Финансовая система

Нарастание бюджетного дефицита в экономике приводит к появлению и росту государственного долга.

Государственный долг - это сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это же время положительных сальдо бюджета. Различают внешний и внутренний государственный долг.

Внешний государственный долг, т. е. долг иностранным государствам, организациям ицам ложится на страну наибольшим бременем, так как страна должна отдавать какие-нибудь ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты и погасить долг. Надо помнить и то, что кредитор обычно ставит определенные условия, после выполнения которых, и предоставляется кредит.

От грамотного урегулирования проблемы внешнего долга зависят состояние бюджета, резервов, стабильность национальной валюты, инвестиционный климат и дальнейшее социально-экономическое развитие Кыргызстана. Проблема погашения внешнего долга является сложной и первоочередной для КР. Поэтому Правительство уделяет огромное внимание этому вопросу при формировании бюджета.

Динамика внешнего долга в Кыргызской Республике¹¹ Бюллетень НБКР стр.72 Таблица V.6. Внешний долг. (млн. долл. США)

Проводятся активные переговоры по реструктуризации долгов, которые уже принесли положительные результаты.

Учитывая сложившуюся ситуацию, Правительство изменило систему и процедуру предоставления гарантий, ужесточило требования к заемщикам и объявило мораторий на нельготные кредитные заимствования. Основными донорами остались, как и в предыдущие годы: Всемирный банк, АБР, Япония, Пакистан. Трудности исполнения бюджета республики привели к просрочке обслуживания внешней задолженности, большую часть которой (80%) составили предназначенные к выплате проценты по кредитам России.

Внутренний долг государства, т. е. долг своему населению, приводит прежде всего к перераспределению доходов внутри страны. Утечки товаров и услуг обычно не происходит, но возникают определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительны.

Динамика внутреннего долга¹¹ Данные Национального статистического комитета Кыргызской Республики (млн. сомов)

Как видно из графика, 1 января 2000 года внутренний государственный долг составил 5322,9 млн. сомов, в том числе:

1. задолженность Национальному банку по облигациям государственного реструктуризированного займа - 2080,7 млн. сомов

2.по простому векселю - 619 млн. сомов,

3. по Государственным казначейским обязательствам - 1141,8 млн. сомов,

4. по Государственным казначейским векселям- 165 млн. сомов,

5. по вкладам населения - 1316,2 млн. сомов.

Бюджетный дефицит и государственный долг тесно связаны друг с другом. Во-первых, государственные займы - важнейший источник покрытия бюджетного дефицита. Во-вторых, определить, насколько опасен тот или иной размер дефицита бюджета невозможно без анализа величины государственного долга. С другой стороны, для оценки величины государственного долга необходимо исследование роста бюджетного дефицита.

Обычно в государственном долге видится две опасности: возможность банкротства нации и опасность переложения долгового бремени на будущие поколения. По поводу первой опасности можно отметить следующее: никто не может запретить правительству выполнять свои обязательства по обслуживанию государственного долга.

Что касается второй опасности, то специфика внутреннего долга такова, что мы как бы должны сами себе. В большинстве случаев внутренний долг - это только отношения между гражданами страны, а государственный долг является одновременно и государственным кредитом. Тем не менее, рост государственного долга влечет за собой реальные негативные экономические последствия.

Выплата процентов по государственному долгу увеличивает неравенство в доходах:

Повышение ставок налогов (как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения) может подорвать действие экономических стимулов развития производства:

Существование внешнего долга, при котором мы должны “не сами себе”, предполагает передачу части созданного внутри страны продукта за рубеж (в случае выплаты процентов или сумм основного долга).

Рост внешнего долга безусловно снижает международный авторитет страны

В итоге важно отметить следующее: даже при том, что бюджетный дефицит и государственный долг - сами по себе не являются катастрофичными явлениями, их увеличение может вести к серьезным негативным последствиям не только экономического, но и чисто политического характера. Ведь доверие народа к бюджетной системе, к бюджетному устройству страны определяет доверие правительству, доверие проводимым реформам. Это доверие невозможно в условиях несбалансированного бюджета - главного финансового документа страны, в условиях растущего внутреннего и внешнего долга. И это должно, наконец, привлечь пристальное внимание правительства, и проявиться в конкретных результатах.

2.2 Анализ бюджетной политики в Кыргызской Республики и ее инструментов

С момента обретения Кыргызстаном независимости, в нашей стране были начаты радикальные экономические реформы, которые охватили такие основные направления как: либерализация цен; преобразование отношений собственности, на основе ее разгосударствления и приватизации; либерализация внешнеэкономической деятельности; реорганизация денежно-кредитной системы; проведение аграрной реформы; реформирование пенсионной системы и социальной защиты населения; совершенствование правовой базы для углубления реформ и другие.

При осуществлении данных радикальных изменений в Кыргызской Республике использовали бюджет в качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования производственных и социальных процессов. Благодаря бюджетному перераспределению национального дохода можно совершенствовать структуру общественного производства. Насколько это удается Кыргызстану, мы увидим из проведенного анализа.

Как мы уже знаем, государство применяет различные формы прямого и косвенного воздействия на экономику - субсидирование предприятий, государственные инвестиции, бюджетное финансирование конверсии оборонных отраслей и т.п., добиваясь в конечном итоге изменения сложившихся народнохозяйственных пропорций. При правильном построении бюджетного механизма он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства.

Использование бюджетного механизма для регулирования экономикой осуществляется посредством маневрирования поступающими в распоряжение государства денежными средствами. Маневрирование возможно потому, что в бюджете отсутствует принцип закрепления доходов за конкретными видами и направлениями расходов, в связи, с чем средства, поступающие в распоряжение государства, обезличиваются и могут быть использованы по любому направлению. Маневрирование бюджетными средствами позволяет целенаправленно влиять на размеры и пропорции развития общественного производства.

