Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИБОРОСТРОЕНИЯ И ИНФОРМАТИКИ»

ДОКЛАД

ПО ДИСЦИПЛИНЕ «ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

«Финансово- экономическое обеспечение местного самоуправления»

Выполнила: Масейкина Ирина

Москва - 2015 г.



Оглавление

1. Экономическая база местного самоуправления

2. Местные финансы и местный бюджет

3. Основные типы местных бюджетов

Список использованной литературы



1. Экономическая база местного самоуправления

В развитии местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными ресурсами. О местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически, что подтверждается всем предшествующим опытом. Конституция РФ закрепила за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

Федеральное законодательство конкретизировало данное положение. В соответствии с ч. 1 ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют:

· находящееся в муниципальной собственности имущество. В собственности муниципалитетов на начало 2008 года, по данным Росстата, находилось 21909 муниципальных унитарных предприятий, 148 муниципальных банков или других финансовых организаций, 103312 муниципальных учреждений образования, 8342 муниципальных учреждений здравоохранения, 37345 муниципальных учреждений культуры, 10626 муниципальных учреждений спорта и др.;

· средства местных бюджетов;

· имущественные права муниципальных образований.

Рассмотрим подробнее, что представляют собой имущество, находящееся в муниципальной собственности, а также имущественные права муниципальных образований.

Муниципальная собственность - одна из трех основных форм собственности, установленных Конституцией РФ наряду с частной и государственной, субъектами права которой выступают муниципальные образования, а права по владению, пользованию и распоряжению осуществляют органы местного самоуправления. Порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК РФ, Федеральном законе № 131-ФЗ и других нормативных правовых актах.

Термин «собственность» в муниципальном законодательстве, как правило, употребляется в основном в юридическом смысле, обозначая вещные права, права лица на определенную вещь, включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью. Муниципальная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям - муниципальным районам, городским округам, внутригородским территориям городов федерального значения (ст. 130).

Однако население непосредственно может осуществлять такие права только в небольших муниципальных образованиях. Поэтому от имени муниципального образования приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Вместе с тем, закрепление в ГК РФ именно муниципального образования, т.е. территориально организованного населения как основного субъекта - участника имущественных отношений, имеет важное принципиальное значение. И когда органы местного самоуправления или их должностные лица осуществляют сделки с муниципальным имуществом, заключая договоры купли - продажи, аренды, найма и др., такие сделки считаются заключенными от имени населения муниципального образования. Поэтому очень важно формировать у населения сознание собственника, хозяина, понимание того, что органы местного самоуправления должны действовать в соответствии с их интересами - интересами собственников муниципального имущества.

Полномочия органов местного самоуправления в отношении муниципального имущества разграничиваются законодательством, а также муниципальными правовыми актами. Представительные органы муниципального образования устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, а местные администрации исходя из заданной нормативной программы непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.

Состав муниципальной собственности определяется Федеральным законом № 131-ФЗ в соответствии с осуществляемыми органами местного самоуправления полномочиями. Федеральный законодатель в ст. 50 регулирует такой перечень, предусматривая, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и участия в реализации непереданных государственных полномочий, а также для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

При применении данной статьи необходимо учитывать Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем дается разъяснение, что ст. 50, перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий. В целом, ст. 50 не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Поэтому, подчеркнуто в судебном решении, ст. 50 не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

Необходимо напомнить, что решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.

Процесс формирования муниципальной собственности начался после декларирования коммунальной собственности в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Его ст. 8 установила, что «экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории». Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» конкретизировал понятие муниципальной собственности. Порядок ее формирования был определен Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

В развитие названного постановления Президент РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 г. № 114-рп утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.

Существенным образом на формирование муниципальной собственности повлиял и процесс приватизации.

