Теоретичні основи інституціонального механізму системи формування бюджетних відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВА РОБОТА

З ДЕРЖАВНИХ ФІНАНСІВ

ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ІНСТИТУЦІОНАЛЬНОГО МЕХАНІЗМУ СИСТЕМИ ФОРМУВАННЯ БЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН



Зміст

1. Основи формування бюджетної системи України

2. Нормативно-правове регулювання бюджетних відносин

3. Сутність системи формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин

4. Зарубіжний досвід формування бюджетних відносин та можливості використання його в Україні

Висновки



1. Основи формування бюджетної системи України

У адміністративно-державних утвореннях будь-якого адміністративно-територіального устрою обов'язковим елементом є бюджетна система. При цьому як за формою, так і за змістом бюджетні системи мало чим відрізняються одна від одної. Як правило, бюджетні системи є двох типів. В унітарних державах - дворівнева система, яка включає державний та місцеві бюджети. У державах із федеративним устроєм бюджетні системи включають три й навіть чотири рівні - федеральний бюджет, бюджети членів федерації та місцеві бюджети, а також бюджети земель.

Економічна природа та суть бюджетної системи проявляється не в її структурі, тобто не в тому, скільки в ній ланок, а й тому, які фінансові можливості законодавче закріплені за кожною ланкою, який рівень фінансової незалежності мають ці ланки при здійсненні покладеним на них конституцією держави та законодавством функцій.

У тоталітарних державах існує надмірна централізація в мобілізації та використанні фінансових ресурсів. Місцеві органи влади розпоряджаються фінансовими ресурсами, які, в основному, виділяє центральна влада, їхні фінансові можливості обмежені, відповідно й функції - допоміжні.

Водночас рівень фінансової незалежності місцевих органів влади - це найхарактерніший показник рівня розвитку демократичних засад у державі. Без фінансове незалежних місцевих органів самоврядування розвиток демократії неможливий.

Тому дуже важливо при побудові бюджетної системи України виробити правильні засади її демократичного становлення та розвитку. Нині бюджетна система держави - це об'єднання всіх ланок державного бюджету на єдиних принципах.

Правову основу бюджетної системи становлять конституція й ухвалені на її основі закони та інші законодавчі акти. Економічну основу бюджетної системи держави становить економічний і науково-технічний потенціал.

Складовими бюджетної системи є її структура, принципи побудови та організація функціонування. Структура бюджетної системи визначається бюджетним устроєм. Він ґрунтується на адміністративно-державному устрої. У державах із федеративним устроєм бюджетна система має три й більше рівнів, тобто є федеральний бюджет, бюджети адміністративних одиниць, що входять до складу федерації, та місцеві бюджети.

В унітарних державах бюджетні системи, як правило, включають державний і місцеві бюджети.

Бюджетний устрій - це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв'язок між окремими ланками бюджетної системи. Він визначається державним устроєм та адміністративно-територіальним поділом держави.

Бюджетна система України - сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устрої і врегульована нормами права. Отже, вони є ключовим елементом бюджетної системи держави і виступають дієвим інструментом впливу на розвиток національної економіки та соціальної сфери. За їх допомогою держава здійснює розподіл і перерозподіл частини вартості валового внутрішнього продукту, створеного як на рівні національної економіки, так і регіональному рівні за певний проміжок часу і таким чином змінює структуру виробництва, впливає на результати діяльності суб'єктів господарювання, здійснює соціальні перетворення. Проте економічна природа бюджетної системи проявляється не в переліку її структурних складових ланок: вона полягає в тому, які фінансові можливості нормативно врегульовані і закріплені за кожною її складовою ланкою і який рівень фінансової неможливості мають ці складові ланки при здійсненні функціонування обов'язків, покладених на них конституцією держави й ухваленими на її основі законами та іншими законодавчими актами.

Рисунок 1. - Структура бюджетної системи України:

Рисунок 2. - Економічна природа бюджетної системи України:

Організація функціонування бюджетної системи включає:

- зведений (консолідований) бюджет;

- законодавчу і нормативну базу;

- органи управління;

- комплекс міжбюджетних відносин між платниками податкових і неподаткових платежів, державою і отримувачами бюджетних коштів, державним і місцевими бюджетами.

Відповідно до статті 95 Конституції України, бюджетна система будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами і закріплює виключно законодавче і цільове регулювання будь-яких видатків держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків, проголошує ідею збалансованості бюджету, закріплює принцип звітності і прозорості (оприлюднення) звітів про доходи і видатки Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Принцип (від лат. - початок, основа) визначається як основні, вихідні положення, установка для якої-небудь теорії, вчення, науки або керівне положення, основне правило діяльності.

