Теоретические и законодательные основы, особенности практического функционирования бюджетного механизма

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Центральное место в системе государственных финансов занимает государственный бюджет или ещё его называют федеральный бюджет - это имеющий силу закона финансовый план государства на текущий финансовый год. В соответствии со статьей 6 БК РФ «Бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Аккумулируя с помощью государственного бюджета денежные средства, государство через финансовые механизмы осуществляет выполнение возложенных на него обществом политических, экономических и социальных функций, а именно содержание государственного аппарата, армии, правоохранительных органов, выполнение социальных программ, реализация приоритетных экономических задач и т.д.

Необходимо отметить, что бюджет, как фонд денежных средств, в цельном виде никогда не существует, т.к. по мере поступления доходов они обращаются на покрытие расходов. Он является лишь планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств, то есть росписью доходов и расходов государства, согласованных друг с другом, как по объему, так и по срокам поступления и использования.

Государственный бюджет состоит из двух взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга частей: доходной и расходной. Доходная часть показывает, откуда поступают денежные средства для финансирования деятельности государства, какие слои общества отчисляют на содержание государства больше всего из своих доходов. Расходная часть показывает, на какие цели направляются аккумулируемые государством средства.

В каждой стране структура бюджета имеет свои особенности. Она определяется экономическим потенциалом страны, масштабностью задач, решаемых государством на данном этапе развития, ролью государства в экономике, состоянием международных отношений и рядом других факторов.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях произошло преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства отвечает требованиям времени.

В связи с этим изучение бюджетного процесса, теоретических и законодательных основ и реальной практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность.

1. Экономическое содержание и значение бюджетного процесса

Одним из важнейших институтов государства является бюджетная система. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.

Бюджетная система представляет собой центральное звено финансовой системы страны. С момента, когда государство начинает регулярно составлять бюджет, - финансы приобретают всеобщий характер. В рыночной экономике значительно возрастает роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики.

1.1 Бюджетный процесс: сущность, назначение и участники

Финансово-бюджетная политика. Выполнение государством возложенных на него функций связано с наличием у него необходимых финансовых ресурсов, а это в свою очередь требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве. В ходе мобилизации в бюджет этих средств и их использования, как уже отмечалось, возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований. Эти отношения строятся в соответствии с финансово- бюджетной политикой, разрабатываемой и осуществляемой органами власти. Финансово-бюджетная политика включает действия государственных и территориальных органов власти в налоговой, денежно-кредитной, ценовой и других областях финансов.

Финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств в бюджет и их использованию, т.е. в ходе бюджетного процесса.

Бюджетный процесс -- совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой. Финансово-бюджетная политика государства ежегодно определяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации. На территориальном уровне она определяется решениями соответствующих органов власти. Эта политика реализуется в деятельности финансовых и налоговых органов, органа денежно-кредитного регулирования (Банк России), контрольно-счетных органов (контрольно-счетные палаты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, другие контрольные органы исполнительной власти).

В Российской Федерации бюджетный период, т.е. время совершения процесса исполнения бюджета, установлен с 1 января по 31 декабря, следовательно, он совпадает с календарным годом. Продолжительность бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода, так как в бюджетный процесс включается время, необходимое для бюджетного планирования, последующего бюджетного контроля и других действий.

Участники бюджетного процесса Бюджетный процесс осуществляется органами, наделенными в соответствии с законодательством бюджетными полномочиями, т.е. правами и обязанностями участников бюджетного процесса. Такими полномочиями наделены: органы представительной и исполнительной власти; финансовые и налоговые органы; органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля; главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств; государственные целевые внебюджетные фонды. Представительные органы власти рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении. Исполнительные органы власти осуществляют сводное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, внесение проектов бюджетов на рассмотрение представительных органов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за исполнением бюджетов.

Банк России совместно с Правительством России разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики государства, обслуживает денежные счета Казначейства Российской Федерации, счета государственных целевых внебюджетных фондов, счета территориальных бюджетов. Главный распорядитель бюджетных средств -- это орган исполнительной власти, первый прямой получатель бюджетных средств, имеющий право распределять средства между распорядителями и получателями бюджетных средств. Он готовит роспись бюджетных расходов по распорядителям бюджетных средств и бюджетополучателям, доводит до них уведомления о бюджетных назначениях, утверждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае необходимости распределение средств между статьями утвержденной для них сметы, осуществляет контроль за рациональным, целевым использованием бюджетополучателем бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств -- это орган исполнительной власти, распределяющий средства между бюджетополучателями, он доводит до них уведомления о бюджетных ассигнованиях, утверждает сметы доходов и расходов бюджетополучателей, контролирует целевое использование ими бюджетных средств.

