Глава 2. Анализ показателей результативности использования бюджетных средств Отделением по Алексинскому району УФК по Тульской области

2.1 Анализ состава и структуры финансовых ресурсов Отделения по Алексинскому району УФК по Тульской области

Отделение по Алексинскому району Управления федерального казначейства по Тульской области создано на основании приказа Управления федерального казначейства по Тульской области № 4 от 04.04.1995 года.

В соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации, приказа Федерального казначейства от 29 марта 2005 года № 55 «Об утверждении Типового положения об Отделении Управления Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации », приказом № 15 от 30 марта 2005 года утверждено Положение об Отделениях Управления Федерального казначейства по Тульской области.

Отделение по Алексинскому району УФК по Тульской области, руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации, Положениями Правительства Российской Федерации, Федерального казначейства.

Основными задачами деятельности отделения являются:

кассовое исполнение федерального бюджета;

кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования Алексинский район в части реализации средств федеральных и областных законов, бюджетных ссуд, субсидий, субвенций, дотаций;

кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования поселок « Новогуровский »;

- иные задачи, установленные законодательством Российской Федерации.

Отделение в соответствии с возложенными на него задачами и в пределах своей компетенции выполняет следующие функции:

Открывает в учреждении Банка России счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

Открывает и ведет лицевые счета для учета операций со средствами федерального бюджета, со средствами от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

Доводит до получателей средств федерального бюджета лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования, и их изменения;

Ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

Осуществляет учет операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, проводимых получателями средств федерального бюджета;

Осуществляет учет обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета;

Составляет и представляет в Управление федерального казначейства отчетность о кассовых операциях федерального бюджета и исполнении принятых на учет бюджетных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета;

Осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования Алексинский район в части реализации средств федеральных и областных законов, бюджетных ссуд, дотаций, субсидий, субвенций и бюджета муниципального образования п. Новогуровский в полном объеме;

Осуществляет кассовое исполнение и прогнозирование расходов федерального бюджета;

Обеспечивает предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета;

Осуществляет иные функции предусмотренные законодательством Российской Федерации;

Исполнение бюджета в отделении осуществляется согласно утвержденной сметы расходов.

Отделение по Алексинскому району не ведет предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, поэтому сметы доходов в отделении не имеется.

Из данного проекта видно, что к основным направлениям расходов в Отделении по Алексинскому району УФК по Тульской области относятся:

· оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

· перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

· командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

· оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

· оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Это перечень направлений использования отделением предоставленных им в качестве бюджетных ассигнований средств. По сути - это укрупненная экономическая классификация расходов бюджета, которая в дальнейшем детализируется в целях планирования и учета.

Необходимым условием эффективного функционирования бюджетных учреждений является оплата труда их работников.

Оплата труда работников отделения осуществляется в соответствии с заключенными с ними трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников.

Работники отделения делятся на две категории:

- государственные служащие;

-работники бюджетных учреждений, не являющиеся государственными служащими.

Оплата труда в отделении осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 4 февраля 1999г. N 22-ФЗ "Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы".

Названный Закон устанавливает, что оплата труда работников бюджетных учреждений осуществляется в соответствии с Единой тарифной сеткой по оплате труда работников организаций бюджетной сферы.

Тарифная ставка (оклад) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы определяется федеральным законом.

Ныне действующая тарифная ставка первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы утверждена Федеральным законом от 25 октября 2001г. N 139-ФЗ.

Тарифные ставки (оклады) второго и последующих разрядов Единой тарифной сетки по оплате труда работников предприятий, учреждений и организаций бюджетной сферы определяются Правительством Российской Федерации исходя из размера тарифной ставки (оклада) первого разряда, установленного федеральным законом, и тарифных коэффициентов, за исключением случаев, установленных законом.

В настоящее время (с 1 декабря 2001 года) действует Единая тарифная сетка по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2001г. N 775.

Расходы по статье ЭКР 211 определяются штатным расписанием, Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» №79-ФЗ от 27.07.2004г, Положением о материальном стимулировании в отделении.