Принципи побудови бюджетної системи є визначальною основою бюджетного устрою. Вони визначають характерні ознаки і риси бюджетної системи кожної країни. За основу побудови бюджетної системи прийнято принцип поєднання централізованих і децентралізованих ланок, що дає змогу враховувати як загальнодержавні, так і регіональні потреби. При цьому взаємозв'язок різних ланок бюджетної системи може встановлюватися на основі двох альтернативних принципів:

- єдності всіх бюджетів;

- автономності кожного бюджету.

Дотримання обґрунтованих принципів побудови бюджетної системи, виокремлених у статті 7 Бюджетного кодексу України, визначає ефективність її функціонування в країні:

- принцип єдності - передбачає єдині засади функціонування (співвідношення та взаємодії) різних видів бюджетів як елементів єдиної бюджетної системи України. Єдність бюджетної системи дозволяє проводити єдину соціальну і економічну політику в країні. Зміст принципу єдності бюджетної системи України розкривається у пункті 1 статті 7 Бюджетного кодексу України як єдність правової бази, грошової системи, регулювання бюджетних відносин, існування єдиної бюджетної класифікації, єдиний порядок виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку коштів державного та місцевих бюджетів і звітності. Єдність бюджетного законодавства України полягає у прийнятті Бюджетного кодексу України - єдиного кодифікованого акту, який детально регулює бюджетні відносини. Принцип єдності бюджетної системи України передбачає регулювання бюджетних відносин, яке, з одного боку, гарантувало б єдині основи фінансової діяльності держави і органів місцевого самоврядування, а з іншого - дозволяло б місцевим органам влади та місцевого самоврядування у межах своїх повноважень здійснювати бюджетне регулювання у межах чинного законодавства;

- принцип збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період;

- принцип самостійності - Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів бюджету, правом відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування визначати напрямки використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України. Кожний бюджет складається, затверджується і виконується відповідними органами влади відособлено і самостійно;

- принцип повноти полягає у відображенні в бюджеті усіх надходжень та витрат бюджету, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

- принцип обґрунтованості - формування бюджету на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави на основі розрахунків надходжень та витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;

- принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням, при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

- принцип субсидіарності - розподіл видатків між бюджетами різних рівнів, повинен ґрунтуватися на необхідності максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача;

- принцип цільового використання бюджетних коштів - кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями;

- принцип справедливості і неупередженості - бюджетна система України будується на засадах справедливості і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

- принцип публічності та прозорості - інформування громадськості з питань складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів.

Економічний зміст бюджету та його ланок розкривається в розподільчих процесах, які за своєю сутністю дуже різноманітні й охоплюють усі рівні державного управління.

Рух валового внутрішнього продукту на всіх стадіях - і створення до споживання здійснюється за допомогою грошових фондів.

Тому залежно від того, як відбувається процес мобілізації та використання бюджетних коштів, як це впливає на формування в кінцевому підсумку фондів споживання і нагромадження визначається роль бюджету в управлінні економікою. У зв'язку з цим важливе значення має постійне удосконалення системи мобілізації доходів бюджету, краще використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Система платежів до бюджету має ґрунтуватися на таких принципах: кожна ланка бюджетної системи повинна мати закріплений у законодавчому порядку перелік платежів, що повністю надходять до цього бюджету та є достатніми для покриття передбачених видатків. Якщо в окремі періоди доходи не покривають витрат, то бюджету надаються субсидії із загальнодержавного бюджету.

Важливою проблемою посилення ролі бюджету в розподільчих процесах є досягнення оптимальних співвідношень між різними ланками бюджетної системи. Із загальнодержавних бюджетів фінансується нині значна частка усіх витрат. Існує тенденція до збільшення частки місцевих бюджетів у фінансуванні бюджетних витрат, а це може позитивно вплинути на розвиток системи місцевого самоврядування і в кінцевому підсумку на використання бюджетних коштів у цілому.

2. Нормативно-правове регулювання бюджетних відносин

Законодавчу базу формування місцевих бюджетів складає Конституція України, Бюджетний кодекс України, а також Закон України „Про місцеве самоврядування”.

Бюджетний кодекс (ст. 4) встановлює конкретний перелік нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини в Україні (рис. 3).

Рисунок 3. - Склад бюджетного законодавства України:



Таким чином, у БК України встановлено:

1) верховенство Конституції України як загально-правового акту вищої сили щодо всієї системи бюджетного законодавства;

2) верховенство Бюджетного кодексу України як кодифікованого закону в системі бюджетного законодавства;

3) чітку ієрархію актів бюджетного законодавства за їх силою.