Современное состояние муниципального имущества во многом было определено Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). Часть 11.1 ст. 154 данного закона установила:

во-первых, что разграничение муниципального имущества осуществляется между:

· вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы;

· вновь образованным муниципальным районом и расположенными в его границах городскими, сельскими поселениями;

· вновь образованными муниципальными образованиями в случае разделения муниципального образования;

· муниципальным районом и городским округом в случае наделения городского поселения, входящего в границы муниципального района, статусом городского округа;

· муниципальными образованиями в случае изменения их границ, влекущего за собой отнесение территорий отдельных населенных пунктов одного муниципального образования к территории другого муниципального образования;

во-вторых, разграничение муниципального имущества между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в состав которых они входят, осуществляется до 1 января 2009 года законом субъекта РФ, определяющим порядок решения вопросов местного значения в данных муниципальных образованиях. Орган местного самоуправления, владеющий имуществом, подлежащим передаче, обязан передать его, а орган местного самоуправления, в собственность которого указанное имущество передается, обязан его принять в трехнедельный срок после вступления данного закона в силу. В случае, если устав хотя бы одного муниципального образования - участника данных правоотношений не утвержден в течение указанного срока, этот срок отсчитывается со дня утверждения указанного устава;

в-третьих, перечни передаваемого имущества включают в себя муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество;

в-четвертых, законы субъектов РФ о разграничении муниципального имущества между муниципальными районами, поселениями, городскими округами принимаются по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления; не разрешенные в процессе согласования разногласия регулируются законом субъекта РФ;

в-пятых, органы местного самоуправления, наделенные полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после вступления в силу закона субъекта РФ передают (принимают) имущество в муниципальную собственность, их уполномоченные лица подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность;

в-шестых, изменения в учредительные документы соответствующих муниципальных предприятий и учреждений вносятся в двухмесячный срок; основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество, является закон субъекта РФ;

в-седьмых, муниципальное образование, имущество которого передано в собственность других муниципальных образований, несет субсидиарную ответственность по обязательствам переданных им учреждений и казенных предприятий, возникшим до перехода права собственности.

С целью конкретизации порядка принятия решения о перераспределении имущества из собственности органов власти одного уровня в собственность органов власти другого уровня было издано Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».

Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности в настоящих условиях являются:

а) муниципализация - передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность;

б) покупка - приобретение имущества на стоимостной основе;

в) дарение;

г) строительство новых объектов и др.

Расширению экономической основы местного самоуправления способствуют также продолжающиеся реформы по перераспределению полномочий (соответственно и имущества), а также разграничение муниципального имущества в связи с переходом к «двухтиповой» модели территориальной организации местного самоуправления.

Муниципальная собственность признается и защищается равным образом наряду с государственной.

бюджет муниципальный собственность экономический

2. Местные финансы и местный бюджет

Муниципальные финансы согласно действующему федеральному законодательству включают в себя средства местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности.

Основными источниками формирования муниципальных финансов выступают:

§ средства, передаваемые органам местного самоуправления вышестоящими органами власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством (перечисления из бюджетов вышестоящих органов власти);

§ собственные средства муниципального образования;

§ заемные средства.

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) -- это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, путём исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Доходы местных бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в ред. Федерального закона от 20.08.2004 г. №120-ФЗ формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

Основные доходные источники, которыми располагают органы местного самоуправления, можно отнести к следующим категориям -- налоги, неналоговые поступления, доходы от собственной хозяйственной деятельности и муниципальный кредит.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

§ налоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах;

§ неналоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации;

§ доходы, полученные местными бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

Налоговые доходы местных бюджетов

Налоговые доходы бюджетов поселений

1. В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов:

§ земельного налога -- по нормативу 100 процентов;

§ налога на имущество физических лиц -- по нормативу 100 процентов.

2. В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

§ налога на доходы физических лиц -- по нормативу 10 процентов;

§ единого сельскохозяйственного налога -- по нормативу 30 процентов.

Налоговые доходы муниципальных районов

1. В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах:

§ земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, -- по нормативу 100 процентов;

§ налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, -- по нормативу 100 процентов.

2. В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

§ налога на доходы физических лиц -- по нормативу 20 процентов;

§ единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности -- по нормативу 100 процентов;

§ единого сельскохозяйственного налога -- по нормативу 30 процентов;

§ государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) -- по нормативу 100 процентов:

§ по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции (за искл. Верховного Суда РФ;

§ за совершение нотариальных действий государственными нотариусами; за государственную регистрацию транспортных средств, за выдачу водительского удостоверения, временного разрешения на право управления транспортными средствами и т.п.;

§ за выдачу ордера на квартиру;

§ за выдачу разрешения на распространение наружной рекламы.

