвержден, в анализе использовался оперативный отчет на 01.01.2013 г. по данным федерального казначейства.

По исполнению бюджета 2012 года по расходам можно сказать следующее:

Расходы исполнены на 96,3% к утвержденному бюджету.

Свыше 100% исполнены расходы на:

- Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства -101,2%.

Приоритетной задачей в сфере обеспечения обороноспособности, безопасности и правопорядка страны в 2012 году являлось финансовое обеспечение государственной программы вооружения на 2011 - 2020 годы, которая предполагает комплексное переоснащение войск современными видами вооружения и военной техники.

- Национальная экономика -109,5%

Одним из инструментов в сфере модернизации, технологического обновления и повышения энергетической эффективности экономики в 2012 году являлись проекты, одобренные Комиссией при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России, по пяти приоритетным направлениям: «Энергоэффективность», «Ядерные технологии», «Стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение», «Космос и телекоммуникации», «Медицинская техника и фармацевтика».

Так же произошло увеличение бюджетных ассигнований, направляемых в виде субсидий ГК Росавтодор в рамках ФЦП Развитие транспортной системы; на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные системы» ФЦП «Развитие транспортной системы; на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог.

-Жилищно-коммунальное хозяйство-167,5%

Расходы увеличились поскольку в рамках исполнения отдельных мероприятий ФЦП «Жилище» на 2011 - 2015 в 2012 году значительные ресурсы федерального бюджета были затрачены на обеспечение жильем молодых ученых и строительство общежитий.

- Охрана окружающей -127,8%

Необходимо отметить, что расходы на охрану окружающей среды увеличиваются ежегодно, в том числе и за счет средств федерального бюджета. Однако расчет потребностей в финансировании природоохранной деятельности, в основе которого лежит база предыдущих лет, а не реальные потребности, не обеспечивает эффективность бюджетного процесса в решении важнейших экологических проблем.

- Здравоохранение-111,4%

В рамках данного направления в 2012 году большие средства затрачены на закупку лекарственных средств, предназначенных для лечения больных злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, рассеянным склерозом, а также после трансплантации органов и (или) тканей. Так же продолжается реализация национального проекта «Здоровье». В структуре кассовых расходов приоритетного национального проекта "Здоровье" основную долю составили расходы на обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью и денежные выплаты медицинскому персоналу.

-физическая культура -112,0%

Увеличение расходов федерального бюджета по данному разделу обусловлено строительством и реконструкцией объектов для проведения XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, V Международных спортивных игр «Дети Азии» в г. Якутске и других объектов капитального строительства.

-средства массовой информации -105,4%

В рамках данного раздела значительные средства затрачены на финансирование ФЦП «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 - 2015 годы», в рамках которой осуществлялась модернизация инфраструктуры телерадиовещания, замена аналогового оборудования на цифровое, перевод государственных фондов и архивов в сфере телерадиовещания в электронный вид.

Так же по расходам бюджета текущего года следует отметить по-прежнему имеют место некоторые проблемы, требующие особого внимания Правительства РФ. Так, уровень инфляции в декабре 2012 года по сравнению с декабрем 2011 года составил 6.6%, что выше на 0.5 процентного пункта, чем в 2011 году (в декабре 2011 года по сравнению с декабрем 2010 года - 6.1%), и на 0.6 процентного пункта предельного уровня, установленного на 2012 год (6%).

2.2 Региональные и местные бюджеты