Конституція Україна посідає визначальне місце в системі інших законів, які регулюють бюджетні відносини, оскільки наділена особливими юридичними властивостями і є основою нормативно-правового регулювання всіх публічних фінансових відносин, що пов'язані з бюджетною діяльністю держави, її органів і органів місцевого самоврядування. Конституція України містить принципи, за якими побудоване бюджетне законодавство України, що визначені у ст. 8, 95 та 143 і полягають у верховенстві закону та самостійності окремих ланок бюджетної системи країни, що будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Статті 95-98 Конституції України присвячені спеціально встановленню засад бюджетної системи. У ст. 74 Конституції України міститься заборона проведення референдуму щодо законопроектів з питань бюджету. Визначаються повноваження у галузі бюджетів Верховної Ради України, Президента і Кабінету Міністрів. Контроль за використанням коштів державного бюджету покладається на Рахункову палату. Конституція України визначає бюджетні повноваження і місцевих органів самоврядування.

Бюджетний кодекс України діє у тісному взаємозв'язку з положеннями Конституції України. Бюджетний кодекс України відіграє центральну роль у системі бюджетного законодавства: він є кодифікованим нормативно-правовим актом законодавчої сили. Він має постійний характер, а також володіє пріоритетом ієрархічним та спеціальним щодо законів про Державний бюджет та Інших законів. Проте, в окремих положеннях БК України додатково зазначається, що виключно БК України та законом про Державний бюджет України встановлюються: бюджетна система України і Державний бюджет України (ч. 2 ст. 4 БК України), а також розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини (ч. 5 ст. 13 БК України). Ним визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства.

Конституція України не встановлює пріоритету застосування того чи іншого закону, в тому числі залежно від предмета правового регулювання, однак він може бути встановлений самим законодавцем. Так, в ч. 2 ст. 4 БК України вказується, що якщо Іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у БК України, застосовуються відповідні норми цього Кодексу.

Тим самим підкреслено галузевий пріоритет положень БК України щодо норм інших законів. Бюджетний кодекс України володіє також пріоритетом кодифікованого акта, який однак діє лише в системі галузевого-бюджетного законодавства. Сфера дії Бюджетного кодексу України та основні засади бюджетного процесу визначені у „Загальних положеннях” Кодексу (глава 1). Кодексом врегульовуються правові відносини, що виникають у процесі підготовки, складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, підготовки та розгляду звітів про їх виконання. Кодекс також регулює відносини, що виникають між учасниками бюджетного процесу під час контролю за дотриманням бюджетного законодавства, та встановлює відповідальність за бюджетні правопорушення (стаття 1).

У Кодексі наведено основні бюджетні терміни, поняття та їх визначення, які дозволяють однозначно сприймати і тлумачити бюджетний процес, а також формувати і виконувати бюджети на єдиних методологічних засадах та принципах (стаття 2).

У загальних положеннях Кодексу встановлена тривалість бюджетного періоду. Проблема законодавчої невизначеності у разі, якщо Верховна Рада України не приймає до кінця року закон про державний бюджет на наступний рік, врегульована у статті 3 Кодексу. Встановлено, що неприйняття до 31 грудня закону про державний бюджет не є підставою для затвердження іншого бюджетного періоду, ніж з 1 січня по 31 грудня відповідного року. Бюджетний період може бути іншим лише за умов виникнення в країні надзвичайних, особливих обставин, передбачених Конституцією. Закон про Державний бюджет є другим за значенням після БК України спеціальним законом. Закон України про Державний бюджет відіграє провідну роль у складі бюджетного законодавства. Зокрема, в законі про державний бюджет затверджуються: бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів (у додатках до закону), розмір мінімальної заробітної плати на відповідний бюджетний період, розмір прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період, додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.

Говорячи про інші джерела бюджетного права, слід звернути увагу на бюджетну резолюцію, що приймається у вигляді постанови Верховної Ради України, відображає основні напрями бюджетної політики на планований рік та є програмою, на яку Уряд має орієнтуватися, складаючи проект Закону про Державний бюджет.

Постанови Кабінету Міністрів України є найчисленнішими з усіх джерел бюджетного законодавства. Саме постановами Кабінету Міністрів згідно з положеннями БК України встановлюються порядки:

- складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ;

- використання коштів з резервного фонду бюджету;

- передачі бюджетних призначень від одного головного розпорядника бюджетних коштів до іншого головного розпорядника бюджетних коштів;

- здійснення місцевих запозичень;

- перерахування міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам;

- перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами;

- надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам;

- проведення видатків місцевих бюджетів за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту;

- отримання і погашення середньострокових позик на суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів;

- критерії розподілу обсягу додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів між бюджетом Автономної Республіки Крим та обласними бюджетами;

- формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів. тощо.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України (ч. 3 ст. 26 БК України).

