Фінансовий контроль у системі державного управління господарськими процесами

Размещено на http://www.allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

КОСИНСЬКИЙ Роман Валерійович

УДК 354:339.9: 330.35

ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ГОСПОДАРСЬКИМИ ПРОЦЕСАМИ

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ-2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор економічних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України БОДРОВ Володимир Григорович, Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри економічної теорії та історії економіки.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор ДЕГТЯР Андрій Олегович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри економічної теорії та фінансів;

доктор юридичних наук, кандидат наук з державного управління, доцент МОНАЄНКО Антон Олексійович, Класичний приватний університет, м. Запоріжжя, завідувач кафедри державного управління та адміністративного менеджменту, проректор з наукової роботи.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради А. П. Рачинський.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Важливою складовою соціально-економічної та фінансової діяльності держави є контроль за її легітимністю, реальністю, достовірністю та повнотою відображення обсягів такої діяльності у різних формах фінансової, податкової та статистичної звітності. Поступова інтеграція до світового простору, зростання обсягів тіньової та сірої економіки, постійні новації в системі нормативно-правового регулювання, оподаткування, митно-податкового регулювання в Україні вимагають внесення значних змін до наукового і методичного апарату фінансового контролю. Фiнансовий контроль є однiєю iз завершальних стадiй управлiння фiнансовими вiдносинами і водночас необхiдною умовою ефективностi державного управлiння в цiлому. Побудова ефективної системи державного фінансового контролю (ДФК) передбачає всебічне дослідження її властивостей, можливостей, переваг і недоліків, організаційно-структурного та правового забезпечення. Такі дослідження необхідні для формування стратегії і тактики функціонування контролюючих структур, а також удосконалення форм і технології проведення фінансового контролю державними контролюючими органами.

Концептуальні засади розвитку державного управління і теоретичних основ виконання контрольної функції управління висвітлено в працях провідних вітчизняних та зарубіжних учених: В.Авер'янова, Г. Атаманчука, В.Бакуменка, В.Бодрова, Дж.Венсена, К.Друрі, Ф.Дефліза, Г.В.Дмитренка, Д.Ірвина, О.Ковалюка, В.Князєва, Дж.Лоббека, В.Малиновського, Г.Манна, Е.Майєра, Т.Маматової, Н.Нижник, Ю.Сурміна, Д.Хенлі, М.Хірша, Д.Хитфінда. Питанням удосконалення методології, організації та технології економічного контролю господарських процесів присвятили свої праці такі вітчизняні та російські дослідники, як В.Д.Андрєєв, М.Т.Білуха, Ф.Ф.Бутинець, Н.Г.Гаджієв, В.Т.Жила, Ю.А.Данилевський, Є.А.Кочергін, М.В.Романів, М.С.Студенікін, Л.С.Шатковська, В.О.Шевчук. Проблеми становлення державного фінансового контролю знайшли відображення в працях Ю.М.Бажала, І.А.Бєлобжецького, В.Г.Бєлоліпецького, В.В.Бурцева, Н.С.Вітвицької, Є.А.Вознесенського, П.К.Германчука, Г.В.Дмитренка, Є.В.Калюги, Ю.В.Ковбасюка, М.М.Коцурпатого, Л.М.Пісьмаченко, В.М.Рижих, І.В.Розпутенка, І.Б.Стефанюка, С.О.Шохіна. Проте існує низка актуальних сучасних проблем, що не отримали належної уваги з боку дослідників-економістів. Наразі теоретико-методологічні положення державного фінансового контролю як невід'ємного елемента системи державного управління фактично не досліджені. Недостатньо визначено сутність і зміст державного фінансового контролю та систематизовано його понятійний апарат, доказово не виявлені істотні взаємозв'язки цього структурного елемента з іншими функціями державного управління. Тому існує об'єктивна необхідність поглибленого дослідження таких засадничих питань теорії і методики державного фінансового контролю в Україні, як: формування теоретико-методологічних підходів до визначення системи державного фінансового контролю; встановлення місця державного фінансового контролю в системі державного управління; розробка комплексних підходів до впровадження системи внутрішнього фінансового контролю в органах державної влади.

Таким чином, актуальність, практична значимість та недостатня розробленість окремих нормативно-правових й організаційних положень державного фінансового контролю зумовили вибір теми, мету і завдання дисертаційної роботи. фінансовий контроль державний господарський

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснене в межах Комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” за темами науково-дослідних робіт кафедри економічної теорії та історії економіки Національної академії державного управління при Президентові України: “Формування інвестиційно-інноваційної моделі сталого розвитку національної економіки” (ДР № 0108U002008) та “Удосконалення механізмів державного регулювання розвитку внутрішнього ринку України” (ДР № 0110U002468), до виконання яких автор був залучений на громадських засадах. Роль автора полягала в оцінці показників ефективності державного фінансового контролю в Україні та визначенні впливу інноваційних інформаційно-аналітичних технологій розвитку внутрішнього ринку на удосконалення методики та технології державного фінансового контролю.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є розробка теоретичних і методичних положень та практичних рекомендацій з удосконалення механізмів фінансового контролю у системі державного управління господарськими процесами.