Бюджетополучатель (бюджетное учреждение) -- это организация, созданная органом исполнительной власти для осуществления функций некоммерческого характера (управление, оборона, социально-культурные мероприятия и др.) и финансируемая в сметном порядке из бюджета или внебюджетных фондов.

Контрольно-счетные органы (Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчетов об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов.

Все перечисленные выше органы власти и учреждения являются участниками бюджетного процесса. Бюджетный процесс включает; сводное финансовое планирование и прогнозирование; составление перспективного финансового плана; составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета; исполнение бюджета в течение бюджетного года; анализ и контроль исполнения бюджета.

1.2 Этапы бюджетного процесса в РФ

Первый этап - Составление проекта бюджета - осуществляется исполнительными органами власти. Этой работе предшествует разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России (СФБ).

СФБ выражает финансовую программу в общем виде, отражает требования финансовой политики, структура доходов и расходов СФБ приближается к бюджету. СФБ - позволяет органам исполнительной власти разрабатывать постепенно бюджетные расходы и делать расчеты для определения доходов бюджета. Непосредственная работа по составлению проектов бюджетов ведется Минфином РФ, а также налоговыми и таможенными органами.

При составлении бюджета используются методы:

- метод экономического анализа - определяет степень выполнения бюджета за прошлый год и устанавливает степень выполнения за текущий, выявляет причины отклонений;

- нормативный метод - в основе норма определенной статьи расхода. Умножением натуральной единицы на норму получают общую сумму расхода;

- экстраполяционный метод - определяет финансовые показатели на основе их динамики исходя из отчетных данных за предшествующие годы, и распространяет полученные суммы на будущий год.

Второй этап - Рассмотрение и утверждение бюджетов - осуществляется законодательными органами (Федеральным Собранием (Парламентом) РФ, представительными органами субъектов федерации и местными органами самоуправления).

Проект бюджета, полученный Советом Государственной Думы, направляется в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам для заключения. На основании заключения комитет решает вопрос о принятии проекта федерального закона «О федеральном бюджете» к рассмотрению в Госдуме. Все материалы передаются Президенту, Совету Федерации, Комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную Палату на заключение.

Получив заключение от каждого комитета, Комитет Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам составляет сводное заключение по проекту и представляет его на рассмотрение в Госдуму, которая начинает его рассмотрение в нескольких чтениях.

При рассмотрении бюджета в первом чтении Государственная Дума рассматривает проект бюджета в течение 30 дней, обсуждается концепция бюджета, прогноз социально-экономического развития, направления бюджетной и налоговой политики, взаимоотношения бюджетов. Если проект утвержден, то утверждаются и основные характеристики бюджета, если отклонен, то он передается в Согласительную комиссию или возвращается на доработку.

Во втором чтении 40 дней утверждаются расходы по разделам бюджетной функциональной классификации и главным распорядителям по всем уровням.

В третьем чтении законопроект голосуется в целом, срок 15 дней, при этом внесение поправок не допускается.

Принятый Государственной Думой закон в течение 5 дней передается в Совет Федерации на рассмотрение (14 дней), одобренный закон в течение 5 дней направляется к Президенту для подписания и обнародования, если Совет отклонил Закон, то он передается в Согласительную комиссию и повторно принимается Госдумой, отклонить Закон может и Президент.

Закон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке.

Решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке.

Третий этап - Исполнение бюджета - начинается после его утверждения законодательными органами и подписи Президентом РФ. Комитет министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами организует исполнение бюджета.

Важнейшая задача исполнения - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и др. платежей.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся за счет дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюджет и изъятию не подлежит, но может быть использована по рассмотрению соответствующего органа власти.

Потери в доходах и издержках не компенсируются из вышестоящего бюджета, за исключением случаев, когда они вызваны изменением действующего законодательства.

Работа по исполнению бюджета ведется Министерством Финансов РФ, Государственной Налоговой службой РФ и Государственным Таможенным комитетом РФ и их органами на местах.

При исполнении бюджета распределение всех видов платежей и ассигнований ведется по бюджетной росписи доходов и расходов, которая представляет собой основной оперативный план распределения доходов и расходов по подразделениям бюджетной классификации.