Оплата труда работников отделения производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством их материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.

Как наглядно видно из штатного расписания, денежное содержание в отделении по Алексинскому району УФК по Тульской области состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат.

Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.

По отдельным должностям гражданской службы указом Президента Российской Федерации может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премии и ежемесячное денежное поощрение.

Размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации устанавливаются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

К дополнительным выплатам в отделении относятся:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах:

при стаже гражданской службы в процентах

от 1 года до 5 лет 10

от 5 до 10 лет 15

от 10 до 15 лет 20

свыше 15 лет 30;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада;

3) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента;

5) ежемесячное денежное поощрение;

6)единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

Порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих определяется Положением о материальном стимулировании работников отделения.

Фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих и фонд оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной гражданской службы, составляют фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих и работников федерального государственного органа. При формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются следующие средства для выплаты (в расчете на год):

1) оклада за классный чин - в размере четырех должностных окладов;

2) ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе - в размере трех должностных окладов;

3) ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы - в размере четырнадцати должностных окладов;

4) ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, - в размере полутора должностных окладов;

5) премий за выполнение особо важных и сложных заданий - в размере двух окладов денежного содержания;

6) ежемесячного денежного поощрения - в размере, который устанавливается для федеральных государственных органов дифференцированно указами Президента Российской Федерации;

7) единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи - в размере трех окладов денежного содержания.

При планировании прочих выплат по статье 212 бухгалтер руководствуется планом повышения квалификации на будущий год, учитывает количество матерей, находящихся в отпуске по уходу за ребенком по достижении им 1,5 лет, предусматривает количество командировок, исходя из предыдущего года. На отделении лежит обязанность уплачивать единый социальный налог (взнос). Порядок и условия его уплаты установлены главой 24 Налогового кодекса РФ.

Расходы по начислениям на оплату труда регламентируются Налоговым Кодексом РФ и рассчитываются, исходя из следующих ставок: федеральный бюджет - 20%, ФСС - 3,2%, ФФОМС - 0,8%, ТФОМС - 2 %.

Отделение по Алексинскому району УФК по Тульской области вправе расходовать бюджетные средства, предоставленные ему на основании сметы, на возмещение своим работникам командировочных расходов, а также на осуществление в их пользу иных компенсационных выплат.

Возмещение командировочных расходов производится:

- федеральным государственным служащим, государственным служащим органов государственной власти субъектов Российской Федерации и служащим органов местного самоуправления в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. N 1177 "О нормах расходов для федеральных государственных служащих на служебные командировки в пределах Российской Федерации";

- работникам, занимающим должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющим техническое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, аппаратов судов, органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации и органов прокуратуры Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, занимающим должности, не отнесенные к муниципальным должностям, а также работникам предприятий, организаций и учреждений - в порядке, установленном Постановлениями Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1992г. N 122 "О нормах возмещения командировочных расходов" и от 18 апреля 1992г. N 262 "О дополнении Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1992г. N 122 "О нормах возмещения командировочных расходов".

Ныне действующие нормы возмещения командировочных расходов были установлены Приказом Минфина РФ от 6 июля 2001г. N 49н "Об изменении норм возмещения командировочных расходов на территории Российской Федерации".

Названным нормативным правовым актом, который был принят по согласованию с Минтрудом РФ, были установлены следующие изменения норм возмещения командировочных расходов, связанных с командировкой (кроме расходов по проезду к месту командировки и обратно), работникам министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Российской Федерации:

- оплата найма жилого помещения - по фактическим расходам, подтвержденным соответствующими документами, но не более 550 рублей в сутки. При отсутствии подтверждающих документов расходы по найму жилого помещения возмещаются в размере 12 рублей в сутки;

- оплата суточных - 100 рублей за каждый день нахождения в командировке.

Указанные нормы возмещения командировочных расходов введены в действие с 1 января 2002 года.

Расходование средств на служебные командировки организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов, производится в пределах средств, установленных на их содержание.

