Налоговый федерализм в РФ

единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30 процентов;

государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100 процентов:

Статья 57. Неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 №120-ФЗ) определяет, что они формируются в том числе за счет:

Доходов от использования и продажи имущества, находящегося в госсобственности

Доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями

части прибыли унитарных предприятий,

платы за негативное воздействие на окружающую среду - по нормативу 40 процентов;

сборов за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, - по нормативу 100 процентов; (абзац введен Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ)

декларационного платежа - по нормативу 100 процентов. (абзац введен Федеральным законом от 30.12.2006 N 265-ФЗ)

В 2009 году субъекты Российской Федерации столкнулись с серьезным недопоступлением доходов и с необходимостью оптимизации расходов своих бюджетов. В предыдущие годы ситуация была обратной: доходы постоянно росли, причем значительными темпами, и необходимости сокращения объемов расходных полномочий не было. Для регионов 2009 год был наиболее сложным с точки зрения приведения своих бюджетов к изменившимся макроэкономическим условиям. Для Российской Федерации таковым станет 2010 год. В текущем году Федерация имела возможность использовать накопленные ранее резервы, в том числе средства резервного фонда, а в 2010 г. она будет проходить тот же путь, который пришлось пройти регионам в 2009 году.

В 2009 году доходы федерального бюджета сократились примерно на 20 % в первую очередь за счет снижения поступлений от экспортной пошлины. В субъектах РФ сокращение налоговых доходов составило 18 %: здесь основную роль сыграло падение поступлений по налогу на прибыль - если в январе -- апреле наблюдалось падение на 41 %, то уже в мае -- на 68 %. Налог на доходы физических лиц с начала года поступал относительно стабильно: по сравнению с 2008 г. снижения не было, зафиксирован даже прирост на 3 %. Но в мае также наблюдалось ухудшение поступления этого налога.

В бюджетах нескольких десятков субъектов РФ серьезный удельный вес занимает налог на доходы полезных ископаемых. В течение января -- апреля наблюдалось снижение поступлений доходов по этому источнику на 18 %, но в мае наметился некоторый рост. Анализ графиков налоговых и неналоговых доходов (рис. 5) показывает, что их уровень в 2009-м ниже, чем в 2008-м, но выше чем в 2007 году. Вообще же 2008 год можно назвать самым удачным и самым богатым в смысле поступления доходов.

Ухудшилось положение именно тех регионов, которые имели наилучшие показатели экономического развития и бюджеты которых в значительной степени формировались за счет налога на прибыль. Так, в Челябинской области доходы снизились на 40 %, в Кемеровской и Вологодской областях на 34 %, в Республике Татарстан на 31 %. Наоборот, в южных регионах, ВВП которых формировался преимущественно за счет сельскохозяйственного производства, налоговые доходы не только не сократились, но и возросли.

Рассмотрим состояние региональных бюджетов на примере Южного федерального округа. На 1 января 2010 года дефицит бюджетов субъектов Южного федерального округа составил 41.5 млрд. рублей.

Рис.6. Результат исполнения бюджета (дефицит/ профицит) на 1 января 2010 года, %

Результат исполнения бюджета (дефицит/ профицит) на 1 января 2009 года, %

На 1 января 2010 года в консолидированные бюджеты Южного федерального округа поступило 338.3 млрд. рублей налоговых и неналоговых доходов, что составляет 98.7% от объемов поступлений на 1 января 2009 года (темп в среднем по Российской Федерации 86.4%).

Рост поступлений налоговых и неналоговых доходов зафиксирован в 9 регионах. Сокращение поступлений налоговых и неналоговых доходов произошло в 4 регионах

Динамика поступлений налоговых и неналоговых доходов в январе - декабре 2009 г. в сравнении с 2008 г., млрд. руб.

Сокращение поступлений налога на доходы физических лиц произошло в 2 регионах ЮФО: Республика Дагестан (падение на 26.1%), Волгоградская область (падение на 2.8%).

На 1 января 2010 года в консолидированные бюджеты Южного федерального округа поступило 294.4 млрд. рублей безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что составляет 114.8% от объемов поступлений на 1 января 2009 года (темп в среднем по Российской Федерации 131.3%).

Доля безвозмездных поступлений в доходах 7 регионов превысила 60%. Из них более чем на 90% в Чеченской Республике. Рост объемов безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации зафиксирован в Республике Дагестан составил 30.3%.

Рассмотрим структуру доходов республиканского бюджета

Таблица 4 Распределение доходов консолидированного бюджета РД по уровням бюджетной системы в 2006-2008 гг.

В 2006 г. доходы республиканского бюджета составили 74 % доходов консолидированного бюджета, в 2007 г. - 94 %, а в 2008 г. - 91 %, в 2009 г. - 94 %.

