Бюджетное устройство Российской Федерации: организация бюджетной системы, принципы ее построения. Понятие и основные принципы бюджетного федерализма. Понятие и роль консолидированных бюджетов

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Бюджетная система РФ в соответствии со ст. 6 БК РФ есть основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Организация бюджетной системы определяется государственным устройством: в унитарных государствах бюджетная система состоит из двух звеньев (центральный и местные бюджеты), в федеративных -- из трех (федеральный, бюджеты субъектов федерации и местные). Под бюджетным устройством понимается организация бюджетной системы. Российская Федерация -- федеративное государство, поэтому в соответствии с БК РФ бюджетная система России представляет собой трехуровневую конструкцию:

* первый уровень -- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

* второй уровень -- бюджеты субъектов Российской Федерации. Всего их 89, в том числе: республиканские бюджеты -- 21; краевые -- 8; областные -- 50; бюджет автономной области -- 1; окружные бюджеты -- 10; городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга -- 2 и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

* третий уровень -- местные бюджеты. Их около 13 тыс. Из них: 1570 -- районные бюджеты, 581 -- городские, 762 -- поселковые и 10 213 -- сельские).

К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Бюджетная система России базируется на определенных принципах, сформулированных в Бюджетном кодексе. Характеризуя их в общем, можно отметить некоторую декларативность данных принципов, недостаточную обеспеченность механизмами реализации. Функционирование бюджетной системы пока свидетельствует о стихийном ее характере. Чаще всего на принятие важных решений в бюджетной сфере влияет фактор текущих результатов, метод лоббирования, нежели научно обоснованные принципы.

Первым в БК РФ назван принцип единства бюджетной системы РФ. Он обусловлен единством правовой базы страны, единством денежной системы, форм бюджетной документации, исходных положений бюджетного процесса, предоставлением необходимой статистической и бюджетной отчетности с одного уровня на другой для составления консолидированного бюджета страны в целом или субъекта РФ, единообразными мерами юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Принцип единства бюджетной системы основан на взаимодействии бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством использования отчислений от регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов и использования их средств путем частичного перераспределения. Единство бюджетной системы реализуется через единую финансовую, налоговую, бюджетную политику, проводимую на всей территории России. Помимо этого единство бюджетной системы вытекает из единого порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ является одним из главных, определяющих формирование межбюджетных отношений. В ст. 30 БК РФ установлен содержанием этого принципа порядок закрепления доходов и соответствующих полномочий по осуществлению расходов между органами государственной власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления.

Содержанием другого принципа, констатирующего самостоятельность бюджетов, Бюджетный кодекс называет наличие прав у законодательных органов государственной и муниципальной власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Данный принцип реализуется через констатацию прав органов власти всех уровней на основе положений БК РФ самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов. В таком же режиме те же органы власти могут определять источники финансирования дефицитов своих бюджетов. Как мера обеспечения самостоятельности бюджетов называется наличие у каждого уровня бюджета собственных источников доходов. Той же цели служит гарантированное Бюджетным кодексом неприменение механизма изъятия доходов, которые удалось получить бюджету нижестоящего уровня в виде экономии или другими способами. Реализации данного принципа служит и положение об ответственности органов власти соответствующего уровня за исполнение бюджетов. Жестко констатируется, что недостатки и ошибки в реализации бюджетной деятельности не будут больше компенсироваться за счет бюджетов других уровней.

Принцип полноты отражения доходов и расходов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, определенные налоговым и бюджетным законодательством, подлежат отражению в самих бюджетах и бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы финансируются за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Даже налоговые отсрочки и рассрочки, за исключением случаев предоставления таких отсрочек в рамках текущего финансового года, должны учитываться в перечне расходов бюджетов. Таким образом, согласно принципу полноты отражения доходов и расходов бюджетная система должна быть всеобъемлющей, объединяющей все деньги государства или муниципалитетов. В то же время не следует забывать, что деньги государства, закрепленные за Центральным банком РФ, не входят в бюджетную систему государства.

Большое значение для обеспечения стабильности бюджетной системы имеет принцип сбалансированности бюджета, предполагающий соответствие расходов суммарному объему доходов с учетом поступлений из источников финансирования его дефицита. При этом ставится задача минимизации дефицита бюджета. Реализация принципа сбалансированности во многом зависит от того, насколько реален был проект бюджета на очередной год. В последние два года Правительству РФ удается приблизиться к решению задачи принятия реального бюджета. В Бюджетном кодексе подробно регламентируется порядок преодоления и дефицита (превышение расходов над доходами) и профицита (превышение доходов над расходами). При этом устанавливаются ограничения на количественные показатели данных факторов для всех уровней бюджетной системы.

Близок к принципу сбалансированности принцип общего (совокупного) покрытия расходов, который означает обязательное покрытие всех расходов бюджета общей суммой доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита. Кроме того, он означает, что доходы бюджета не должны жестко увязываться с определенными расходами по своим источникам, т.е. используется принцип «общего котла». Исключение допускается лишь для доходов и расходов специального целевого характера, объединенных в целевые фонды, консолидированные в бюджет или внебюджетные фонды.

Оба названные выше принципа -- сбалансированности бюджета и общего покрытия расходов -- служат тому, чтобы Правительство имело столько средств, сколько получит от результатов своей политики.

Большое значение для современных бюджетных правоотношений имеет принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, предполагающий необходимость соблюдения требования обязательного достижения заданных результатов при минимальных затратах в процессе составления и исполнения бюджетов.