Компенсационные выплаты в пользу работников отделения осуществляются также в следующих случаях:

- при переводах и увольнениях;

- за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

- за работу в условиях военного или чрезвычайного положения;

- за осуществление функций народных или арбитражных заседателей;

- в иных установленных действующим законодательством случаях.

Отделением по Алексинскому району УФК по Тульской области бюджетные средства расходуются также на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам или в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов

Смета с расчетами и обоснованем показателей представляются в органы казначейства для проверки на соответствие доведенным уведомлениям о бюджетных ассигнованиях, так как сметы без оснований и расчетов к финансированию не принимаются.

Учет по исполнению сметы доходов и расходов на содержание отделения по Алексинскому району УФК по Тульской области осуществляется в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету №70н, утвержденной приказом МФ РФ 26.08.2004г, инструкцией о порядке составления и предоставления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности №5н.

На сегодняшний день Министерством Юстиции Российской федерации зарегистрирован приказ Минфина России от 10.02.2006г №25н «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету». В соответствии с пунктом 3 настоящего приказа отменяется действие Инструкции по бюджетному учету 70н.

Бюджетная отчетность представляет информацию обо всех видах имущества, обязательств, доходов и расходов отделения, возможность прогнозировать финансовое состояние организации в будущем.

Основные отчеты, показывающие исполнение бюджета:

- баланс исполнения бюджета;

- отчет о финансовых результатах деятельности учреждения;

- отчет о кассовых поступлениях и выбытиях;

- отчет об исполнении бюджета;

- справочная информация;

- пояснительная записка.

Отчет об исполнении бюджета отражает показатели бюджетной росписи, данные по исполнению бюджета в соответствии с законом о бюджете по кодам классификации доходов, расходов, источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Баланс исполнения бюджета отражает данные о финансовых и нефинансовых активах, обязательствах на первый и последний день отчетного периода по счетам единого плана счетов бюджетного учета .

Отчет о финансовых результатах деятельности отражает данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного задания и иных нефинансовых результатах деятельности получателя бюджетных средств в отчетном году.

Отчетность по исполнению сметы доходов и расходов формируется для консолидации в бюджетной отчетности публично-правового образования. В ней приводятся основные факторы, оказавшие влияние на исполнение смет доходов и расходов по бюджетным средствам и средствам, полученным по внебюджетным источникам.

2.2 Анализ основных расходов Отделения по Алексинскому району УФК по Тульской области и их динамика за 2003-2005гг.

Расходы на содержание отделения по Алексинскому району УФК по Тульской области в 2005 году составили 3269 тыс. рублей при доведенных лимитах финансирования в сумме 3269 тыс. рублей.

По сравнению с предыдущими годами отмечается общий рост расходов на содержание аппарата отделения. Проследить динамику расходов на содержание отделения по Алексинскому району УФК по Тульской области можно, сопоставив данные смет расходов за 2003-2005гг. Представим общие расходы отделения по годам в виде диаграммы (Рисунок 1).



Рисунок 1 Динамика расходов Отделения за 2003-2005 гг

Как видно из данных диаграммы, в 2004 году произошел рост расходов по сравнению с 2003 годов на 73%. В 2005 году рост расходов был незначительным, они увеличились на 238,2 тыс.рублей, что составило 7,6 % от расходов 2004 года.

Чтобы исследовать факторы, повлиявшие на увеличение расходов на содержание аппарата отделения, проанализируем расходы отделения за 2005 год в разрезе экономической структуры расходов и сравним их с такими же показателями расходов за 2003-2004гг (Рисунок 2).

Как видно из данных рисунка 2 наибольший удельный вес в общей доле расходов на содержание отделения составляют расходы на заработную плату. В 2005 году они составили 1661,6 тыс. рублей (52% от общей суммы расходов). Начисления на оплату труда были произведены в сумме 421 тыс. рублей. Другой объемной статьей расходов является получение услуг, в частности, услуг на содержание имущества. Данная статья составляет 26% от общего объема расходов (844,4 тыс.рублей).