Для досягнення мети у роботі поставлено такі завдання:

– систематизувати наукові підходи до формування понятійно-категорійного апарату щодо визначення ролі та сутності контролю залежно від напряму його здійснення в контексті галузі науки “державне управління”;

– сформувати систему принципів та узагальнити теоретичні підходи стосовно класифікації видів фінансового контролю державного управління господарськими процесами;

– визначити форми і основні методи та інструменти реалізації функції державного фінансового контролю уповноваженими органами державної влади в Україні;

– здійснити аналіз нормативно-правового регулювання організації та порядку проведення контрольних заходів органами державного фінансового контролю;

– проаналізувати стан реалізації контрольної функції органами державного фінансового контролю України;

– розкрити досвід правового та організаційного забезпечення державного фінансового контролю в зарубіжних країнах та визначити напрями його адаптації в системі державного управління в Україні;

– виявити перспективні напрями розвитку фінансового контролю в системі державного управління в контексті удосконалення його правового забезпечення;

– запропонувати шляхи реорганізації системи державного фінансового контролю на макрорівні;

– визначити напрями розвитку системи внутрішнього фінансового контролю в органах державного управління відповідно до вимог міжнародних стандартів.

Об'єкт дослідження - процеси формування та розвиток фінансового контролю в системі державного управління.

Предметом дослідження - механізми фінансового контролю в системі державного управління господарськими процесами в Україні.

Методи дослідження. Теоретичною і методологічною основою дисертаційного дослідження слугували об'єктивні принципи та методи наукового пізнання, фундаментальні положення державного управління, економічної теорії, наукові розробки вітчизняних та зарубіжних вчених щодо розвитку й удосконалення системи фінансового контролю в Україні, за допомогою яких у роботі визначено теоретичні засади, сутність, роль і місце фінансового контролю в системі державного управління.

Узагальнення вітчизняного та зарубіжного досвіду розвитку фінансового контролю в системі державного управління стало можливим на підставі оцінки наукових і прикладних робіт вітчизняних і зарубіжних учених, а також аналізу економічних і фінансових явищ в їх постійному розвитку та взаємозв'язку завдяки використанню такого методу дослідження, як абстрагування, а також методів дедукції та індукції. Застосування методів історичного, логічного, системного аналізу та синтезу дало змогу розглянути сучасну практику фінансового контролю, визначити чинники, які зумовлюють необхідність його розвитку в системі державного управління. Використання в процесі дослідження методів статистичного та економічного аналізу основних показників діяльності органів державної влади, уповноважених на здійснення фінансового контролю, дало змогу визначити ефективність їх діяльності та перспективні напрями розвитку.

Інформаційною базою дослідження стали наукові праці вітчизняних і зарубіжних дослідників, зокрема з питань теорії та практики державного управління й фінансового контролю, публікації в періодичних виданнях, матеріали наукових конференцій і семінарів, довідкова література, матеріали Державної податкової адміністрації України, Рахункової палати України, Головного контрольно-ревізійного управління України, нормативно-правові акти України, офіційні матеріали Державного комітету статистики, міністерств і відомств України тощо.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна дослідження полягає в розробці теоретичних положень, правових, організаційних та інформаційно-аналітичних механізмів реалізації функції державного фінансового контролю діяльності суб'єктів господарювання, що мають істотне значення для забезпечення ефективного розвитку фінансового контролю в системі державного управління України.

У процесі дослідження отримані такі найбільш важливі наукові результати, які полягають у тому, що:

уперше запропоновано комплексний підхід до формування і реалізації основних засад державної політики в галузі фінансового контролю шляхом розробки довгострокової державної програми формування та розвитку єдиної системи державного фінансового контролю на основі розробленої концепції розвитку фінансового контролю, яка б передбачала створення незалежного контролюючого органу - Національного комітету з фінансового контролю та нагляду, робота якого базуватиметься на принципах централізму, поєднання єдиноначальності і колегіальності, рівнодоступності до служби в органах контролю висококваліфікованих фахівців, а також на принципах безперервності, всеохопності та рівності перед законом усіх учасників контрольного процесу з урахуванням рівнів ризику фінансових операцій;

удосконалено:

- формулювання поняття державного контролю, яке на відміну від існуючих визначень ґрунтується на оцінці законності, адекватності й ефективності прийнятих управлінських рішень стосовно господарських процесів, що дало змогу визначити державний фінансовий контроль як систему заходів, спрямованих на перевірку законності й доцільності дій у сфері створення, розподілу і використання фінансових ресурсів держави всіма учасниками господарського процесу з метою забезпечення ефективного соціально-економічного розвитку країни, регіонів та окремих підприємств;

- порядок оцінки ефективності фінансового контролю, завдяки чому виявлено основні фактори, що впливають на результативність роботи контролюючих органів: методику, суб'єкти, об'єкти та предмет контролю, інформаційне забезпечення, управління діяльністю органів контролю, фінансове забезпечення контрольної діяльності та їх взаємозв'язок з механізмами реалізації функції контролю в державному управлінні;

– засади організації та здійснення державного фінансового контролю, що дало змогу систематизувати його принципи за трьома групами: принципи державного фінансового контролю, до яких віднесено загальноправові принципи, принципи контролю і спеціальні принципи; принципи організації державного фінансового контролю та принципи організації державних фінансових органів як органів контролю, а саме: централізм, поєднання єдиноначальності і колегіальності, рівнодоступність до служби в органах контролю;

набули подальшого розвитку:

- теоретичні підходи до трактування поняття державного фінансового контролю як системи цілеспрямованих контрольно-перевірних заходів, що здійснюються уповноваженими державними органами фінансового контролю з метою реалізації державної фінансової політики у таких формах і такими методами, які дають змогу виявляти відхилення від норм законності і доцільності, а також резерви підвищення економічної ефективності діяльності контрольованих суб'єктів з подальшим вжиттям щодо них превентивних заходів;

- визначення сутнісних характеристик державного контролю за різними ознаками та обґрунтування необхідності формування багаторівневої системи державного контролю з виділенням окремих напрямів (фінансово-економічний, соціальний, технічний, екологічний), типів (фінансовий, економічний) та видів (податковий, бюджетний, митно-тарифний) контролю;

- теоретичні засади формування основних критеріїв класифікації державного фінансового контролю за такими ознаками: за суб'єктами перевірки, за об'єктами перевірки, за обсягами перевірки, за методами і прийомами перевірки, за місцем проведення перевірки, залежно від плану проведення перевірки, за періодом охоплення подій, до яких на відміну від існуючих підходів додано ознаку: за стадіями здійснення перевірки.

