Аналіз проблем бюджетної системи та напрямки їх вирішення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Бюджет та бюджетна система загалом відноситься до тієї сфери суспільного життя, що безпосередньо стосується інтересів всіх і кожного. В бюджеті будь-якої країни відбиваються важливі економічні, соціальні, політичні проблеми життя суспільства і людини.

В умовах ринкових відносин і особливо в перехідний період до ринку бюджетна система є найважливішим економічним регулятором. Від того, наскільки правильно побудовано бюджетну систему залежить ефективне функціонування всього народного господарства країни, зовнішніх відносин.

Кожна країна має свою бюджетну систему, що відображає її економічну, соціальну, зовнішньоекономічну політику. Важливість питання побудови ефективної бюджетної системи полягає у тому, що через бюджетну систему, зокрема, через її ланки перерозподіляється частина національного доходу, що обумовлено необхідністю створення централізованого фонду грошових коштів для забезпечення суспільних потреб та повного виконання державою своїх функції.

Актуальність теми посилюється тим, що бюджетна система нашої країни на сьогоднішній день є фактичною копією бюджетної системи колишнього СРСР. На пострадянському і постсоціалістичному європейському просторі вже усі держави, крім України та Білорусії, реформували або розпочали реформувати свої бюджетні системи. І це стало дієвим фактором суттєвих економічних зрушень в цих державах, виходу із стадії соціально-економічної кризи.

Стало очевидно, що бюджетна система потребує вдосконалення: форм та методів планування бюджетів різних рівнів, ефективного використання бюджетних коштів, міжбюджетних стосунків.

За останній час тема становлення, розвитку та проблем бюджетної системи висвітлювалась у наукових роботах зарубіжних і вітчизняних вчених-економістів, таких як: В. Федосов, В.І.Кравченко, С.А.Буковинський, С.Хегрут.

Метою моєї роботи є розгляд, спроба аналізу найважливіших проблем бюджетної системи та напрямки вирішення цих проблем.

Об'єктом дослідження є бюджетна система. Предмет дослідження - економічні відносини, що виникають з приводу формування та використання централізованого фонду коштів на державному та на місцевому рівні.

Робота містить чотири пункти, кожен з яких є нібито окремою темою, але всі об'єднані загальним питанням теми.



1. Поняття бюджетної системи, принципи її побудови

Після проголошення незалежності України у 1991 р. Верховна Рада України вперше ухвалила Закон "Про бюджетну систему України" з наступним його доповненням у 1995 р.

В основу функціонування бюджетної системи України на сьогодні покладено Конституцію України, прийняту 1996 p., і Бюджетний кодекс України, ухвалений у червні 2001 р.

Відповідно до Бюджетного кодексу України (ст. 1) бюджетна система України -- це сукупність усіх бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.

Схематично бюджетна система України складається з таких ланок (рис. 6.1):

1) Державний бюджет України;

2) місцеві бюджети.

До місцевих бюджетів належать бюджет Автономної Республіки Крим, обласні та районі бюджети, бюджети районів у містах і бюджети місцевого самоврядування, серед яких вирізняють бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань, а також бюджети міст Києва та Севастополя.

Бюджетний кодекс започаткував дію щодо самостійних 686 місцевих бюджетів, які мають прямі, рівноправні відносини з Державним бюджетом, у тому числі:

-- бюджет Автономної Республіки Крим;

-- 24 обласні бюджети;

-- бюджети міст Києва та Севастополя;

-- 171 бюджет міст обласного підпорядкування;

-- 488 бюджетів районів;

-- також до складу бюджетної системи входять понад 11 тис. бюджетів місцевого самоврядування.

Сукупність показників доходів і видатків усіх бюджетів становить Зведений бюджет України, що використовується з метою аналізу і визначення засад державного регулювання економічного й соціального розвитку України.

Рис 1.1. Бюджетна система України

Зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів та її районів і бюджетів міст республіканського значення. У свою чергу, зведений бюджет області включає показники обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення цієї області.

Так само формується зведений бюджет району, бюджети місцевого самоврядування та ін.

У ст. 95 Конституції України зазначено, що бюджетна система України будується на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. На виконання цього положення Бюджетним кодексом України закріплено основні принципи побудови бюджетної системи України.

Бюджетна система України ґрунтується на таких принципах, як:

-- принципи єдності (цілісності) бюджетної системи України, що забезпечується єдиними правовою базою, грошовою системою, бюджетною класифікацією доходів і видатків, єдністю порядку виконання бюджетів і ведення бухгалтерського обліку й звітності, єдністю регулювання бюджетних відносин;

-- принцип збалансованості бюджетів, який полягає в тому, що витрати бюджету мають відповідати доходам за відповідний бюджетний період;

-- принцип повноти -- до складу доходів входять усі доходи держави й органів місцевого самоврядування, отримані з будь-яких джерел. До видатків бюджету належать будь-які бюджетні витрати на потреби держави або місцевого самоврядування;

-- принцип самостійності бюджетів -- самостійність бюджетів забезпечується шляхом закріплення за ними відповідних джерел надходжень, правом на визначення напрямів використання коштів згідно із законодавством України. Держава не несе відповідальності коштами держбюджету за бюджетні зобов'язання органів місцевого самоврядування, а органи місцевого самоврядування не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання держави;

-- принцип обґрунтованості -- бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках доходів і витрат бюджету, що здійснюються до затверджених нормативів і методик;

-- принцип ефективності -- усі учасники бюджетного процесу мають на меті залучати мінімальний обсяг бюджетних коштів щоб досягнути максимального результату;

-- принцип цільового використання бюджетних коштів -- бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетом;

-- принцип субсидіарності -- розподіл видатків між державним бюджетом і місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на максимальному наближенні суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;

-- принцип справедливості й неупередженості -- бюджети будуються на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

-- принцип публічності та прозорості -- бюджети всіх рівнів обговорюються та затверджуються відповідно Верховною Радою України. Верховною Радою Автономної Республіки Крим і відповідними радами;

-- принцип відповідальності учасників бюджетного процесу -- кожен учасник бюджетного процесу відповідає за складання та виконання відповідних бюджетів.

