Сутність державного боргу та механізм його формування

Размещено на http://www.allbest.ru/

СУТНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ ТА МЕХАНІЗМ ЙОГО ФОРМУВАННЯ

1. Економічна сутність державного боргу та державної заборгованості

Державний борг є важливим макроекономічним важелем регулювання економіки держави, дає змогу здійснити обрану економічну стратегію, залучити кошти для вирішення важливих економічних питань та реалізації проектів. Тому наявність державного боргу не лише у країн з перехідною економікою, але й у високорозвинених країнах має свої об'єктивні причини. Водночас накопичення державного боргу має й негативну сторону, адже значна величина цього показника збільшує витрати на обслуговування державного боргу, знижує фінансову стійкість та загрожує економічній безпеці держави.

Державний борг являє собою вид відносин між господарюючими суб'єктами, якими, з одного боку, є держава, яка переважно є позичальником, а також гарантом і кредитором; з іншого боку, - юридичні та фізичні особи, які виступають як кредитори. Виходячи з цього, природу державного боргу можна визначити як всі відносини, що обслуговують боргові відносини держави у всій багатогранності їх форм. Таким чином, природа боргу виявляється у його сутності та формі існування [10].

Державний борг формується як за сумою зобов'язань самої держави, так і за сумою тих зобов'язань, де держава виступає гарантом, тобто в реальності вона не є позичальником, але вимушена надавати гарантії за зобов'язаннями економічних суб'єктів, перш за все, державних підприємств, організацій, установ щоб вони мали можливість запозичувати кошти на внутрішньому або зовнішньому фінансовому ринку для здійснення відповідних фінансово-економічних заходів щодо своєї операційної або інвестиційної діяльності [10].

Існування державного боргу в умовах ринкової економіки є об'єктивним економічним явищем, обумовленим необхідністю виконання самою державою та її агентами різних суспільних функцій. Водночас фінансові потреби суспільного розвитку набагато більші ніж та сума фінансових ресурсів, яку вдається мобілізувати державі та її економічним суб'єктам на момент реальної потреби в грошових коштах.

Небажання держави та її економічних суб'єктів жити відповідно існуючим фінансовим можливостям є основною причиною виникнення державного боргу. Питанням державного боргу в сучасних умовах, як і раніше, приділяється значна увага. Об'єктивно це обумовлено необхідністю забезпечувати фінансову спроможність держави та її владних органів, а також різних економічних суб'єктів, що з нею пов'язані через сукупність фінансово-економічних відносин [11].

Теоретичні питання щодо сутності державного боргу вітчизняні та іноземні вчені досліджують постійно. В науковій літературі з питань державних фінансів можливо знайти різні або близькі за змістом точки зору на сутність державного боргу, про що, зокрема, свідчать наведені нижче у таблиці 1.1 різноманітні тлумачення поняття [14].

Таблиця 1.1

Методичні підходи щодо визначення поняття «державний борг» [14]

Виходячи з таблиці, доцільно розглядати державний борг не як просту суму боргових зобов'язань із нарахованими відсотками, а як явище, яке включає:

- об'єктивно обумовлену необхідність держави, її установ і організацій в умовах ринкової економіки запозичувати та використовувати додаткові фінансові ресурси для виконання обов'язкових функцій держави і надання різних суспільних благ суб'єктам соціально-економічної системи, що формує державний борг;

- суму коштів, що сформована за рахунок узятих державою та її установами й організаціями зобов'язань за основним боргом та відсотків по ньому, а також зобов'язань і відсотків щодо інших економічних суб'єктів, за яких держава надала свої гарантії;

- систему фінансово-економічних, організаційно-управлінських, юридичних та соціальних заходів щодо формування, перерозподілу, використанню позикових коштів та їх повернення з урахуванням установлених відсотків, термінів, обсягів, а також управління позиковими коштами з метою запобігання фінансової неспроможності держави.