Бюджетный механизм является активным инструментом реализации бюджетной политики государства. Судить о ней можно по статьям бюджетных доходов и расходов, отражающим источники формирования и направления использования бюджетного фонда страны. Прежде чем приступить к анализу инструментов бюджетной политики давайте проанализируем государственный бюджет Кыргызской Республики за некоторый период развития экономики.

Основную долю (около 70%) средств бюджета составляют налоговые поступления. Так доходная часть государственного бюджета Кыргызской Республики в основной массе состоит из налоговых доходов, которые за период с 1997 по 1999 гг. составлял более 70 %. Данная тенденция незначительно изменилась в 2001 году, когда налоговые поступления составили лишь 68 %. Данное снижение доли налоговых поступлений не является уменьшением налоговых поступлений в абсолютном выражении, значит снижение доли данного доходного источника вызвано увеличением доходов государственного бюджета вообще.

Анализ государственного бюджета Кыргызской Республики показал, что косвенные налоги занимают определяющую роль в формировании доходов государства, так как 43- 51 % доходов страны это более 50 % вообще налоговых поступлений. На долю основных прямых налогов приходиться менее 20 % доходов государственного бюджета.

Столь значительная доля косвенных налогов в доходах государственного бюджета не является негативным фактором, так как во всем мире в сфере налогообложения наблюдается переход к косвенным налогам или, другими словами, к обложению потребления.

Неналоговые доходные источники составляли 24 % бюджетных средств в 2001 году. Доля данного источника имеет тенденцию увеличиваться. Так в 1997 году на его долю приходилось 5 % доходов,в 1998 году - 18 %, в 1999 году 22 % средств.

Что касается доходов от операций с капиталом, то данный доходный источник формирует совершенно незначительные финансовые ресурсы, и как ни странно имеет тенденцию уменьшения доли в общих доходах.

И последний источник формирования доходов государственного бюджета - полученные официальные трансферты, на долю которого приходиться от 3 до 7 % доходов бюджета.

Так, в общем мы рассмотрели структуру доходов государственного бюджета Кыргызской Республики за несколько лет реформ проводимых в стране. Теперь давайте обратимся к расходной части государственного бюджета с целью выявления государственной политики в области расходов.

Категория расходов бюджета проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Качественная характеристика позволяет установить экономическую природу и общественное назначение каждого вида бюджетных расходов, количественная - их величину. Активная роль государства в экономической жизни общества, осуществлении социальных преобразований обусловливает многообразие конкретных видов бюджетных расходов. Оно вязано с действием ряда факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития граны, разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством, формами предоставления бюджетных средств и т.д. Сочетание названных факторов на каждом из этапов развития государства порождает такую систему расходов, которая соответствует потребностям экономики, типу и уровню управления ею.

Расходы государственного бюджета тесно взаимосвязаны с его доходами. Эта взаимосвязь выражается в количественном соответствии расходов доходам, а также в их влиянии друг на друга. С одной стороны, объем расходов бюджета лимитируется жесткими рамками поступающих бюджетных доходов, причем последние в свою очередь определяются экономическими возможностями государства. Поэтому очень важно установить такой объем бюджетных расходов и такие сроки использования бюджетных средств, которые обеспечивали бы решение стоящих перед обществом социально-экономических задач при минимальных затратах с максимальным народнохозяйственным эффектом. С другой стороны, расходы при надлежащем использовании бюджетных средств могут оказывать обратное влияние на доходы, содействуя росту производства, развитию науки, совершенствованию кадрового потенциала и т.д.

Из расходной части государственного бюджета за период с 1997 года по 2001 наглядно видно, что основными расходами бюджета Кыргызской Республики за анализируемый период явились расходы на образование, здравоохранение и социальное обеспечение населения. В совокупности на эти три вида государственных расходов приходиться порядка 50 % совокупных расходов государства.

Самой крупной расходной статьей государства за анализируемый период является образование. На ее долю приходиться пятая часть государственных расходов. Данный расходный источник на протяжении шести лет удерживает позиции лидера и его доля в совокупных расходах актически не подвержена колебаниям. Чего нельзя сказать о здравоохранении, которые составляют в расходах менее 15 %, и доля которого из года в год сокращается. Сокращение доли данных расходов не говорит о снижении расходов на здравоохранение в абсолютном выражении, где наблюдается незначительных прирост средств. Идентичная картина наблюдается и в статье социальное обеспечение, где можно наблюдать сокращение удельного веса данной расходной статьи, но в абсолютном выражении данная статья имеет тенденцию роста. Следовательно, снижение доли данных расходов вызвано ростом совокупных расходов вообще.

Важную роль продолжают играть расходы государства, направленные на регулирование отраслевой и территориальной структуры инвестиций. Новый импульс должны получить расходы по поддержанию и упрочению тех отраслей и видов деятельности, которые в принципе не могут ориентироваться на коммерческие критерии, но существование которых жизненно важно для всего общества. В условиях рынка появится специфический вид расходов - выделение бюджетных средств на приобретение акций действующих или строящихся предприятий. Благодаря иной, чем прежде, структуре бюджетных расходов изменятся содержание и направленность экономической функции государства, которая из директивно управляющей будет трансформироваться в регулирующую и стимулирующую. Из анализа расходов мы выявили, что на топливно-энергетический комплекс в Кыргызстане направляется - 0.8 % бюджетных средств. Менее 1 % средств это незначительная доля вмешательства в экономику, значит особых структурных изменений в этой отрасли пока не предвидится.