В доходах консолидированного бюджета безвозмездные перечисления составляют большую часть: в 2006 г. - 67,7 %, в 2007 г. - 78 %, в 2008 г. - 73 % в 2009 г.- 80,2 %.

Структура доходов консолидированного бюджета РД

Доходы консолидированного бюджета РД увеличились в 2008 г. по сравнению с 2006 г. на 24070 млн. руб., что превышает показатели 2006 г. в 1,8 раза.

Доходы республиканского бюджета в 2008 г. возросли в 2,26 раза по сравнению с 2006 г.

Налоговые доходы в доходах консолидированного бюджета РД составили 25,7 % в 2008 г., 19,7 % - в 2007 г., 20,5 % - в 2006 г.

Налоговые доходы в доходах республиканского бюджета составили в 2008 г. -19,4 %, 2007 г. - 16,2 %, 2006 г. - 16,3 %.

По данным Минфина республики Консолидированный бюджет за январь-ноябрь 2009 года исполнен по доходам в сумме 60107,7 млн. рублей и по расходам - 52633,7 млн. рублей, профицит бюджета составил 7474 млн. руб. (табл. 5)

Доля налоговых поступлений в доходах бюджета составляет 18,9%, неналоговых - 1,3%, безвозмездные перечисления - 80,2% (в январе - октябре 2009 года - 78,5%, в январе - ноябре 2008года - 72,9 %).

Структура доходов республиканского бюджета РД

По данным Управления Федеральной налоговой службы по РД за январь-ноябрь 2009 года в бюджетную систему собрано налогов и сборов в сумме 12242,8 млн. рублей, что на 16,8% меньше поступления налогов за этот же период 2008 года. (см. табл.2).

Налоговые доходы в сумме налогов и сборов составляют 99,7%. Основную часть налогов, сборов и иных платежей бюджетной системы в январе-ноябре 2009г. обеспечили поступления налога на доходы физических лиц - 38%, налога на прибыль организаций - 26%, налога на товары и услуги - 11,3%, налога на имущество - 16,7%, остальные налоги - 8 %.

Таблица 5 Доходы консолидированного бюджета РД по уровням бюджетной системы в январе-ноябре 2008-2009 г.г

Поступление налога на прибыль организаций в бюджетную систему в январе-ноябре 2009г. составило 3181,8 млн. рублей и увеличилось по сравнению с соответствующим периодом 2008г. на 17,9%.

В общей сумме поступлений по данному налогу в январе-ноябре 2009г. доля налога зачисляемого в консолидированный бюджет Республики Дагестан составила 95,2%. В январе-ноябре 2009г. в бюджетную систему поступило 4656,6 млн. рублей налога на доходы физических лиц, что на 31,4% меньше, чем за соответствующий период предыдущего года.

Таблица 6 Поступление налогов, сборов в федеральный бюджет и консолидированный бюджет Республики Дагестан в январе-ноябре 2009 года

В январе-ноябре 2009г. в бюджетную систему поступило акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, на сумму 811,4 млн. рублей, что на 7,5% меньше соответствующего периода предыдущего года. Основную часть поступлений (90,9%) обеспечили акцизы на алкогольную продукцию.

В январе-ноябре 2009г. налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами поступили в сумме 360,6 млн. рублей. Из них поступление налога на добычу полезных ископаемых составило 342,2 млн. рублей или 94,9%.

Таким образом, проведенный анализ доходов региональных бюджетов показал, что наиболее значимыми источниками налоговых доходов являются налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, то есть федеральные налоги. Региональные налоги, кроме налога на имущество физических лиц, существенной роли не играют. Безвозмездные перечисления составляют более 70 % доходов бюджета Республики Дагестан. Ни собственно региональные, ни закрепленные федеральные налоги не могут обеспечить доходы бюджетов.

2.3 Анализ структуры доходов местных бюджетов

Общий объем утвержденных на 2009 год доходов местных бюджетов составляет 2354,6 млрд. рублей, что ниже уровня исполнения 2008 года на 2,4% или 57 млрд. рублей. При этом собственные доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения, утверждены в объеме 1761,3 млрд. рублей, что ниже уровня 2008 года на 6,3% или 118,8 млрд. рублей.

Сокращение собственных доходов местных бюджетов предусмотрено в 49 субъектах Российской Федерации, в 29 из них - ниже среднего уровня по Российской Федерации. Максимальное снижение собственных доходов бюджетов муниципальных образований запланировано в Тюменской области (41,5%), Челябинской области (68,9%), Вологодской области (69,7%), Ханты-Мансийском автономном округе (71,7%), Ямало-Ненецком автономном округе (76,4%).