Расходы на услуги связи в отделении произведены в сумме 80 тыс.рублей, что составляет 2% от общей суммы расходов.



Рисунок 2. Структура расходов на содержание отделения за 2005 год

Наглядно представим в виде диаграммы по годам, как изменялись расходы по отдельным статьям экономической классификации (рисунок 3).

Из данных диаграммы видно, что по одним статьям экономической классификации расходов расходы увеличивались в течение анализируемого периода времени, а по другим статьям - уменьшались. Оценим динамику каждого вида расходов в отдельности. Исследуем, как изменилась оплата труда работников за рассматриваемые периоды (Рисунок 4).

Выплата заработной платы, социальных выплат в отделении в течение анализируемого времени производилась своевременно и в полном объеме. Рост заработной платы в 2004 году обусловлен повышением размеров должностных окладов государственных служащих в 1.11 раза Указом Президента Российской Федерации №1117 от 23.09.2003г с 1 октября 2003 года.



Рисунок 3. Динамика расходов Отделения за 2003-2005 гг в разрезе показателей ЭКР.

Рисунок 4. Динамика расходов на оплату труда за 2003-2005 гг.

В 2005 году рост расходов на оплату труда на 507,3 тыс.рублей объясняется введением в размер денежного содержания государственного служащего ежемесячного денежного поощрения в размере одного должностного оклада с 1 апреля 2005 года.

Из приведенных в рисунке 5 данных пронаблюдаем, как изменялась динамика расходов по предоставленным отделению услугам за 2003-2005гг.

Рисунок 5. Динамика расходов по ЭКР 220 за 2003-2005 гг.

Как видно из диаграммы, наблюдается рост расходов по полученным услугам. Особенно ярко видно увеличение расходов в 2004 году. Расходы по статье 220 «Приобретение услуг» составили 1148 тыс.рублей, что на 1022,8 тыс.рублей больше по сравнению с 2003 годом. Такое объемное расходование средств вызвано тем, что в декабре 2003 года был начат капитальный ремонт отделения, который был завершен в 2004 году, а в 2005 году проводилось благоустройство прилежащей к зданию отделения территории и был завершен ремонт холла.

Рассмотрим, как изменялись расходы по подстатье 223 «Коммунальные услуги» в разрезе показателей (Рисунок 6).



Рисунок 6. Динамика расходов по статье 223 в разрезе показателей.

Исследуя диаграмму рисунка 6, нетрудно заметить, что в целом по коммунальным услугам произошло уменьшение расходов - на 13,9%, что составляет 6,1 тыс.рублей.

Снижение затрат по водоснабжению произошло вследствие неправомерного применения тарифов МУП «Алексинский ВКХ». В 2005 году был сделан перерасчет, что и повлекло за собой уменьшение затрат по данной подстатье.

Также были поставлены приборы по контролю водоснабжения, что сразу привело к снижению оплаты по данному виду расходов.

В части оплаты за электроэнергию произошло значительное уменьшение расходов по данной подстатье. Затраты в 2005 году составили 5,6 тыс.рублей, что по сравнению с 2003 годом меньше на 10,6 тыс.рублей. После ремонта здания, электросетей были приобретены новые счетчики по учету потребления электроэнергии.

Проследим, как менялись расходы по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» за 2003-2005гг (Рисунок 7).



Рисунок 7. Динамика расходов по ЭКР 340 за 2003-2005гг в разрезе показателей

Как прослеживается из данных диаграммы рисунка 7, по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» расходы значительно снизились. Расходы на ГСМ в 2005 году уменьшились на 22% по сравнению с 2003 годом, и это при увеличении тарифов на бензин с 9,40 рублей до 17,90 рублей. Расходы на канцелярские товары по сравнению с 2003 годом уменьшились на 43,2 тыс.рублей. Экономия связана с тем, что в отделении была отлажена работа по электронному обмену платежными документами, что сократило большой объем бумаги и сопутствующих материалов.

Расходы на хозяйственные материалы возросли. Их рост можно объяснить тем, что в отделении проводились работы по ремонту здания, кабинетов, а это потребовало дополнительных затрат по этой подстатье. По расходам на приобретение запчастей просматривается незначительное увеличение - 12,4% от расходов за 2003 год.