Таке розширене трактування сутності державного боргу випливає з його економічної природи, механізму функціонування й обслуговування, юридичних і соціальних наслідків, що пов'язані з сукупністю інтересів усіх суб'єктів соціально-економічної системи [17].

Економічна сутність державного боргу проявляється також через властиві йому функції. У науковій літературі виділяються фіскальна та регулятивна функції державного боргу. Фіскальна функція являє собою залучення державою необхідних коштів на фінансування державних витрат. Регулятивна - коригування обсягу грошової маси через механізм купівлі- продажу державних цінних паперів центральним банком країни.

Вахненко Т. додатково до зазначених функцій додає валютно-фінансову та перерозподільчу. Валютно-фінансова полягає у поповненні міжнародних валютних резервів завдяки зовнішнім позикам. Перерозподільча - перерозподілі капіталу між приватним і державним сектором та перерозподілу капіталу між секторами фінансового ринку [17].

Необхідно доповнити зазначену класифікацію, виділивши функцію економічної стабілізації та функцію оптимального розподілу ресурсів, оскільки здійснення впливу держави на макроекономічні показники відбувається через заходи, що фінансуються за рахунок державних позик, а також державний борг важелем розподільчого впливу.

Отже, можна зробити висновок, що поняття державного боргу є досить багатогранним та визначається рядом характеристик. При цьому останнє потребує додаткового визначення державного боргу в площині об'єкта регулювання.

2. Державний борг як об'єкт регулювання

З'ясування суті державного боргу як об'єкта регулювання передбачає також розкриття його взаємозв'язків з іншими економічними параметрами. З цією метою розглянемо основні складові елементи державного боргу - внутрішній і зовнішній. В економічній літературі минулого і сьогодення представлені різні підходи до визначення критеріїв поділу державного боргу на внутрішній та зовнішній. Це пов'язано з типом і рівнем розвитку економічної системи, ступенем лібералізації економіки країни [14].

У науковій літературі існують різні класифікації державного боргу. Одну з можливих класифікацій наводять Юрій С.І. і Федосова В.М.:

- первинний борг і непогашений борг;

- поточний і капітальний борг;

- внутрішній і зовнішній;

- в національній і в іноземній валюті;

- державний прямий та державний гарантований;

- офіційно визнаний державний борг та борг, що не враховується в складі державного боргу, проте за економічною природою є боргом держави.

Наступну класифікацію державного боргу наведено в Бюджетному кодексі: державний борг за складається з двох частин залежно від сфери розміщення: внутрішнього боргу і зовнішнього. До складу державного внутрішнього боргу належать позики уряду і позики, здійснені за безумовної гарантії уряду для забезпечення фінансування загальнодержавних потреб. Державний внутрішній борг складається з заборгованості минулих років та заборгованості, що виникає знову за борговими зобов'язаннями уряду. Державний зовнішній борг - це боргові зобов'язання держави перед нерезидентами щодо повернення позичених коштів (основна сума боргу) та процентів за ними [14].

Залежного від отримувача кредитних ресурсів, державний борг може бути прямий та умовний (гарантований). Прямий державний борг - це борг, що відображає обсяги позичених ресурсів, що надійшли у розпорядження уряду країни. Умовний (гарантований) державний борг - це зобов'язання держави як гаранта повернення ресурсів кредитору у разі неплатоспроможності позичальника.

Варто враховувати, що Базилевич В. Д. поділяє на дві частини загальний обсяг внутрішньої заборгованості держави [8]:

- Монетизований борг, який складається з боргів опосередкованих кредитними стосунками держави з банками.

- Немонетизований борг, який складається: з невиконаних державою фінансових зобов'язань, передбачених чинним законодавством (заборгованість по виплаті пенсій, стипендій, допомог); із заборгованості по господарських стосунках з реальним сектором економіки (заборгованість по державних замовленнях, наданню послуг державними установами та інші).