Бюджетная роспись Федерального бюджета РФ утверждается Минфином РФ.

Организация исполнения бюджетов и внебюджетных фондов возложена Минфином РФ на новую структуру - Федеральное Казначейство РФ.

Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета означает. Что Казначейство должно осуществлять и учитывать все операции со всеми государственными и финансовыми ресурсами, находящимися в ведении Правительства.

Казначейство обеспечивает принцип единства кассы в отношении федеральных средств. Все платежи из федерального бюджета осуществляется с единого счета Федерального казначейства. Все другие счета, опосредующие движение средств федерального бюджета, открытые в учреждениях банковской системы, должны быть транзитными, т.е. не иметь переходящих остатков. Это означает закрытие счетов бюджета в банках и открытие их в системе Казначейства с перечислением средств непосредственно на расчетные счета хозяйствующих субъектов, выполняющих работы для бюджетных единиц, финансируемых за счет федерального бюджета.

Наличие казначейской системы позволяет наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечивает учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета.

Четвертый этап -Составление отчета об исполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти.

Работа по составлению отчетов возложены на Минфин РФ и его финансовые органы, Государственную Налоговую службу и ее налоговые инспекции, Государственный Таможенный комитет и его органы. Отчеты направляются соответствующим органам Государственной Власти. Отчет о федеральном бюджете РФ докладывается Федеральному собранию РФ, который его утверждает.

Для осуществления контроля за исполнением Федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности Счетной палаты определяется федеральным законом.

1.3 Субъекты бюджетного процесса

В соответствии с бюджетным законодательством участниками бюджетного процесса являются:

Президент Российской Федерации, который представляет ежегодное бюджетное послание, утверждает бюджет и контролирует его исполнение.

Органы законодательной (представительной) власти, которые рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов. На федеральном уровне такими органами выступают: Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ.

Органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, и другие уполномоченные лица) -- составляют проект бюджета; вносят его на рассмотрение и утверждение законодательного (представительного) органа; осуществляют исполнение бюджета, в том числе сбор доходов, управление государственным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета; предоставляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов власти.

Органы денежно-кредитного регулирования -- Банк России и кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов. Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики; обслуживает счета бюджетов; осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.

Органы государственного и муниципального финансового контроля -- контролируют исполнение соответствующих бюджетов; проводят экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных актов бюджетного законодательства РФ. субъектов РФ, актов органов местного самоуправления. Они осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Главные распорядители бюджетных средств -- органы государственной власти РФ, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Главный распорядитель бюджетных средств: определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств; утверждает сметы доходов и расходов подведомственных учреждений; составляет бюджетную роспись. Распределяет лимиты бюджетных обязательств; осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Распорядители бюджетных средств -- органы государственной власти или органы местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Он составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет. Распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, осуществляет контроль за их использованием.

Главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов. Главный администратор: формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджетов; представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета; представляет сведения для составления и ведения кассового плана; формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета. Администратор доходов бюджета: осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет; принимает решение о возврате излишне уплаченных платежей в бюджет; принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы РФ; формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета.

Главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета. Главный администратор: формирует перечни подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета; осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета; обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета; распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам и исполняет соответствующую часть бюджета; организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности; формирует бюджетную отчетность главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. Администратор источников финансирования дефицита осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета.

Получатели бюджетных средств -- составляют и исполняют бюджетную смету; обеспечивают результативность, целевой характер использования выделенных бюджетных ассигнований; вносят соответствующим главным распорядителям (распорядителям) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведут бюджетный учет; представляют бюджетную отчетность соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

2. Перспективы развития бюджетного процесса в РФ

Условия для обоснованного планирования объемов и структуры бюджетных расходов, обеспечивающего финансовое основание для установления целевых параметров деятельности органов государственной власти на среднесрочную перспективу, создаются благодаря формированию перспективного финансового плана. В свою очередь среднесрочное планирование бюджетных расходов строго в соответствии с принятыми государством финансовыми обязательствами осуществляется в рамках составления реестра расходных обязательств Российской Федерации.

Реформирование бюджетного процесса на федеральном уровне не проходит гладко. Сложности вызывало определение стратегических целей, тактических задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования, установление их значений на среднесрочную перспективу. Особых усилий требовали разработка ведомственных целевых программ и составление реестров расходных обязательств. Трудности технико-методологического характера были связаны со встраиванием новых инструментов в строго рассчитанную по времени процедуру составления проекта федерального бюджета так, чтобы качество разработки документа сохранилось или даже повысилось.