Налоговые доходы бюджетов городских округов

1. В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов:

§ земельного налога -- по нормативу 100 процентов;

§ налога на имущество физических лиц -- по нормативу 100 процентов.

2. В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

§ налога на доходы физических лиц -- по нормативу 30 процентов;

§ единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности -- по нормативу 100 процентов;

§ единого сельскохозяйственного налога -- по нормативу 60 процентов;

§ государственной пошлины.

В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40 процентов.

Основные направления расходов местных бюджетов

Выделяют две основные группы расходов:

1. Обязательные расходы -- расходы, связанные с финансированием выплат перед населением, в том числе по вмененным государственным полномочиям, а также закрепленные за муниципальным образованием федеральными и региональными законами.

2. Дискреционные расходы -- расходы на содержание муниципального хозяйства, то есть расходы на развитие местной экономики, дорожного хозяйства, строительства, территории.

Структура расходов местных бюджетов:

Всю совокупность расходов местных бюджетов можно разделить на две большие группы. К первой группе относятся собственные расходы муниципального образования, связанные с решением задач местного значения и обслуживанием муниципального долга. Указанные расходы можно сгруппировать по следующим направлениям:

§ содержание собственных органов управления;

§ проведение местных выборов;

§ реализация муниципального заказа;

§ исполнение собственных законов;

§ финансовая поддержка отраслей местного хозяйства;

§ финансовая помощь бюджетным учреждениям иных уровней власти; обслуживание долговых обязательств муниципального образования;

§ специальные целевые программы местного значения;

§ инвестиции в местную инфраструктуру.

Перечисленные расходы должны покрываться средствами собственных источников доходов (налоговых и неналоговых поступлений), а также трансфертов, в случае низкого уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования и заемных средств, в случае соблюдения требований к размеру бюджетного дефицита.

Ко второй группе относятся расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления:

§ обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях в рамках реализации основных общеобразовательных программ, в части финансирования расходов на оплату труда работников муниципальных учреждений;

§ создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, организация деятельности таких комиссий;

§ осуществление выравнивания бюджетной обеспеченности поселений;

§ социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей- сирот, безнадзорных, ветеранов, малоимущих;

§ организация оказания специализированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях;

§ выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

§ субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;

§ строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;

§ предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий;

§ организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

§ субвенции на покрытие дополнительных расходов убытки по тепло- и электроснабжению);

§ осуществление поселениями полномочий по первичному воинскому учету;

§ организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации и др.

Если проводить оценку расходов местных бюджетов по функциональному направлению, то основные их разделы можно объединить в следующие группы.

Первую группу составляют расходы на производственную сферу, куда включаются расходы по содержанию и развитию системы жилищно-коммунального хозяйства, расходы на национальную экономику и охрану окружающей среды. На группу этих расходов приходится более 17% расходов. Основной объем расходов приходится на жилищно- коммунальное хозяйство. Расходы на национальную экономику занимают, как правило, незначительную долю в местных бюджетах (от 1 до 5%) после внесения изменений в структуру полномочий органов местного самоуправления. Как правило, данные расходы связаны с содержанием и ремонтом автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами вне границ населенных пунктов в границах муниципального образования, а также с субсидированием определенных градообразующих предприятий муниципального образования или дотированием предприятий, имеющих важное социальное значение для местности.

Вторую группу расходов местных бюджетов, имеющих важнейшее значение для повышения уровня и качества бюджетных услуг в муниципальном образовании и отражающих эффективность проводимой в нем бюджетной политики, составляют социально-культурные расходы, на долю которых приходится более 70% совокупных расходов. Наибольший удельный вес в этой группе занимают расходы на образование, доля которых превышает 38% совокупных расходов местного бюджета. В группе совокупных социальных расходов на долю образования приходится более 50%.

Таким образом, направления использования средств местных бюджетов в целом по России характеризуются большой долей расходов на социально-культурную сферу. Доля социальных расходов, финансируемых местными бюджетами, составляет свыше 30% от всего объема средств, расходуемых на данные цели. Вторым ключевым направлением муниципальных расходов является жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории, которое отражает собственные полномочия органов МСУ по содержанию и развитию коммунальной и территориальной инфраструктуры. Следует отметить, что структура расходов отдельных видов местных бюджетов неодинакова и зависит от объема местного хозяйства и подведомственности его местным органам различного уровня.