Монетизований борг фіксується у балансах банків і тому аналіз його динаміки не викликає особливих ускладнень. Значно складніше спостерігати динаміку немонетизованого боргу, особливо боргові стосунки держави та реального сектору економіки [8].

Державний борг при невеликій сумі й питомій ваги до ВВП слід розглядати як позитивне явище соціально-економічної системи. Однак при зростанні суми валового боргу та питомої ваги до ВВП державне боргове фінансування стає значною проблемою держави, всього суспільства. Тому лише застосування ефективної стратегії управління державним боргом дає можливість країні оптимізувати боргове навантаження на поточний державний бюджет [8].

У процесі управління державним боргом необхідно розрізняти:

а) погашення боргу, яке доцільно розглядати, як виконання боргових зобов'язань перед внутрішніми і зовнішніми кредиторами щодо погашення основної суми боргу;

б) обслуговування боргу, яке доцільно розглядати як механізм нарахування і сплати відсотків за борговими зобов'язаннями відповідно до угод про державні позики.

Управління державним боргом - це сукупність заходів держави з виплати відсоткових доходів кредиторам і погашення позик, зміни умови уже випущених позик, визначення умов і випуску нових позик. Політика управління державним боргом є обов'язковим компонентом здійснюваної фінансової політики та важливою складовою процесів макроекономічного регулювання. Стратегічною мета управління державним боргом - забезпечення необхідними обсягами ліквідних коштів загального державного управління та мінімізації витрат, пов'язаних із ризиками, погашенням та обслуговуванням державного боргу; створення передумов макроекономічної стабільності у коротко- та довготерміновому періодах. Основні засади управління державним боргом - це оптимізація структури державного боргу; мінімізація витрат на обслуговування державного боргу; мінімізація ризиків, пов'язаних із цим боргом; сприяння розвитку внутрішнього ринку державних запозичень. Проблема управління державним боргом полягає в забезпеченні платоспроможності держави, реальних джерел його погашення [13].

Процес управління боргом має декілька етапів:

- залучення коштів;

- використання коштів;

- повернення боргу і виплати відсотків.

Для управління державним боргом, передусім зовнішнім, треба шукати такі варіанти, які б мінімізували втрати для держави і населення. При обслуговуванні зовнішнього і внутрішнього боргу визначається коефіцієнт обслуговування. Для зовнішнього боргу він обчислюється як відношення всіх платежів по заборгованості до валютних надходжень держави, виражене в процентах.

Джерелами погашення зовнішнього боргу є: бюджет; золотовалютні резерви; кошти, отримані від приватизації державного майна; нові запозичення. Обслуговування державного внутрішнього боргу здійснюється шляхом: розміщення облігацій внутрішніх державних позик, інших цінних паперів; їхнє погашення; виплата доходів за ними.

Особливості державного боргу як об'єкта регулювання полягає у його різноплановості. Складність наявних елементів державного боргу вимагає застосування специфічних механізмів регулювання з використанням різних фінансових інструментів. Виходячи з цього формування стратегії обслуговування і погашення державного боргу має відбуватися узгоджено з методами управління державним бюджетом в цілому, розмірами його дефіциту і регулювання загальної економічної ситуації в країні.

Важливим елементом регулювання державного боргу є регулювання його структури. Неоптимальна за строками структури державного боргу може призвести до виникнення «піків» платежів, що можуть спровокувати боргову кризу. Методами управління державним боргом є: конверсія, консолідація, уніфікація, обмін за регресивним співвідношенням, відстрочка погашення, анулювання боргу, викуп боргу [19].

Одним, з найбільш розповсюджених методів є конверсія, вона означає зміну доходності позики. Держава найчастіше знижує розмір виплачуваних процентів за позикою. Однак не виключається і підвищення дохідності позики. Іноді також застосовується консолідація - це зміна умов позики, пов'язана з їх строками (як у бік збільшення строку уже випущених позик, так і в бік зменшення). Можливе поєднання консолідації з конверсією.