Вместе с тем, в местных бюджетах 32 регионов Российской Федерации отмечается рост планируемых собственных доходов. Наибольший темп роста предусмотрен в местных бюджетах Костромской области (148,4%), Приморского края (131,2%), Республики Северная Осетия - Алания (117,9%), Ярославской области (117,7%), Калининградской области (116,9%), Кабардино-Балкарской Республики (115,7 %), Московской области (115,6 %).

Информация о динамике собственных доходов муниципальных образований в разрезе федеральных округов представлена в следующей таблице.

Таблица 7 Собственные доходы местных бюджетов, (млрд. руб.)

Согласно фактическим данным на 1 июля 2009 года доходы местных бюджетов исполнены в объеме 1093 млрд. рублей, что выше показателей за аналогичный период 2008 года на 0,5 % или 5,3 млрд. рублей. Структура и динамика поступлений доходов местных бюджетов представлена в таблице 8.

Таблица 8 Структура доходов местных бюджетов, (млрд. рублей)

В общем объеме запланированных на 2009 год собственных доходов местных бюджетов налоговые доходы составляют 41,6 % (732,8 млрд. рублей).

В 33 субъектах Российской Федерации удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов превышает среднее значение по Российской Федерации. Наибольшая доля налоговых доходов по плановым показателям отмечается в местных бюджетах Краснодарского края (61,5%), Липецкой области (60,6%), Калужской области (57,0%), Самарской области (56,1%), Тульской области (53,5%).

В 50 субъектах РФ удельный вес налоговых доходов в общем объеме планируемых собственных доходов ниже среднего уровня по Российской Федерации. Наименьшая доля налоговых доходов по плановым показателям отмечается в местных бюджетах Республики Саха (Якутия) (20,3%), Республики Тыва (21,3%), Чукотского автономного округа (21,6%).

Доля налоговых доходов в собственных доходах местных бюджетов в 2009 году.

По итогам исполнения на 1 июля 2009 года доля налоговых доходов в среднем по Российской Федерации соответствует плановому значению данного показателя и составляет 41,5% или 321,9 млрд. рублей, что выше уровня 2008 года (40,7%).

Основной объем налоговых доходов (70,8%) местных бюджетов предусмотрен за счет налога на доходы физических лиц. Поступления этого налога в 2009 году запланированы с ростом к уровню 2008 года (105,0%) в сумме 518,6 млрд. рублей.

Удельный вес местных налогов в налоговых доходах бюджетов муниципальных образований составляет 12,4% (90,7 млрд. рублей), в том числе земельного налога - 11,1%, налога на имущество физических лиц - 1,3 процента. Объем планируемых на 2009 год поступлений земельного налога превышает уровень 2008 года на 9,8 % и составляет 81 млрд. рублей. Налог на имущество физических лиц запланирован в сумме 9,7 млрд. рублей или с ростом к уровню 2008 года на 9 процентов.

Поступления налогов на совокупный доход прогнозируются в размере 74,7 млрд. рублей или 98,5% к 2008 году, в том числе налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - 16,2 млрд. рублей (84,9%), единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, - 56,7 млрд. рублей (103,4%), единый сельскохозяйственный налог, - 1 млрд. рублей (95,5%).

По состоянию на 1 июля 2009 года налоговые доходы поступили в местные бюджеты в объеме 321,9 млрд. рублей, из них на налог на доходы физических лиц приходится 68,4%, на земельный налог - 12%, на налог на имущество физических лиц - 0,6 процента. Относительно показателей аналогичного периода 2008 года фактические поступления налоговых доходов в текущем году снизились незначительно (на 0,4%). При этом поступления по налогу на доходы физических лиц - на 0,1% , по налогам на совокупный доход - на 1,4 процента. Земельный налог вырос на 16,6 %, налог на имущество физических лиц - на 20 процентов.

Межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предоставление которых на 2009 год планируется в сумме 1370,8 млрд. рублей, составляют 58,2 % общего объема доходов местных бюджетов. По сравнению с 2008 годом планируемый объем межбюджетных трансфертов уменьшился на 3 процента.

В целом по плановым показателям 2009 года в среднем по Российской Федерации межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые предоставляются в форме дотаций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, составляет 44,1% собственных доходов местных бюджетов.

Виды межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям

Наименьшее значение данного показателя отмечается в местных бюджетах Краснодарского края (20,2%), Московской области (25,1%), Самарской области (26,1%). Значительную долю составляет указанная финансовая помощь в бюджетах муниципальных образований Чукотского автономного округа (77,4%), Республики Саха (Якутия) (76,9%), Республики Тыва (72,4%), Республики Дагестан (69,3%).