Практичне значення отриманих результатів. Сформульовані в дисертації практичні пропозиції щодо вдосконалення правового забезпечення державного фінансового контролю в Україні використані в науково-аналітичних розробках Міжвідомчого науково-дослідного центру з проблем боротьби з організованою злочинністю при Раді національної безпеки та оборони України. Розроблені рекомендації з питань внесення змін до Проекту Закону України “Про державний фінансовий контроль” подані до комітетів Верховної Ради України та враховані при підготовці цього документа (довідка від 24 листопада 2010 р. № 347). Запропонована в дисертації методика планування та координації перевірок при спільному проведені контрольних заходів врахована та успішно використовується при здійсненні контрольно-перевірної роботи державної податкової інспекції в Голосіївському районі м. Києва (довідка від 4 листопада 2010 р. № 280/04-026). У практичній діяльності Київської регіональної митниці знайшла застосування низка конкретних пропозицій щодо удосконалення інформаційного механізму фінансового контролю та механізму координування спільних перевірок (довідка від 29 жовтня 2010 р. № 182/10-17).

Теоретичні положення дисертаційної роботи використані в навчальному процесі Національної академії державного управління при Президентові України при розробці програм навчальних курсів з економіки і фінансів, державного управління та державного регулювання економіки, інституціональної економіки (довідка від 27 жовтня 2010 р. № 294).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею й містить одержані автором нові результати у сфері науки державного управління, що в сукупності сприяють вирішенню важливого науково-практичного завдання з удосконалення механізмів фінансового контролю господарських процесів в Україні. У статті, підготовленій у співавторстві з Л.Пісьмаченко, автору належить визначення основних підходів щодо реорганізації системи ДФК в умовах адміністративної реформи [17].

Апробація результатів дослідження. Матеріали дисертаційної роботи доповідалися на таких комунікативних заходах: на міжнародних науково-практичних конференціях: “Актуальні проблеми економіки 2007” (Київ, 2007), “Фінансове забезпечення економічного і соціального розвитку суспільства” (Дніпропетровськ, 2008), “Макроекономічне регулювання інвестиційних процесів та впровадження стратегії інновативно-інноваційного розвитку в Україні” (Київ, 2008), “Соціально-економічна політика та розвиток регіонів в умовах переходу до постіндустріального суспільства” (Дніпропетровськ, 2008), “Стратегія забезпечення сталого розвитку України” (Київ, 2009), “Фінансово-бюджетна політика в контексті соціально-економічного розвитку регіонів” (Дніпропетровськ, 2009), “Розвиток продуктивних сил України: від В.І.Вернадського до сьогодення” (Київ, 2009); на VIII Міжнародному науковому конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2008); на науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування” (Київ, 2009), “Демократичне врядування: наука, освіта, практика” (Київ, 2009); Міжрегіональній науково-практичній конференції “Проблеми економіки й управління у промислових регіонах” (Запоріжжя, 2008); науково-практичній конференції “Інвестиційна складова сталого розвитку регіону” (Харків, 2008).

Публікація. Основні результати дослідження викладено в 17 наукових працях, з них 6 опубліковані у фахових виданнях з державного управління. Загальний обсяг публікацій становить 4,6 обл.-вид. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається з вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації 242 сторінки, обсяг основного тексту 202 сторінки. У дисертації міститься 13 рисунків і 2 додатки. Список використаних джерел складається з 249 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв'язок з основними напрямами, програмами і темами наукових досліджень Національної академії державного управління при Президентові України, сформульовано мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, охарактеризовано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації та опублікування.

У першому розділі “Теоретико-методичні основи формування фінансового контролю в системі державного управління” - визначено сутність і роль фінансового контролю в системі державного управління, досліджено його види та принципи здійснення, розкрито форми, методи й інструменти реалізації функції державного фінансового контролю в державному управлінні.

Установлено, що одним з визначальних чинників соціально-економічного розвитку України є вдосконалення системи державного фінансового контролю. З метою уточнення ролі та місця в суспільстві запропоновано класифікувати державний контроль за напрямами, які визначають сфери суспільного буття, що контролюються державою, кожен з яких необхідно структурувати за найбільш загальними спільними ознаками: за типами контролю та за конкретними об'єктами - видами контролю (рис. 1).

Рис. 1. Класифікація державного фінансового контролю

Показано, що багатоплановість господарської діяльності вимагає більш конкретної спрямованості в реалізації контрольної функції. У контексті галузі науки “державне управління” визначено, що державний контроль - це постійна, всеохопна і системна діяльність уповноважених державних органів, спрямована на оцінку адекватності та ефективності прийнятих управлінських рішень, перевірку реальності, достовірності та відповідності відображення результатів діяльності суб'єктів господарювання в чинних нормативних документах і офіційній звітній інформації з метою виявлення відхилень, причин їх виникнення й надання пропозицій щодо їх усунення.

Обґрунтовано, що в науковій літературі зміст і призначення фінансового контролю розкрито неоднозначно. З огляду на це, базуючись на дослідженнях різних наукових праць, визначено, що фінансовий контроль - це система заходів, що спрямована на перевірку законності й доцільності комплексу дій у сфері створення, розподілу і використання фінансових ресурсів усіма учасниками господарського процесу з метою забезпечення ефективного соціально-економічного розвитку країни, регіонів та окремих підприємств.