Формування місцевих бюджетів здійснюється відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку країни та відповідної території, а також державних цільових програм.

На виконання базових законодавчих актів, що регулюють бюджетні відносини, можуть прийматися нормативно-правові акти інших органів виконавчої влади. Рішення з питань бюджету органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування можуть прийматися на підставі Бюджетного кодексу та на виконання положень закону про Державний бюджет України, інших законів, а також нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади.

Закони, нормативно-правові акти органів центральної влади та рішення органів місцевого самоврядування не повинні суперечити Конституції України, Бюджетному кодексу та закону про Державний бюджет України. В іншому випадку, прийняті нормативно-правові акти та рішення визнаються недійсними і підлягають скасуванню органом, що прийняв такий нормативно-правовий акт або рішення (стаття 4).

У межах компетенції, визначеної Конституцією України, Бюджетним кодексом та чинним законодавством, уряд та органи центральної виконавчої влади здійснюють поточне нормативно-правове регулювання бюджетною діяльністю. Визначальне місце у цьому процесі відведено органами системи Міністерства фінансів та Державного казначейства.

У сфері бюджетних відносин помітне місце належить бюджетним документам, що регламентують виконання бюджету за доходною та видатковою частинами. Бюджетні документи поділяються на планові (проекти бюджетів, розписи відповідних бюджетів, кошториси бюджетних установ тощо), оперативні (доручення фінансових органів на перерахування коштів з місцевих бюджетів на реєстраційні рахунки головних розпорядників бюджетних коштів тощо) та звітні (звіти бюджетних установ, фінансових та кредитних організацій про виконання бюджетів).

Отже, бюджетне законодавство України побудоване за принципами, визначеними у статтях 8, 95 та 143 Конституції України, що полягають у верховенстві закону та незалежності окремих ланок бюджетної системи країни, що будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

3. Сутність системи формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин

У відповідності до ст. 5 Бюджетного кодексу України бюджетна система нашої держави складається з Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Зазначені бюджети є окремими ланками бюджетної системи. Формування місцевих фінансових інститутів в Україні є складним і неоднозначним процесом. Одні інститути формуються швидше, інші повільніше, що відображає реальний стан економіки країни та її законодавства. Незважаючи на це, місцеві фінансові інститути формуються в тісному взаємозв'язку один з одним і, таким чином, утворюють певну систему. Система місцевих фінансових інститутів в Україні ще не має завершеного характеру і перебуває в стадії розвитку. Як наслідок, місцеві фінанси України поки що не забезпечують можливості в повному обсязі реалізації функцій і завдань, які покладаються на місцеві органи влади.

Особливо важлива роль в ієрархії місцевих фінансових інститутів належить самостійним місцевим бюджетам. Саме місцеві бюджети є фондами, в яких мобілізується основна частина фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення надання соціальних послуг. Тому забезпечення самостійності місцевих органів влади у формуванні цих фондів - надзвичайно важливе завдання, що має бути розв'язане в процесі формування системи місцевих фінансових інститутів та визначення її структури. Становлення інституту самостійних місцевих бюджетів відбувається в процесі формування окремої підсистеми в структурі системи місцевих фінансових інститутів. Це - система місцевих бюджетів. Особливо важливе значення для її становлення мають такі інститути, як поточні бюджети, бюджети розвитку, видатки, власні та закріплені доходи.

Місцеві бюджети є важливою складовою місцевих фінансових ресурсів, активно впливаючи на перебіг економічних процесів і соціальну сферу. Саме зміцнення інституту місцевого самоврядування в Україні значною мірою залежить від того, чи будуть створені умови для фінансової незалежності органів місцевого самоврядування, основу якої становлять місцеві бюджети. Місцеві бюджети призначені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи самоврядування. Як складова бюджетної системи держави і основа фінансової бази діяльності органів самоврядування місцеві бюджети забезпечують необхідними грошовими засобами фінансування заходів економічного і соціального розвитку, що здійснюються органами влади на відповідній території.

Через місцеві бюджети складаються певні фінансові взаємовідносини органів самоврядування практично з усіма підприємствами, установами, що розташовані на їхній території, і населенням даної території у зв'язку з мобілізацією й витрачанням коштів цих бюджетів. Між місцевими бюджетами різних рівнів, а також між цими бюджетами і державним бюджетом виникають фінансові відносини з приводу перерозподілу фінансових ресурсів для забезпечення ефективного функціонування кожного бюджету. Роль місцевих бюджетів певною мірою визначається величиною валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через них.