Глава 3. Направления развития налогового федерализма

3.1 Совершенствование межбюджетных отношений и разграничения налоговых полномочий

Согласно Федеральному закону "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" начиная с 2006 г. создается новая система межбюджетных отношений на основе уточнения разграничения бюджетных и налоговых полномочий между органами власти разного уровня, изменения бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Требования к новой системе межбюджетных отношений состоят в следующем:

- формирование двух уровней местных бюджетов (районного и поселенческого);

- определение перечня собственных полномочий органов власти с "автономным" формированием расходов их бюджетов;

- введение субвенций на делегированные государственные полномочия;

- долгосрочное закрепление доходов за бюджетами всех уровней;

- использование принципа объективности при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов;

- введение "отрицательных трансфертов";

- установление института временной финансовой администрации.

В связи с тем, что число уровней бюджетной системы должно соответствовать числу уровней публичной власти, установленному федеральными законами о реформе федеративных отношений и местного самоуправления, местные бюджеты делятся на бюджеты двух уровней: бюджеты муниципальных районов (городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения) и бюджеты городских и сельских поселений. При этом число местных бюджетов возросло с 11-12 тыс. до 28-30 тыс.

Не менее важны для реализации новой концепции межбюджетных отношений устанавливаемые в новой редакции Бюджетного кодекса принципы разграничения доходных источников бюджетов. Эти принципы таковы.

- отнесение к собственным доходам всех доходов бюджета, кроме субвенций, т.е. и финансовой помощи;

- преобразование регулирующих доходов в закрепленные доходы;

- отказ от расщепления региональных и местных налогов федеральными законами;

- установление единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ (в местные бюджеты);

- установление возможности дифференциации нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты.

Разграничение доходных источников бюджетов может оказать позитивное влияние на формирование бюджетов всех уровней. Однако изменение содержания понятия "финансовая помощь" будет искусственно завышать собственные доходы бюджетов, а отказ от расщепления региональных налогов федеральными законами может привести к снижению объема гарантированных поступлений от этих налогов в местные бюджеты.

Регулирующие доходы (по ежегодно устанавливаемым нормативам) преобразуются в закрепленные доходы (по единым нормативам, установленным Бюджетным Кодексом или законом субъекта РФ).

Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, устанавливаемые органами власти вышестоящего уровня, должны быть постоянными и едиными соответственно для всех поселений и муниципальных районов. Запрещается устанавливать нормативы отчислений на один финансовый год (законом о бюджете) либо на какой-то иной ограниченный срок. Аналогичные требования применяются в случае установления муниципальными районами нормативов отчислений от местных налогов и сборов в бюджеты поселений.

Налоговые доходы для закрепления за бюджетами всех уровней бюджетной системы рассчитываются исходя из расходных обязательств. Финансирование расходных обязательств органов местного самоуправления в новых условиях будет обеспечено, в том числе за счет налоговых доходов местных бюджетов.

Немаловажное значение имеют критерии для закрепления налогов за местными бюджетами -- равномерность размещения и немобильность налоговых баз, а также их зависимость от политики региональных и местных властей (стимулы к развитию территорий). Этим требованиям отвечают предложенные в русле реформы федеративных отношений и местного самоуправления для закрепления за местными бюджетами такие налоги, как налог на имущество физических лиц, земельный налог.

В настоящее время разграничение налоговых источников между федеральным центром и регионами в целом соответствует современному этапу развития федеративных отношений в РФ, и существенный пересмотр данного разграничения в среднесрочной перспективе нецелесообразен.

Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов является налог на недвижимость. Предполагается провести анализ обоснованности его введения и при решении вопроса о распределении доходов от данного налога в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ исходить из необходимости концентрации этих доходов по месту их формирования - в бюджеты поселений.

Необходимо создать на федеральном уровне законодательные условия, позволяющие региональным властям разрабатывать и применять собственные механизмы повышения стабильности бюджетной системы.

В целях обеспечения стабильности исполнения обязательств субъектов РФ представляется целесообразным формирование за счет доходов региональных бюджетов фондов. Рекомендуется создавать фонды финансовых резервов, прежде всего, регионам, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться. Поэтому считаем правильным, чтобы регионы, зависимые от добывающих отраслей, от экспорта и ощущающие наибольшее падение во время кризисов, создавали соответствующие резервы. Эти субъекты Федерации в период подъема экономики имеют значительно больше доходов, чем субъекты со структурой экономики, ориентированной на удовлетворение спроса на внутреннем рынке. Ведь не случайно во многих субъектах РФ расходы капитального характера составляли до 50 % всех расходов бюджета. Значит, там возможность создания подобных резервов была.