2. Сучасна бюджетна система України та її формування

У найпростішому визначенні бюджет є планом утворення і використання фінансових фондів у державі.

За своєю будовою бюджет характеризується як бюджетна система. У ньому зосереджена сукупність усіх бюджетів, створюваних у державі на різних рівнях структур влади і управління.

Бюджетна система ґрунтується на прийнятому в державі бюджетному устрої. Сутність його зводиться до організації та принципів побудови бюджетної системи. У ньому виділяють основу і структуру бюджетної системи, взаємозв'язок і розмежування доходів та витрат між її окремими ланками, закріплюються законодавчо встановлені бюджетні права. Насамперед від цього залежить, наскільки створені умови забезпечують ефективне управління основною масою фінансових ресурсів у державі.

Бюджетна система кожної країни визначається її адміністративно-територіальним поділом і державним устроєм. Саме цим зумовлена потреба в тій чи іншій вертикальній структурі державних органів влади і управління, а відтак -- і структурі відповідних фінансових фондів. Зокрема, в унітарних країнах бюджетна система складається з двох ланок -- державного (центрального) і місцевого (муніципального) бюджетів. У бюджетній системі федеративних держав додається ще третя, середня ланка -- бюджет членів федерації. У сукупності названі бюджети становлять зведений (консолідований) бюджет.

Порядок бюджетостворення, що діє в нашій країні, застарів і повністю себе вичерпав. Тут потрібен новий комплексний підхід, що насамперед передбачає:

ведення безперервного довго- і середньотермінового бюджетного планування, що стало б базою розробки річних бюджетів;

виділення в бюджетній політиці стратегічних цілей та їхню послідовну реалізацію:

органічне поєднання бюджетного планування з програмою соціально-економічного розвитку в цілому та інвестиційною зокрема.

Для того щоб реально реформувати економіку і отримати бажані кінцеві фінансові результати, особлива увага має бути приділена бюджетному плануванню. Лише тоді можна сподіватися на суттєві зміни у формах фінансової політики, поставити на наукову основу обґрунтування концепції консолідованого бюджету. Це передбачає передусім формування і затвердження фінансових планів, які мають розраховуватися за укрупненими показниками фінансової діяльності на всіх рівнях господарювання. Контрольні показники, ліміти і державні замовлення мають розроблятися одночасно зі складанням фінансових планів, визначенням джерел фінансових коштів, тривалих (стабільних або диференційованих) економічних нормативів, цін.

Серцевиною фінансового планування є зведений фінансовий баланс держави, покликаний забезпечити узгодження матеріально-речових і грошово-фінансових пропорцій суспільного відтворення. Його розробка надає бюджету статусу головного, стержневого балансу. Йдеться про баланс формування і витрачання централізованою грошового фонду країни у взаємозв'язку з рухом фінансових коштів усіх учасників суспільного виробництва.

Впровадження в економіку країни господарського механізму, який відповідає вимогам переходу до ринку, передбачає необхідність розробки нових методів фінансового планування на всіх рівнях управління. Зміни в умовах планування на зведеному рівні передбачають:

повну самостійність у використанні власних коштів і відповідальність підприємств за результати фінансово-господарської діяльності. Впровадження податкових принципів розподілу прибутку виводить з-під централізованого контролю значну частину ресурсів господарства і зменшує обсяг інформації та розрахунків, які подаються до центральних планових органів;

розширене використання товарно-грошових відносин вимагає від центральних економічних відомств розробки методів збалансованого платоспроможного попиту з матеріальним покриттям у сфері виробництва і споживання. При цьому в міру розвантаження верхніх урядових ланок від поточних завдань оперативного планування і управління фінансами міністерств і відомств, бюджетної системи створюється необхідність переходу на середньотермінове планування і довготермінові прогнози;

з розвитком теорії середньо- і довготермінового фінансового планування має визначатися мінімальна потреба в бюджетних і кредитних ресурсах, необхідних для покриття видатків держави відповідно до завдань, визначених у концепції соціально-економічного розвитку. Такі завдання мають укрупнюватися, визначати динаміку зростання і головні показники фінансово-кредитної системи, зокрема бюджету.

Налагодження прямих господарських зв'язків, оптової торгівлі, застосування договірних цін покликане сприяти створенню механізму підтримки збалансованості матеріальних і фінансових ресурсів, що використовуються в централізованому порядку. У цій ситуації головне завдання фінансового планування зводиться до створення необхідних умов для функціонування товарно-грошових відносин, формування системи регуляторів, що узгоджують платоспроможний попит господарства і населення з матеріальним забезпеченням. На зведеному рівні це може забезпечуватися на основі системи взаємопов'язаних показників, що відбиватимуть стан матеріально-фінансової збалансованості відтворення, готівкового та безготівкового грошового обігу, динамічні характеристики обсягу перерозподілу ресурсів через фінансово-кредитну систему.

Державний бюджет. У системі державних фінансів велика роль відводиться централізованому бюджету. Як система економічних розподільчих відносин він охоплює все суспільство, на відміну від інших фінансових ланок, які мають вужчі рамки. Це пов'язано з тим, що централізований бюджет має забезпечувати існування держави, її економічний та соціальний розвиток.

За своїм матеріальним змістом державний бюджет с центральним фондом грошових ресурсів, що знаходяться у розпорядженні уряду.

Державний бюджет показує бюджетний потенціал, який фактично спроможна сформувати країна, і виступає вихідною базою для розробки поточної фінансової політики.