Для современной финансовой системы характерен процесс усиления роли финансов местного самоуправления. Основными факторами этого процесса являются:

§ увеличение поступлений налоговых платежей при их обоснованном распределении между бюджетами различных уровней;

§ повышение общей эффективности использования финансовых ресурсов при осуществлении определенных расходов на местном уровне;

§ необходимость повышения качества жизни населения, в частности, комфортности проживания;

§ усиление требований к инфраструктуре городов и поселков при размещении производительных сил (при создании новых предприятий).

Объем полномочий, который могут выполнять муниципальные органы власти, определяется объемами ресурсов, которыми они располагают. В широком плане ресурсы административной единицы -- это ее возможности по обеспечению совместно удовлетворяемых потребностей населения. К таким потребностям относится обустроенность среды обитания; обеспеченность граждан видами деятельности, приносящими доход; образование; здравоохранение; социальная помощь нетрудоспособным.

Разграничение компетенций уровней власти в значительной степени обусловливается разделением ресурсов на федеральные, региональные и местные. Отдельные территории имеют запасы редких полезных ископаемых; в других -- такие ископаемые отсутствуют. В этой связи возникает проблема распределения природной ренты, приносимой этими ресурсами на общегосударственном уровне. Поэтому на конкретной территории могут находиться как ресурсы, используемые федеральной и региональной властями вследствие их значения для обеспечения общегосударственных интересов, так и ресурсы, используемые муниципалитетами. Политика местной власти должна быть направлена на максимизацию использования ресурсных возможностей.

При закреплении ресурсов за тем или иным уровнем власти законодательным органам следует руководствоваться двумя основными принципами. Во-первых, следует обеспечивать достаточность объема ресурсов уровня власти для обеспечения закрепленных полномочий. Во-вторых, необходимо руководствоваться критериями эффективности использования того, или иного ресурса на конкретном уровне власти. Так, природную ренту от нефти и газа целесообразно аккумулировать на федеральном уровне. Именно эта власть способна контролировать финансовые потоки при экспортных сделках. Но плату за землю рациональнее мобилизовать в муниципальных бюджетах, поскольку только органы местного самоуправления могут эффективно контролировать эти платежи.

Ресурсы территории можно условно разделить на потенциальные и реализованные. Последние в основном выражаются в финансовых ресурсах.

Сбор ряда налогов наиболее эффективен именно на местном уровне. В этих условиях снижаются затраты, связанные с аккумулированием налогов, уменьшаются возможности уклонения от их уплаты. Это прежде всего относится к плате за землю и налогу на имущество.

В настоящее время общепризнанно, что определенный круг бюджетных расходов наиболее целесообразно осуществлять на муниципальном уровне. К таким расходам относятся: расходы, предназначенные для улучшения материального положения конкретных людей; расходы, связанные с удовлетворением совместных потребностей групп людей, проживающих на определенной территории; капитальные вложения в развитие местной инфраструктуры.

Первую группу составляют средства, выделяемые в соответствии с действующим законодательством в виде льгот по оплате жилья и коммунальных услуг пенсионерам и другим категориям граждан. Наиболее обоснованное использование этих средств возможно лишь при их сугубо адресном распределении.

Ко второй группе относятся расходы по развитию сети образования и здравоохранения, благоустройству территории, охране окружающей среды. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет учесть интересы населения и одновременно оптимизировать затраты путем рациональной концентрации предоставляемых услуг, в частности, с использованием нормативов затрат, учитывающих местные условия.

В настоящее время из местных бюджетов финансируется 100% расходов на среднее образование и 85% -- на здравоохранение.

Третью группу затрат составляют дорожное строительство и развитие средств связи. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет решать наиболее острые проблемы жизнеобеспечения населенных пунктов.

В последнее десятилетие наблюдались как периоды расширения самостоятельности региональных и местных финансов, так и периоды ее сужения.