Закрепленное в 2006-2008 гг. положение о замене дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы физических лиц, учитывает многообразие типов муниципальных образований, различая в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале. Это является дополнительным инструментом повышения заинтересованности органов местного самоуправления муниципальных образований в наращивании налогового потенциала. Предполагается закрепить данное положение на постоянной основе.

Важным шагом на пути приведения бюджетного федерализма в России в соответствие с его фундаментальными принципами стало закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней бюджетной системы. В тоже время закрепленные по единым нормативам доходные источники способствуют увеличению различий в уровне бюджетной обеспеченности отдельных публично-правовых образований, так как не учитывают присущие им особенности, в том числе уровень экономического развития и налоговый потенциал.

Представляется целесообразным на долгосрочной основе закрепить право за субъектами Федерации устанавливать в определенных законом пределах единые нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений и муниципальных районов. Согласно действующему законодательству изменение дополнительных нормативов отчислений в бюджеты поселений и муниципальных районов (городских округов) не допускается лишь в течение одного финансового года. Поскольку целью замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными отчислениями является создание стимулов у местных органов власти к принятию мер, направленных на увеличение налоговой базы, то закрепление дополнительных нормативов на один год представляется недостаточным.

Данные решения положительно скажутся на росте доходов населения в среднесрочной перспективе. Поэтому велика вероятность того, что местные власти не будут заинтересованы в росте налоговой базы по дополнительно закрепленным налогам, так как в следующем финансовом году дополнительные нормативы по данным налогам могут быть значительно сокращены при росте (при прогнозе роста) налоговой базы и одновременно уменьшатся дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так как налоговый потенциал муниципалитета возрастет.

Таким образом, представляется правильным закреплять подобные дополнительные нормативы отчислений на среднесрочную перспективу либо в рамках (на три года), либо отдельными законодательными аспектами субъектов Российской Федерации на срок от трех до пяти лет.

Индексация налоговых ставок по предлагаемым Минфином России налогам по существу не может являться компенсацией выпадающих доходов региональных бюджетов, образующихся в результате принятых на федеральном уровне решений о перераспределении в пользу федерального бюджета на постоянной основе поступлений от налоговых источников доходов. Индексация ставок налогов, объекты налогообложения по которым имеют постоянную во времени физическую характеристику, является стандартной и общепринятой процедурой, обеспечивающей недопущение сокращения бюджетных доходов и расходов в реальном выражении.

По расчетам Минфина России, основную долю «дополнительных доходов» бюджетов субъектов РФ в 2010 году должны составить поступления акцизов на пиво в результате предлагаемой трехкратной индексации. Однако прогнозируемое Министерством финансов РФ трехкратное увеличение поступлений акцизов на пиво в условиях столь существенной индексации вызывает большие сомнения. Причина -- неизбежное сокращение (по оценке, на 30 %) объема потребления пива в связи с соответствующим увеличением его стоимости. Пиво просто будет замещаться потреблением иных напитков с низкой объемной долей спирта, ставки акцизов на которые индексируются в гораздо меньшем размере.

Министерство финансов РФ не учло потери бюджетов субъектов РФ в 2010 году в результате внесенных Законом РФ от 19 июля 2009 г. № 204-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» изменений в статьи 346.12 и 346.13 части второй Налогового кодекса РФ. Эти изменения предусматривают увеличение предельного размера доходов, ограничивающего право перехода на упрощенную систему налогообложения, до 45 млн руб., а также увеличение предельного размера доходов налогоплательщика до 60 млн руб. в части утраты права применения упрощенной системы налогообложения. Данные изменения направлены на повышение доступности применения упрощенной системы налогообложения для малого и среднего бизнеса и, следовательно, позволят существенно снизить налоговую нагрузку для субъектов малого предпринимательства -- налогоплательщиков, применяющих в настоящее время общую схему налогообложения.

Совокупные потери бюджетов регионов по налогу на прибыль и налогу на имущество организаций превысят дополнительные поступления по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

В 2009 году одним из источников формирования доходов бюджета регионов являлся налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, 5 % поступлений по данному налогу зачислялось в бюджет региона. Исходя из предполагаемого объема добычи нефти на территории регионов в 2010 году в соответствии с прогнозом социально-экономического развития, прогноза мировых цен на нефть URALS и среднегодового курса доллара, поступления налога в 2010 году в бюджет например,только Волгоградской области составили бы 382,8 млн руб. При этом возможно увеличение поступлений данного налога, если фактическая цена на нефть превысит ее прогнозный показатель.

В целях компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ закрепление иных источников доходов на постоянной основе за бюджетами субъектов Федерации, равно как и полная компенсация данных выпадающих доходов бюджетам регионов за счет средств федерального бюджета, не предусматривается.