Структура бюджету країни характеризується насамперед двома головними взаємопов'язаними складовими: доходами і видатками. Однак це не означає, що зміст бюджету зводиться до простого кошторису чи своєрідної каси, куди надходять і звідки витрачаються гроші. Він завжди був і залишається головним фінансовим планом держави, який є засобом досягнення економічної стабільності, і в ньому відбивається реальне життя суспільства. Його проект щороку розробляє виконавчий орган країни, обговорює і приймає законодавчий орган (парламент, конгрес). Затверджений бюджет реалізують виконавчі органи, які після завершення фінансового року звітують про відповідність його фактично досягнутих показників плановим, що встановлені законом.

Джерела, характер формування і напрями витрат державного бюджету в кожній країні відрізняються своїми національними особливостями. Це залежить від багатьох чинників адміністративної системи, структури і рівня розвитку економіки, конкретно втілюваної державної політики тощо. Попри всю різноманітність використовуваних у країнах способів бюджетотворення і підходів до нього, в цьому процесі існують й загальні риси та закономірності. Зокрема, доходна частина бюджетів в основному складається із податкових надходжень, а їхні видатки здебільшого пов'язані із забезпеченням соціальних послуг, що пом'якшує неминуче властиву для ринкової економіки диференціацію в доходах, рівні життя різних верств населення.

Доходи бюджету. При всьому розмаїтті джерел доходів державного бюджету вирішальну роль у його формуванні відіграють чотири основні види податків. Як показують дані, найбільша частка в централізованому бюджеті країни припадає на додану вартість -- 29,1 відсотка. Раніше верхню позицію тут займав податок на прибуток підприємств. У 2012 р. його планова частка в бюджеті становила -- 17,3 відсотка. Протягом останніх п'яти років вона значно скоротилася. Це пояснюється не тільки змінами в податковому законодавстві та істотним зменшенням податкових ставок для підприємств. Суттєво звузилася база оподаткування внаслідок спаду виробництва і відповідно зменшення самого прибутку. Водночас більша частина отриманого прибутку залишається у первинних ланках виробництва. Середній відсоток вилучення прибутку при сплаті цього податку помітно знизився.

Кошти, що отримуються за рахунок прибуткового податку з громадян, у 2012 р. направлялися повністю в доходну частину місцевих бюджетів і враховувалися у зведеному бюджеті країни. Частка місцевих бюджетів у зведеному дорівнює 11,7 відсотка. Протягом кількох останніх років вона була ще меншою. Якщо порівняти її з подібними надходженнями до бюджетів країн з розвиненою ринковою економікою (від 74 до '/, всіх бюджетних надходжень), то вона видається мізерною. На перший погляд може здатися, що процес мобілізації доходів до бюджету країн не лежить, на відміну від інших держав, важким тягарем на населенні. Зовсім іншу картину маємо, коли до визначеної частки податку з громадян додавати суми непрямих податків, приблизно 70 відсотків яких сплачується населенням через ціну при купівлі товарів та послуг. До того ж не можна не враховувати, що сьогодні незрівнянно низький рівень особистих доходів і реальна заробітна плата більшої частини населення України не відзначаються тенденцією до постійного швидкого зростання.

Відносно незначною є частка надходжень до бюджету від акцизного збору (5,8 відсотка). Проте слід зазначити, що останнім часом спостерігається її збільшення насамперед завдяки розширенню асортименту товарів, з яких стягуватиметься акцизний збір, і підвищенню окремих його ставок.

Тривалий час у структурі бюджету перебували кошти ряду позабюджетних фондів (Пенсійного фонду України, Фонду здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального захисту населення, Фонду охорони праці. Державного інноваційного фонду тощо). Вони майже наполовину, але по суті формально, збільшували загальний обсяг бюджету. Справа в тому, що ці фонди мають чітко окреслену базу доходів і цільовий характер. Нещодавно окремі з них скасовані (наприклад. Державний інноваційний фонд, Фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу), деякі виведені зі складу централізованого бюджету. Тому кошти державних цільових фондів помітно скоротилися. їхня частка в надходженнях до бюджету зменшилася до 9,9 відсотка.

Неподаткові надходження до державного бюджету становлять 26,8 відсотка. Це плановий показник і досягнути його буде важко, оскільки недостатні суми надходжень від приватизації майна, плати за транзит природного газу територією України, рентної плати за нафту і газ власного видобутку, а також повернення кредитів, наданих під державні гарантії.

Видатки бюджету. Функціональна структура видаткової частини бюджету, тобто поділ витрат за їхнім призначенням, зазнає помітних зрушень. Привертає увагу досить низький порівняно з недалеким минулим рівень видатків бюджету на фінансування виробничих галузей народного господарства (наприклад, промисловість та енергетика -- 5,6 відсотка, сільське господарство -- 1,2, будівництво -- 1,2 відсотка). Це зумовлено особливостями перехідного періоду до ринкової економіки, якому властиве послідовне звуження окремих функцій держави, пов'язаних з безпосередньою участю у виробничій сфері. З поглибленням економічних реформ забезпечення процесу виробництва, його розширене відтворення все більше здійснюватиметься а рахунок фінансових коштів, зосереджених на рівні підприємств. Утвердження нових форм власності в ході приватизації державних підприємств призводить до подальшого зменшення і ліквідації залежності від центрального бюджету. Проте бюджетне фінансування відіграватиме помітну роль у загальних вкладеннях в економіку. Зменшуючи або повністю виключаючи практику підтримки збиткових підприємств, неефективних економічних, господарських програм, держава спрямовуватиме свої кошти на підтримку базових галузей промисловості, сільського господарства, конверсію, на забезпечення великих цільових проектів міжгалузевого характеру, розвиток паливно-енергетичного комплексу, транспортної мережі, зв'язку та інших елементів виробничої інфраструктури. Тому передбачено встановити обсяг централізованих вкладень в реальну економіку на рівні не менше 1 відсотка доходів державного бюджету.