Несмотря на сложности, работа по реформированию на федеральном уровне не замедляется, она вышла на новый уровень: качество подготавливаемых субъектами бюджетного планирования документов значительно выросло, новые процедуры в основном понимаются, принимаются и исполняются. К настоящему времени разработан проект закона о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс, который должен создать правовые основы для полноценного осуществления реформы бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ. В проекте вводятся дополнительные элементы, важные с позиций внедрения бюджетирования ориентированного на результат (БОР) и проведения реструктуризации бюджетного сектора: обоснования бюджетных ассигнований и государственные (муниципальные) задания. Уже до законодательного закрепления новых принципов БОР в Бюджетном кодексе возможно применение базовых процедур, направленных на внедрение в федеральный бюджетный процесс инструментов БОР.

На региональном уровне реформирование бюджетного процесса в настоящее время находится на более низкой, по сравнению с федеральным уровнем, ступени. Как показывают исследования, уже в 25 субъектах РФ урегулированы процедуры составления главными распорядителями бюджетных средств докладов о результатах и основных направлениях деятельности. Число регионов, в которых утверждены порядки составления бюджетных (ведомственных) целевых программ, приближается к 20. Более чем в 30 субъектах РФ установлены базовые процедуры осуществления среднесрочного финансового планирования. Основы регулирования вопросов составления реестров расходных обязательств заложены уже более чем в 70 регионах. Многими из них реестры расходных обязательств были составлены и представлены в Минфин России в мае текущего года.

Практика применения утвержденных на региональном уровне процедур пока неоднозначна. Возникают и ранее характерные для федерального уровня сложности с формулировками целей, задач и показателей деятельности органов государственной власти регионального уровня, методологические вопросы по технологии составления реестров расходных обязательств и перспективного финансового плана. Отмечается и общая не системность во внедрении в регионах инструментов БОР и выстраивании взаимосвязи между этими инструментами. Перенесение федерального опыта на региональный уровень без необходимой адаптации, что имеет место во многих субъектах РФ, как правило, не дает позитивных результатов в короткие сроки. Работа по реформированию бюджетного процесса зачастую не связывается с системой стратегического планирования развития соответствующих территорий и не влияет на развитие приоритетных отраслей, не скоординирована с параллельно проводимыми административной реформой и реструктуризацией бюджетного сектора, что представляется неверным.

Помимо этого, даже на региональном уровне, не говоря уже о муниципальном, остро стоит проблема нехватки высококвалифицированных кадров, для реализации как обычных процедур бюджетного планирования, так и новых, ориентированных на результат, мер.

Как правило, раннее начало реформ несет в себе риски выбора неверного курса, недостаточно удачного правового регулирования спорных вопросов, риски принятия решений, от которых впоследствии придется отказаться. Однако у подобного варианта имеются и преимущества: регион получает время для спокойной, взвешенной работы. И положительные результаты при раннем начале реформ, вероятнее всего, проявятся раньше. Кроме того, чем раньше начаты соответствующие работы, тем больше возможностей появляется у региональных властей для того, чтобы склонить федеральные органы власти к своей, проверенной практикой, точке зрения.

Позднее начало реформ таит в себе другие риски. Это политические риски, ставшие особенно актуальными в связи с переходом к новой системе выборов губернаторов. Откладывание работ по реформированию бюджетного процесса, когда курс на увязывание финансирования с результатом уже объявлен на самом высоком уровне, представляется политически недальновидным шагом. При этом в силу существенных отличий новой системы планирования бюджетных расходов отныне применяемой в переходный период в регионе, начавшем реформы с опозданием, неизбежно будет затягиваться (причем счет пойдет не на месяцы, а на финансовые годы и даже на бюджетные циклы).

Сама по себе модель БОР, призванная повысить обоснованность распределения бюджетных расходов и их эффективность, усилить целевую ориентацию деятельности отдельных органов государственной власти (местного самоуправления) и системы государственной власти и местного самоуправления в целом, имеет ряд неоспоримых достоинств и уже по этим причинам представляет практический интерес для субфедерального уровня. На региональном уровне при меньших, чем на федеральном уровне, масштабах работ положительный результат применения новых принципов и методов БОР может быть получен существенно быстрее. При этом для высоко дотационных регионов такая модель представляется не менее, а возможно, и более актуальной, чем для субъектов РФ, формирующих доходы преимущественно за счет налоговых и неналоговых доходов, а не дотаций из федерального бюджета. Новые принципы бюджетного планирования заставляют задуматься о том, зачем, с какой целью осуществляются те или иные расходы, поставить вопросы о перспективном развитии региона, переориентировать систему принятия решений с удовлетворения текущих потребностей на перспективное развитие.