Принцип гласности предполагает обязательное опубликование в открытой печати всех сведений об утвержденных бюджетах и государственных внебюджетных фондах, а также обязательную открытость процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов и внебюджетных фондов. Этот принцип в целом служит обеспечению доступности сведений о состоянии бюджетных отношений, за исключением секретных статей, которые, кстати, подлежат утверждению в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение их конкретных получателей с обозначением направления финансирования конкретных целей.

Одним из связующих элементов бюджетной системы страны является бюджетная классификация, которая представляет собой группировку отдельных видов доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования их дефицитов и долговых обязательств государства и муниципальных образований. Это один из способов объединения близких по содержанию статей бюджетных показателей. Бюджетная классификация используется для составления проектов бюджетов и их исполнения, что обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов внутри страны и за рубежом.

Стабильность бюджетной классификации обеспечивается особым режимом ее изменения. В частности, ст. 26 БК РФ определяет, что никакие другие законы не должны содержать изменений в бюджетную классификацию кроме федеральных законов, связанных непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации. Бюджетная классификация утверждена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г.

Бюджетный федерализм - устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним бюджетных полномочий. Форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти основана на четких, закрепленных законодательством нормах. Термин «бюджетный федерализм» употребляется в мировой экономической литературе не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений.

Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

Для обновления бюджетного устройства Российской Федерации необходим пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. России - федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой - необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Для этой системы характерны:

- самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.),

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

- нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций - конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.

Таким образом, бюджетный федерализм - одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

Бюджетный федерализм принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Сущность бюджетного федерализма, как концепции бюджетно-налогового устройства государства, заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

При таком понимании бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.

Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях:

- при демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти, как по расходам, так и по доходам;

- если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;

- если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.

Принцип федерализма переносит свою сущность на бюджетную деятельность государства. Основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющих обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных реформ.

В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.

Первым и основным является принцип достаточной необходимости федерального регулирования, согласно которому в сфере конкурирующей законодательной компетенции Федерация имеет право законодательства, в том случае если есть особая необходимость в федеральном законодательном регулировании в целях обеспечения единообразных условий на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах.

Вторым принципом является принцип альтернативы, согласно которому, федеральные законы по предметам совместного ведения должны, кроме специально закрепленных случаев, содержать возможные варианты решения возникающего вопроса, при этом один из которых должен быть выбран на уровне субъекта РФ.

Третьим принципом является принцип позитивного обвязывания, согласно которому при разграничении полномочий по предметам совместного ведения нужно выделять те полномочия субъектов РФ, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетных средств и за которые должны нести конституционно-правовую ответственность.

К четвертому принципу можно отнести принцип бюджетной обеспеченности полномочий, в соответствии с которым за бюджетами субъектов РФ на постоянной основе должен быть закреплен объем доходных источников в соответствии с предметами ведения.

Бюджетный федерализм, как финансово-правовая категория, есть отношения, возникающие на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации, органами муниципальных образований по вопросам формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса государства при непременном условии соблюдения финансовых интересов Федерации, регионов, муниципальных образований, а также самостоятельности и автономии всех уровней бюджетной системы.

Бюджетный федерализм, являющийся, частным случаем общего понятия федерализма, кроме того, представляет собой также верхний уровень межбюджетных отношений. Соответственно принципами бюджетного федерализма являются как принципы федерализма, закрепленные в Конституции Российской Федерации, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ.

Консолидированный бюджет -- это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (консолидированный бюджет субъекта Федерации, консолидированный бюджет Российской Федерации). бюджетный консолидированный валовой федеральный

Составление консолидированного бюджета Российской Федерации, а также разработку его прогноза Бюджетный кодекс РФ возлагает на Министерство финансов РФ (ст. 65 Бюджетного кодекса).

Консолидированные бюджеты Российской Федерации и субъектов Федерации не подлежат утверждению. Они составляются и являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующих агрегированные показатели по доходам и расходам бюджетов бюджетной системы.

Показатели консолидированных бюджетов используют:

* для анализа формирования доходов и использования расходов бюджетов страны и регионов;

* при разработке прогнозов экономического и социального развития государства, регионов, субъектов Федерации;

* при финансовом планировании, состоянии балансов при разработке планов доходов и расходов бюджетов;

* при разработке нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов Федерации;

* для определения степени централизации финансовых ресурсов, отражаемых в федеральном бюджете государства.

Бюджет, консолидированный не утверждается каким-либо законодательным (представительным) органом власти, поэтому не является юридическим документом. Бюджет консолидированный выполняет, таким образом, функцию объединения бюджетных показателей (по отдельным территориям или стране в целом), и его величина в каждом отдельном случае определяется расчетным путем. Тем не менее, бюджет консолидированный имеет широкое применение в процессе планирования и анализа основных показателей и пропорций бюджетной системы. Например, удельный вес бюджета консолидированного РФ в валовом внутреннем продукте дает представление о масштабах бюджетного перераспределения; структура доходов и расходов свидетельствует об основных источниках и субъектах формирования доходной базы бюджетной системы; приоритетных направлениях государственных расходов и т. д.

В российской бюджетной практике существуют следующие понятия бюджетов консолидированных:

· бюджет консолидированный Российской Федерации, включающий федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ, а также государственные внебюджетные фонды;

· бюджет консолидированный субъекта Российской Федерации (республики в составе РФ, края, округа, автономного округа, области, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга), включающий бюджет субъекта Федерации и консолидированные бюджеты муниципальных образований, находящихся на территории субъекта Федерации;

· бюджет консолидированный города (республиканского, краевого, окружного, областного подчинения), включающий городской бюджет и бюджеты городских районов;

· бюджет консолидированный района, включающий районный бюджет и бюджеты городов районного подчинения, сельские, поселковые и другие бюджеты муниципальных образований.

Размещено на Allbest.ru