Частка місцевих бюджетів у перерозподілі валового внутрішнього продукту, а також у зведеному бюджеті поряд з економічним і соціальним має важливе політичне значення. Вона свідчить про участь місцевого самоврядування у розв'язанні актуальних проблем розвитку держави. У цьому зв'язку необхідно враховувати, що однією із важливих передумов побудови демократичної держави є самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 5 Бюджетного кодексу України, місцевими бюджетами є бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування.

Бюджети місцевого самоврядування - це бюджети територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах).

Бюджет АР Крим об'єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування Криму.

Сукупність усіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України є зведеним (або консолідованим) бюджетом України. Він використовується для аналізу і визначення економічного і соціального розвитку України. Бюджети вищого рівня (наприклад, обласного) об'єднуються з нижчестоящими певної території з метою аналізу економічного розвитку і мають назву зведених бюджетів, але нормативно-правовими актами вони не є. так само державний бюджет об'єднується з бюджетами областей, бюджетом АР Крим та бюджетами міст республіканського підпорядковування (Києва та Севастополя). Складна структура місцевих бюджетів України, а також необхідність встановлення раціонального взаємозв'язку між державним і місцевими бюджетами висуває завдання визначення принципів і умов оптимального розподілу доходів між різними ланками бюджетної системи.

Без перебільшення фінансовий бік економічної самостійності місцевих органів влади є визначальним. Від фінансових можливостей залежать в кінцевому підсумку їхні реальні владні функції. Не можна бути справді, а не формально самостійним, будучи залежним фінансово.

Держава не може успішно розвиватись і процвітати, не даючи гарантій фінансової незалежності органам місцевого самоврядування.

Система формування місцевих бюджетів являє собою сукупність форм і засобів мобілізації доходів до місцевих бюджетів, а також відносин, які виникають у процесі організації системи фінансування місцевих бюджетів, між органами управління, суб'єктами підприємницької діяльності та громадянами, що є економічною сутністю системи.

Економічна сутність місцевих бюджетів виявляється у формуванні грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності місцевих рад і місцевих державних адміністрацій, та використанні цих фондів на фінансування, утримання й розвиток соціальної інфраструктури, місцевого господарства тощо.

Місцеві бюджети - це форма впливу місцевого самоврядування на економічні й соціальні процеси в державі.

Суб'єктами системи формування місцевих бюджетів виступають органи державної влади, органи місцевого самоврядування, бюджетні установи, громадські організації, підприємства і установи усіх форм власності, громадяни та приватний сектор.

Система формування місцевих бюджетів розглядається у системі міжбюджетного регулювання, оскільки формування дохідної частини місцевих бюджетів обумовлюється не тільки методами і засобами наповнення місцевих бюджетів, а й відносинами між органами різних рівнів влади (міжбюджетні відносини). Статтею 143 Конституції України встановлено, що місцеві органи самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання, затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання, встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону, утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи. Основними положеннями місцевого самоврядування, які мають безпосереднє відношення до функціонування бюджетів самоврядування, є положення про те, що:

- місцева влада має право на свої власні фінансові ресурси;

- обсяг фінансових ресурсів має відповідати функціям, які виконує місцева влада;

- місцева влада має право вільно розпоряджатися власними фінансовими ресурсами;

- частина фінансових ресурсів повинна формуватися за рахунок місцевих податків і зборів;

- розміри місцевих податків і зборів місцева влада уповноважена встановлювати в межах закону;

- порядок формування фінансових ресурсів повинен бути гнучким і забезпечувати відповідність наявних ресурсів зростанню вартості виконання завдань місцевої влади;

- захист слабкої у фінансовому розумінні місцевої влади проводиться за допомогою процедур усунення фінансових диспропорцій (фінансового вирівнювання);

- перевага у виборі форм фінансової допомоги надається дотаціям, які не призначаються для фінансування конкретних проектів і не обмежують свободи місцевої влади.

Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території.

Згідно з чинним законодавством органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції самостійно розробляють, затверджують і виконують місцеві бюджети. У Бюджетному кодексі України місцевим бюджетам присвячений розділ III "Місцеві бюджети", у якому визначені положення та принципи, що мають концептуальне та практичне значення для формування і функціонування місцевих бюджетів.

Організація та здійснення бюджетного процесу органами влади адміністративно-територіальних одиниць, повноваження його учасників визначені у главі 12 Бюджетного кодексу (статті 75-80). Формування місцевих бюджетів відбувається відповідно до:

- основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період;

- основних напрямків соціально-економічного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

- прогнозних показників зведеного балансу фінансових ресурсів відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

- планів інвестиційного розвитку відповідної території;

- аналізу виконання відповідного місцевого бюджету в поточному бюджетному періоді.