У роботі розмежовано поняття “фінансовий контроль” і “державний фінансовий контроль” та визначено, що державний фінансовий контроль є системою цілеспрямованих контрольно-перевірних заходів, які вживаються уповноваженими державними органами з метою реалізації державної фінансової політики у таких формах і такими методами, що дають змогу виявляти відхилення від норм законності й доцільності, а також резерви підвищення економічної ефективності діяльності контрольованих суб'єктів. Оскільки державний фінансовий контроль як вид контролю має всі ознаки системи, то обов'язковими елементами цієї системи є: суб'єкт, об'єкт, предмет та контрольний захід. При цьому в жодному нормативному документі не наводиться визначення об'єкта державного фінансового контролю, який автором трактується як фінансова діяльність суб'єктів господарської діяльності, що охоплює державні фінансові інтереси (бюджетні, податкові, митно-тарифні, валютні тощо).

Доведено, що в Україні склалася досить громіздка і неефективна система фінансового контролю, яка потребує реформування шляхом удосконалення основних принципів та механізмів реалізації функції контролю в системі державного управління. У роботі зазначено, що принципи державного фінансового контролю необхідно розмежувати на принципи контрольної діяльності, принципи організації державного фінансового контролю і принципи організації державних фінансових органів. До складу останніх віднесено: централізм, поєднання єдиноначальності і колегіальності, рівнодоступність до служби в органах контролю тощо, які однаковою мірою стосуються і принципів організації державних органів, тобто мають адміністративно-правову природу. Запропоновано встановити додаткові принципи державного фінансового контролю, а саме: загальності; єдності, територіальності, обмеженості, презумпції сумлінності суб'єктів господарювання, конфіденційності, відшкодування збитку, завданого в результаті неправомірних дій у процесі державного фінансового контролю.

Дослідження сутності контролю на основі розгорнутого аналізу його змісту та призначення за окремими класифікаційними ознаками дало змогу запропонувати авторську класифікацію державного фінансового контролю за такими критеріями: за суб'єктами перевірки, за об'єктами перевірки, за обсягами перевірки, за методами і прийомами перевірки, за стадіями здійснення перевірки, за місцем проведення перевірки, залежно від плану проведення перевірки, за періодом охоплення подій. Наведена класифікація свідчить про багатогранність і складність такого явища, як державний фінансовий контроль, та всебічно розкриває основні особливості й напрями, організаційні і методичні засади його здійснення.

Обґрунтовано, що в умовах розвитку громадянського суспільства й повної економічної самостійності суб'єктів господарювання форми, методи та інструменти здійснення контрольної діяльності у фінансовій сфері набули суспільного і правового значення. Встановлено, що форму державного фінансового контролю можна визначити як регламентований нормами чинного законодавства спосіб організації, здійснення і формального закріплення результатів контрольних заходів, що є методично єдиною сукупністю дій уповноважених органів з виконання конкретного завдання щодо проведення державного фінансового контролю. Зазначено, що нині в практичній діяльності контролюючих органів необхідно орієнтуватися лише на форми державного фінансового контролю, встановлені чинним законодавством.

Показано, що зміст контрольної діяльності й конкретна форма контролю визначаються способами і прийомами, тобто форма існує в нерозривній єдності з методами та інструментами контрольної діяльності. Спираючись на підходи різних авторів до характеристики методів фінансового контролю, запропоновано багаторівневу систему методів державного фінансового контролю, а саме: загальнонаукові методи: аналіз і синтез, індукція, дедукція, аналогія, моделювання, статистичні методи, логічний, порівняльний та інші методи, які застосовуються при здійсненні будь-якого виду діяльності; спеціальні методи: перевірка документів, економічний аналіз, дослідження предметів і документів; огляд приміщень (територій) і предметів; інвентаризація; експертиза тощо, використання яких характерне саме для певних видів діяльності, зокрема таких, як контрольна; методи впливу на поведінку осіб, що перевіряються, в процесі проведення фінансового контролю: переконання, заохочення, примус та ін.

У другому розділі - “Механізми фінансового контролю в системі державного управління господарськими процесами” - проаналізовано нормативно-правове забезпечення діяльності органів фінансового контролю, визначено вплив механізмів реалізації функції контролю державного управління на ефективність заходів фінансового контролю в Україні, розглянуто досвід реалізації організаційно-правових механізмів державного фінансового контролю в зарубіжних країнах та особливості їх адаптації в Україні.

У процесі аналізу основних нормативно-законодавчих документів виявлено основні недоліки правового регулювання контрольної діяльності в системі державного управління, що зумовлено такими чинниками, як відсутність однозначного тлумачення основних категорій і понять, наявність великої кількості неузгоджених між собою нормативних документів, відставання процесу законотворення з питань державного фінансового контролю від масштабів та глибини процесів реального управління фінансовими потоками держави, незацікавленість владних структур у формуванні дієвої системи державного фінансового контролю.

Зазначено, що для виконання завдань фінансового контролю в країнах, що підписали Лімську декларацію керівних принципів контролю, в Україні необхідно забезпечити: організацію внутрішнього і зовнішнього контролю відомств і організацій; незалежність контролю і працівників контрольних органів; створення та фінансову незалежність вищого контрольного органу, основні повноваження якого визначаються Конституцією України і конкретизуються законами залежно від умов, що склалися в країні.