Что касается таких расходных статей как государственные услуги общего назначения, оборона и общественный порядок, то они удерживают стабильные позиции в структуре расходов государственного бюджета. На их долю приходиться порядка 15 % совокупных расходов государства.

В целом картина по расходам вырисовывается следующая: расходы государственного бюджета в основной массе направляются на обеспечение столь социально значимых государственных расходов как: образование, здравоохранение и социальное обеспечение. Отсюда можно сделать вывод, что бюджет Кыргызской Республики является социально ориентированным, насколько он является гибким инструментом макроэкономического регулирования мы увидим из дальнейшего анализа.

Составляемый в форме баланса доходов и расходов государственный бюджет может выступать действенным орудием общегосударственного финансового контроля. Адресность бюджетных показателей, отражающих многообразные связи бюджета с народным хозяйством, создает основу для их использования в целях контроля за состоянием дел в структурных подразделениях общественного производства. Через бюджетные показатели можно следить за течением экономических и социальных процессов, расценивая отклонения фактических данных от ранее запланированных как своеобразные сигналы для принятия оперативных правительственных решений. Ежегодно публикуемые бюджеты, т.е. закон о бюджете можно рассматривать как стратегию развития государства и посредством ее выявить приоритетные направления развития государства.

Бюджетный механизм исторически и логически связан с бюджетом; вместе с тем существенное влияние на него оказывают задачи, решаемые обществом на том или ином этапе развития. Меняются задачи - должен изменяться и бюджетный механизм. Отсюда по мере развития экономики, перевода ее на рыночные основы, хозяйствования будет радикально изменяться и бюджетный механизм, приобретая качественно новые черты. На смену директивному администрированию субъектов власти появятся методы косвенного влияния бюджета на экономику; изменятся приоритеты бюджетной политики, которая от решения текущих, хотя и очень важных задач, перейдет к разработке и последовательной реализации долгосрочных целевых программ; коренным образом преобразуются методология и методика бюджетного планирования, в которых, к примеру, на смену объемным показателям придут качественные ориентиры типа социальных нормативов и т.д.

Государственный бюджет всегда являлся важным инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы. С его помощью государство, осуществляя перераспределение национального дохода, могло изменять структуру общественного производства, влиять на результаты хозяйствования, осуществлять социальные преобразования и т.д. При переходе к рыночной экономике государственный бюджет не может и не должен утратить своей роли; произойдет лишь изменение методов бюджетного воздействия на общественное производство. Этому изменению призваны служить радикальная перестройка бюджетных отношений, построение принципиально иного, чем прежде, бюджетного механизма.

В новых условиях хозяйствования необходимо было изменение направления вложения бюджетных средств. Большое значение приобрели государственные инвестиции в прогрессивные отрасли экономики, в обеспечение стратегических направлений ее развития, создание необходимой производственной инфраструктуры. Используя бюджетную сферу перераспределения национального дохода, государство с помощью прямых и косвенных форм бюджетного регулирования может существенно изменять сложившиеся народнохозяйственные пропорции, особенно в части отраслевой и территориальной структур общественного производства. С переходом к рынку одним из важных факторов достижения рациональной структуры экономики стала конверсия оборонных отраслей.

Но, как показал анализ расходов государственного бюджета за шесть лет развития Кыргызской Республики, средств мобилизуемых посредством бюджета хватает только на обеспечение минимальных расходов, которые нам гарантированы государством. Финансирование данных расходов неизбежно, так как ее отсутствие повлечет за собой такие катаклизмы как социальный взрыв, миграция населения и т.д. Говорить о том, что бюджет на сегодняшний день может существенно изменять сложившиеся народнохозяйственные пропорции пока рано. Свидетельством этому может служить тот факт, что Кыргызстан, объявив себя страной, которая может обеспечить многие страны электроэнергией, вкладывает в эту отрасль менее 1 % совокупных расходов государства. А частных вливаний в данную отрасль ждать пока не приходиться, так как данная отрасль является не рентабельной и требующей весьма емких и долгосрочных инвестиций.

Значит, бюджетный механизм целесообразно перестроить в направлении его воздействия на хозяйственную конъюнктуру и уровень деловой активности предпринимателей. Это можно осуществить через налоги, налоговые льготы, объем и направления бюджетного финансирования, когда можно влиять на различные стороны хозяйствования, способствуя ускоренному обновлению производственных фондов, быстрейшему внедрению в производство научно-технических достижений, повышению рентабельности. Этому же должны служить отмена бюджетного дотирования нерентабельных предприятий, их закрытие или перепрофилирование.

Большое влияние на экономику страны способен оказывать бюджет благодаря тому, что он может использоваться в интересах ускорения научно-технического прогресса. Создание принципиально нового механизма бюджетного финансирования науки, совершенствование государственной системы подготовки и переподготовки кадров для народного хозяйства, использование льготного налогового режима в части обложения прибыли от реализации новых видов продукции и тому подобные бюджетные меры призваны стимулировать научные открытия и новые технические достижения, сокращать сроки их внедрения в производство, а в итоге - служить катализатором ускорения научно-технического прогресса. Но, на сегодняшний день в связи с отсутствием бюджетных средств, или использованием его в другой сфере, на финансирование науки не хватает денег. Например, на протяжении шести анализируемых лет доля данного вида расходов составляет менее 1 %, значит, бюджет не может выступить инициатором развития научно-технического прогресса в стране.