2.3 Анализ показателей результативности использования бюджетных средств за 2005 год Отделением по Алексинскому району УФК по Тульской области

Структура отделения по Алексинскому району УФК по Тульской области состоит из трех отделов: отдела расходов, отдела кассового исполнения местного бюджета и отдела учета и отчетности.

Штатная численность на 2005 год утверждена в количестве 22,5 единиц. На протяжении с 2003 года по 2005 год численность в отделении не изменялась. Текучесть кадров составляет 4%, что связано с выходом на пенсию числа работников. На их смену пришли молодые дипломированные специалисты.

На основании изложенных выше данных о динамике затрат можно произвести оценку результативности деятельности всего отделения в 2005 году.

По степени достижения целей, решения задач, поставленных отделением на 2005 год можно считать, что результативность работы была удовлетворительная.

Основные итоги деятельности работы отделения:

1. Завершен ремонт здания и благоустройство территории.

2. Осуществлена работа по проведению открытых конкурсов на закупку товаров и услуг для государственных нужд в соответствии со ст.70 БК РФ, в частности конкурсными комиссиями в составе работников отделения выявлены поставщики, заключены Госконтракты (с ООО «СтройГрад») и осуществлен ремонт здания, осуществлены поставки материалов и основных средств.

3. Организована работа по централизованному ремонту оргтехники (ООО «Оргтехсервис»).

4. Проведена квалификационная переподготовка работников на курсах повышения квалификации.

Подведя итоги деятельности работы отделения по организации и осуществлению кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней, и проанализировав расходы в целом, произведенные за счет средств федерального бюджета, можно увидеть, что за ряд лет они складывались следующим образом:

Таблица 1.

Динамика объемов кассовых расходов за 2000-2005 гг

	2000г.	2001г.	2002г.	2003г.	2004г.	2005г.
Всего расходов за год (тыс. руб.)	8 595,3	93 268,0	126 713,4	165 031,3	188 899,6	184 179,3
Рост в %	-	108,5	135,9	130,2	114,5	97,5

Расходы из года в год стабильно росли за исключением 2005 года.

Снижение роста расходов в 2005 году по сравнению с 2004 годом объясняется окончательным формированием реестра бюджетополучателей и исключением бюджетополучателей средств федерального бюджета не федеральной собственности, передачей части бюджетополучателей на баланс субсчета федерации.

По степени соответствия запланированному уровню расходов можно сказать следующее. Запланированные расходы на содержание отделения оказались меньше фактических. Изначально расходы по смете отделения были составлены в размере 3204 тыс.рублей. Но при изменении тарифов на коммунальные услуги и заключении договоров на поставку данных услуг в течение первого квартала пришлось внести изменения в смету расходов для увеличения выделенных ассигнований.

Для повышения эффективности расходования бюджетных средств в отделении были приняты следующие меры:

1 Повышение доли закупок на конкурсной основе и методом котировок привело к экономии бюджетных средств, своевременному и качественному выполнению функций.

2. Экономия энергоснабжающих ресурсов за счет установки измерительных приборов привели к экономии бюджетных средств по коммунальным услугам.

3. Установление периодичности расходования материалов на техническое обслуживание средств вычислительной техники приводит к продлению сроков службы техники, а значит, уменьшению расходов на ее приобретение и ремонт.

4. Введение контроля за расходованием бумаги привело к экономии средств по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» в части расходов на канцелярские принадлежности.

5. Прогнозирование кассового расхода приводит к минимизации остатков лимитов бюджетных обязательств на конец года.

Анализируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что 2005 год по результатам проведенных работ показал, что сметное планирование становится бременем при управлении финансовыми ресурсами. Проведение конкурсных торгов на проведение ремонта на капитальный ремонт показало, как можно достичь максимальных результатов при уменьшении затрат.

Глава 3. Основные направления реформирования бюджетных организаций на современном этапе социально-экономического развития России

3.1 Основные задачи реформы государственного управления на 2006-2008гг.