Методом управління державним боргом також є уніфікація позики - це об'єднання кількох позик в одну; може проводитися разом з консолідацією, але може бути проведена і поза нею. Обмін за регресивним співвідношенням цінних паперів попередніх позик на нові проводиться з метою скорочення державного боргу. Це вкрай небажаний спосіб, оскільки він означає часткову відмову держави від своїх боргів. Відстрочка погашення - це перенесення строків виплати боргу; відрізняється від консолідації тим, що під час відстрочки не лише переносяться строки погашення, а й припиняється виплата відсоткових доходів. Метод реструктуризації - це використання у комплексі повністю чи частково зазначених методів.

Анулювання державного боргу є найбільш неприйнятним методом для політики та іміджу держави - це заходи, внаслідок яких держава повністю відмовляється від своїх боргових зобов'язань.

Одним із сучасних методів управління державним боргом є викуп боргу, тобто надання державі-боржникові можливості викупити свої боргові зобов'язання на вторинному ринку цінних паперів, із дисконтом за іноземну валюту [20].

Здійснюючи управління державним боргом, необхідно постійно оцінювати його рівень та формувати відповідні заходи щодо оптимізації суми валового боргу та його питомої ваги до ВВП. Для країн, що мають міцні економічні позиції, боргове фінансування дає можливість забезпечити стабільний попит на внутрішньому ринку, підтримати рівновагу на фінансовому ринку, більш ефективно здійснювати перерозподіл фінансових ресурсів у часі. Проте значний борг у економічно розвинутих країнах також може виявити суттєві негаразди, а тому державна влада цих країн намагається постійно скорочувати суму валового боргу за наявних умов, які періодично з'являються у кожній країні, коли кон'юнктура ринку дає можливість формувати профіцитний бюджет.

В державах, що розвиваються, наприклад, Україні, доцільно мати незначний державний борг, бо цей борг є великим тягарем для молодої ще не досконалої з економічних і фінансових позицій країни.

Отже, можна зробити висновок, що система управління державним боргом країни передбачає проведення його постійної оцінки, визначення його рівня відповідно до внутрішнього потенціалу та подальшого співвідношення до платоспроможного рівня в країні.

3. Нормативно - правове забезпечення системи управління державним боргом країни

державний борг управління

Законодавче визначення державного боргу закріплене у п. 20 ст. 2 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI (із змінами і доповненнями від 01.01.2016 р., підстава №928-19), а саме: державний борг - загальна сума боргових зобов'язань держави з повернення отриманих та непогашених кредитів (позик) станом на звітну дату, що виникають внаслідок державного запозичення.

Наразі існує велика кількість нормативно-правових актів, які частково регулюють порядок утворення державного боргу, його обслуговування та погашення, проте вони не створюють цілісної системи щодо визначення порядку, форм та методів ефективного управління ним [8].

Відповідно до ст. 92 Конституції України порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу, випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи встановлюються законами України: Бюджетним кодексом України; Законом України «Про цінні папери та фондовий ринок» від 23.02.2006 року №3480-IV (зі змінами та доповненнями від 20.09.2015 року, підстава 701-19); Законом України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян» від 21.11.1996 року №537/96-ВР (зі змінами та доповненнями від 01.01.2013 року, підстава 4912-17); Законом України «Про реструктуризацію боргових зобов'язань Кабінету Міністрів України перед Національним банком України» від 20.04.2000 року № 1697-III (зі змінами та доповненнями від 22.05.2008 року, підстава v010p710-08); Законом України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» від 23.02.2012 року №4452-VI (зі змінами та доповненнями від 01.01.2016 року, підстава 629-19, 835-19), а також рядом підзаконних нормативно - правових актів.