На соціальний захист і соціальне забезпечення населення спрямовуватиметься 11,2 відсотка бюджету. У майбутньому частка цих видатків зростатиме. Все більше коштів держава змушена буде витрачати на допомогу з безробіття і соціальне забезпечення. Ці витрати мають адаптуватися до потреб ринкової економіки, перехідного періоду, для якого властиве збільшення розриву в доходах і виникнення ситуації, коли окремі групи людей не спроможні себе матеріально утримувати. Загострюється проблема формування системи соціального захисту, яка б дала змогу уникнути зниження життєвого рівня найменш забезпечених верств населення. При обмеженості бюджетних ресурсів зменшення витрат їх потребує зміни соціальних пільг універсального характеру конкретно зорієнтованою, адресною матеріальною допомогою.

Бюджетний дефіцит і державний борг. Стан бюджету може характеризуватися балансом доходів і видатків, перевищенням доходів над видатками або, навпаки, видатків над доходами. Найбільш оптимальним і прийнятним для будь-якої країни є збалансованість доходів і видатків бюджету. Перевищення доходів над видатками (профіцит) означає надійну фінансову стабільність держави, але воно не може бути суттєвим і тривалим, оскільки немає сенсу збирати зайві податки. Найгострішою і складною є тут проблема бюджетного дефіциту. Випереджаюче зростання державних витрат порівняно з доходами зумовлює хронічний дефіцит бюджетів більшої частини країн світу. Дефіцит державного бюджету -- явище в економіці не нове і досить поширене. На жаль, розробники бюджету не можуть точно визначити майбутніх надходжень і необхідних витрат. Навіть при налагодженій процедурі прийняття бюджету реальні величини його обох складових частин (доходів і видатків) значною мірою залежать від стадії ділового циклу. Дефіцит зростає в період спаду виробництва, оскільки доходи від податкових надходжень знижуються, а обсяг соціальних витрат зростає.

Якщо держава не спроможна ліквідувати дефіцит свого бюджету, то постає питання про допустимі його межі. Як переконує світовий досвід, нормально економіка функціонує при бюджетному дефіциті на рівні 2 відсотків від валового національного продукту і не має ознак фінансової кризи.

За сучасних умов недостатньо просто аналізувати абсолютний чи відносний розмір бюджетного дефіциту. Все більшого значення набуває можливість мобілізації державою фінансових ресурсів у разі потреби. Політика покриття дефіциту бюджету мас проводитись так, щоб не викликати зростання грошової маси і відповідно прискорення інфляційних тенденцій. Зрозуміло, що повністю позбавитися використання монетарних методів фінансування негативного сальдо державного бюджету важко, але збільшити частку немонетарних методів цілком імовірно. Саме з цих позицій широко використовується випуск державних облігацій, векселів та інших видів державних паперів, які розміщуються у резервних банках і вже звідти потрапляють на вторинний ринок цінних паперів. Власники вільних грошових коштів, купуючи позики, стають фактично кредиторами держави. В їхній ролі виступають не лише банки, а й страхові компанії, пенсійні фонди, підприємства, приватні особи. Нині майже половина активних операцій страхових компаній в розвинених країнах припадає на купівлю цінних державних паперів. Такий шлях покриття бюджетного дефіциту стримує інфляцію. Однак проблема полягає в тому, що ринок цінних паперів в Україні не досить розвинений.

Облігації державних позик, як правило, випускає центральний банк країни, який повідомляє передплатникам основні відомості про цінні папери і розмішує їх серед отримувачів, зараховуючи отримані грошові ресурси на рахунок казни. Протягом усього періоду позики він виплачує власникам облігацій їх доход, сплачуючи відсоткові купони, а також гасить позики, випускаючи акції, що вийшли в тираж.

Центральний банк стає безпосереднім кредитором держави, якщо частина державних цінних паперів залишається у нього в портфелі. Не виключено, що він здійснює і пряме кредитування державних витрат. У деяких країнах, наприклад у Німеччині, Центральному банку законом заборонено проводити подібні операції, аби не викликати погіршення показників у сфері грошового обігу. Тривалий час для України характерним було позичання великих сум кредитних коштів Національного банку для покриття свого бюджетного дефіциту. Це свідчило про емісію нічим не забезпечених паперових грошей, що посилювало інфляцію, яка, по суті, є прихованою формою оподаткування населення. Переключення фінансування бюджетного дефіциту з емісійного кредитування НБУ на залучення коштів через ринок не дало належних позитивних результатів. На жаль, це призвело до деградації фінансових ринків, що з'явилися в монополізації урядом «широких» грошей, зростанні бартерного обміну, неплатежів, прискореному обороті грошей, зниженні рівня монетизації.

Випуск цінних паперів, продаж їх з наступним поступовим погашенням спричинює виникнення внутрішнього державного боргу. Держава стає боржником тих, хто тримає її облігації, які надходять також на ринки за межами країни, що зумовлено потребами в іноземній валюті для покриття негативного сальдо, платіжних балансів, розв'язання економічних проблем. Водночас центральний уряд може використовувати для покриття дефіциту державного бюджету іноземні кредити, що зумовлює появу і зростання зовнішнього боргу країни.

Державний борг і державний дефіцит взаємопов'язані: за наявності дефіциту виникає борг, і чим тривалішим є термін дефіциту бюджету, тим більшим стає борг держави.

Не випадково у загальновживаному значенні державний борг розглядається як сума всіх минулих непогашених дефіцитів державних бюджетів країни.

Слід також мати на увазі, що великий державний борг перерозподіляється в часі і його тягар перекладається на майбутні покоління. Ситуація ускладнюється, якщо взяті в борг кошти використовуються непродуктивно, на поточне споживання. Тоді й бюджетний дефіцит, і державний борг стануть неминучими, невідворотними явищами. Інша річ -- вкладення коштів у виробничу сферу, що створює передумови для зростання доходів, у тому числі в державний бюджет.

3. Міжбюджетні відносини, їх види, форми і напрямки

Важливість державного бюджету для соціального розвитку регіонів полягає у тому, що держава гарантує своїм громадянам надання певних соціальних гарантій та послуг, проте делегує ці обов'язки місцевим органам влади, а витрати, які при цьому здійснюють місцеві органи влади, компенсуються з державного бюджету, в результаті чого виникають міжбюджетні відносини.