Повышению роли государственного бюджета в социальных процессах способствует кардинальное изменение бюджетного механизма финансирования учреждений социальной сферы. За счет бюджетных средств финансируются многие отрасли социального обслуживания населения - просвещение, здравоохранение, социальное обеспечение. Возрастающие социально-культурные потребности граждан признаны необходимым обеспечивать даже за счет дефицитного финансирования. В перспективе роль государственного бюджета в социальных процессах будет усиливаться. Обусловлено это тем, что бюджетные средства в совокупности с внебюджетными фондами являются финансовой базой осуществления социальных преобразований, перехода на новый, более высокий уровень социального обслуживания населения страны. Кроме того, государственный бюджет призван нивелировать социальные последствия расслоения граждан по их материальному достатку, что вызвано переходом к рыночным условиям хозяйствования. С переходом к рынку бюджет становится одним из главных инструментов государства в проведении экономической и социальной политики. В данном направлении бюджет Кыргызской Республики можно считать инструментом социального регулирования. Как показал анализ расходов государственного бюджета на долю данных статей приходиться порядка 50 % расходов.

Функционирование государственного бюджета происходит посредством особых экономических форм - доходов и расходов, выражающих последовательные этапы перераспределения стоимости общественного продукта, концентрируемой в руках государства. Доходы и расходы бюджета - это объективно обусловленные категории, каждая из которых имеет специфичное общественное значение; доходы служат финансовой базой деятельности государства, расходы - удовлетворению общегосударственных потребностей.

Состав бюджетных доходов, формы мобилизации денежных средств в бюджет зависят от системы и методов хозяйствования, а также от решаемых обществом экономических задач. Отсутствие объективных критериев, в соответствие с которыми обоснованно определялась бы доля участия каждого субъекта хозяйствования в формировании бюджетного фонда страны, приводило к подрыву финансовой самостоятельности предприятий, пренебрежению их экономическими интересами.

Переход на рыночные основы хозяйствования потребовал использования экономических методов руководства общественным производством, а неэффективность применявшихся ранее форм мобилизации части чистого дохода предприятий в бюджет обусловила коренное изменение системы доходных поступлений -- она стала строиться на базе налоговых платежей; взаимоотношения предприятий с бюджетом были переведены на правовую основу, регулируемую законом.

Экономическая сущность налогов характеризуется денежными отношениями, складывающимися у государства с юридическими и физическими лицами. Эти денежные отношения объективно обусловлены и имеют специфическое общественное назначение - мобилизацию денежных средств в распоряжение государства. Поэтому налог может рассматриваться в качестве экономической категории с присущими ей двумя функциями - фискальной и экономической. Иногда экономическую функцию дробят на регулирующую, стимулирующую и т.д., рассматривая каждую из них отдельно.

Конкретными формами проявления категории налога являются виды налоговых платежей, устанавливаемых законодательными органами власти.

Сегодня налоговая система готова реально влиять на укрепление рыночных начал в хозяйстве, способствовать развитию предпринимательства и одновременно служить барьером на пути социального обнищания низкооплачиваемых слоев населения. К числу наиболее важных принципов, которые должны быть реализованы в налоговой системе, относятся:

разумное сочетание прямых и косвенных налогов, использование разнообразных их видов, позволяющее учесть как имущественное положение налогоплательщиков, так и получаемые ими доходы. В период обострения кризисной ситуации в экономике лучше иметь много источников пополнения бюджета со сравнительно низкими ставками и широкой налогооблагаемой базой, чем один-два вида поступлений с высокими ставками изъятия;

универсализация налогообложения, обеспечивающая, во-первых, одинаковые для всех плательщиков требования к эффективности хозяйствования, не зависящие от видов собственности, организационно-правовых форм хозяйствования и т.д., а во-вторых, одинаковый подход к исчислению величины налога вне зависимости от источника полученного дохода, сферы хозяйствования, отрасли экономики;

однократность обложения, состоящая в том, что один и тот же объект может облагаться налогом одного вида только один раз за определенный законом период;

научный подход к определению конкретной величины ставки налога, состоящий в обосновании той доли изъятия, которая позволит субъекту налога иметь доход, обеспечивающий ему нормальное развитие. Научный подход исключает как механический перенос на нашу страну ставок налогообложения, используемых в других странах, так и сугубо фискальный подход к их установлению.

Рассмотрим доходы государственного бюджета Кыргызской Республики как инструмент регулирования экономики. Доходы государственного бюджета образуются преимущественно за счет поступлений прямых и косвенных налогов и других доходов, установленных Налоговым кодексом и другими законами Кыргызской Республики.

Основными доходами государственного бюджета являются общегосударственные налоги. Общегосударственными являются налоги, ставки которых, объекты и субъекты налогообложения, а также методы сбора определяются Налоговым кодексом Кыргызской Республики и которые взимаются на всей ее территории. К общегосударственным налогам согласно Закона «Об основных принципах бюджетного права КР» относятся:

а) налог на прибыль юридических лиц независимо от форм собственности;

б) акцизный налог на внутреннюю (местную) продукцию;

в) подоходный налог с физических лиц;

г) налог на добавленную стоимость;

д ) земельный налог;

е ) другие общегосударственные налоги и платежи, устанавливаемые в законодательном порядке.

Устанавливая ставки налогов на общегосударственные налоги, государство может реально воздействовать на доходы населения. Как показал анализ доходов государственного бюджета, преобладающую долю его доходов составляют косвенные налоги. Ставки установленные в 1996 году, с тех пор фактически не претерпели серьезных изменений. Значит, уплачивая данные налоги конечный потребитель, т.е. население теряет определенную долю доходов, вследствие чего сокращаются их сбережения.

Также одним из основных бюджетных инструментов регулирования экономики выступают - распределение доходов между уровнями бюджетной системы. От данного распределения зависят эффективность и полнота финансирования государственных расходов.