В среднесрочном периоде предстоит завершить начатое в 2000-2005 годах кардинальное реформирование системы государственного управления, направленное на дальнейшее упорядочение полномочий федеральных органов исполнительной власти, разработки и внедрения плановых и оценочных показателей их деятельности, реформирование государственной службы.

К приоритетным направлениям административной реформы относятся разработка механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях, стандартов качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг (полномочий).

Должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера, противодействия коррупции, взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, и гражданским обществом.

В рамках реформы государственного управления предстоит решить задачи: внедрения методов управления по результатам; оптимизации функций органов исполнительной власти, прежде всего реализуемых на территориальном уровне; обеспечения информационной открытости государственных органов; создания условий для развития кадрового потенциала государственной гражданской службы; проведения реформы на уровне субъектов Российской Федерации.

Повышение эффективности функционирования органов исполнительной власти, обеспечение ориентации их деятельности на реализацию стратегических приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации требует внедрения методов управления по результатам. В случае, если достижение общей правительственной цели находится в компетенции нескольких органов исполнительной власти, будут созданы механизмы межведомственного планирования, позволяющие разделить и определить сферу ведения каждого из органов власти.

Стандартизация государственных услуг позволит упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности.

В этих целях необходимо сформировать исчерпывающие реестры государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в связи с исполнением ими своих полномочий, реализацией прав, законных интересов и обязанностей граждан и организаций, а также принять нормативно-правовые акты, устанавливающие их стандарты в виде нормативных требований к качеству, срокам, порядку предоставления государственных услуг.

Задача повышения эффективности выполнения функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предоставления ими государственных услуг, межведомственных взаимодействий и внутренней организации будет решаться на основе внедрения административных регламентов, т.е. обязательных требований к порядку, процедурам и административно-управленческим процессам, обеспечивающим исполнение их полномочий, а также разработки и создания эффективного механизма досудебного обжалования действий и решений государственных органов и должностных лиц.

Оптимизация функций органов исполнительной власти предусматривает повышение эффективности государственного регулирования устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику путем исключения избыточных функций из законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, совершенствование системы контроля и надзора, лицензирования, аккредитации, регистрации, проведения государственных экспертиз и выдачи разнообразных разрешений и согласований, внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, повышение эффективности системы закупок для государственных нужд.

Реализация антикоррупционной политики будет включать в себя проведение анализа принятых и принимаемых нормативных правовых актов на коррупциогенность, внедрение ведомственных антикоррупционных программ, создание механизмов общественной поддержки антикоррупционной политики. Будет активизирована работа Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией, созданы аналогичные советы в федеральных округах и субъектах Российской Федерации, обеспечена эффективная деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в органах государственной власти.

Обеспечение информационной открытости деятельности органов исполнительной власти и участия в их деятельности гражданского общества требует законодательного закрепления процедур, обеспечивающих доступность информации о деятельности государственных органов. Необходима разработка механизмов общественной экспертизы, государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга на ранних стадиях подготовки и принятия решений, а также обеспечение публичности принятых решений.

Модернизация системы информационного обеспечения деятельности системы государственного управления должна быть направлена на внедрение международных стандартов в области национальных счетов, государственных финансов, платежного баланса, их адаптацию применительно к современным условиям развития российской экономики и создание систем мониторинга по основным направлениям реализации реформы государственного управления.

В ходе реформы должны быть созданы условия для развития кадрового потенциала государственной гражданской службы, для ее функционирования как единой эффективной, мобильной и прозрачной системы государственного управления на федеральном и региональном уровнях. Необходимо разработать и широко внедрить современные формы учета и оценки деятельности гражданских служащих, способствующие формированию высокопрофессионального кадрового состава гражданской службы на конкурсной основе, а также соответствию гражданских служащих профессиональным и этическим требованиям к их деятельности. Создать эффективные механизмы продвижения и ротации кадров, обеспечивающие условия труда и вознаграждение гражданских служащих в соответствии с выполняемой деятельностью.