Головною ознакою міжурядових відносин у будь-якій країні є організація та способи переміщення фінансових ресурсів від одного рівня влади до іншого, основним інструментом якого є система бюджетних трансфертів. бюджетний дохід дефіцит борг

Україна згідно з Конституцією є унітарною державою, але так історично склалося, що рівень економічного розвитку областей є різним. Для сталого соціального забезпечення необхідно застосовувати механізм перерозподілу між доходами і видатками областей через державний бюджет. Така ж ситуація наявна і всередині самих областей, між її окремими містами та районами.

Бюджетні відносини -- це перш за все розподіл повноважень між органами державної влади і органами місцевого самоврядування, а вже потім -- розподіл обов'язків за видатками і джерел доходів між бюджетами різних рівнів.

Міжбюджетні відносини -- відносини між державою, АР Крим і місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Мета регулювання міжбюджетних відносин -- забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами і бюджетними ресурсами, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.

У Бюджетному кодексі України передбачено спеціальний механізм міжбюджетних трансфертів, які у свою чергу базуються на фінансових нормативах бюджетної забезпеченості та відповідних коригуючих коефіцієнтах.

Механізм міжбюджетних відносин має:

-- сприяти гармонійному соціально-економічному розвитку регіонів;

-- враховувати зацікавленість місцевих органів влади;

-- базуватися не лише на нинішньому економічному стані регіонів, а й враховувати потенційні можливості.

Структуризація місцевих бюджетів засвідчує, що понад 92 % усіх бюджетів є дотаційними, і лише 8 % -- це бюджети, які є донорами в умовах чинної системи бюджетного регулювання.

Міжбюджетні трансферти як одна із форм реалізації засад міжбюджетного регулювання одночасно є інструментом формування бюджетної політики та організації бюджетного процесу в Україні за умов передачі повноважень щодо використання ресурсів від бюджетів одного рівня до бюджетів іншого рівня. На практиці бюджетний рівень забезпечує:

1) компенсацію бюджетам нижчого рівня затрат на організацію заходів загальнонаціонального значення, вартість яких перевищує бюджетні можливості місцевого органу влади;

2) сприяння розв'язанню проблем, зумовлених особливостями бюджетної сфери та нерівномірністю у мобілізації доходів бюджету;

Останніми роками фіскальні тенденції в Україні засвідчують існування фундаментальних вад у роботі субнаціонального сектора держави. Деякі з цих проблем пов'язані із скороченням контролю цього сектора над коштами і викликають занепокоєння в зв'язку з погіршенням якості послуг, які він надає, особливо в соціально важливих сферах, таких як охорона здоров'я, освіта та соціальний захист. Наприклад, видатки місцевих бюджетів у першому кварталі 2012 р. скоротились на 11% (у номінальному виразі) порівняно з відповідним періодом 2011 р. Видатки на охорону здоров'я зазнали 8.2%-ого скорочення, а видатки на освіту впали на 13.2%. В основі цього скорочення видатків лежить непередбачуваність та нестабільність надходжень податку на прибуток підприємств, який є основним джерелом доходів субнаціональних бюджетів.

Інші проблеми, пов'язані з доходами, віддзеркалюють нестабільність з року на рік як у рівнях, так і в методах фінансування видатків субнаціональних органів влади.

Існуюча система субнаціональних державних фінансів має дві небажані риси. Перша з них - брак добре визначеної системи видаткових повноважень. Не існує, наприклад, консенсусу з питання про те, який рівень місцевої влади має відповідати за надання та фінансування комунальних послуг. У деяких областях ця стаття видатків передбачена в обласному бюджеті; в інших областях це покладено на райони, а в окремих випадках, порядок змінюється з року на рік, видаткові повноваження переходять з області до районів і навпаки.

Іншим аспектом цієї проблеми є складні відносини між місцевими та обласними бюджетами. Місцеві посадові особи нарікають, що обласні бюджети в 2013 р. забирають собі левову частку всіх додаткових планових доходів, одержаних в області. Такого роду нестабільні видаткові повноваження та зобов'язання з фінансування спотворюють і позбавляють сенсу фіскальну відповідальність.

Іншою непривабливою рисою існуючої системи є повернення до практики податкового розщеплення. Податкове розщеплення підриває ефективне бюджетне управління, позбавляючи місцеві органи влади стимулів до мобілізації додаткових доходів та економії видатків. За діючої системи місцеві органи влади, яким вдалося впорядкувати свої видатки або збільшити доходи, будуть "винагороджені" урізанням частки податків.

Короткий огляд основних вад існуючої системи міжбюджетних відносин свідчить про те, що Україна мусить якнайшвидше знайти стабільніший і прогнозований метод фінансування субнаціональних бюджетів - метод, який сприятиме створенню нормальних бюджетних стимулів, посиленню фіскальної підзвітності та досягненню ефективнішого та надійного фіскального вирівнювання.

У світлі відчутної слабкості загальних реформ міжбюджетних фінансових стосунків нижче пропонується альтернативний підхід до програми реформ, що може посилити існуючий Кодекс і позбавити його помилок. Розробка нової системи міжбюджетних стосунків багато в чому подібна розробці й прокладанню нового шляху. Найважливіше вирішити, де має проходити шлях, а тоді - як включити до Кодексу певні заходи безпеки, такі як обмеження швидкості, щоб забезпечити, що транспорт досягне мети свого призначення.