Общегосударственные налоги могут поступать как в республиканский, так и в местные бюджеты. Распределение поступления общегосударственных налогов между республиканским и местными бюджетами устанавливается ежегодным законом о республиканском бюджете.

В отдельных случаях перечень общегосударственных налогов и других доходов может быть пересмотрен при утверждении ежегодного закона о республиканском бюджете, но не чаще одного раза в три года.

Доходы республиканского бюджета

В республиканский бюджет поступают:

а) налог на добавленную стоимость;

б) акцизный налог на импортную продукцию;

в) налог за пользование автомобильными дорогами, взимаемый с юридических лиц;

г) импортные и экспортные таможенные пошлины;

д) отчисления для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

е) отчисления на развитие и воспроизводство минерально-сырьевой базы;

ж) проценты по кредитам (ссудам), выдаваемым из республиканского бюджета;

з) государственная пошлина, взимаемая органами арбитражного суда и органами внутренних дел за реализацию паспортов;

и) поступления от реализации общегосударственных денежно-вещевых лотерей;

к) другие неналоговые платежи, поступающие в республиканский бюджет в виде сборов, платежей, доходов и санкций согласно Закону Кыргызской Республики "О неналоговых платежах";

л) доходы бюджетных учреждений и организаций республиканского подчинения от специальных средств, включаемые в доходную часть республиканского бюджета.

м) официальные трансферты, гранты, а также другие поступления, зачисляемые в республиканский бюджет в размерах, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики.

Доходы местных бюджетов

В местные бюджеты всех уровней поступают;

а) земельный налог;

б) арендная плата за землю;

в) государственная пошлина в размерах, установленных законодательством Кыргызской Республики (за исключением взимаемой органами арбитражного суда и органами внутренних дел за реализацию паспортов);

г) местные налоги и сборы в соответствии с разделом VIII "Местные налоги и сборы" Налогового кодекса Кыргызской Республики;

д ) часть регулируемых общегосударственных налогов;

е ) неналоговые платежи, поступающие в местные бюджеты в виде сборов, платежей, доходов и санкций согласно Закону Кыргызской Республики "О неналоговых платежах";

ж ) доходы бюджетных организаций местного подчинения от специальных средств, включаемые в доходную часть местных бюджетов в законодательно установленном порядке.

Также можно проанализировать как доходы бюджета Кыргызской Республики распределяются между уровнями бюджетной системы. Совокупные доходы государственного бюджета распределяются в соотношении 82 и 18 % в республиканский и местные бюджеты соответственно. А если вспомнить, что общегосударственная политика государства направлена на децентрализацию государственных финансов, которая подразумевает закрепление за местными органами власти определенных расходных полномочий и наделение соответствующими доходными источниками. Данные полномочия должны быть весомыми, так как децентрализация подразумевает большую самостоятельность, то бюджет как инструмент регулирования не способствует реализации общегосударственной политики, а наоборот посредством бюджета проводиться централизованная финансовая политика.

Налог на добавленную стоимость остается одним из основных источников дохода бюджета, который поступает в республиканский бюджет, и который за анализируемый период возрос в 4,0 раза. В дальнейшем такая ужесточенная политика может привести не к росту, а к существенному сокращению налоговых сборов в бюджет. В этих условиях бюджет развития лопнет, начнется цепная реакция остановки производств. Тогда придется резко менять курс экономической политики вообще и налоговой, в частности. В связи с этим предполагается проэкспериментировать повышение (стимулирование) производительности. Например: налоги для предприятий, не имеющих задолженности, устанавливать в текущем году на уровне предыдущего года. Все, что будет заработано предприятием сверх величины, не подлежит налогообложению. В этом случае появятся стимулы для роста производства как у коллектива предприятия, так и у партнеров.

Аккумулируя основную долю бюджетных средств в республиканский бюджет, государство регулирует уровень самообеспечения регионов, т.е. с помощью бюджета осуществляется выравнивание межрегиональных диспропорций развития. Данную политику государства проводимую посредством бюджета мы рассмотрим в следующей главе.

Говоря о роли бюджета нельзя ограничиться лишь абсолютными показателями. Для характеристики показателей качества государственного бюджета их соотносят с ВВП.

За анализируемый период значительно сократилось доля доходов государственного бюджета в ВВП - с 35,8 в 1900 г. до 14.1 % в 2000 г. Это свидетельствует о положительных сдвигах. По мировым стандартам доходы государственного бюджета к ВВП должны составлять не более 16 %.

На снижение доли налоговых поступлений в государственный бюджет с 27,5 % ВВП в 1990 г. до 10,8 % ВВП в 2000 г. повлияли структурные изменения в экономике, в частности увеличение продукции совместных и иностранных предприятий, в отношении которых предусмотрено льготное налогообложение, рост доли убыточных предприятий (порядка 45 %), сокрытия доходов от налогообложения. По данным статистики, 25-30 % налогов не собираются из-за наличия теневой и неофициальной экономики, товарооборот которой достиг 15 % ВВП. В 1998 г. налоговые поступления в бюджет составили 14,2 % к ВВП, и по сравнению с предыдущим периодом наблюдается значительный прирост. Основной причиной такого прироста является увеличение доли НДС, акцизных сборов и таможенных платежей. Основными доходными источниками в тот период являлись косвенные налоги. В 1999 и 2000 годах наблюдается опять снижение доли налоговых поступлений по отношению к ВВП, составив 12,3 % и 10.8 %. Такое снижение может быть вызвано только сокращением уровня производства, так как в этот период в налоговой системе не происходило фактически никаких изменений.