Доведено, що для створення та функціонування надійної системи державного фінансового контролю відповідно до вимог Лімської декларації керівних принципів контролю необхідне правове забезпечення щодо формування та розвитку дієвої системи внутрішнього фінансового контролю. Першим заходом у цьому напрямі було прийняття Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю. З метою усунення недоліків чинного законодавства у сфері державного фінансового контролю та впровадження нових нормативних документів у роботі виявлено та згруповано різні чинники, які негативно впливають на цей процес:

1) на рівні центральних органів державної влади: а) відсутність єдиного виконавчого органу, який би виступив з нормотворчою ініціативою щодо внесення змін до чинних нормативних документів або ж припинення дії окремих з них; б) наявність неоднозначностей та розбіжностей у тлумаченні методології державного фінансового контролю різного рівня; в) недостатня адаптованість вітчизняного законодавства до міжнародних стандартів фінансового контролю;

2) на відомчому рівні: а) відсутність єдиних нормативних документів, що визначають методологічні підходи та вимоги до контрольних заходів; б) наявність великої кількості підзаконних документів з податково-митного регулювання, що призводить до судових колізій.

Узагальнено теоретичний доробок вітчизняних і зарубіжних учених, визначено найбільш суттєві фактори підвищення ефективності контролю та їх взаємозв'язок, а також залежність від дієвості механізмів реалізації функції контролю в системі державного управління. Запропоновано здійснювати постійний моніторинг та оцінювання ефективності діяльності контролюючих органів за спрощеною формулою Е_еф = Е_б / В, де Е_б - кошти, які повернуті на бюджетні рахунки і в державний бюджет; В - витрати на утримання органу фінансового контролю.

Так, за результатами оцінки діяльності ДПА України за цією методикою встановлено, що в 2008-2010 рр. значно підвищилися основні показники ефективності контрольно-перевірної роботи. Економічний ефект тільки від донарахувань податків і платежів та фінансових санкцій у 2008 р. (без урахування планових надходжень) становив 0,99 грн на 1 грн витрат. Також розраховано ефективність контрольно-перевірної діяльності органів ДКРС у 2008 р., яка становила 6,98 грн на 1 грн витрат, а реальний дохід від відшкодування і поновлення незаконних витрат і витрат не за цільовим призначенням, нестач фінансових та матеріальних ресурсів становив 1,93 грн на 1 грн витрат (рис. 2).

Размещено на http://www.allbest.ru

Рис. 2. Структура порушень, що призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів, виявлених органами державної контрольно-ревізійної служби

Дослідження досвіду реалізації організаційного та правового механізмів фінансового контролю показало, що в зарубіжних країнах чітко розмежовуються дві форми господарського контролю: державний і аудиторський. Установлено, що основною відмінністю правового регулювання організації системи державного управління у сфері державного фінансового контролю в Україні від аналогічних систем у розвинутих країнах є відсутність законодавчо визначеного єдиного вищого контролюючого органу, правового захисту, незалежності й соціальних гарантій керівних кадрів у складі центральних органів виконавчої влади, що притаманне цивілізованим системам державного управління.

У третьому розділі - “Напрями розвитку фінансового контролю в системі державного управління господарськими процесами” - визначені основні шляхи удосконалення правового забезпечення державного фінансового контролю в Україні, подано пропозиції з реорганізації системи державного фінансового контролю в країні та розглянуті основні напрями розвитку внутрішнього фінансового контролю в органах державного управління.

Обгрунтовано, що для формування в країні ефективного державного фінансового контролю, який функціонував би як цілісна система, необхідне прийняття єдиного нормативного акта - Закону України “Про державний фінансовий контроль”, у якому мають бути визначені основні напрями вдосконалення структури, форми та рівня взаємодії з державними контрольними органами, висвітлені питання кадрів, матеріально-технічного та інформаційного забезпечення контрольних органів. Закон має розмежувати державні контролюючі органи на органи загальної компетенції; галузеві органи державного фінансового контролю; органи державного фінансового контролю міжгалузевої компетенції; органи державного фінансового контролю спеціальної компетенції.

З'ясовано, що для підвищення ролі та ефективності державного фінансового контролю необхідно: закріпити в Конституції України поняття державного контролю; встановити порядок формування та повноваження вищого органу фінансового контролю України; визначити в спеціальному законі основи державної системи контролю, права та обов'язки органів державної влади і органів місцевого самоврядування, керівництва підприємств, організацій, установ, посадових осіб і громадян, структуру та організацію державної системи контролю; вирішити на законодавчому рівні питання, пов'язані з матеріальним, технічним і соціальним забезпеченням працівників органів контролю, стимулюванням праці та соціальним і фізичним захистом контролерів; розробити відповідну нормативно-правову, методологічну й інформаційну базу державного фінансового контролю; законодавчо регламентувати та створити вертикаль незалежного фінансового контролю і сформувати вищий орган державного фінансового контролю з визначенням його статусу, місця, структури, компетенції, функцій, прав та обов'язків працівників; забезпечити правові умови для утворення Асоціації державних фінансових контролерів України, яка об'єднуватиме за професійною та кваліфікаційною ознаками наукові, навчальні, громадські організації та державні інституції, діяльність яких так чи інакше пов'язана з фінансовим контролем.