В ближайшее время нужно создать систему планирования и оценки результативности служебной деятельности государственных служащих, базирующуюся на должностных регламентах. С результатами служебной деятельности должна быть увязана оплата труда государственных гражданских служащих, а ее уровень должен стать конкурентным и быть сопоставимым по основным должностным позициям рынку труда для обеспечения надлежащих стимулов и закрепления квалифицированных кадров.

На государственной службе необходимо активно внедрять служебные контракты, включающие показатели эффективности и результативности деятельности.

Большие перспективы связаны с внедрением информационных технологий в сфере государственного управления, созданием элементов электронного правительства, включая обеспечение информационной открытости, развитие систем электронного документооборота, общегосударственных информационных ресурсов, расширения набора услуг, предоставляемых в электронной форме. Часть административных регламентов должна быть реализована в электронной форме (в форме электронных административных регламентов), позволяющей обеспечить оперативность, информационную насыщенность управленческих решений и постоянный контроль их исполнения. Должна быть обеспечена координация мероприятий административной реформы и программ, стимулирующих использование информационных технологий в государственном управлении.

Необходимость внедрения принципов и положений административной реформы на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, потребует реализации мер эффективной методической и организационной поддержки и стимулирования регионов федеральными органами власти.

Для реформирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти потребуется определить критерии необходимости создания новых территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и сохранения существующих, передать функции ряда территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые могут исполняться на региональном уровне, органам власти субъектов Российской Федерации.

3.2 Совершенствование экономических механизмов и методов в процессе реформирования бюджетного сектора

Существующая организация финансирования сети бюджетных учреждений находится в серьезном противоречии не только с принципами эффективного распределения бюджетных средств, но и с демографическими и экономическими тенденциями в России.

Содержание бюджетных учреждений по факту их существования на основе сметы, а не по результатам деятельности, стимулирует иждивенчество за счет государства, ставит негосударственные организации, занимающиеся аналогичной деятельностью, в заведомо худшие условия. Как следствие, снижается уровень конкуренции, что в свою очередь, не позволяет развивать качество услуг, создаются предпосылки для нелегальных и полулегальных соплатежей.

Важной проблемой, которую предстоит решить в ближайшее время, является неурегулированность вопросов полномочий бюджетных учреждений по распоряжению внебюджетными доходами, получаемыми от предоставления платных услуг.

В этой связи требуется осуществить целый ряд мер по изменению принципов функционирования сети бюджетных учреждений, механизмов их финансирования и контроля за качеством и объемами услуг. [15, с.14-18]

Основными целями реформирования сети бюджетных учреждений являются:

· совершенствование управления действующей сетью получателей бюджетных средств;

· передача части бюджетных учреждений, находящихся в федеральной собственности, на субфедеральный уровень в соответствии разграничением полномочий между уровнями власти;

· внедрение новых механизмов бюджетного финансирования с учетом специфики конкретных видов общественных услуг;

· расширение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг за счет бюджетного финансирования;

· формирование условий для преобразования организаций бюджетного сектора в иные организационно-правовые формы, предполагающее в случае необходимости предоставление большей экономической самостоятельности при отказе от субсидиарной ответственности по их обязательствам со стороны государства;

· изменение порядка распоряжения внебюджетными средствами, полученными от деятельности, приносящей доход.

Для достижения данных целей необходимо:

· произвести переподчинение ряда бюджетных учреждений в соответствии с отраслевой направленностью основного вида деятельности;

· ликвидировать или объединить бюджетные учреждения, деятельность которых дублируется;

· передать федеральные бюджетные учреждения на субфедеральный уровень в соответствии с разграничением полномочий между уровнями власти;

· сократить количество уровней подчинения в сети бюджетных учреждений;

· ликвидировать практику выполнения функций главного распорядителя бюджетных средств организациями, не являющимися органами государственной власти или органами власти местного самоуправления;

· установить соответствие объемов и качества предоставляемых услуг путем применения принципов нормативно-подушевого финансирования для организаций, предоставляющих услуги за бюджетные средства, внедрения конкурсного социального заказа, устанавливающего виды и объем услуг, контролируемых по результату их оказания;