Значит, посредством бюджета перераспределяется пятая часть созданного в республике ВВП. Конечно, если основную долю в доходах государственного бюджета составляют налоговые поступления, то и перераспределение основной доли ВВП осуществляется через налоги.

За 11 лет развития суверенного государства, бюджет страны фактически сводился с дефицитом, хотя последние два отчетных периода планировалось свести с профицитом. Здесь хотелось бы отметить, что бюджетное планирование выступая элементом бюджетного регулирования внесет свою лепту в осуществление экономических реформ. Чем более реально мы будем подходить к системе планирования, тем более зарекомендуем бюджет как финансовый документ имеющий силу Закона, т.е. необходимость его исполнения на 100 %. У нас же планируют профицит, при нехватке бюджетных средств даже на некоторые первоочередные цели государства. При этом возникающие кассовые разрывы приходиться покрывать за счет различных инструментов: заимствования у Национального банка, выпуск дополнительных государственных ценных бумаг. О дальнейшем увеличении налоговых ставок не может быть и речи. Наоборот, в области пополнения бюджета необходимо немного ослабить налоговый пресс, так как именно оно является первоочередной причиной сокрытия объема товарооборота.

Глава 3. проблемы и пути совершенствования финансовой системы

За истекшие одиннадцать лет независимости и суверенитета кыргызстанцы стали свидетелями многих кардинальных изменений в становлении нового государственного строя. Строящаяся в стране рыночная экономика немыслима без хорошо отлаженной кредитно-финансовой системы, важнейшим составным элементом которой является банковский сектор, будущее которого и перспективы занимают особое место. Как и всякому государственному инструменту, банковской системе присущи строго заданные рамки и ограничения, диктуемые прежде всего законами и правилами, накладываемыми внутренними и внешними связями, адресно связанными с экономическими, политическими и социальными аспектами развития страны.

Учитывая опыт реформ в странах Восточной Европы, Кыргызстан с самого начала ставил перед собой четкую цель - осуществить переход от плана к рынку, а не модернизировать социалистическую экономику. Основная цель состояла в преобразовании государственных предприятий в частные и акционерные путем широкомасштабной приватизации.

В результате наша республика постепенно интегрируется в мировое сообщество и становится частью мировой экономики, что в свою очердь характеризуется увеличением внешнего товарооборота и вступлением Кыргызстана в ВТО.

Хочется отметить, что Кыргызстан по целому ряду объективных причин сейчас не подвержен угрозе развития финансового кризиса по сценариям, продемонстрированным в Восточной Азии и России.

Важным фактором дестабилизации финансового состояния народного хозяйства, снижения государственных доходов и лавинообразного роста бюджетного дефицита бывшего Союза явилась финансовая система. Консерватизм ее структур, их ориентированность на административно-командные рычаги управления экономикой не позволяли оперативно маневрировать финансовыми ресурсами в усложнившихся условиях. Сложившиеся еще в 30-е годы и лишь внешне подновленные в последующий период принципы организации финансовых отношений во всех звеньях народного хозяйства пришли в явное противоречие с задачами, выдвинутыми эпохой радикальных преобразований.

Программа перевода экономики страны на рельсы рыночного хозяйства требовала коренных изменений во всем финансовом механизме, реформирования всех его структур.

В соответствии с кардинальными изменениями финансовой политики перестраивается финансовый механизм. Цель перестройки финансового механизма - усилить его воздействие на эффективность общественного производства на основе развития рыночных отношений, обеспечить повышение эффективности использования финансовых ресурсов. В основу перестройки финансового механизма положены принципиально новые подходы к организации финансовых взаимосвязей в народном хозяйстве, обеспечивающие всемерное развитие хозяйственной инициативы и ответственности предприятий, организаций, регионов страны за конечные результаты работы.

Резкое увеличение дефицита государственного бюджета привело к нарастанию инфляционных процессов, поскольку для покрытия дефицита правительство систематически использовало денежно-кредитную эмиссию. Нарастание инфляционных процессов существенно снижает жизненный уровень населения, ведет к обострению социальной напряженности.

Крайне отрицательные последствия (финансовые, экономические, социальные) огромного бюджетного дефицита настоятельно требуют осуществления системы мер по его преодолению, проведения активной финансовой политики, использования общепринятых в мировой практике методов борьбы с дефицитом. Стремление к равновесию бюджетных доводов и расходов путем сбалансированности государственного бюджета - это сегодня одна из главных задач. Только при ее решении можно проводить целенаправленную финансовую политику. При этом следует учитывать, что способы решения данной задачи во многом определяются тем, до какого предела (нулевого и иного) и какими темпами нужно стремиться к сбалансированию бюджетных расходов с доходами.

При выработке стратегии борьбы с бюджетным дефицитом необходимо руководствоваться следующим:

1) бюджетный дефицит - зло, но еще большим злом для экономики и финансов страны является мнимое его устранение путем чисто математических операций, ибо в этом случае вместо "лечения" экономики ее болезнь переходит в скрытые формы, бороться с которыми гораздо труднее;

2) баланс бюджета и даже превышение бюджетных доходов над расходами не следует рассматривать в качестве неотъемлемой черты здоровой, динамично развивающейся экономики. Мировой опыт убедительно показывает, что на отдельных этапах развития общества, в условиях, специфических для каждой страны, вполне допустим бюджетный дефицит;

3) величина бюджетного дефицита, о чем свидетельствует мировой опыт, не должна превышать предельно допустимого размера, определяемого 2-3% валового национального продукта. Наличие дефицита, превышающего предельно допустимые размеры, требует осуществления таких мер, которые привели бы к его быстрейшему сокращению;

4) для покрытия бюджетного дефицита могут использоваться разнообразные формы государственного кредита (как внутреннего, так и внешнего). Работа печатного станка, приводящая к эмиссии, не обусловленной потребностями товарооборота, должна расцениваться как мера, грубо нарушающая законы денежного обращения, а потому недопустимая. Дефицит может покрываться только на заемной основе путем размещения на финансовом рынке государственных ценных бумаг;

5) для преодоления бюджетного дефицита необходимо "лечение" самой экономики, ибо без обеспечения динамизма в ее развитии и реально ощутимой эффективности невозможно добиться финансовой устойчивости страны, какие бы прогрессивные финансовые меры ни применялись при этом.