Обґрунтовано, що для побудови ефективної системи державного фінансового контролю, що відповідала б світовим стандартам, необхідно розробити Концепцію розвитку єдиної системи державного фінансового контролю в Україні (далі Концепція), в якій має бути наведене чітке однозначне тлумачення основних складових системи державного фінансового контролю, а саме: визначення категорії державного фінансового контролю; перелік єдиних і обов'язкових для дотримання принципів контролю; визначення мети та основних завдань контролю; окреслення його об'єктів та предмета; перелік суб'єктів контролю та їх функцій; визначення пріоритетів контрольної діяльності та механізмів реалізації контрольної функції в державному управлінні, установлення основних правил і процедур вжиття контрольних заходів та реалізації їх результатів. Стрижнем Концепції має стати розподіл державного фінансового контролю на президентський, парламентський, урядовий та судовий, що дасть змогу об'єднати в єдину систему всі органи державного фінансового контролю і послідовно вдосконалювати її методологічну базу. Для забезпечення системного підходу до організації державного фінансового контролю та підвищення його дієвості запропоновано створити при Раді національної безпеки і оборони України вищий дорадчо-координаційний орган з питань державного фінансового контролю - Національний комітет з фінансового контролю та нагляду, який об'єднуватиме та спрямовуватиме зусилля всіх контролюючих органів і структур на забезпечення фінансової стабільності та безпеки в Україні. Видається доцільним створити систему фінансового контролю, зображену на рис. 3.

З метою розвитку і створення можливості для санкціонованого доступу до інформації багаторівневої автоматизованої системи управління фінансовими і матеріальними потоками держави і на цій основі забезпечення раціонального використання матеріальних і фінансових ресурсів, а також для стабільного і в повному обсязі надходження коштів до державного бюджету з усіх галузей народного господарства запропоновано створити при Національному комітеті з фінансового контролю та нагляду спеціальну інформаційно-комунікаційну інфраструктуру з чітко визначеними функціями та напрямами діяльності: інформаційне забезпечення, комунікаційні зв'язки, методологічне та нормативно-правове забезпечення, організаційно-управлінське забезпечення, інноваційне, матеріально-технічне, фінансове та кадрове забезпечення.

У роботі висвітлено місце, роль та перспективи розвитку системи внутрішнього фінансового контролю і зазначено, що в країні розроблена Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, яка спрямована на зміну ідеології фінансового контролю в Україні відповідно до норм і правил ЄС, удосконалення правового поля у сфері державного фінансового контролю на принципах фінансового менеджменту, прозорості, економності, ефективності та результативності. Це сприятиме освоєнню державними службовцями сучасних методів управління на основі контролінгу та нового публічного адміністрування, важливою складовою яких є фінансовий контроль.

Рис. 3. Удосконалена система організації державного фінансового контролю в Україні

Висновки

У процесі дисертаційного дослідження вирішено актуальне завдання з удосконалення правового, організаційного та інформаційно-аналітичного механізмів фінансового контролю за діяльністю суб'єктів господарювання в системі державного управління України та створення концептуально нової ефективної моделі державного фінансового контролю, побудованої на принципах паритетності й захисту фінансових інтересів держави. Це дало підстави сформулювати висновки та внести певні пропозиції.

1. У процесі систематизації наукових підходів до формування карегорійно-понятійного апарату виявлено, що в науковій літературі немає однозначного трактування категорій “державний контроль” “фінансовий контроль” та “державний фінансовий контроль”. Це спонукало до формулювання авторських дефініцій цих категорій у контексті галузі науки “державне управління”. Зокрема, визначено, що фінансовий контроль - це система заходів, що спрямована на перевірку законності й доцільності дій у сфері створення, розподілу та використання фінансових ресурсів держави всіма учасниками господарського процесу з метою забезпечення ефективного соціально-економічного розвитку країни, регіонів та окремих підприємств, тоді як державний фінансовий контроль є системою цілеспрямованих контрольно-перевірних заходів, що здійснюються уповноваженими державними органами фінансового контролю з метою реалізації державної фінансової політики у таких формах і такими методами, які дають змогу виявляти відхилення від норм законності і доцільності, а також резерви підвищення економічної ефективності діяльності контрольованих суб'єктів з подальшим вжиттям щодо них превентивних заходів.

2. Запропоновано поряд з принципами державного фінансового контролю та принципами організації державного фінансового контролю виокремити і принципи організації державних фінансових органів, до яких віднесено: централізм, поєднання єдиноначальності і колегіальності, рівнодоступність до служби в органах контролю. Представлена авторська система принципів державного фінансового контролю, до складу якої входять загальноправові принципи, принципи контролю і спеціальні принципи державного фінансового контролю. До спеціальних принципів визнано за доцільне включити принципи: загальності, єдності, територіальності, обмеженості, презумпції сумлінності суб'єктів підприємницької діяльності, конфіденційності, відшкодування збитку від неправомірних дій при проведенні ДФК. За результатами аналізу наукових та нормативних джерел здійснена авторська класифікація видів державного фінансового контролю за вісьмома ознаками: за суб'єктами перевірки, за об'єктами перевірки, за обсягами перевірки, за методами і прийомами перевірки, за стадіями здійснення перевірки, за місцем проведення перевірки, залежно від плану проведення перевірки, за періодом охоплення подій.

3. З'ясовано, що форму державного фінансового контролю можна визначити як регламентований нормами чинного законодавства спосіб організації, здійснення і формального закріплення результатів контрольних заходів, який є методично єдиною сукупністю дій уповноважених органів з виконання конкретного завдання щодо здійснення державного фінансового контролю, розмежованих за трьома рівнями, які охоплюють: загальнонаукові методи, спеціальні методи та методи впливу на поведінку осіб.

4. Узагальнено основні проблеми у сфері правового забезпечення державного фінансового контролю та виявлено дві групи чинників, що їх спричинили: на рівні центральних органів державної влади - відсутність єдиного вищого виконавчого органу з фінансового контролю, наявність неоднозначних тлумачень та розбіжностей у чинних нормативних документах різного рівня, недостатня адаптованість вітчизняного законодавства до міжнародних стандартів фінансового контролю; на відомчому рівні - відсутність єдиних законодавчо-нормативних документів, наявність великої кількості підзаконних документів з бюджетного, податкового, митного та валютного регулювання.