Які основні критичні політичні пункти намагається з'єднати між собою новий шлях міжбюджетних відносин? Кінцевою метою реформи міжбюджетних відносин, яку переслідує також і Бюджетний кодекс, є забезпечення стабільного та передбачуваного фінансування субнаціональних органів влади в рамках загальної структури державних фінансів, яке сприяло б ефективності видаткових рішень та успішності зусиль місцевих органів влади щодо наповнення доходної частини бюджетів. Осереддям концепції щодо того, як досягти цієї мети є система формульних трансфертів, що передаються згори донизу, яка забезпечує дотримання макроекономічного контролю, сприяє стабілізації фінансування місцевих органів влади та усуває як горизонтальний, так і вертикальний дисбаланс, що виникає внаслідок нашого вибору щодо доходних та видаткових повноважень, наданих місцевим органам влади.

Пропонована схема трансфертів складається з кількох ярусів, причому субнаціональні органи влади всіх рівнів будуть субсидованими. Однак субсидованість не є внутрішньо притаманною метою реформи міжбюджетних відносин, радше, вона віддзеркалює раціональний розподіл прав на доходи та обов'язків щодо видатків, про що йдеться нижче, а також той факт, що легше досягти децентралізації видатків, ніж децентралізації доходів. Діятимуть два окремі канали трансфертів, причому обидва вони спиратимуться на формулу. Трансферти спершу передаватимуться з Держбюджету до обласних бюджетів через відповідні транзитні рахунки в сумах, які, з урахуванням їхніх власних ресурсів, є адекватними для фінансування сумарно як обласного, так і субобласних бюджетів. Частина цього трансферту використовуватиметься для фінансування обласного бюджету, а решта - передаватиметься з обласного бюджету до бюджетів міст обласного підпорядкування та сільських районів, також на формульній основі. Міста обласного значення випадають з трансфертного циклу на цьому етапі, а сільські райони використовуватимуть свої трансферти для фінансування своїх власних бюджетів, і знову-таки на формульній основі -- трансфертів міст районного підпорядкування, сіл та селищ. Лише у виняткових випадках потрібні будуть негативні (знизу вгору) трансферти для досягнення бюджетного вирівнювання. Наведена нижче схема потоку трансфертів унаочнює щонайістотніші риси пропонованої системи трансфертів.

Виходячи з принципу відповідності, кожен рівень субнаціональних органів влади має відповідати за ідентичний пакет видаткових повноважень, географічний обсяг яких відповідає території, що перебуває під його юрисдикцією. Не повинно бути перекриття повноважень різних рівнів субнаціональних органів влади, це сприятиме ефективному прийняттю рішень. Однорідність видаткових зобов'язань на кожному рівні сприятиме також застосуванню обчислених за допомогою формули середніх рівнів видатків на душу населення.

З погляду доходної частини бюджету, всі податки, чий тягар лягає на місцевих жителів, повинні залишатися на місцевому рівні. Надходження прибуткового податку з громадян повинні використовуватися на рівні міст обласного підпорядкування та сільських районів. Ці доходи не повинні переходити на нижчий рівень, оскільки вони збираються за принципом походження - залежно від того, де людина працює, а не від того, де вона мешкає; нема також жодної непереборної причини, чому вони мають передаватися на вищий рівень. Надходження від податку на прибуток підприємств та акцизних зборів мають бути виключно джерелом Держбюджету, якщо ми хочемо досягти стабілізації рівнів доходів субнаціональних бюджетів, зменшити необхідність у фіскальному вирівнюванні і спростити механізм оцінки доходного потенціалу, що застосовується у формулі. Крім того, ні податок на прибуток підприємств, ні акцизи не є по-справжньому місцевими податками, бо значну частку їхнього тягаря несуть не місцеві мешканці. Власні доходи міст районного підпорядкування, сіл та селищ мають складатися з поєднання різноманітних місцевих податків та зборів.

Як зазначалося вище, передбачається наскрізна система трансфертів, за якої трансферти передаватимуться спершу з Держбюджету до обласних бюджетів, а потім з обласних бюджетів до районних бюджетів і бюджетів міст обласного значення, й насамкінець, з районних бюджетів до бюджетів міст районного підпорядкування, сіл та селищ. У цій піраміді трансфертів як обласні бюджети, так і районні бюджети відіграють перерозподільчу роль, і на кожному етапі має застосовуватися певна формула для визначення суми трансферту, яка належить чи то обласним, чи районним бюджетам, і суми трансферту, яка має передаватися далі - бюджетам нижчого рівня у формі трансферту.

Наприкінці треба відзначити, що реформа міжбюджетних відносин в Україні тільки тоді буде доцільною, коли її безпосередньою метою буде одночасне досягнення таких фундаментальних цілей:

підвищення стабільності та передбачуваності потоку доходів місцевих бюджетів з метою поліпшення бюджетного планування та уникнення бюджетної заборгованості ;

чітке розмежування видаткових повноважень, з одного боку, між Державним та місцевими бюджетами, а з другого - між різними типами місцевих бюджетів;

місцеві органи влади повинні мати істотну свободу у визначенні того, як їм використовувати загальні наявні в них кошти для виконання своїх видаткових зобов'язань;

заохочення місцевих органів влади до розвитку своїх економічних можливостей та розширення власних баз оподаткування, причому вони повинні мати гарантії, що центр у них не відбере одержані від цього додаткові доходи;

справедливий розподіл соціальних послуг у різних регіонах країни; місцеві органи влади всіх рівнів повинні мати приблизно однаковий рівень доходів для надання соціальних послуг, за які вони відповідають;

досягнення консенсусу щодо ролі в бюджетному процесі району і особливо області, якого дуже важко досягти з політичних причин;

простота політики трансфертів з тим, щоб міжбюджетні фіскальні потоки були прозорими, відносно захищеними від маніпулювання та достатньо простими для адміністрування; при цьому необхідно створити новий інституційний механізм, який забезпечував би повне й вчасне виконання всіх зобовязань, щодо трансфертів.

Переслідуючи ці цілі, пропозиції щодо реформи міжбюджетних відносин мають відповідати важливім конституційним та законодавчим положенням, які, зокрема, передбачають, що:

обласним бюджетам має бути відведена роль у забезпеченні спільних проектів територіальних громад і функція передачі трансфертів від Державного бюджету до бюджетів нижчих рівнів.