В 1990 г. доля консолидированных доходов субъектов Федерации в доходах консолидированного бюджета РФ составляла 41%; в 1993 г. -- 58%; в 1998 г. -- 54%; а в 2002 г. вернулась к уровню 41%. В Канаде, США и Германии этот показатель составляет от 50 до 58%, а в развивающихся странах -- Бразилии, Мексике, Индии -- колеблется от 25 до 33%.

Избыточная централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств и к наращиванию налогового потенциала. Однако излишняя децентрализация ресурсов не позволяет федеральным властям проводить активную региональную политику и закрепляет репрессивность недостаточно развитых регионов.

Обоснованное сочетание полномочий высших уровней власти и местного самоуправления определяется текущей экономической ситуацией, а также теми задачами, которые центральные власти ставят перед собой в выравнивании уровня экономического развития территорий.

Избыточная концентрация ресурсов на федеральном уровне является следствием сырьевой направленности экспорта в сочетании с депрессивным состоянием импортозамещающих отраслей. В таких условиях основные финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете. Таким образом, преодоление кризисных явлений в экономике и выход на траекторию интенсивного развития резко увеличивает возможности расширения финансовых полномочий местных органов власти.

Улучшение материального положения людей повышает их требования к таким сторонам качества жизни, как благоустройство городов и поселков, качество дорог, освещение улиц, состояние подъездов. Это также приводит к увеличению роли местных финансов -- источников обеспечения хороших условий проживания и состояния окружающей среды.

Особенностью развития производительных сил на современном этапе является быстрый рост малых и средних предприятий. Такие предприятия способны эффективно использовать современные технологии, применять достижения научно-технического прогресса. Они обладают мобильностью и быстро приспосабливаются к рыночным условиям. Малые и средние предприятия рационально размещать в небольших городах и населенных пунктах с относительно недорогими трудовыми ресурсами, с невысокой платой за арендуемые помещения. Однако эффективность размещения таких предприятий зависит от наличия развитой инфраструктуры. Стимулирование создания и размещения на определенной территории малых и средних предприятий должно обеспечиваться политикой местных властей, подкрепленной соответствующими финансовыми возможностями.

Таким образом, основные тенденции развития современной экономики предопределяют повышение значения муниципальных образований, как в аккумулировании финансовых ресурсов, так и в осуществлении необходимых расходов.

Укрепление муниципальных финансов помимо экономических задач призвано решить важную социально-политическую задачу -- развивать демократические начала в жизни общества, способствовать самоорганизации населения и росту его активности в обеспечении своих интересов.

Усиление роли финансов местного самоуправления в финансовой системе страны носит объективный характер. Однако развитие этого процесса связано с решением целого ряда политических и экономических проблем. Главные из них -- разработка критериев определения полномочий местных органов власти и закрепление за ними соответствующих ресурсов.

При разработке таких критериев следует прежде всего учитывать, что в настоящее время почти 40% всех налогов собирается в 10 субъектах Федерации, на территории которых проживает около 10% населения страны. Поэтому, с одной стороны, расширение полномочий местного самоуправления ограничивается их ресурсной базой, а с другой стороны -- упрочение этой базы станет возможным только после выхода экономики страны на устойчивые темпы роста.

Основным критерием, который может быть положен в основу разграничения полномочий между бюджетами различных уровней, является принцип согласования национальных (общефедеральных), региональных и местных интересов.

Исходя из этого критерия основные жизненные интересы людей в развитии инфраструктуры городов и населенных пунктов, здравоохранении, среднем образовании, социальных услугах должны обеспечиваться на уровне муниципалитетов.

3. Основные типы местных бюджетов

Использование бюджета в качестве инструмента проводимой местными органами власти политики требует определенной корректировки его структуры. Так как бюджет является комплексным нормативным актом, произвольно менять его структуру недопустимо. Однако в целях упрощения и повышения эффективности процесса формирования бюджета целесообразно применять специальные управленческие классификации, согласно которым бюджетные доходы и расходы группируются по определенным признакам. Широко распространена классификация, согласно которой в местном бюджете выделяются две составляющие: текущий бюджет и бюджет развития. В текущем бюджете отражаются расходы и доходы органов местного самоуправления, обеспечивающие необходимую, обязательную деятельность, например, расходы на поддержание нормального функционирования муниципального хозяйства и всех его постоянно действующих хозяйственных структур.

