Теоретико-методические основы системы мер предупреждения правонарушений в налоговой сфере

Размещено на http://www.allbest.ru/

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ МЕР ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ

Депутатова Ирина Викторовна

В статье рассмотрены существующие подходы к оценке мер предупреждения налоговых правонарушений, проведен их критический анализ. Значительное внимание уделено субъектам превентивной деятельности. По результатам исследования предложена авторская классификация предупредительных мероприятий в области налогообложения, сделан вывод о необходимости создания комплексной системы работы в налоговой сфере - как основного фактора повышения налоговой дисциплины среди налогоплательщиков.

Ключевые слова: меры предупреждения, налоговые правонарушения, деликтность, налогоплательщик

Налоговая деликтность, как социально-негативное явление, предполагает соответствующую стратегию борьбы с ней, одним из направлений которой является предупреждение правонарушений, то есть деятельность государства и общества, направленная против деликтности с целью удержания ее на минимально возможном уровне посредством воздействия на причину и условия, ее порождающие.

Предупредительная деятельность в сфере налогообложения представляет собой сложную, постоянно совершенствующуюся и обновляющуюся, за счет изменения налогового законодательства, систему мер упреждающего воздействия.

Система - это сущность, которая в результате взаимодействия ее частей может поддерживать свое существование и функционировать как единое целое[1]. налоговый правонарушение превентивный

Из данного определения видно, что основным свойством системы является ее целостность, под которой понимают внутреннее единство системы и принципиальную несводимость ее свойств к сумме свойств ее элементов, и наоборот. Более того, при объединении элементов в систему возникают новые свойства, которыми не обладает ни один элемент в отдельности[5].

В настоящее время предупредительная деятельность в России не носит системного характера[3]. В практике налоговых органов имеется большое число мер предупреждения налоговых правонарушений, однако разрозненное их использование не дает желаемого положительного эффекта.

Отсюда велико значение комплексного рассмотрения составляющих элементов предупредительной деятельности государства.

Меры предупреждения правонарушений представляют собой индивидуальные правоохранительные акты административного характера, выражающие государственно-правовое принуждение, оказывающее непосредственное влияние на отклоняющееся от нормального (предписанного законом) поведение, влекущее, как правило, изменение правового положения лица, подвергнутого данной мере (ограничение отдельных прав и свобод, возложение дополнительных обязанностей и т.п.)[12].

Таким образом, систему мер предупреждения налоговых правонарушений следует понимать как целостное единство структурно расчлененных мер упреждающего воздействия, взаимосвязанных между собой, реализующих предупредительные функции в условиях конкретной внешней среды.

Предупредительная деятельность в сфере налогообложения, как система, включает в себя:

1) объекты профилактики, на которые направлена эта деятельность;

2) субъекты профилактики;

3) цель деятельности;

4) меры, с помощью которых достигается цель деятельности.

Объект предупредительной деятельности представляет собой тесную взаимосвязь материальных и духовных явлений и процессов, происходящих в обществе, с процессами уклонения от учета, представления в налоговые органы сведений, необходимых для ведения налогового контроля, от уплаты налоговых платежей, воздействуя на которые, государство и общество в целом стремятся достигнуть необходимого для них итога. Ими могут быть процессы и явления экономического, демографического, социально-психологического и иного порядка, находящиеся в прямой либо косвенной связи с налоговыми правонарушениями[6].

Учитывая, что обязательные налоговые платежи являются экономической категорией, совершение налоговых правонарушений, как следствие нежелания уплачивать налоги, вызвано не только высоким уровнем налогообложения в стране, но и процессами, происходящими в экономике: замедление темпов роста уровня производства на почве высокой себестоимости, инфляция, рост платежей в бюджет, недостаток оборотных средств у предприятий, вывоз капитала[9].

К объекту предупреждения налоговых правонарушений так же относятся сложившееся в обществе отношение граждан к проблемам формирования бюджета государства в целом и негативное восприятие налогоплательщиками процесса налогообложения в частности. На протяжении всего периода экономических реформ девяностых годов XX столетия в сознании людей формировалось убеждение в стремлении уклониться от уплаты налогов.

Таким образом, деятельность по предупреждению налоговых правонарушений должна осуществляться как в части преодоления негативных объективных факторов развития экономики, так - и субъективного фактора для создания условий формирования у населения психологии «добросовестного налогоплательщика».

Субъектами предупреждения налоговых правонарушений являются государственные органы, общественные организации и отдельные граждане, осуществляющие деятельность в данной сфере.

Сложность и многообразие предупредительной деятельности определяют и разнообразие субъектов деятельности, которые объединяются в сложную многоуровневую и многофункциональную систему.

Субъектов предупредительной деятельности можно различать по разным признакам (Таблица 1).