До останніх можна віднести:

- Постанову Кабінету Міністрів України від 11.07.2001 року №787 «Про заходи щодо залучення державою або під державні гарантії іноземних кредитів і надання державних гарантій» (зі змінами та доповненнями від 10.05.2011 року, підстава 460-2011-п);

- Постанову КМУ від 31.01.2001 року №80 «Про випуски облігацій внутрішніх державних позик» (зі змінами та доповненнями від 24.03.2012 року, підстава 233-2012-п, 234-2012-п ).

Управління державним боргом в Україні на законодавчому рівні регулювалось Наказом Міністерства фінансів України від 14.02.2014 №62 «Про затвердження Програми управління державним боргом на 2014 рік»; Постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2013 р. №320 «Про затвердження Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2013 - 2015 роки».

Найважливіші питання випуску й погашення державних позик вирішують вищі органи законодавчої і виконавчої влади. Конституція України визначає, що до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього. Приміром, надходження від позик входять у доходну частину державного бюджету, тому, коли Верховна Рада України затверджує Державний бюджет України, вона враховує в загальній сумі доходів і плановані на даний рік надходження з позики [21].

Асигнування на погашення заборгованості держави за позиками, на виплату виграшів, погашення облігацій теж передбачаються Верховною Радою України у відповідних статтях закону, які затверджують загальну суму видатків державного бюджету. Крім того, Конституція уповноважує Верховну Раду України затверджувати рішення щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також щодо одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Держбюджетом України, а також здійснювати контроль за їх використанням. Згідно з Конституцією України, порядок утворення і погашення державного боргу, порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи встановлюються винятково законами України.

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України №42 від 22.01.2001р. «Про порядок ведення Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов'язаних з ним» Державне казначейство України на підставі розпоряджень Департаменту державного боргу та первинних документів здійснює відображення операцій, пов'язаних з державним боргом та використанням залучених коштів у бухгалтерському обліку виконання державного бюджету. При управлінні внутрішнім боргом головна увага звертається на потенційні можливості розміщення нових боргових зобов'язань серед інвесторів та на наявність фінансових ресурсів у державі для своєчасного і повного обслуговування боргових зобов'язань. Списання частини державного внутрішнього боргу України перед окремими суб'єктами права може бути здійснено лише шляхом прийняття Верховною Радою відповідного законодавчого акту за умови визначення джерел погашення.

Законом України «Про Національний банк України» від 20.05.1999 року №679-XIV (зі змінами та доповненнями від 01.01.2016 року, підстава 541-19) заборонено Центральному банку купувати облігації на аукціонах з їх первинного розміщення від власного імені та за рахунок власних коштів. Разом з тим, Національний банк України за погодженням з Міністерством фінансів України може здійснювати обслуговування операцій нерезидентів на первинному ринку і укладати угоди купівлі облігацій за дорученням та за рахунок коштів нерезидентів за умови, що обсяг придбання становить не менше 100 млн. дол. США.

За відсутності спеціального закону про державний борг у тому числі зовнішній борг, в Україні діє низка законодавчих та нормативно-правових актів, які ситуативно та фрагментарно врегульовують лише окремі питання утворення державного боргу, пов'язують його виникнення тільки із зобов'язаннями держави в особі уряду, що не повною мірою відповідає загальноприйнятій міжнародній практиці у даній сфері. Необхідним є прийняття в єдиного закону, який би регулював питання державної боргової політики, з урахуванням міжнародних стандартів, передбачивши у ньому розширення бази вимірювання державного боргу, зокрема зобов'язаннями державних підприємств та органів місцевого самоврядування.

Отже, можна зробити висновок, що сучасний стан державних боргових зобов'язань в Україні вимагає перегляду та оновлення правового забезпечення створення, управління та обслуговування державного боргу, адже чинне законодавство недостатньо повно регулює зазначені питання. Так поняття державного боргу в українському законодавстві, невиправдано звужено. Це може призвести до низки проблем, починаючи з прогнозування основних макроекономічних показників соціально-економічного розвитку країни і закінчуючи питаннями обліку та звітності щодо державного боргу.

Размещено на Allbest.ru