Необходимо стремиться к тому, чтобы в бюджете текущих операций объем поступлений превышал расходы. Образующаяся разница участвует в формировании инвестиционного бюджета. Показатель того, насколько муниципальное образование окажется в состоянии достичь этого умелым ведением бюджета текущих операций для отчисления в инвестиционный бюджет, является важной характеристикой финансовых возможностей муниципального образования и свидетельствует о долгосрочной платежеспособности при привлечении займов и кредитов.

К бюджету развития (инвестиционному бюджету) относятся доходы и расходы, направляемые на совершенствование муниципального хозяйства (расходы на проведение строительных работ и приобретение материального имущества) и инвестиционные отчисления третьим лицам, а также отчисления федерации и субъектов федерации, доходы от продажи имущества, взносы, а также особые операции по финансированию, например, получение и погашение кредитов, отчисления в резервные фонды и изъятия из этих фондов.

Подобная структура, несмотря на определенную степень условности, позволяет четко определять и корректировать деятельность по основным направлениям развития муниципального хозяйства. Также представляется целесообразным использовать группировку бюджетных статей на средства, направляемые на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления и на средства, направляемые для исполнения государственных полномочий, которые были делегированы вышестоящими органами власти. Хотя подобные группировки не всегда могут применяться в чистом виде, их использование способствует более грамотной организации финансового планирования и бюджетного процесса.

Бюджет должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Согласно действующему законодательству прогноз долгосрочного социально экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, на основе текущего прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и на основе тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекты бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета должно вызывать соответствующее изменение основных характеристик проекта бюджета.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год формируется перспективный финансовый план. План разрабатывается на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план законодательно не утверждается и составляется в целях:

-- информирования представительных органов власти о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

-- комплексного прогнозирования финансовых последствий реализации проектов программ, законов;

-- выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

-- отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых первый год -- это год, на который составляется бюджет, а следующие два года -- плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации.

Типы муниципальных бюджетов:

А. Линейно-объектный (постатейный) бюджет

Наиболее ранний по времени появления подход к составлению бюджета -- линейно-объектный или постатейный бюджет остается самым популярным у всех органов власти благодаря точности отчетности и простоте контроля.

В постатейном бюджете средства распределяются между определенными статьями или объектами расходов. Расходы на заработную плату, оборудование, канцелярские принадлежности и т.п. рассчитываются на будущий год так, что соответствующая служба имеет лишь ограниченную возможность при наличии обоснования повысить на некоторую сумму величину расходов, предусматривавшихся по данной статье в предыдущем финансовом году. Главное преимущество существующей линейно-объектной бюджетной системы состоит в строгом контроле за деятельностью финансирующих ведомств.

Многие исследователи отмечают значительные недостатки линейно-объектной системы, так как в качестве инструмента управления этот тип бюджета имеет весьма ограниченную применимость, и поэтому обычно используется только совместно с финансовым планом.

В частности, большинство специалистов отмечают, что такой бюджет сложно соотнести с целями. Данный подход не предусматривает сравнения затрат и результатов, игнорирует возможные альтернативы проводимой политики, не обеспечивает интеграции функций планирования, разработки бюджета и контроля. Линейно-объектный бюджет инерционен, любые изменения возможны лишь в виде небольших приращений соответствующих показателей предшествующего года.

Поскольку единственным источником информации о будущем бюджете для местных властей обычно является бюджет предыдущего года, а прироста расходной части бюджета добивалось каждое подразделение, то основой определения того, какие расходные статьи следует урезать, а какие оставить на прежнем уровне, стали бюджетные слушания.

Увеличение бюджетных статей не обосновывается тем, что тот или иной департамент повысит качество своей работы вследствие дополнительных бюджетных вливаний или ухудшит его вследствие урезания бюджета. Фактически любое подразделение всегда может предоставить убедительные доводы в пользу своих требований повысить бюджет в интересах повышения качества работы. Однако разные департаменты обладают разным влиянием. Решающими критериями увеличения статей становятся авторитет и влияние главы соответствующей муниципальной службы, способность организовать поддержку своих требований или тот факт, что представительные органы местного самоуправления могут завоевать симпатии или антипатии избирателей, удовлетворяя или отвергая определенное требование.