Перспективы развития межбюджетных отношений на ближайший период будут определяться Концепцией развития межбюджетных отношений и повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. С 2000 г. в стране были реализованы три программы, которые имели разные названия, но были связаны с развитием межбюджетных отношений. В результате реализации этих программ в Российской Федерации сформирована система межбюджетных отношений, которая предусматривает набор инструментов межбюджетного регулирования, полностью соответствующий потребностям федеративного государства. Поэтому предлагаемая концепция не предусматривает серьезных изменений в наборе инструментов и в механизмах межбюджетных отношений. Основной упор сделан на то, чтобы сохранить действующие инструменты и механизмы, усилив их регулирующую и стимулирующую роль. Некоторые современные инструменты не всегда стимулируют и эффективно регулируют уровень бюджетной обеспеченности.

Отдельный раздел Концепции посвящен развитию стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ. Надо признать, что налоговые и бюджетные методы стимулирования развития экономики уже применяются и больших резервов тут нет. Основные меры стимулирования развития экономики субъектов РФ будут предусмотрены в вышеупомянутой концепции совершенствования региональной политики и в Проекте формирования эффективной политики регионального экономического развития. Первоочередные вопросы касаются пересмотра некоторых пропорций распределения налоговых и неналоговых доходов, а также совершенствования администрирования региональных и местных налогов.

На наш взгляд, сегодняшний уровень развития межбюджетных отношений позволяет принять стратегию развития межбюджетных отношений на период до 2020 г., что даст возможность сформировать на этот срок единые принципы и подходы к межбюджетным отношениям и как можно реже вносить изменения в механизмы распределения трансфертов, закрепления доходов, разграничения полномочий. Все вышеперечисленное позволит создать стабильную систему межбюджетных отношений, а, следовательно, и стабильную основу формирования бюджетов разных уровней.

3.2 Опыт межбюджетного регулирования в развитых странах

Для каждой страны выбор в широком диапазоне между двумя полярными моделями организации бюджетной системы: конкурентной и кооперативной.

Конкурентная модель в большей степени способствует эффективности и повышению темпов экономического роста. Кооперативная модель направлена на бюджетное выравнивание региональных диспропорций, то есть на территориальную справедливость.

Яркий пример конкурентной организации бюджетно-налоговой системы - американская система «бюджетного федерализма», характеризующаяся большой степенью независимости регионов от центра и минимизацией его перераспределительных функций. Такая система сформировалась в результате традиционного стремления штатов к самостоятельности.

В результате к настоящему времени в США сложилась весьма эффективная система самофинансирования местных органов власти: 92,3 % доходов штатов составляют собственные доходы, 88,6 % из которых приходится на региональные налоги.

Кооперативная модель получила более широкое распространение в мире и наибольшее развитие - в ФРГ. Ее достоинства - экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального выравнивания положения территориальных бюджетов.

Недостатки модели - излишняя централизация налоговых функций и увеличение объема перераспределения налоговых поступлений через федеральный бюджет. Эта модель не стимулирует в должной мере экономическую активность властей слаборазвитых регионов, порождает в них иждивенческие настроения.

Американский опыт - пример эффективно функционирующей бюджетно-налоговой системы. Но для функционирования такой системы в США были объективные историко-политические и экономические предпосылки.

Перераспределительный механизм немецкой бюджетно-налоговой системы представляет собой интерес для России как система, в которой ограничение «налогового суверенитета» земель компенсируется гарантированными государством доходами, перераспределяемыми между землями. Формирование такой системы неизбежно при наличии значительного количества экономически слабых регионов. Главный ее недостаток - не стимулирует экономическое развитие отсталых регионов.

То, что приемлемо для стран с высоким уровнем экономического развития, нужно с осторожностью применять в России с ее огромными территориальными диспропорциями и неустойчивой кризисной экономикой.

Существенным недостатком действующего в России бюджетного законодательства является то, что в нем не разграничены на постоянной основе виды доходов между уровнями бюджетной системы. Это объясняется, с одной стороны, незавершенностью процесса разграничения процесса ной стороны, незавершенностью процесса разграничения процесса бюджетных полномочий, а с другой, нестабильностью налогового законодательства. Вместе с тем при разграничении налогов по вертикали бюджетной системы не всегда принимается во внимание, как сказано выше, естественная их природа.