Крім того, як передбачено Законом про місцеве самоврядування:

мінімальні бюджети міст, сіл та селищ мають бути складовою бюджетного процесу.

Фактично кожна країна, яка справді намагається досягти цих цілей, дотримується таких трьох основних принципів:

1. Чіткий і раціональний розподіл видаткових повноважень поміж рівнями органів влади.

2. Розподіл доходних повноважень, за якого податки, закріплені за місцевими бюджетами, породжуються місцевими мешканцями і можуть ефективно адмініструватися на місцевому рівні.

3. Розробка прозорої формульної трансфертної системи, здатної заповнити фіскальні "щілини" між доходними повноваженнями місцевих бюджетів та видатками, які вони мають здійснювати.

4. Шляхи розвитку бюджетної системи та удосконалення міжбюджетних відносин в сучасних економічних умовах України

Під моделлю бюджетної системи розуміємо спосіб побудови бюджетної системи та організації міжбюджетних взаємовідносин. Світова практика свідчить, що існують три основні моделі організації бюджетної системи держави.

Перша з них базується на принципах автономії кожного рівня влади, повному розмежуванні різних податків між територіальними рівнями і закріпленні їх за відповідними бюджетами. Це означає, що в країні, яка має таку бюджетну систему, справляються центральні, регіональні й місцеві податки. Вони повністю надходять до відповідних бюджетів. Кожен рівень влади при цьому відносно незалежний один від одного і забезпечує фінансовими ресурсами покладені на нього функції, в основному, за рахунок власних податкових надходжень.

Друга модель бюджетної системи базується на фіксованому пайовому розподілі основних податків між різними територіальними рівнями. Це означає, що в країні, де запроваджено подібну бюджетну систему, центральна влада, регіони й місцеве самоврядування мають зафіксовану частку доходів від кожного з податків. Ця частка є стабільною, не змінюється і забезпечує формування основної частини фінансових ресурсів кожного рівня влади.

Третя модель, базується на тому, що у державі різні рівні влади застосовують спільну базу оподаткування. Це означає, що кожен рівень влади - центральний, регіональний та місцевий - встановлює свої ставки оподаткування в межах одного і того ж податку. Таким чином, загальна ставка податку по країні є сумою податкових ставок центральної, регіональної й місцевої влади.

Звичайно, в чистому вигляді такі моделі не існують. Кожна країна сформувала специфічну, властиву лише їй, модель бюджетної системи. Таке завдання постало і перед Україною. Враховуючи світовий досвід й життєві реалії, в Україні можна було б побудувати модель бюджетної системи з такими ознаками. Доцільно запровадити центральні, регіональні й місцеві податки, які б повністю зараховувалися до відповідних бюджетів. Такий принцип розподілу фінансових ресурсів слід було б доповнити пайовим розподілом окремих з нинішніх, так званих "регульованих доходів", на сталій основі. Що могло б бути зроблено за рахунок закріплення на законодавчому рівні, на довгостроковій основі, частки центрального, регіональних і місцевих бюджетів у таких доходах.

Слід відмовитися від поділу бюджетних доходів в Україні, на так звані "закріплені" й "регульовані". Основна частка доходів центрального, регіональних і місцевих бюджетів має формуватись на основі їх власних податків 1 паїв у податках.

Фінансове вирівнювання так званих "бідних" і "багатих" територій слід забезпечувати не за рахунок регульованих доходів, а лише на основі системи бюджетних трансфертів (дотацій, субсидій, субвенцій). Саме на цих засадах здійснюється фінансове вирівнювання у всіх розвинених країнах.

Механізм фінансового вирівнювання має забезпечити створення відносно однакових умов для проживання громадян України на всій території держави. На відміну від інших європейських країн, ми маємо разючі відмінності між рівнем та якістю життя у містах та селах, різних за географією та політичною вагою регіонах, що є свідченням, по суті, відсутності державної регіональної політики. Слід у законодавчому порядку визначити рівень державних мінімальних соціальних стандартів, які забезпечуються органами місцевого самоврядування на всій території України. Відповідно до потреб забезпечення державних мінімальних соціальних стандартів, кожен орган місцевого самоврядування повинен мати знову ж таки законодавче гарантований мінімальний бюджет і доходну базу.

Заходи фінансового вирівнювання мають охопити лише території, які не можуть за рахунок власної доходної бази сформувати гарантовані мінімальні бюджети, а також території, що мають значні надлишки фінансових ресурсів, порівнюючи із середньодушовою забезпеченістю в державі.

Потреби органів місцевого самоврядування у трансфертах із державного та регіональних бюджетів мають визначатись на основі нормативно-розрахункових методів. Нам слід розробити відповідну формулу вирівнювання - математичну модель, на основі якої території, що потребують фінансової підтримки, отримуватимуть гарантовані трансферти.

Світовий досвід свідчить: у систему заходів фінансового вирівнювання включаються території, які мають власну доходну базу на душу населення обсягом менше 95% від середньої по країні і території, що мають відповідну базу на душу населення обсягом більше 120% від середньої по країні.

Потребує розв'язання проблема акумуляції фінансових ресурсів для формування трансфертних фондів (фондів фінансового вирівнювання). За умов України фонди фінансового вирівнювання доцільно створити на рівні Державного бюджету України, а також на рівні республіканського бюджету Автономної Республіки Крим. обласних бюджетів, міських бюджетів Києва та Севастополя. Доцільно, щоб кошти фондів фінансового вирівнювання формувались за рахунок одного або кількох центральних податків.

Можливий варіант, що фонд трансфертів у складі Державного бюджету України буде формуватися за рахунок частини податку на додану вартість. Необхідно розробити і прийняти Закон "Про порядок надання дотацій, субсидій, субвенцій та інших трансфертів з Державного бюджету України".