Система отслеживания хода внедрения отдельных элементов БОР в регионах создана также в рамках мониторинга Минфином России финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований. В случае охвата в перспективе системой мониторинга большего количества регионов, а также дополнения ее индикаторами, более полно характеризующими процесс введения БОР в субъектах РФ, роль этой системы может существенно возрасти.

На федеральном уровне разработан и применяется комплекс мер по финансовому стимулированию реформ путем распределения на конкурсной основе субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, а также субвенций на реализацию административной реформы. Как показывает практика функционирования ФРРМФ в течение пяти с небольшим лет, субъектам РФ, участвующим в подобных конкурсах, удается наиболее комплексно принимать меры по реализации бюджетных реформ.

Таким образом, на данном этапе развития реализация на субфедеральном уровне реформы бюджетного процесса во взаимосвязи с административной реформой, реформой государственной (муниципальной) службы, а также мерами по реструктуризации бюджетного сектора вполне обоснованно может рассматриваться как одно из приоритетных направлений работ.

2.1 Проблемы бюджетного процесса РФ

Масштабы задач по модернизации экономики России и совершенствованию общественных отношений требуют разработки новых механизмов системы управления государством. В том числе и в бюджетном процессе, межбюджетных отношениях между центром и субъектами Федерации.

За прошедшее десятилетие бюджетная система была основательно усовершенствована применительно к новым экономическим и социальным условиям развития страны. Это позволило преодолеть кризисный характер переходного периода. Принятие в конце девяностых годов прошлого века Бюджетного и Налогового кодексов ввело в правовое поле соответствующую периоду систему межбюджетных отношений.

Разграничение полномочий между уровнями управления (центр - субъекты Федерации - местное самоуправление) выявило реальную потребность в финансовых ресурсах для производства бюджетных услуг населению в соответствии с Конституцией РФ. Начатые попытки сбалансировать консолидированный бюджет государства между этими уровнями позволили обеспечить устойчивость на этапе развернувшегося мирового финансово-экономического кризиса. И, тем не менее, проблема обеспечения бюджетными ресурсами социально-экономических программ остается.

В существующих межбюджетных отношениях по сложившейся многолетней практике основное внимание уделяется федеральному бюджету. Стало устойчивым перераспределение налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу доходов, зачисляемых в федеральный бюджет.

Межбюджетные трансферты, ставшие обыденной практикой, уже своим фактом существования подтверждают несоответствие общего распределения собираемых бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы: федеральным бюджетом, региональными и муниципальными бюджетами. Статья 31 Бюджетного кодекса РФ признает «право органов государственной власти и органов местного самоуправления … самостоятельно определять формы и направления расходов средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации)». Содержащееся в скобках положение перечеркивает это право самостоятельности, а также желаемую идею самодостаточности. Дотационный бюджет и привычка к финансовой помощи не могут стимулировать активность исполнительных органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. При этом возможность центра оказывать финансовую помощь находится в полной зависимости от нефтегазовых доходов. Сложившиеся межбюджетные отношения не позволяют достичь существенных сдвигов в сокращении различий в социально-экономическом развитии субъектов РФ. Разрыв между максимальным и минимальным по душевым доходом консолидированных бюджетов субъектов РФ, даже с учетом финансовой помощи из федерального бюджета, составляет десятки раз. Межбюджетные трансферты, объем которых из года в год наращивается, обеспечивают лишь текущие расходы субъектов РФ и напрочь перечеркивают попытки перейти на долгосрочное бюджетное планирование. Требуются новые подходы для достижения оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием механизмов для роста экономического и налогового потенциалов субъектов РФ и муниципальных образований. Межбюджетным трансфертам, если оставлять их в действии, следует придать долгосрочный инвестиционный характер, нацеленный на формирование структурных сдвигов в региональной экономике.