Таблица 1 - Классификации субъектов предупредительной деятельности

Первые три классификации являются общими и не отражают специфики налоговой сферы.

Классификация, предложенная И.И. Кучеровым, осуществлена с формальных позиций, без учета каждого субъекта предупредительной деятельности.Эти органы выполняют не равнозначные задачи.

Налоговые службы осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных налоговым законодательством, а также контроль за соблюдением валютного законодательства, осуществляемого в пределах их компетенции.

Государственные внебюджетные фонды лишь обеспечивают целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов. С этих же позиций вряд ли целесообразно в третьей группе ставить в один ряд МВД, которое выявляет значительное количество налоговых правонарушений и преступлений и ФСБ, которое практически не занимается выявлением налоговых деликтов.

Аналогичным образом в четвертой группе выделена таможня, выявляющая в год единичные случаи совершения налоговых правонарушений. Исходя из этого, считаем целесообразным, разделить субъектов предупреждения налоговой деликтности на три группы

Рисунок 1 - Классификация субъектов предупреждения налоговой деликтности

Важным элементом, характеризующим предупреждение правонарушений в сфере регулирования налоговых правоотношений, является его цель (Рисунок 2).

Рисунок 2 - Цель и задачи предупредительной деятельности в области налогообложения

Знание того, на что ориентирована предупредительная деятельность, позволяет осуществлять осмысленную целенаправленную борьбу. На практике реализация задач предупредительной деятельности осуществляется путем применения соответствующих мер превентивного характера.

Классифицировать меры предупреждения налоговых правонарушений можно по различным основаниям (Таблица 2).

Таблица 2 -Классификации мер предупреждения налоговых правонарушений

По признаку целеполагания принято выделять общесоциальное (общее для всей сферы экономики) и специальное (свойственное предмету правового регулирования) воздействие в целях предупреждения налоговых правонарушений.

В случае общего предупреждения речь идет о том, что позитивное развитие общества, совершенствование его экономических, политических, социальных и иных институтов, устранение из жизни кризисных явлений и диспропорций, питающих деликтность, объективно способствуют ее предупреждению (путем ограничения сферы действия, снижения уровня, уменьшения вредных последствий и т.д.).

При этом цель предупреждения правонарушений перед экономическими преобразованиями специально не ставится. Но эти преобразования, осуществляемые ради других целей, способствуют вытеснению из жизни общества обстоятельств, способствующих совершению налоговых правонарушений. Точно так же, не ради борьбы с деликтностью, осуществляется развитие духовной культуры, но повышение ее уровня, несомненно, влияет на нравы, взгляды, интересы, мотивы действий людей, от чего зависит их выбор между законопослушным и противоправным поведением.

В отличие от общесоциальных, специальные предупредительные меры осуществляются целенаправленно в интересах предупреждения деликтности, то есть они призваны решать задачи устранения, нейтрализации, минимизации факторов, способствующих совершению налоговых правонарушений; оздоровления социальной микросреды, коррекция поведения лиц, чье поведение чревато угрозой совершения правонарушений[6,7].

Данная классификация имеет большое теоретическое значение. В ней показано прямое и опосредованное воздействие предупредительных мер. Однако на практике применять данную классификацию сложно, так как здесь нет четкого перечня мер, в нее включаемых.

Алексеев А.И., в зависимости от масштаба применения, делит меры предупреждения на:

1) общегосударственные, то есть относящиеся ко всем группам налогоплательщиков в широком понимании этого слова, проводимые органами власти, наделенными полномочиями в сфере регулирования налоговых правоотношений;

2) меры предупреждения, относящиеся к определенным отраслям экономики, регионам России, территориям муниципальных образований;

3) индивидуальные меры, принимаемые в отношении конкретных субъектов, их руководителей и должностных лиц[6].

Классификация, предложенная Алексеевым А.И., основана на субъективном признаке и не отражает те обстоятельства жизни, воздействуя на которые данные меры противодействуют совершению налоговых правонарушений.

Кучеров И.И. все меры предупреждения налоговых правонарушений дифференцирует в зависимости от их содержания.

К экономическим мерам он относит меры направленные на стимулирование легальной предпринимательской деятельности, сокращение объема неучтенной наличности и незаконно вывозимых за рубеж капиталов, расшивку старых неплатежей в бюджет, увеличение налогового потенциала физических и юридических лиц, снижение уровня налогообложения.

Политическими по содержанию являются мероприятия, оказывающие влияние на фактическую деятельность органов государственного управления в связи с налогообложением. К числу таких мер относится осуществленное в Налоговом кодексе РФ разграничение полномочий законодательных органов власти РФ, ее субъектов и местного самоуправления в части установления и введения налогов (сборов). Четкое определение пределов их компетенции в этих вопросах практически полностью исключает налоговый произвол, то есть возможность обременения физических лиц и организаций налоговыми обязанностями, не предусмотренными законодательством.