Складанню проекту відповідного місцевого бюджету на черговий бюджетний період передує розробка Основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період, що подається Кабінетом Міністрів України для розгляду Верховною Радою України.

Після завершення парламентських слухань з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період Міністерство фінансів України доводить Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний рік. Кодексом передбачено, що складання проектів відповідних бюджетів організовують Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрацій та виконавчі органи рад. Згідно з порядком і термінами складання бюджету, які встановлюються зазначеними органами влади, місцеві фінансові органи розробляють проекти відповідних місцевих бюджетів і подають їх на розгляд відповідно Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад зобов'язані надавати необхідну інформацію: Міністерству фінансів України - для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників, Верховній Раді України - для перевірки достовірності цих розрахунків. З урахуванням особливостей складання проектів місцевих бюджетів, визначених Основними напрямами бюджетної політики на наступний бюджетний період, місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів, згідно з типовою формою бюджетних запитів, визначеною Міністерством фінансів України відповідно до статті 34 Бюджетного кодексу, та граничні обсяги видатків для кожного головного розпорядника бюджетних коштів на наступний бюджетний період (стаття 75). Ці граничні обсяги видатків розробляються, виходячи з прогнозів соціально-економічного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці та відповідних показників доходів місцевих бюджетів. Інструкції місцевих фінансових органів щодо підготовки бюджетних запитів можуть запроваджувати фінансові та інші обмеження, яких зобов'язані дотримуватися всі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки бюджетних запитів. Прогнозні суми доходів мають визначальне значення при формуванні обсягів видатків (стаття 34). Головні розпорядники бюджетних коштів організують розробку бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам в терміни та порядку, встановлені цими органами. Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів проводять аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд відповідно Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідно районним чи міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів. Після схвалення Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України Міністерство фінансів України доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад розрахунки прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методику їх визначення та інші показники, необхідні для складання проектів місцевих бюджетів, а також пропозиції щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет(типова форма рішення). У тижневий термін після ухвалення закону про Державний бюджет України в другому читанні Кабінет Міністрів України доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад положення та показники міжбюджетних відносин, які були проголосовані Верховною Радою України при прийнятті проекту закону про Державний бюджет України в другому читанні. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети. Обсяги міжбюджетних трансфертів сільським, селищним, міським районного значення та районним (міст з районним поділом) бюджетам мають формуватися за пропозиціями відповідно районних чи міських фінансових управлінь, виходячи з прогнозних обсягів доходів цих бюджетів, нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, визначених у Бюджетному кодексі, та закріплених повноважень (стаття 88) здійснювати виплати з сільських, селищних, міських (міст районного значення) та районних (міст з районним поділом) бюджетів (частина шоста статті 75).

Поряд із складанням проекту бюджету на наступний рік відбувається відстежування процесу виконання бюджету в поточному році. Аналіз та оцінка виконання бюджету є важливим фактором для формування показників проекту бюджету на наступний рік. Аналіз надходжень до доходної частини бюджету та здійснення видатків на затверджені програми дає змогу оцінити основні тенденції виконання запланованих показників доходів та видатків бюджету поточного року та прогнозувати їх обсяги на наступні роки.

Проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної ради схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної ради. Разом з ним необхідно подавати:

1) пояснювальну записку до проекту рішення, яка повинна містити:

а) інформацію про соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці і прогноз її розвитку на наступний бюджетний період, які покладено в основу проекту місцевого бюджету;

б) оцінку надходжень доходів з урахуванням втрат доходів у результаті наданих відповідною радою податкових пільг;

в) пояснення до основних положень проекту рішення про місцевий бюджет, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків щодо функцій та програм. Обґрунтування включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків бюджету;

г) обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин (для районних, міських з районним поділом, міських, що об'єднують бюджети села, селища, міста районного значення) та надання субвенцій на виконання інвестиційних проектів (для бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міст Києва та Севастополя, обласних бюджетів);

ґ) інформацію щодо погашення боргу Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, обсягів та умов запозичень;

2) прогноз показників відповідного бюджету за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди;

3) проект показників зведеного бюджету району, міста з районним поділом, міста, що об'єднує бюджети села, селища, міста районного значення;

4) показники видатків, необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення проектів, що враховані в бюджеті, за умови, якщо реалізація проекту триває більше одного бюджетного періоду;

5) перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період та на наступні три бюджетні періоди;

6) інформацію про хід виконання відповідного бюджету у поточному бюджетному періоді;

7) пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту відповідного бюджету (подаються до бюджетної комісії відповідної ради);

8) інші матеріали, обсяг і форму яких визначає Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація чи виконавчий орган відповідної ради.