Необходимость формирования новой бюджетной системы объективно назрела. Несомненно, в основу должны быть положены принципы федерализма и консолидации усилий органов власти и центра, и субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления. При этом бюджетный процесс, межбюджетные отношения мы должны рассматривать как объект управления. Следовательно, и бюджетная система должна быть построена на новой управленческой технологии, основой которой являются информационно-коммуникационные системы на каждом бюджетном уровне. Регионы, получившие помощь из федерального бюджета должны представлять в Минфин РФ подробные данные о расходах и доходах своих бюджетов и внебюджетных фондов. Это осуществляется в целях контроля целесообразности произведенных расходов. Трансферты регионам перечисляются ежемесячно исходя их фактических поступлений налогов в федеральный бюджет, а также с учетом удельного веса каждого региона, в зависимости от статуса в Фонде финансовой поддержки. Помимо трансфертов сохранился порядок выделения регионам бюджетных ассигнований на капитальные вложения для осуществления федеральных целевых программ и на иные мероприятия, согласованные на федеральном уровне. Сегодня крайне актуальна проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особенно местных органов самоуправления. В настоящее время расходы отдельных звеньев бюджетной системы в основном финансируются из федерального бюджета (оборона, финансирование государственных программ и т.п.).

Для совершенствования межбюджетных отношений необходимо:

- не предоставлять финансовую помощь субъектам Федерации, имеющим превышение собственных доходов над расходами;

- оказывать поддержку субъектам Федерации таким образом, чтобы не лишать их стимулов к развитию собственных доходных источников;

- упорядочить сумму группировки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала и природных условий;

- создать эффективный механизм предоставления инвестиций для выравнивания уровней социально-экономического развития регионов. Расходы бюджетов всех уровней подразделяются на расходы, включенные в бюджет текущих расходов и бюджет развития.

В бюджет развития входят ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и др. Затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

Бюджеты всех уровней должны быть сбалансированы. При наличии дефицита - первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

Для сбалансированности бюджетов органы власти могут установить предельные размеры дефицита бюджета.

Если в ходе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится механизм секвестра расходов, т.е. пропорциональное снижение государственных расходов (на 5, 10, 15%) ежемесячно по всем статьям бюджета в течении оставшегося времени текущего финансового года. Однако, секвестру не подлежат защищенные статьи (зарплата с учетом взносов на социальное страхование и отчислений в Государственный Фонд занятости населения, стипендии, государственные пособия, приобретение медикаментов и т.п.).

Покрытие дефицита бюджета происходит также за счет выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов.

К основным причинам возникающих сложностей при формировании и исполнении бюджетов всех уровней Российской Федерации можно отнести следующие: отсутствие комплексного подхода к формированию правой базы экономических реформ в целом и реформы налогово-кредитной системы страны, способной создать необходимые условия перехода к цивилизованным нормам государственного регулирования рыночных отношений в частности; пассивное отношение государства к урегулированию микроэкономических процессов. Имеется ввиду регулирование, основанное на принципах и формах реализации прямого государственного контроля за соблюдением установленных законов всеми участниками рыночных отношений; неотработанность форм и методов взаимодействия федеральных властей и субъектов Федерации в сфере налогово-бюджетных отношений, ориентированных не только на учёт интересов регионов и различных управленческих уровней, но и на стимулирование интересов производителей и потребителей. Трудности при формировании доходной части бюджетов в России характеризуются также наличием больших объёмов просроченной задолженности предприятий, как бюджетам, так и по собственным обязательствам перед партнёрами. Кризис неплатежей - результат невнимания государственного регулирования выпали проблемы мотивации хозяйственной деятельности предприятий, их собственников и управляющих, что фактически привело к разрегулированию финансов реального сектора экономики, выразившемуся в кризисе ликвидности и как следствие - втягиванию в «круг неплатежей» государственных финансовых ресурсов. Взаимосвязь кризиса и бюджетного кризиса очевидна, поскольку причины, их породившие, обусловлены преимущественно недостаточно продуманной налогово-бюджетной политикой.

Критическое состояние материального производства вызвало глубокие социальные деформации в обществе, из которых наиболее существенной является нарушение нормальных пропорции формирования денежных доходов населения, происходящее на фоне проблемы невыплаты заработной платы. Финансирования образования, науки, культуры, здравоохранения из федерального бюджета не обеспечивает даже минимальных потребностей социально значимых отраслей деятельности. Управление бюджетным процессом нуждается в решении сложной проблемы обеспечить в долгосрочной перспективе неизменность государственной политики стабилизации посредством поддержания эффекта от распределения и перераспределения государственных ресурсов. Без этого бюджетная стабилизация может потребовать сокращения расходов и увеличения налогообложения в таких масштабах, которые могут поставить под угрозу политическую поддержку мер по стабилизации и оздоровлению экономики. Решение данной проблемы состоит именно в рациональной и эффективном управлении государственным бюджетом, т.е. в принципах, институциональной структуре, информационных потоках и методах, лежащих в основе бюджетного процесса и определяющих межбюджетные отношения.