Б. Исполнительный бюджет

Вследствие ограниченности линейно-объектного подхода, приводящего к увеличению расходной части бюджета, в 30-х годах этого столетия был выработан новый управленческий подход к составлению бюджетов. В соответствии с данным подходом распределение затрат идет по видам деятельности, а не по статьям расходов. На основе новой концепции стал применяться операционный анализ -- метод, позволяющий сопоставлять элементы цепочки “затраты -- процессы предоставления услуг -- результаты” с последующей оценкой результата, который оценивается в соответствующих единицах измерения деятельности. Такой бюджет требует больше информации о том, какие используются рабочие процессы, какого качества услуги могут быть обеспечены и по какой стоимости.

Этот подход получил существенные преимущества перед концепцией линейно-объектного бюджета. Ориентируясь на конкретные задачи управления, исполнительный бюджет помогает органам власти в оценке эффективности работы организаций, переводя категории бюджета в функциональные термины и термины увеличения эффективности исполнения предписанных видов деятельности. На основе измерения затрат рабочего времени, финансовых ресурсов и отношения количества работающих к объему деятельности устанавливаются соответствующие стандарты.

Однако опыт использования исполнительных бюджетов показал ряд недостатков в их применении. Многие бюджетные оценки оказались менее точными, чем оценки, связанные с линейно-объектными бюджетами. Для руководства неясны основания предпочтения какого-либо одного вида расходов другому. Не предусматриваются альтернативы, на базе которых можно было бы сделать лучший выбор. Другой сложностью для работников финансовых служб является оценка качества работы. Точному измерению результатов деятельности препятствуют трудности, присущие исполнительному бюджету. Рассчитать объемы государственных закупок и расходы на содержание государственного аппарата довольно легко. Однако объективно и точно измерить результаты работы государственных служб очень сложно. Детализация и категоризация работ с целью выявления единиц их измерения часто затруднительны. Сбор соответствующих данных обычно производится неаккуратно, поэтому данные оказываются ненадежными. Кроме того, система исполнительных бюджетов не ориентирована на решение долгосрочных проблем.

В. Программный бюджет

Бюджеты, создаваемые под определенные программы и проекты, получили название программных бюджетов. Поскольку программа может охватывать несколько исполнительных организационных уровней, то и программный бюджет должен быть более широким и интегрированным, чем исполнительный. Программные затраты являются обобщенными суммарными затратами, которые получаются путем агрегирования затрат различных подразделений организации. Подробная детализация расходов подразделений организации для программного бюджета необязательна, поскольку он не всегда базируется на деятельности только этих подразделений, а также потому, что организация может быть занята одновременно в нескольких программах, внутри которых ответственность за деятельность несут конкретные подразделения. Поэтому программный бюджет лучше отвечает организационным потребностям органов управления более высокого уровня, в то время как исполнительный бюджет лучше приспособлен для задач более низкого уровня управления.

Программный бюджет обычно нацелен на длительную перспективу и является долгосрочным. Если исполнительный бюджет основывается на опыте прошлой работы, программный бюджет строится на основе оценки того, каких результатов деятельности следует ожидать в будущем. С этой точки зрения программный бюджет лучше приспособлен для формирования долгосрочного государственной социально-экономической политики.

Программный бюджет больше подходит целям всеобъемлющего бюджетного планирования, включая предоставление информации центральному бюджетному органу, главе исполнительной власти и законодательным органам. Исполнительный бюджет также должен содержать информацию, необходимую для анализа, но, кроме этого, должен быть достаточно подробным, чтобы удовлетворять потребности низовых уровней управления. Программный бюджет организовывает бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить достижение поставленных целей. Ключевыми элементами этого процесса являются долгосрочное планирование, постановка целей, разработка программы, анализ деятельности. Однако следует учитывать, что ошибки, допущенные в постановке целей и разработке программ, могут болезненно отразиться на эффективности деятельности муниципальных органов власти в целом.

Разработка программного бюджета состоит из четырех важнейших этапов:

1. Постановка целей, выбор методов, последовательности шагов и времени достижения целей.

2. Расчет затрат для реализации каждого необходимого шага.

3. Разработка полной программы работ, необходимых для достижения целей.

4. Определение критериев оценки того, насколько успешно достигнуты поставленные цели.