Рішенням про місцевий бюджет визначаються:

1) загальна сума доходів і видатків (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також з розподілом видатків на поточні і капітальні;

2) граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) місцевого бюджету в наступному бюджетному періоді і боргу Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування на кінець наступного бюджетного періоду;

3) бюджетні призначення головним розпорядникам коштів за бюджетною класифікацією;

4) доходи бюджету за бюджетною класифікацією;

5) бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів;

6) розмір оборотної касової готівки місцевого бюджету;

7) додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.

Відповідно до статті 75 Бюджетного кодексу України Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні ради при затвердженні місцевих бюджетів повинні врахувати обсяги міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, що були затверджені Верховною Радою України при прийнятті проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні.

Бюджет Автономної Республіки Крим, обласні і районні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) бюджети на наступний бюджетний період затверджуються рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної обласної, районної чи міської ради не пізніше ніж у двотижневий термін після офіційного опублікування закону про Державний бюджет України.

Міські (міст районного значення) бюджети, районні у містах (якщо такі створено), селищні та сільські бюджети на наступний бюджетний період затверджуються відповідно рішеннями міської, районної в місті, селищної або сільської ради не пізніше ніж у двотижневий термін після затвердження районного чи міського (міст Києва і Севастополя, міста республіканського Автономної Республіки Крим чи міста обласного значення) бюджету.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад або міські, селищні чи сільські голови (в разі, якщо відповідні виконавчі органи не створені) забезпечують виконання відповідних місцевих бюджетів. Місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

Казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється територіальними органами Державного казначейства України за функціями. Місцевий бюджет виконується за розписом, який затверджується керівником місцевого фінансового органу. До затвердження розпису керівником місцевого фінансового органу затверджується тимчасовий розпис на відповідний період. Керівник місцевого фінансового органу протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням. Місцевий фінансовий орган у процесі виконання місцевого бюджету за доходами здійснює прогнозування та аналіз доходів відповідного бюджету. Податки, збори (обов'язкові платежі) та інші доходи місцевого бюджету зараховуються безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, відкритий в територіальному органі Державного казначейства України. Органи стягнення забезпечують своєчасне та в повному обсязі надходження до місцевих бюджетів податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів відповідно до законодавства. Виконання місцевих бюджетів за видатками здійснюється за процедурою, визначеною статтею 51 Бюджетного кодексу України.

Місцевий бюджет включає всі надходження та витрати на виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці надходження і витрати складають єдиний баланс відповідного бюджету (стаття 63). За місцевими бюджетами закріплено на постійній основі податки і збори, що формують кошики доходів, один з яких призначений для виконання делегованих повноважень, а другий спрямований на фінансування власних повноважень місцевих органів влади. Доходи, які призначені для виконання делегованих повноважень враховуються при визначення обсягів міжбюджетних трансфертів.

Доходи, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів та закріпляються за бюджетами місцевого самоврядування належать спрямовуються на фінансування власних повноважень місцевих органів влади. Перелік доходів, нормативи відрахувань до відповідних рівнів бюджетної системи регулюються Бюджетним кодексом України та Законом України „Про Державний бюджет України” на відповідний рік.

Видатки місцевих бюджетів безпосередньо пов'язані з інтересами широких верств населення й суттєво впливають на загальні соціальні процеси в державі й насамперед на рівень добробуту населення, освіченості, забезпеченості медичними послугами, а також послугами в галузі культури, спорту, соціальної захищеності на випадок непередбачуваних обставин.

Згідно Бюджетного кодексу України розмежування видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача.

Відповідно до цих критеріїв видатки поділяються на такі групи:

- перша група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживача;

- друга група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України;

- третя група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.

Видатки першої групи здійснюються з бюджетів сіл,селищ, міст та їх об'єднань, другої групи - з бюджетів міст обласного значення та районних бюджетів, третьої групи - з обласних бюджетів. Видатки місцевих бюджетів включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, що пов'язані з реалізацією програм, перелік яких визначено Бюджетним кодексом України (ст. 88-91). Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень. Передача видатків здійснюється за спільним рішенням відповідних рад на договірних засадах. Усі угоди про передачу видатків укладаються до 1 серпня року, що передує плановому.

Місцевий бюджет поділяється на:

- поточний бюджет використовується для виконання власних та делегованих повноважень;

- бюджет розвитку - використовується на реалізацію програм соціально-економічного розвитку.

Між бюджетами різних рівнів існує певне розмежування як по доходах так і по видатках. Це пов`язано з різною масштабністю і характером завдань, які вирішуються на державному, республіканському та місцевих рівнях. Крім того враховується розмежування функцій між державними і місцевими органами державної влади і управління, підпорядкованість підприємств, організацій, установ, що фінансуються з бюджету.