2.2 Совершенствование бюджетного процесса, цели и задачи бюджетной политики на 2015 - 2017 г. в РФ.

Стратегические цели бюджетной политики сформулированы в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, в государственных программах "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" и "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации", а также в проекте Долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года.

Исходя из указанных документов, целью бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов является обеспечение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и безусловное исполнение принятых обязательств наиболее эффективным способом. Данная цель будет достигаться через решение следующих задач.

1. Совершенствование нормативно-правового регулирования бюджетного процесса.

Основной новацией бюджетного законодательства предстоящего периода будет являться подготовка новой редакции Бюджетного кодекса, которая должна подвести итоги проведенных бюджетных реформ, консолидировать в единую систему многочисленные принятые федеральные законы и разработанные законопроекты о внесении изменений в Бюджетный кодекс.

Новая редакция Бюджетного кодекса должна быть в большей степени устойчивой к изменениям, понятной и удобной в применении.

В новой редакции Бюджетного кодекса будет предусмотрено:

Расширение предмета Бюджетного кодекса в части регулирования отдельных вопросов в отношении "неучастников" бюджетного процесса (бюджетных и автономных учреждений, унитарных предприятий, государственных корпораций и компаний);

Совершенствование методологии формирования и исполнения расходных обязательств для более четкого определения объема и структуры действующих обязательств государства и планирования финансовых ресурсов на их реализацию;

Устранение излишней детализации и дублирования положений Бюджетного кодекса (например, отказ от сохранения перечней бюджетных полномочий Минфина России и Федерального казначейства);

Введение норм, устанавливающих возможность перераспределения регионами в пользу местных бюджетов отдельных неналоговых доходов, которое позволит направить в местные бюджеты дополнительные доходы за счет межбюджетного регулирования и повысить их финансовую обеспеченность; уточнение форм межбюджетных трансфертов, включая введение дотаций в целях обеспечения сбалансированности бюджета, "горизонтальных межбюджетных трансфертов", ограничения сферы межбюджетных трансфертов, ужесточение требований к распределению субсидий исключительно законами (решениями) о бюджете;

Изменение принципов распределения доходов от поступления штрафов, поскольку действующее распределение не имеет единой методологии;

Формирование правовой основы для системы бюджетных платежей (включая вопросы функционирования ее участников, форм расчетов и принципов совершения платежей), которая позволит:

Снизить операционные издержки, связанные с осуществлением бюджетного процесса, расширить платежные сервисы, повысить доступность и комфортность оплаты государственных и муниципальных услуг;

Обеспечить переход от кассового на казначейское обслуживание исполнения бюджетов с использованием единого казначейского счета в целях увеличения оперативности распределения поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и управления остатками денежных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

Расширить возможности для управления свободными остатками средств бюджетов, которые увеличат ликвидность единого счета бюджета и доходность операций от управления ими;

Установление правовых оснований для формирования финансовой отчетности государства, включая данные по государственному сектору и сектору государственного управления;

Предполагается, что изменения в Бюджетный кодекс должны вступить в силу с 1 января 2016 года и применяться, начиная с формирования проектов бюджетов на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

В целях обеспечения бюджетной сбалансированности необходимо принятие мер, направленных на увеличение доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

С целью совершенствования правил дифференциации степени бюджетной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и установления зависимости исключительно от доли дотаций в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований разработан проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений и порядке изменения отдельных положений статей 104, 104.1, 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации до 2016 года".

Изменениями предусматривается установление ограничений в зависимости от доли дотаций в собственных доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а не от применяемой в настоящее время в расчетах доли всех межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям (за исключением субвенций и отдельных видов финансовой поддержки) в доходах соответствующих бюджетов.