В ряде стран федеративного типа наряду с раздельными налогами, каждый из которых направляется только в бюджет того или иного уровня, применяются, так называемые, совместные налоги, которые в той или иной части (в процентных долях или по разделенным налоговым ставкам) участвуют в формировании доходов бюджетов разных уровней. Причем такое распределение устанавливается как на постоянной, так и на временной основе (на конкретный срок). Например, в Канаде к совместным налогам, разграниченным между звеньями бюджетной системы на постоянной основе, относятся: подоходный налог с физических лиц, налог на доход (прибыль) корпораций, налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины. В то же время в Австрии более 10 видов налогов, включая подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на нефть, налог на алкогольную продукцию, распределяются (в процентных долях) между бюджетами разных уровней на временной основе (на 5 лет). Большинство из названных налогов перечисляется во все три уровня бюджетной системы.

В отдельных странах распределение (перераспределение) соответствующего налога между федеральным бюджетом и бюджетами регионов осуществляется после предварительной централизации на федеральном уровне всей его массы, состоящей из поступлений со всей его территории. Лишь затем по формуле происходит перераспределение данного налога между регионами. Это позволяет осуществлять выравнивающую функцию даже тогда, когда имеется резкая неравномерность в разрезе регионов с точки зрения потенциала налога, используемого для межбюджетного регулирования. В частности такая практика имеется в Германии по НДС. Пропорции распределения общей массы его между федеральным бюджетом и в целом бюджетами всех земель устанавливаются на относительно длительный период. Но годовое регулирование в разрезе земель производится по нормативу, определяемому в расчете на одного жителя в среднем по всем землям, исходя из фактически поступающих средств этого налога в целом по землям и численности населения каждой земли, то есть дифференцировано.

Существенной особенностью кооперативной модели является достаточно успешно функционирующая экономика в подавляющем большинстве регионов. Тогда есть что перераспределять, и можно применять любые более или менее справедливые формулы. В современных российских условиях кризиса и бюджетного дефицита применение такой модели «тянет» все регионы в финансовую пропасть и не позволяет развиваться даже относительно благополучным регионам - «полюсам роста». На развитые и эффективные регионы увеличивается бюджетная нагрузка. Это выгодно центру, но не выгодно российскому государству.

Сильными различиями между богатыми и бедными территориальными единицами отличается, например, Франция. Так, в начале 90-х годов размер ВВП на одного жителя в центральном районе страны Иль-де-Франс на 74 % превышал средний уровень по остальным районам.

Доходов от налогов являются одним из наиболее важных, хотя и не всегда основным источником доходов местных бюджетов. Системы местного налогообложения стран ЕС очень разнообразны. Для большинства стран характерна множественность местных налогов. Во Франции, их насчитывается более 50, в Италии - более 30, в Бельгии - около 100. Напротив, в Великобритании после налоговой реформы осталось всего два налога.

Уровень доходов от местного налогообложения в бюджетах стран ЕС колеблется достаточно широко. В Италии, Ирландии и Нидерландах эти доходы составляют менее 10 % всех бюджетных ресурсов местных бюджетов. Причем в Италии, где около 80 % всех бюджетных средств местные бюджеты получают за сет общегосударственных механизмов перераспределения, доходы от местных налогов не превышают 9 %, из них лишь 2 % приходится на местные налоги в строгом смысле слова. В Нидерландах местные бюджеты формируются на 79 % за сет государственных трансфертов, а доходы от местных налогов дают только 5,4 % бюджетных доходов, из которых 2,15 % - доходы от налога на недвижимость.

Иное положение в таких странах, как Бельгия, Франция, Германия, Дания, Великобритания, где доходы от местных налогов превышают 20 % бюджетных ресурсов. Лидируют в данной группе Дания и Франция, у которых этот показатель выше 40 %.

Существенно меньшую роль в местных бюджетах стран ЕС играют неналоговые доходы, включающие доходы от собственности, коммунальных услуг, коммерческой деятельности, продажи недвижимости, штрафов, денежных сборов. Поступления от них в местные бюджеты колеблются в среднем в пределах 10 -25 %. В последние годы в связи с реформами по децентрализации государственного управления, приведшими к расширению экономической и хозяйственной самостоятельности местных органов, и политикой приватизации государственной собственности на местном уровне доходы по этой статье несколько возросли. Но, как правило, это были единовременные повышения, а стабильных и существенных изменений в сложившихся пропорциях пока не наблюдается.

Важным источником финансовых ресурсов местных органов власти стран ЕС являются государственные трансферты. Во многих странах они обеспечивают основную часть местных бюджетных доходов. Сейчас на субсидии в странах ЕС приходится от четверти до половины финансовых ресурсов местных бюджетов. Так, в Бельгии и Великобритании на них приходится почти 60 % бюджетных доходов, в Германии и Дании - около 45 %, во Франции - немного больше 30 %. Государственные трансферты в пользу местных органов власти осуществляются в трех формах: через перераспределение налоговых поступлений (о чем говорилось выше), субсидии-дотации общего назначения и специальные субсидии.