Критерієм у розподілі фінансових ресурсів між рівнями влади має стати обсяг обов'язків щодо фінансування тих чи інших сфер, які покладаються на центральну, регіональну та місцеву владу. Таким чином, розподілові фінансових ресурсів між рівнями влади, має передувати розмежування функцій між державою і місцевим самоврядуванням, між центральною, регіональною і місцевою владами. Саме завдяки цьому буде покладено край нинішній практиці бюджетних "торгів" між центром і регіонами, практиці, по суті, окремих стосунків Києва з кожним регіоном, залежно від того, яку політичну вагу має та чи інша територія та її керівник у державі.

Реформуванню підлягає існуюча податкова система України. Слід значно зменшити частку в системі загальнодержавних податків і збільшити частку місцевих та регіональних податків. Подальший розвиток податкової системи України має передбачати розширення повноважень місцевих та регіональних органів влади в сфері запровадження місцевих та регіональних податків. Саме за таких умов може бути оподаткована "тіньова економіка", послаблений податковий тиск на тих платників податків, які їх сьогодні дисципліновано сплачують. Першим кроком у реформуванні податкової системи могло б стати прийняття Закону України "Про місцеві податки і збори", згідно з яким запроваджувався б новий порядок зарахування до місцевих бюджетів місцевих податків і зборів. Доцільно встановити, що місцеві податки і збори не враховуються при визначенні нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до бюджетів місцевого самоврядування. Одночасно слід встановити, що місцеві податки і збори використовуються виключно на видатки розвитку. Це заохочуватиме органи місцевого самоврядування розширювати власну доходну базу.

Слід розробити нову правову базу фінансової діяльності органів місцевого самоврядування. Вона має передбачати, що органи місцевого самоврядування складають два самостійних бюджети - поточний та бюджет інвестицій і розвитку. Бюджет інвестицій і розвитку має формуватися за рахунок місцевих позик, кредитів, інвестиційних трансфертів та частини податкових надходжень. Слід встановити, що використання коштів бюджету інвестицій на поточні потреби забороняється. Слід створити умови дляучасті органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах. Треба надати їм право створювати власні фінансово-кредитні установи, утворити Центральний банк комунального кредиту, який би функціонував за прикладом західноєвропейських ж й ро центр алей. Потрібно законодавче врегулювать питання створення ринку комунальних цінних паперів. Доцільно розробити та прийняти закони України "Про фінансові основи місцевого самоврядування", "Про правовий режим майна комунальної власності", "Про унітарні державні та комунальні підприємства", "Про державні та комунальні землі" та інші акти.

Одним із основних завдань має стати - досягнення більшої прозорості бюджетного процесу (тобто відкритості перед громадськістю щодо реалізації бюджетної політики). Це необхідно з метою: підвищення розуміння бюджету та довіри з боку громадськості до діяльності державних органів влади, що в кінцевому підсумку сприятиме більшій підтримці нею найбільш раціональних заходів щодо бюджетної політики; підвищення ефективності бюджетного процесу, яке досягатиметься за рахунок врахування зважених критичних оцінок з боку політиків, незалежних експертів та інших зацікавлених осіб щодо розв'язання бюджетних проблем та відповідної мінімізації допущення прорахунків в майбутньому; використання деталізованих показників та забезпечення повноти інформації щодо бюджету сприятиме більш якісному проведенню аналізу та оцінок бюджету, здійсненню більш виважених та обгрунтованих заходів бюджетного процесу, що в свою чергу забезпечить підвищення ефективності бюджету; збільшення можливостей проведення порівнянності та аналогій з практикою вирішення бюджетних питань в інших країнах, і таким чином максимально можливого використання їх позитивного досвіду для України.

За останні роки вже було зроблено певні досягнення в даному напрямку. Так, згідно ст.8 Бюджетного кодексу та наказу Міністерства Фінансів України №607 від 27.12.2011 року з 1 січня 2012 року введено нову бюджетну класифікацію України, яка в достатній мірі відповідає міжнародним стандартам статистики державних фінансів, забезпечує більшу систематизацію та упорядкованість бюджетних показників та застосовується при формуванні і виконанні бюджетів всіх рівнів з 2012 року. В процесі формування державного бюджету на 2011 рік були розроблені і запроваджені єдині форми щодо подання бюджетних запитів для головних розпорядників коштів, які передбачали на той час досить новаторські кроки щодо висвітлення цілей і результатів використання бюджетних коштів розпорядниками та інших необхідних даних про їх діяльність. З кожним роком ці форми удосконалюються і набувають вищого значення та статусу виходячи з необхідності посилення ролі та відповідальності головних розпорядників в бюджетному процесі. Здійснюються заходи по переорієнтації значення (фокусування) видатків від функціональної структури до відомчої (в Законі про Державний бюджет України затверджується розподіл видатків по головних розпорядниках коштів, розпис державного бюджету затверджується в розрізі головних розпорядників). Розроблені та удосконалюються комп'ютерні програми, які забезпечують оперативний та уніфікований збір та доведення інформації щодо формування проекту бюджету і складання розпису бюджету від Міністерства фінансів до головних розпорядників коштів і навпаки. Налагоджується щоденний обмін інформацією між Мінфіном та Головдержказначейством щодо коректування плану та фінансування видатків, що дає можливість своєчасно отримувати достатньо повну інформацію про реальний стан виконання бюджету та відповідно на неї реагувати.

Таким чином, запропонований поділ бюджету повинен забезпечити прозору, реальну систему оцінки усіх джерел доходів і визначених пріоритетів їх витрат.

Загальний фонд бюджету буде включати: доходи бюджету, що не призначені на конкретну мету, і є загальними ресурсами бюджету; видатки бюджету, які здійснюються за рахунок загальних ресурсів бюджету; різницю між доходами та видатками загального фонду бюджету. При цьому надходження від здійснення запозичень, видатки на обслуговування боргу, виконання державних гарантій і забезпечення зобовязань включаються тільки до загального фонду бюджету. Доходи та видатки загального фонду іменуються, як загальні надходження та загальні видатки.

...