5. За результатами оцінки діяльності окремих контролюючих органів визначено, що за 2009-2010 рр. істотно зросли основні показники ефективності діяльності: а) контрольно-перевірної роботи ДПА: економічний ефект тільки від донарахувань податків і платежів та фінансових санкцій у 2009 р. (без урахування планових надходжень) становив 1,12 грн на 1 грн витрат; б) органів ДКРС, адже ефект від їх контрольно-перевірної діяльності у 2009 р. дорівнював 7,21 грн на 1 грн витрат, а реальний дохід від відшкодування й поновлення незаконних витрат і витрат не за цільовим призначенням, нестач фінансових та матеріальних ресурсів - 2,05 грн на 1 грн витрат.

6. Дослідження зарубіжного досвіду правового та організаційного забезпечення здійснення фінансового контролю показало, що в зарубіжних країнах чітко розмежовуються дві форми господарського контролю: державний і аудиторський і визначено, що основною відмінністю організації системи управління у сфері державного фінансового контролю в Україні від аналогічної системи у розвинутих країнах є відсутність єдиного вищого контролюючого органу та незалежності, правового захисту і соціальних гарантій керівних кадрів у складі центральних органів виконавчої влади, які не мають і частки тієї правової захищеності, що їх зарубіжні колеги.

7. Обґрунтовано необхідність розробки Довгострокової державної програми розвитку єдиної системи державного фінансового контролю, яка базуватиметься на Концепції створення єдиної системи державного фінансового контролю, основними елементами якої є: формулювання категорії державного фінансового контролю, а також мети та основних завдань контролю; окреслення його об'єктів та предмета; формування переліку єдиних принципів контролю, а також переліку суб'єктів контролю та їх функцій; визначення пріоритетів контрольної діяльності та механізмів реалізації контрольної функції в державному управлінні, установлення основних правил і процедур здійснення контрольних заходів та впровадження їх результатів у практичну роботу.

8. Запропоновано здійснити розподіл державного фінансового контролю на президентський, парламентський, урядовий та судовий, оскільки і законодавча, і виконавча гілки влади повинні виконувати контрольні функції, що відразу дасть можливість послідовно удосконалювати методологічну базу розвитку єдиної системи державного фінансового контролю, а саме створити: при Раді національної безпеки і оборони України - дорадчо-координаційний орган з питань державного фінансового контролю - Національний комітет з фінансового контролю та нагляду, який об'єднуватиме та спрямовуватиме зусилля всіх контролюючих органів та структур на забезпечення фінансової стабільності та безпеки в Україні; при Кабінеті Міністрів України - вищий орган державного фінансового контролю для безпосереднього виконання функції державного фінансового контролю; при Національному комітеті з фінансового контролю та нагляду - спеціальну інформаційно-комунікаційну інфраструктуру.

9. Визначено роль і основні напрями розвитку системи внутрішнього фінансового контролю на етапі його становлення (досягнення ефективності та результативності, якості діяльності інформаційних систем і якості систем звітності) та його відмінність від внутрішнього аудиту, який: забезпечує необхідне доповнення до системи внутрішнього контролю; підтримує керівництво в оцінці переваг цієї системи; передбачає незалежність лінійного керівництва та його звітність вищому керівництву; має за мету підвищити мотивацію до майбутньої діяльності; розширює контрольні функції управління, які докорінно відрізняється від “інспекцій та ревізій”.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Косинський Р.В. Теоретичні засади становлення контролю в державному управлінні / Р.В. Косинський // Збірник наукових праць Донецького державного університету управління. - Донецьк : ДонДУУ, 2008. - Т. IX. - С. 112-122. - (Серія “Державне управління”; вип. 1(5) : Державне управління інноваційним розвитком).

2. Косинський Р. В. Контрольно-наглядова діяльність у сфері державного управління / Р.В. Косинський // Державне управління та місцеве самоврядування : наук. вісн. Акад. муніцип. упр. / за заг. ред. В. К. Присяжнюка, В. Д. Бакуменка: - К. : Видавн.-поліграф. центр Акад. муніцип. упр., 2009. - С. 189-195. - (Серія “Управління”; вип. 3(9).

3. Косинський Р.В. Місце державного фінансового контролю в системі державного управління / Р. В.Косинський // Вісн. НАДУ. - 2009. - № 3. - С. 126-134.

4. Косинський Р. В. Правові засади та контрольні повноваження органів виконавчої влади / Р. В. Косинський // Державне управління та місцеве самоврядування : наук. вісн. Акад. муніцип. упр. / за заг.ред. В. К. Присяжнюка, В. Д. Бакуменка. - К. : Видавн.-поліграф. центр Акад. муніцип. упр., 2009. - С. 225-230. - (Серія “Управління”; вип. 1(7).

5. Косинський Р.В. Принципи контролю і нагляду в державному управлінні / Р.В. Косинський // Збірник наукових праць Донецького державного університету управління. - Донецьк : ДонДУУ, 2009. - Т. Х. - С. 79-86. - (Серія “Державне управління” ; вип. 143 : Державне регулювання розвитку країни, регіону, галузі).

6. Косинський Р.В. Державний фінансовий контроль зовнішньоекономічної діяльності - як засіб забезпечення економічної безпеки держави // Збірник наукових праць Донецького державного університету управління. - Донецьк, ДонДУУ, 2009. - Т. Х. - С. 193-201. - (Серія “Державне управління” ; вип. 135: Держава та економіка: розподіл функцій та особливості сучасної взаємодії).

7. Косинський Р. В. Розвиток системи внутрішнього контролю в органах державної влади / Р. В. Косинський // Вісн. АМСУ. - 2009. - № 1(1). - С. 80-87. - (Серія “Державне управління”).