· повысить финансовое наполнение оплаты услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств;

· установить возможность участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в автономных некоммерческих учреждениях;

· смягчить законодательные ограничения на приватизацию государственных учреждений;

· обеспечить формирование правовых механизмов, предоставляющих возможность преобразования государственных и муниципальных бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы, реализацию программ переподготовки управленческих кадров преобразуемых учреждений;

· наделить государственные и муниципальные учреждения правом принимать на себя только те договорные обязательства, которые прямо предусмотрены утвержденной для них сметой доходов и расходов.

Основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

· предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

· совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

· использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

· распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

· расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, предлагается определить решением Правительства Российской Федерации порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.

Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Российской Федерации, а также в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, должны содержать:

· основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

· расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

· достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

· распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;

· оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Представление аналогичных докладов следует ввести в практику на региональном и местном уровнях. В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

3.3 Пути повышения результативности использования бюджетных средств бюджетной организации

Сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения, выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. [33, с.242-265]

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов является приведение структуры и содержания бюджетной классификации Российской Федерации (далее - бюджетная классификация) и бюджетного учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.

Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений. [33, с.250-265]

В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так, например, одним из недостатков является реализация функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Такая ситуация возникает в случае, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей. В ходе реформы сети бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.

На следующем этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. [33, с.42-65]

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Таким образом, реформа бюджетного процесса, зависящая от темпов и направлений широкого круга структурных реформ, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора.

Проведенный анализ показателей, характеризующих состояние сети получателей средств федерального бюджета, позволил сформулировать ряд рекомендаций по повышению эффективности ее деятельности и удешевлению ее содержания. К ним относятся:

§ приведение бюджетной сети в соответствие с новым разграничением расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

§ устранение практики распределения средств бюджета одного уровня органами власти другого уровня;

§ передача в единое подчинение учреждений, выполняющих идентичные функции;

§ лишение статуса распорядителей бюджетных средств организаций, в ведении которых находится менее 6 бюджетных учреждений, и передача соответствующих учреждений в непосредственное подчинение главному распорядителю;

§ сокращение числа уровней бюджетной сети;

§ законодательное разграничение полномочий главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств в отношении бюджетных учреждений;

§ ликвидация или объединение учреждений, имеющих малочисленный контингент потребителей.

В настоящее время предоставлением социальных услуг занимаются исключительно учреждения, находящиеся в административном подчинении органов власти, финансирование которых осуществляется на основе сметы, что не создает стимулов для повышения эффективности их деятельности. Реформирование бюджетной сети должно осуществляться в направлении разделения функций поставщиков и заказчиков социальных услуг, расширения круга потенциальных поставщиков услуг и механизмов их взаимодействия с государством.

Министерством экономического развития и торговли РФ разработан пакет законопроектов, предполагающий внедрение двух альтернативных бюджетному учреждению форм организаций: автономных учреждений (АУ) и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций (ГМАНО). Общими для обеих организационно-правовых форм особенностями является:

- финансирование их деятельности из бюджета по результату,

-самостоятельное распоряжение любыми доходами и самостоятельная ответственность по обязательствам.

Основные различия между ГМАНО и АУ состоят в следующем: ГМАНО предоставляет социальные услуги на договорной основе, тогда как АУ - на основе обязательных заданий собственника; АУ - осударственное имущество передается на праве оперативного управления, а ГМАНО - на праве собственности. Однако законопроекты не дают ответа на ряд принципиальных вопросов, без решения которых практическая реструктуризация бюджетной сети невозможна. В частности, они не содержат четких критериев выбора организационно-правовой формы для преобразования бюджетных учреждений при наличии явных преимуществ статуса ГМАНО для коллектива бюджетного учреждения. Это создает риск того, что выбор варианта реорганизации будет определяться неформальными отношениями учреждений с главными распорядителями бюджетных средств. В этих условиях целесообразно избрать одну из двух стратегий:

...