Для субъектов Российской Федерации, являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации будут установлены ограничения по осуществлению внешних заимствований на международных рынках капитала и кассовому обслуживанию исполнения региональных бюджетов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предлагаемый подход к установлению ограничений предусматривает также изменение долей межбюджетных трансфертов с 20 до 10% и с 60 до 40%, влияющих на степень бюджетной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Также с целью создания на законодательном уровне условий для решения задачи в сфере финансовых взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами целесообразно включить в проект новой редакции Бюджетного кодекса положения, согласно которому распределение субсидий между субъектами Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Для подготовки отчетности об исполнении консолидированного бюджета городского округа с внутригородским делением планируется внесение в Бюджетный кодекс изменений, вступающих в силу с 2015 года и направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов в новых условиях, а также на уточнение действующих норм и правил межбюджетного регулирования на региональном и муниципальном уровнях.

Предусматривается уточнение размеров нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов и сельских поселений, а также установление нормативов отчислений от налогов и сборов в бюджеты вновь образуемых городских округов с внутригородскими районами и расположенных на их территории внутригородских районов.

2. Повышение качества государственных программ и расширение их использования в бюджетном планировании.

Дальнейшая реализация принципа формирования бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ повысит обоснованность бюджетных ассигнований на этапе их формирования, обеспечит их большую прозрачность для общества и наличие более широких возможностей для оценки их эффективности.

В государственных программах следует более полно отразить комплекс мер и инструментов государственной политики, повысив тем самым их качество как документов стратегического планирования. Важно обеспечить дальнейшую интеграцию государственных программ в процесс бюджетного планирования, в том числе регламентировать процесс выделения дополнительных ресурсов, увязав его с достижением целей и результатов соответствующих госпрограмм. При этом необходимость исполнения полномочий в условиях жестких финансовых ограничений предполагает расширение полномочий главных распорядителей средств федерального бюджета по перераспределению средств внутри программ.

В части совершенствования методологии формирования государственных программ предполагается осуществлять:

Полное отражение и учет влияния на целевые индикаторы при формировании государственных программ всех инструментов государственной политики - не только бюджетных расходов, но и применения налоговых льгот (налоговые льготы должны рассматриваться в качестве "налоговых расходов"), мер тарифного регулирования, нормативного регулирования, участия в управлении государственными корпорациями и компаниями и т.п.;

Расширение практики реализации мероприятий государственных программ на принципах проектного управления, что предполагает обязательность обоснования выбора форм и механизмов реализации конкретных мероприятий (включая возможность их реализации без использования средств федерального бюджета либо целесообразность применения механизмов государственно-частного партнерства).

Доработку требований к используемым целевым индикаторам государственных программ, поскольку в большинстве случаев они не позволяют оценить реальные результаты развития соответствующей отрасли в целом и не увязаны со стратегическими целями развития страны.

В целях интеграции процессов формирования бюджета и государственных программ необходимо обеспечить одновременное представление в Государственную Думу проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и проектов изменений в государственные программы.

Доработка порядка принятия решений, определяющих состав и объем бюджетных расходов, предполагает:

Единство методологических подходов к планированию текущих и капитальных расходов, отказ от особого (обособленного) подхода к планированию инвестиционных расходов;

Совместное рассмотрение на стадии планирования инвестиционных и последующих связанных с ними текущих и эксплуатационных расходов;

Рассмотрение предложений по новым объектам только при наличии в государственной программе ресурсов, достаточных для содержания действующих и вводимых объектов;

Включение бюджетных ассигнований на осуществление инвестиций в бюджет только при наличии утвержденной проектной документации;

Отказ от утверждения новых федеральных целевых программ и включение мероприятий действующих федеральных целевых программ в соответствующие государственные программы;

Формирование долгосрочных бюджетных прогнозов, содержащих прогноз основных характеристик бюджета на долгосрочную перспективу, в том числе предельные объемы расходов на реализацию государственных программ; отказ от практики принятия разовых решений и поручений, в том числе предполагающих выделение бюджетных ассигнований федерального бюджета, увязка принятия и исполнения таких решений с достижением целей и результатов соответствующих государственных программ;

Сокращение числа соисполнителей и участников государственных программ за счет передачи ассигнований федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере.

3. Снижение зависимости бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации от трансфертов из федерального бюджета.

В соответствии с отдельными положениями Федерального закона N 400-ФЗ, Федеральных законов от 28 декабря 2013 г. N 424-ФЗ "О накопительной пенсии", N 421-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О специальной оценке условий труда" (далее - Федеральный закон N 421-ФЗ) предусмотрена реализация отдельных мероприятий, направленных на снижение зависимости бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации от трансфертов федерального бюджета.

Так, с 1 января 2015 года предусматривается:

- Постепенное повышение базы для начисления страховых взносов с 160% номинально начисленной среднемесячной заработной платы до 230%;

...