8. Косинський Р. В. Виникнення контролю в державному управлінні / Р.В. Косинський // Соціально-економічна політика та розвиток регіонів в умовах переходу до постіндустріального суспільства : тези міжнар. наук.-практ. конф., 21 берез. 2008 р., Дніпропетровськ : у 2 т. - Дніпропетровськ : ДДФА, 2008. - Т. І. - С. 82-83.

9. Косинський Р.В. Історичне становлення контролю в державному управлінні / Р. В. Косинський // Розвиток продуктивних сил України: від В. І. Вернадського до сьогодення : матеріали ювілейн. міжнар. наук. конф., 20 берез. 2009 р., Київ : у 3 ч. / РВПС України НАН України. - К. : РВПС України НАН України, 2009. - Ч. 2. - С. 261-262.

10. Косинський Р. В. Контроль як одна з основних форм державного управління / Р. В. Косинський // Інвестиційна складова сталого розвитку регіону : матеріали наук.-практ. конф., 10 груд. 2009 р., Харьків. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2008. - С. 109-111.

11. Косинський Р. В. Посилення ролі державного фінансового контролю в умовах глобалізації економіки / Р. В. Косинський // Демократичне врядування: наука, освіта, практика : матеріали наук.-практ.конф. за міжнар. участю, Київ, 29 трав. 2009 р. : у 4 т. / за заг. ред. В. П. Приходька, С. В. Загороднюка. - К. : НАДУ, 2009. - Т. 3. - С. 218-221.

12. Косинський Р. В. Проблеми організаційно-правового забезпечення контролю в державному управлінні / Р. В. Косинський // Державне управління та місцеве самоврядування : тези VIII Міжнар. наук. конгресу, 27-28 берез. 2008 р., Харків. - X. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2008. - С. 36-37.

13. Косинський Р.В. Щодо підвищення ефективності контролю в державному управлінні / Р. В. Косинський // Фінансово-бюджетна політика в контексті соціально-економічного розвитку регіонів : тези міжнар. наук.-практ. конф., 10-20 берез. 2009, Дніпропетровськ : у 2 т. - Дніпропетровськ : ДДФА, 2009. - Т.1. - С.100-101.

14. Косинський Р. В. Удосконалення повноважень контрольно-наглядових органів і їх структура / Р. В. Косинський // Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 10 квіт. 2009 р. : у 2 ч. / за ред. В. К. Присяжнюка, В. Д. Бакуменка, Т. В. Іванової. - К. : Акад. муніцип. упр., 2009. - Ч. 2. - С. 210-212.

15. Косинський Р. В. Умови контролю і нагляду у сфері державного управління / Р. В. Косинський // Стратегія забезпечення сталого розвитку України : матеріали міжнар. наук.-практ. конф., 20 трав. 2008 р., Київ : у 3 ч. / РВПС України НАН України. - К. : РВПС України НАН України, 2008. - Ч. 2. - С. 238-240.

16. Косинський Р. В. Чинник контролю у сфері державного управління / Р.В. Косинський // Проблеми економіки й управління у промислових регіонах : тези. доп. міжрегіон. наук.-прак. конф., 22-24 трав. 2008 р., Запоріжжя. - Запоріжжя : ЗНТУ, 2008. - С. 194-196.

17. Пісьмаченко Л. Реорганізація системи державного фінансового контролю в контексті адміністративної реформи в Україні / Л. Пісьмаченко, Р. Косинський // Вісн. НАДУ. - 2011. - № 1. - С. 285-294. - Авторські с. 289-294.

АНОТАЦІЇ

Косинський Р. В. Фінансовий контроль у системі державного управління господарськими процесами. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2011.

У дисертації досліджено теоретичні й методичні положення та прикладні засади здійснення фінансового контролю господарської діяльності в системі державного управління, з'ясовано сутність і роль фінансового контролю в системі державного управління, розглянуто види, принципи його здійснення, розкрито форми і методи реалізації функції державного фінансового контролю в державному управлінні. Здійснено оцінку нормативно-правового забезпечення діяльності органів фінансового контролю, встановлено вплив механізмів реалізації функції контролю державного управління на ефективність заходів фінансового контролю в Україні, висвітлено досвід реалізації організаційних і правових механізмів державного фінансового контролю в зарубіжних країнах та особливості їх адаптації в Україні. Визначено основні шляхи удосконалення правового забезпечення державного фінансового контролю в Україні та основні напрями розвитку системи внутрішнього фінансового контролю в державному управлінні господарською діяльністю згідно з міжнародними стандартами, внесено пропозиції щодо реорганізації системи державного фінансового контролю в Україні.

Ключові слова: контроль, фінансовий контроль, державний фінансовий контроль, внутрішній контроль, принципи контролю, види, форми і методи контролю.

Косынский Р. В. Финансовый контроль в системе государственного управления хозяйственными процессами. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2011.

В диссертации исследованы теоретические и методические положения и прикладные основы осуществления финансового контроля хозяйственной деятельности в системе государственного управления. Установлено, что в научной литературе нет однозначного толкования категорий “государственный контроль”, “финансовый контроль” и “государственный финансовый контроль”, что побудило к формулировке авторских определений этих категорий в контексте отрасли науки “государственное управление”. В частности, определено, что государственный финансовый контроль является системой целевых контрольно-проверочных мер, осуществляемых уполномоченными государственными органами финансового контроля в целях реализации государственной финансовой политики в формах и методами, которые позволяют выявлять отклонения от норм законности и целесообразности, а также резервы повышения экономической эффективности деятельности контролируемых субъектов с последующим применением к ним превентивных мер.