Перечисленные принципы должны обязательно реализовываться при разработке конкретной программы мер по снижению бюджетного дефицита и управлению им. Отсюда неоправданными являются меры, в основе которых лежит идея в короткий срок во что бы то ни стало добиться равновесия между доходами и расходами бюджета, ликвидировать проблему незакрепленное реальными шагами в направлении стабилизации самой экономики, лишь осложнит и без того трудную финансовую ситуацию в стране, создаст ненужные преграды на пути достойного выхода из кризиса.

В программу конкретных мероприятий по сокращению бюджетного дефицита следует включить и последовательно проводить в жизнь такие меры, которые, с одной стороны, (стимулировали бы приток денежных средств в бюджетный фонд страны, а с другой - способствовали сокращению государственных расходов. Сюда относятся:

изменение направлений инвестирования бюджетных средств в отрасли народного хозяйства с целью значительного повышения финансовой отдачи от каждого бюджетного сома;

более широкое использование финансовых льгот и санкций, позволяющих полнее учитывать специфические условия хозяйствования и стимулирующих рост общественного производства;

резкое сокращение сферы государственной экономики и государственного финансирования;

снижение военных расходов;

сохранение финансирования лишь важнейших социальных программ; мораторий на принятие новых социальных программ, требующих значительного бюджетного финансирования;

запрещение Центральному банку страны предоставлять кредиты правительственным структурам любого уровня без надлежащего оформления задолженности государственными ценными бумагами.

Кроме этого, следует учитывать, что в мировой практике для снижения бюджетного дефицита широко используется такая форма, как привлечение в страну иностранного капитала. С его помощью решается сразу несколько задач, причем не только фискального, но и экономического характера; сокращаются бюджетные расходы, предназначенные на финансирование капитальных вложений (а значит, уменьшается разрыв между доходами и расходами), расширяется база для производства товаров и услуг, появляется новый налогоплательщик (следовательно, увеличиваются доходные поступления в бюджет), улучшается состояние платежного баланса.

С начала 1996 года Правительством Кыргызской Республики взят курс на преобразование финансовой системы с целью увеличения доходов бюджета, сокращения его расходов и сокращения дефицита государственного бюджета. При поддержки Всемирного Банка была принята Программа по реорганизации системы управления ресурсами государственного сектора - Public Sektor Resource Adjustment Credit (РSRМАС) и, начиная уже с 1997 года, были внедрены некоторые элементы реформы.

Реализация стратегии реформы была поддержана льготным программным кредитом в размере 30 млн. СДР (около 43 мил. Американских долларов) от Международной Ассоциации Развития (МАР) группы Всемирного Банка. Данный проект рассчитан на два года и направлен на создание бюджета, способного стать действенным инструментом и стимулом устойчивого экономического роста. Нынешняя бюджетная система не способствует эффективности и установлению приоритетности и не обеспечивает использования кредитных ресурсов по их назначению. Поэтому программа реформ в рамках РSRМАС нацелена на управление ресурсами государственного сектора таким образом, чтобы ресурсы распределялись на финансирования наиболее приоритетных программ, издержки предоставления услуг поддерживались на возможно более низком уровне и обеспечивалось более эффективное распределение государственных средств. Предлагаемая программа реформ повысит эффективность бюджетного процесса и создаст условия для разработки усовершенствованных программ расходов, имеющих более приемлемые масштабы и содержание, что придаст стабилизации налогово-бюджетной сферы более устойчивый характер.

В 1997 году в Министерстве финансов при формировании бюджета была введена система трансфертов между республиканскими и местными бюджетами, основанная на новой методике определения потребностей социальной сферы на реальном уровне, осуществлено разграничение ответственности в сфере бюджетных расходов между республиканскими и местными органами власти, использованы показатели 1994-1997 гг. развития экономики, введены постоянные долговременные нормативы распределения общегосударственных налогов.

С начала осуществления программы структурных реформ и стабилизации были достигнуты значительные результаты в возобновлении экономического роста, в сокращении инфляции, снижение дефицита бюджета и регулировании роста денежной массы, а также в поддержании валовых официальных резервов. Возобновление экономического роста подкрепилось также существенными структурными реформами, включая либерализацию цен и торгового режима, процентные ставки по депозитам и кредитам, прекращена выдача централизованных кредитов, резко сокращено банковское финансирование бюджетного дефицита.

Основным направлением бюджетной политики Кыргызской Республике в среднесрочной перспективе является стабилизация состояния государственного бюджета, снижение его дефицита путем максимальной мобилизации доходов и жесткого ограничения расходов,

В ходе подготовки проекта бюджета на 1998 финансовый год в бюджетный процесс уже был внесен ряд изменений. И теперь уже на протяжении пяти лет используется совершенно новая методика составления бюджета и бюджетных взаимоотношений, основанная на грантовой системе.

Основные направления и отличительные особенности процесса составления республиканского бюджета на 2002-2003 финансовые годы заключается в следующем:

1. Переход на среднесрочное финансовое прогнозирование с целью повышения эффективности бюджета как инструмента экономической политики Правительства.