В качестве организационно - управленческих мер предупреждения налоговых правонарушений можно указать программно - целевое планирование или координацию работы субъектов предупредительной деятельности, в том числе создание информационного банка данных о совершенных налоговых правонарушениях и лицах их совершивших, обмена между заинтересованными органами власти информацией, способствующей налоговому администрированию, оптимизации структуры управления данной сферой.

Правовые меры предупреждения правонарушений являются приоритетными, так как практически все предупредительные меры требуют соответствующего нормативного обеспечения. Процесс совершенствования налогового законодательства постоянно находится в движении. Прежде всего, следует устранить недостатки отдельных налоговых механизмов и средств обеспечения исполнения налоговых обязанностей. Внесения определенных изменений требуют нормы, регламентирующие порядок взыскания недоимок, а также предусматривающие ответственность за нарушение налогового законодательства.

Техническими являются мероприятия по совершенствованию форм и методов налогового контроля, повышению квалификации руководителей организаций и бухгалтерских работников, техническому перевооружению налоговых органов.

Система предупреждения в налоговой сфере невозможна без эффективного применения мер культурно-воспитательного характера, серьезного воздействия на нравственно-психологическое состояние налогоплательщиков при жесткой финансовой ответственности. Как одна из главных задач, решаемых в настоящее время в процессе реформирования налоговых органов, это изменение негативного отношения налогоплательщиков к налоговой системе и налоговым органам[9].

Существенным недостатком данной классификации является то, что перечень мер предупреждения правонарушений, выделенных по рассмотренному критерию, не может иметь исчерпывающего характера - настолько сложно и многообразно оно по своему содержанию. Наряду сперечисленными можно, например, назвать предупредительные меры демографического, экологического, социального и иного характера.

Более значимо, с практической точки зрения, выделение в предупреждении правонарушений следующих стадий (этапов):

1) профилактика,

2) предотвращение,

3) пресечение (выявление и принятие мер путем реагирования в отношении уже совершенных правонарушений).

Профилактика налоговых правонарушений должна рассматриваться как выявление и устранение детерминант их совершения, определение лиц с социальной установкой на нарушение норм налогового законодательства и асоциальным поведением по отношению к интересам государства и общества, и оказание на них корректирующего воспитательного воздействия.

Предотвращение налоговых правонарушений следует рассматривать как недопущение их совершения в будущем, а также принятие опережающего влияния на стадии замысла или приготовления, независимо от субъективной стороны их совершения.

Пресечение же реализуется в момент проведения налоговыми органами камеральной или выездной проверки путем применения санкций по уже совершенным налоговым правонарушениям, в целях нивелирования вредных последствий деликтов и ненедопущения их совершения в будущем не только установленными, но и другими однородными субъектами[6,7].

Цель во всех случаях одна - не допустить совершения правонарушения либо его повторения.

С учетом специфики рассмотренных стадий должны решаться многие вопросы организации, стратегии и тактики предупреждения правонарушений: от специализации профессиональной подготовки кадров налоговых и правоохранительных органов, содержания и методики их обучения до выбора в каждом конкретном случае оптимальных ситуации форм, средств, приемов предупредительного воздействия.

К профилактическим мерам Платонова Л.В. относит так же использование СМИ для разъяснения положений налогового законодательства, прав и обязанностей налоговых органов, формирование уважительного отношения у граждан к их деятельности, привитие налоговой культуры, путем воспитания законопослушного налогоплательщика, осуществления соответствующего взаимодействия с государственными органами и общественными объединениями, внесения в организации представлений и предложений по устранению причин и условий, способствующих совершению предусмотренных Налоговым кодексом РФ видов налоговых правонарушений, развитие системы государственного и независимого (аудиторского) финансового контроля[10].

В соответствии с категорией общего, особенного и единичного меры предупреждения налоговых правонарушений целесообразно разделить на три группы:

1) меры общего предупреждения;

2) меры специального предупреждения;

3) меры индивидуального предупреждения.

Система мер предупреждения налоговых правонарушений представлена на рисунке 3.

Общее предупреждение включает в себя деятельность государства, общества, их институтов, направленную на разрешение противоречий в области экономики, социальной, нравственно-духовной жизни, правовой сферы и т.п. «Высшим» уровнем общей профилактики является осуществление крупных социальных мероприятий в масштабах всей страны[8].

Меры общего предупреждения имеют исключительно широкий диапазон и воздействуют практически на все виды, группы, разновидности условий правонарушений. Многоаспектный, комплексный характер предупреждения деликтности наиболее ярко проявляется именно на общесоциальном уровне.