Программный бюджет позволяет увеличить степень рациональности принимаемых решений. Подход требует рассмотрения последствий реализации программ и результатов предпринимаемых действий. Кроме того, подчеркивается роль планирования для принятия бюджетных решений. Однако постановка целей оказывается затрудненной в силу сложности проблем и различного их видения разными участниками процесса целеполагания. Разработка и использование программного бюджета может потребовать существенных преобразований, которые способны оказать влияние на многие другие тесно связанные с бюджетом области.

На практике реальные события в экономической, социальной и политической сферах часто существенно отличаются от предполагавшихся, что подрывает надежность проводившихся при составлении долгосрочного бюджета плановых расчетов. Плановые расчеты часто оказываются завышенными и нереалистичными для исполнения. Анализ соотношения затрат и результатов далеко не всегда учитывает косвенные последствия или побочные эффекты предпринимаемых или предполагаемых действий. Объективный анализ результатов может оказаться невозможным.

Характер процедур разработки программного бюджета тяготеет к централизации процесса принятия решений. Ответственность за принятые решения и выбранную политику ложится на центральные органы, что приводит к улучшению координации деятельности, но за счет утраты инициативы на более низких уровнях Принятия решений. Подобный бюджет требует постоянной централизованной координации и четкого взаимодействия исполнителей. Специалисты отмечают, что данный подход разрушает имеющиеся коммуникационные каналы между административными единицами. Поскольку схемы организационных связей, необходимых для выполнения каждой подпрограммы, будут для каждого конкретного случая различными, ни одного устойчивого канала связи взамен имеющихся не создается. Ориентация на анализ альтернатив приводит в состояние постоянной неопределенности всех заинтересованных лиц вместо стабильности прежних бюджетных систем.

В целом программный бюджет имеют ограниченную сферу применения и не может заменить сложившуюся систему линейно-объектных бюджетов. Использование программного бюджета может быть полезным при централизованном внедрении определенной системы мер, которая не может быть эффективно и оперативно реализована соответствующими службами в рамках текущего планирования и бюджетирования.

Не все необходимые расходы могут осуществляться в рамках бюджета и бюджетных процедур. Кроме того, существуют определенные нерегулярные или целевые источники дохода, не подлежащие зачислению в бюджет.

Для оптимального использования таких средств представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, имеющие самостоятельные источники финансирования и использующиеся в соответствии с их целевым назначением. Внебюджетные фонды создаются в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Налоги, сборы и другие платежи, предназначенные для зачисления в муниципальный бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды.

Среди наиболее часто используемых источников внебюджетных фондов муниципальных образований можно отметить:

-- обязательные платежи штрафов и пени с физических и юридических лиц, не подлежащие зачислению в местный бюджет (штрафы и иные платежи, взысканные за ущерб, причиненный муниципальному образованию, местным объектам историко-культурного наследия; за нарушение государственной дисциплины цен; за нарушение правил содержания территории; за незаконную установку киосков и торговых павильонов);

-- добровольные взносы юридических и физических лиц на определенные цели;

-- доходы от временного размещения денежных средств фонда в кредитных организациях, от операций с ценными бумагами, от возврата кредитных ресурсов, выданных организациям за счет средств фонда;

-- доходы, полученные за содержание транспортных средств на специальных охраняемых стоянках; доходы от деятельности торговых площадей;

-- разовые сборы за оказание дополнительных услуг населению;

-- иные доходы, в соответствии с действующим законодательством, а также с нормативными правовыми актами органов городского самоуправления. Средства муниципальных внебюджетных фондов обычно используются:

-- на финансирование целевых программ и мероприятий по решению социально-экономических и других общественно значимых проблем, не предусмотренных бюджетом;

-- на укрепление материально-технической базы и поддержку муниципальных бюджетных организаций и государственных бюджетных учреждений культуры, науки, образования, здравоохранения, спорта, правоохранительных органов;

-- на ликвидацию чрезвычайных ситуаций и их последствий;

-- на покрытие бюджетного дефицита;

-- на предоставление ссуд работникам органов местного самоуправления в соответствии с местными нормативными правовыми актами;

-- часть временно свободных средств внебюджетных фондов может использоваться для размещения в кредитных организациях и на приобретение ценных бумаг.

...