Для достижения указанной цели Министерством финансов республики разработана модель среднесрочного финансового прогноза, основывающаяся на прогнозируемых доходах, а также установленных размерах дефицита бюджета и источников его покрытия, посредством которой рассчитана величина расходов республиканского бюджета на 2000-2002 финансовые годы в целом и по секторам экономики.

2. Составление бюджета в разрезе административных ведомств на основе административной классификации.

В целях повышения "прозрачности" бюджета и усиления ответственности за его исполнение республиканский бюджет на 2002 год составлялся в разрезе административных ведомств на основе административной классификации. Административная классификация является обеспечением адресного выделения финансовых ресурсов, с помощью которой решаются проблемы, кому, сколько и на какие цели выделяются финансовые ресурсы из бюджета.

3. Полное включение программы государственных инвестиций в республиканский бюджет.

Начиная с 1998 года в государственный бюджет включаются основные показатели Программы государственных инвестиций (ПГИ), содержащие стоимостную оценку реализуемых и планируемых инвестиций проектов в различных секторах экономики республики, финансируемых за счет средств иностранных инвесторов.

Основные показатели ПГИ представлены в разрезе потребностей инвестиционных проектов в финансировании, увязанных с ожидаемыми или согласованными обязательствами доноров (стран или международных организаций) по представлению инвестиционных ресурсов. ПГИ на 1999-2001 годы получил положительную оценку от Всемирного Банка был представлен как основной документ Правительства в области направлений государственных инвестиций на Консультативной Встрече по Кыргызстану в мае 1998 года в Париже.Статистический сборник Национального статистического комитета Кыргызской Республики «Социально-экономическое положение Кыргызской Респубилики январь - 1999,2000, 2001 г. Бишкек.

4. Переход отдельных министерств на составление бюджета на программной основе (БПО).

Данный метод предлагает четкое определение среднесрочных целей сектора, возглавляемого соответствующим министерством, с определением путей достижения данных целей в виде программ с установлением степени приоритетности каждой программы и калькуляции расходов по ним.

БПО включает в себя методологию для составления бюджета мероприятий, являющихся приоритетными на государственном уровне. Целью составления бюджета на программной основе является сдерживание снижения реальных расходов определенных секторов путем сосредоточения ресурсов на ограниченном количестве высокоприоритетных мероприятий для выполнения специфических государственных задач и поиска наиболее низкозатратных способов для достижения этих целей.

5. Установление бюджетных ограничений (контрольных цифр) для административных ведомств в целях сохранения бюджетных расходов в допустимых пределах.

Для усиления степени контроля за расходами бюджета Министерством финансов в 1997 году разработана система расходных ордеров, которая основана на выделении министерствам, административным ведомствам, государственным комиссиям и комитетам, другим организациям и учреждениям, финансируемым из бюджета, ассигнований из республиканского бюджета с учетом утвержденных расходов (лимитов), определенных для министерств и ведомств росписью бюджета. Система расходных ордеров позволит предприятиям, организациям и учреждениям, финансируемым из бюджета, управлять своими расходами на более продолжительный период времени, предотвратить принятия ими финансовых обязательств, исполнение которых нереально из-за отсутствия средств, что в свою очередь создает условия для- предупреждения задержек по выплатам и снижения размера неоплаченных расходов.

Исполнение бюджета двух последних лет показало правильность выбора реформирования государственной финансовой системы. Удалось резко сократить задолженности по социальным выплатам, которые ранее достигали 4-5 месяцев. Государственные расходы были сокращены с 28,6 % ВВП в 1997 г. до % 17,3 % ВВП в 2001 г., что было достигнуто благодаря упорядочению общегосударственных расходов, созданию системы социальной защиты населения. Доля программных кредитов, которые направлялись на финансирование дефицита бюджета, по сравнению с предыдущими годами существенно сокращается.

В целях максимальной стабилизации государственного бюджета Правительством Кыргызской Республики в 1999-2001 г. предприняты меры по снижению дефицита госбюджета, ужесточение финансовой дисциплины, усиление учета и контроля за формированием доходов и осуществление бюджетных расходов.

Как и в отношении доходов и расходов бюджета при рассмотрении его дефицита необходимо изучить относительные показатели.(табл. 1)

Таблица 1. Динамика дефицита государственного бюджета

Наименование показателей	1997 г.	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.
Валовый внутренний продукт, млн. с.	16145,1	23399,3	30685,7	34181,4	48321,1
Дефицит (-), профицит (+) госбюджета, млн. с.	- 1864,6	- 1250,6	- 1605,4	- 1035,6	- 1213,4
Дефицит в % к ВВП	11,5	5,4	4,7	3,1	2,5

Дефицит государственного бюджета значительно сократился за счет реформ в сфере налогово-бюджетной политики. В 1997 году этот показатель составил 5,4 % ВВП, в 1998 г - 4,7 % ВВП, в 1999 г. - 3,1 % к ВВП, в 2000 г. предполагалось 2 % к ВВП, а оказалось по итогам года 2,5 %.Статистический сборник Национального статистического комитета Кыргызской Республики «Социально-экономическое положение Кыргызской Респубилики январь - 1999,2000, 2001 г. Бишкек. Однако несмотря на наметившуюся положительную тенденцию сокращения дефицита бюджета, следует признать, что по прежнему существуют определенные трудности в проведении бюджетной политики государства. В качестве фактора развития инфляции и роста обменного курса, действовавшего до недавнего времени, выдвигается резкое увеличение денежной массы при финансировании дефицита бюджета кредитами Национального банка. В 1999 г. Правительство отказалось от использования кредитов Национального банка для финансирования дефицита бюджета, тем самым продолжив политику минимизации инфляционного давления на экономику.

...