Рисунок 3 - Система мер предупреждения налоговых правонарушений

При этом сильной стороной общего предупреждения является взаимосвязь различных по содержанию мер (экономических, социальных, культурно-воспитательных, правовых и др.).

Благодаря этим характеристикам общее предупреждение представляет собой основу, фундамент специального предупреждения.

Общее предупредительное воздействие играет большую роль в предупреждении налоговых правонарушений, однако достичь каких-либо положительных результатов в проведении предупредительной работы без использования специальных мер невозможно, так как они воздействуют на конкретные детерминанты, способствующие совершению налоговых правонарушений.

Специальное предупреждение преступности, в отличие от общего, имеет целенаправленный на недопущение правонарушений характер. Задачи специальных мер - устранение действия конкретных криминогенных факторов, устранения либо смягчение действия негативных нравственных норм, создание обстоятельств, препятствующих совершению правонарушений.

Эти меры в отличие от общих мер не связаны с изменением общественных отношений, «снятием» или разрешением социально-экономических противоречий, детерминирующих деликтность, формированием у граждан системы идеологических воззрений и морально-этических качеств, делающим невозможными антиобщественные проявления. Эти меры главные, ведущие для социальной профилактики или правоохранительной деятельности[2].

Меры специального предупреждения дополняют и конкретизируют общее предупреждение. Они строго целенаправленны, специализированы и так или иначе локализованы во времени и пространстве применительно к определенным срокам проведения, к различным отраслям хозяйства и т.д.

В сущности, лишь один этот признак (целенаправленность) играет роль качественного критерия для разграничения рассматриваемых видов предупреждения преступности. Остальные различия между ними не столько сущностные, сколько количественные.

Так, меры общего предупреждения, хотя и могут в принципе осуществляться на уровне особенного (применительно к отдельным отраслям хозяйства, социальным группам населения) и даже единичного (индивидуальное предупреждение), в основном своем объеме являются всеобщими, т.е. действующими в масштабе всего общества, государства. Эффект предупреждения преступности мерами экономического, социального, политического, культурно-воспитательного характера достигается в результате общесоциального предупреждения, но аналогичные по содержанию предупредительные мероприятия могут осуществляться и в рамках специальной деятельности. Правовые меры могут входить в состав общесоциального предупреждения, но они в значительно большей степени характерны для специального предупреждения[11].

На уровне единичного налоговые правонарушения предупреждаются посредством индивидуальной профилактики.

Индивидуальное предупреждение - это конкретизация общих и специальных мер в отношении конкретных лиц, поведение которых вступает в конфликт с правовыми нормами.

Эта деятельность направлена на устранение неблагоприятных воздействий на конкретную личность, которые могут привести к формированию антиобщественной направленности и общественно опасному поведению; изменение социально неодобряемого поведения, ведущего к переходу на преступный путь, и коррекцию порождающих его ориентации и черт личности; применение неотложных мер по предупреждению непосредственно подготавливаемых правонарушений, пресечению попыток их совершения[2].

Данная классификация показывает меры предупреждения налоговых правонарушений в системной соподчиненности друг другу. Позволяет анализировать данные меры как с позиции субъектов их осуществляющих, так и с точки зрения объектов, на которые данная деятельность направлена.

Дифференциация мер предупреждения деликтности возможна и по иным критериям кроме названных выше, например: по признаку процессуальной урегулированности, степени радикальности, относимости к правоохранительной, контрольной и иным видам деятельности. Однако вне зависимости от признака классификации, достижение высокого результата предупредительной деятельности возможно лишь в случае системного подхода к применению данных мер. Так общесоциальные меры будут неэффективны отдельно от специальных и индивидуальных. Экономические меры не будут действовать в случае отсутствия правовых, социальных, политических.

Предупреждение правонарушений наиболее действенный путь борьбы с налоговой деликтностью, так как обеспечивает выявление и устранение ее первопричин[4]. В значительной мере это упреждение самой возможности совершения правонарушений. Наряду с этим арсенал средств предупреждения преступности позволяет прерывать замышляемую или уже начатую противоправную деятельность, не допускать наступления вредных последствий посягательств на общественные отношения. Предупреждение деликтности дает возможность решать задачи борьбы с ней наиболее гуманными способами, с наименьшими издержками для общества, в частности без применения такой формы государственного принуждения, как наказание.

Таким образом, рассмотрение объектов и целей предупредительной деятельности в сфере налогообложения, ее содержания и мер, принимаемых государством и его структурами по различным направлениям в целях укрепления налоговой системы как основного фактора предупреждения роста налоговых правонарушений, приводит к выводу о важности создания комплексной системы работы в налоговой сфере и укрепления налогового администрирования - как основного фактора повышения налоговой дисциплины среди налогоплательщиков.

Размещено на Allbest.ru