Міжбюджетні відносини - це система фінансових відносин, які формуються між державою, АРК та територіальними громадами в процесі забезпечення ресурсами відповідних бюджетів для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень. Міжбюджетні відносини є важливим чинником вирівнювання розвитку адміністративних територій, забезпечення однакових умов доступу громадян до суспільних послуг незалежно від місцезнаходження. Завдання полягає у створенні такого механізму міжбюджетних відносин, що є основою ефективності бюджетів усіх рівнів у частині забезпечення добробуту населення. У статті 9 Європейської Хартії про місцеве самоврядування передбачено, що "необхідність захисту фінансово слабших органів місцевого самоврядування зумовлює потребу в запровадженні процедур фінансового вирівнювання або аналогічних заходів, що мають на меті виправити вади, обумовлені нерівним розподілом потенційних ресурсів фінансування і покладеного фінансового тягаря".

Бюджетний кодекс (стаття 96) систематизує та визначає види міжбюджетних трансфертів, які поділяються на три групи.

До першої групи належать трансферти, що здійснюються в порядку вирівнювання бюджетної спроможності на безоплатній і безповоротній основі для покриття поточних видатків:

- дотація вирівнювання доходної спроможності бюджету;

- трансферти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів.

До другої групи належать трансферти, що надаються для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про його надання:

- субвенція на здійснення програм соціального захисту, що надається з державного бюджету;

- субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою (надається з державного бюджету);

- субвенція на виконання інвестиційних проектів;

- субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;

- субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань;

- інші субвенції.

До третьої групи належать інші трансферти, що надаються на безоплатній і безповоротній основі у вигляді дотації.

Відповідно до статті 97 Бюджетного кодексу з державного бюджету можуть надаватися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

- дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення;

- субвенція на здійснення програм соціального захисту;

- субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;

- субвенція на виконання інвестиційних проектів;

- інші види цільових субвенцій.

Для визначення та розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів між державним бюджетом, бюджетом Автономної Республіки Крим, обласними бюджетами, бюджетами міст Києва і Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського АР Крим та обласного значення, іншим бюджетами місцевого самоврядування відповідно до статей 97 і 98 Бюджетного кодексу розроблена та затверджена Кабінетом Міністрів формула розподілу міжбюджетних трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами. Обсяг дотацій вирівнювання з державного бюджету, що надаються бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджету міст Києва і Севастополя, бюджетам міст республіканського (Автономної Республіки Крим) і обласного значення та бюджетам районів, іншим бюджетам місцевого самоврядування або коштів, що передаються з цих бюджетів до державного бюджету (Ті), визначається за загальним фондом бюджету адміністративно-територіальної одиниці як різниця між розрахунковим обсягом видатків (Vі), прогнозним показником обсягу доходів що акумулюються на її території (Di), із застосуванням коефіцієнта вирівнювання бi за єдиною формулою:



Ті = бi ? (Vі - Di)

З метою стимулювання місцевих органів влади до збільшення надходжень держава бере на себе зобов'язання не вилучати з місцевих бюджетів надлишкові кошти у випадку, коли розрахункова видаткова потреба менша, ніж очікувані доходи. Формульний порядок розподілу обсягу між бюджетних трансфертів поліпшує процес підготовки місцевих бюджетів, підвищує прозорість бюджетних рішень, забезпечує автономність місцевих видатків та справедливий розподіл бюджетних ресурсів. Оскільки обсяг трансферту місцевому бюджету визначається на основі об'єктивної оцінки видаткових потреб та доходної спроможності, органи Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування зможуть прозоро відстежувати, як саме визначається належний їм трансферт.

Рисунок 4. - Схема розрахунку дотації вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам та коштів, що передаються з місцевих бюджетів до державного бюджету:

Оскільки трансферти місцевому бюджету визначаються із застосуванням єдиного формульного розрахунку, його обсяг не може бути предметом переговорів. Це дозволяє посадовим особам, які відповідають за стан формування і виконання місцевого бюджету, зосередитись на питаннях підвищення ефективності надання суспільних послуг та більш якісному управлінню бюджетними ресурсами. Водночас міжбюджетні відносини залишаються напруженою ланкою в бюджетному процесі.

Вимагає вдосконалення система бюджетного регулювання, зберігається недостатня власна дохідна база місцевих бюджетів, потребує поліпшення законодавче забезпечення розмежування функцій та завдань центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення бюджетних видатків.

4. Зарубіжний досвід формування бюджетних відносин та можливості використання його в Україні

Ступінь розподілу функцій між бюджетами всіх рівнів залежить від державного устрою: федеративності чи унітарності.

...