Государственные субсидии и дотации используются для того, чтобы выровнять доходы отдельных местных бюджетов. Тогда местные органы власти могут выполнять возложенные на них социально-экономические функции. В зависимости от их целевого назначения выделяют следующие группы государственных субсидий: финансовая помощь, предназначенная для компенсации потерь в налоговых поступлениях; компенсации, обусловленные расширением компетенции местных органов власти; компенсации расходов, которые местные бюджеты несут «незаслуженно».

Государственные субсидии местным бюджетам очень многочисленны и разнообразны, причем почти все они предоставляются автоматически, если выдерживаются законодательно установленные критерии.

Значение субсидий в финансировании местных бюджетов в последнее время возрастало. Во Франции, например, объем государственных субсидий ежегодно увеличивался на 4,4 5 при том, что расходы центрального бюджета росли всего на 0,8 % в год. Увеличение субсидий в доходах местных органов власти несколько стабилизирует их финансовое положение, но ведет к усилению государственного контроля, ограничивает степень экономической и финансовой автономии на местах. С точки зрения свободы действий более сильным ограничивающим эффектом обладают целевые субсидии. Они выделяются под строго определенные проекты и программы, которые проходят обязательно через процедуру одобрения центральной администрации, а потому оставляют местным органам власти очень узкое поле для маневра. Специальные субсидии характерны для Скандинавских стран, где они предназначаются на программы в области образования и здравоохранения.

Субсидии-дотации общего назначения больше подходят местным коллективам, стремящимся оградить себя от давления центра и расширить свою самостоятельность. Как правило, субсидии-дотации даются для покрытия дефицита местных бюджетов и содержат меньшее количество регулирующих и ограничительных указаний по использованию предоставляемых финансовых ресурсов. Такая система используется в Германии, Франции, Бельгии, Нидерландах, Великобритании и Скандинавских странах, причем наибольшее развитие она получает там, где проводятся реформы по децентрализации государственного административно - территориального управления и местные органы власти пользуются более широкой хозяйственной самостоятельностью. Еще одно преимущество субсидий-дотаций в том, что его трудно использовать для оказания политического давления и завоевания политических сторонников на местах.

В группе компенсаций за передачу местным территориальным единицам новых функций наиболее существенную часть составляют «переданные налоги», то есть доходы от тех налогов, которые прежде поступали в государственный бюджет, а сейчас передаются территориальным. В 1983-1985 гг. местным бюджетам были переданы поступления от налога на выдачу техпаспорта для автомашины, автомобильная пошлина, налог на регистрацию и налог на земельную рекламу. Важное место в группе компенсаций за передачу компетенции местным органам власти занимает дотация по децентрализации. С ее помощью компенсируются расходы местных бюджетов, связанные с расширением их функций в области образования и социальной инфраструктуры: районам - на содержание лицеев и специальных учебных заведений, департаментам - на содержание колледжей, коммунам - на урбанизацию, санитарные службы, библиотеки.

Помимо государственных субсидий и дотаций из центрального бюджета во Франции используется и система перераспределения доходов от местных налогов между территориальными единицами через специальные фонды не связанные с центральным бюджетом. Наибольшее значение имеет перераспределение доходов от профессионального налога - единственного местного налога, непосредственно зависящего от экономической деятельности н; данной территории. На него приходится около половины поступлений в местные бюджеты от прямых налогов. В силу этого профессиональный налог во многом определяет различия в финансовом потенциале отдельных территориальных единиц. В целом через все механизмы выравнивания профессионального дохода перераспределяется небольшая часть доходов от профессионального налога. То есть перераспределительная роль этих механизмов значительно более слабая, чем государственных субсидий.

Вместе с тем опыт показал, что даже в небольшой стране, где нет резких различий в региональном развитии, стандартные, централизованно устанавливаемые дотации не обеспечивают объективно равных условий ни для регионов, ни для городов и общин. Исходя из опыта других стран можно сделать вывод, что реформирование налогово-бюджетной системы должно проходить в направлении увеличения доли собственных доходов региональных и местных бюджетов за счет перераспределения нормативов налоговых поступлений в пользу регионов и местных органов власти. Должно быть осуществлено сокращение встречных потоков, основанное на принципе максимального оставления регионам налоговых и неналоговых поступлений, которые они отчисляют в федеральный бюджет, а затем получают в виде трансфертов и прочих из федерального бюджета.

Заключение

В Российской Федерации в течение десятилетия реформ сложился принципиально отличный от существовавшего ранее механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация.

В то же время реформа межбюджетных отношений на данном этапе рассматривает такие основополагающие блоки системы межбюджетных отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федераци...