Институциональные предпосылки оптимизации налоговой системы

Ф.Б. Власов

Совершенствование системы налоговых отношений предполагает корректировку институциональных рамок взаимодействия между населением и государством по поводу уплаты, взимания и использования налогов.

Институты - сложная социально-экономическая категория. Их основу образует совокупность правил и норм, структурирующих отношения между людьми в различных областях деятельности и имеющих как формальный, так и неформальный характер. Наиболее общими и широко применимыми инструментами институционального анализа выступают права собственности, трансакционные издержки, различные типы контрактов и соглашений, теория игр. Следует заметить, что институционализм как течение экономической мысли неоднороден и включает ряд школ и направлений [1]. Их представители по разному расставляют акценты в исследовании одних и тех же явлений. Например, теория общественного выбора обращает внимание прежде всего на юридические нормы, а экономика соглашений интересуется в первую очередь неформальными нормами, образующими “правила игры” в различных областях деятельности.

По мнению автора, ключевую роль в системе социально-экономических институтов играют общественные нравы. Они образуют то неформальное ядро вокруг и на основе которого складываются формальные нормы, а также государственные и общественные учреждения, обеспечивающие проведение их в жизнь. Различные сферы человеческой деятельности не изолированы друг от друга. Соответственно, нравственные представления людей образуют некую целостность, опирающуюся на базовые понятия о добре и зле и определяющую характер их поступков в самых разных жизненных ситуациях. Поэтому нравы правомерно рассматривать в качестве обобщающей категории относительно всех типов соглашений - рыночного, индустриального, традиционного, гражданского, об общественном мнении, по поводу творческой деятельности, экологического. Именно господствующая нравственная позиция определяет наиболее вероятный вариант соотношения соглашений при переходе от одного вида деятельности к другому. Поэтому, совсем не случаен рост интереса к этическим проблемам экономического развития, отмечаемый в последние годы на Западе [2]. Он обусловлен не только повышением роли человеческого фактора в постиндустриальной экономике и усилением внешних эффектов хозяйственной деятельности. В еще большей степени этика призвана противодействовать тенденции к углублению дифференциации и усилению разобщенности социума, развивающейся на фоне растущей автономизации хозяйства. К этому можно добавить еще два момента. Во-первых, современная экономика развивается настолько стремительно, что право часто не поспевает за усложняющимися хозяйственными отношениями. Возникающие пробелы как раз и призвана заполнять этика. Во-вторых, многие стороны хозяйственных отношений просто невозможно или нецелесообразно регулировать нормами права. Петер Козловски приводит, в этой связи, пример с врачом, который, пользуясь неосведомленностью пациента, может предложить тому заведомо бесполезную операцию. Применительно к сфере налоговых отношений похожая ситуация возникает когда предприниматель уклоняется от уплаты налогов в полном объеме пользуясь недостаточной информированностью налоговых органов о характере его деятельности. В этих и подобных им случаях возможности злоупотребления определяются исключительно нравственным выбором стороны, располагающей более точной информацией.

В хозяйственной практике встречается немало ситуаций, когда добросовестность участников сделки хотя и поддается проверке, но связана с такими издержками, которые превышают выгоды обмена. В этих условиях готовность совершить обмен зависит от степени взаимного доверия сторон.

Доверие является этической категорией. В экономике необходимость учета нравственных аспектов хозяйственных отношений присутствует постоянно. Она касается не только деятельности корпораций, других субъектов предпринимательства, но и государства, лиц, представляющих его структуры, проводимой им экономической политики. Убедительным подтверждением данного тезиса стали результаты рыночного реформирования российской экономики в начале и середине 90-х годов ХХ века. Недооценка роли этических категорий при проведении политики преобразований, пренебрежительное отношение государства к своим обязательствам перед населением породили всеобщий кризис доверия, приведший к дефолту августа 1998 года.

Этический аспект экономической деятельности особенно отчетливо проступает в налоговых отношениях. В условиях рынка налоги служат одним из ведущих инструментов стимулирования деловой и инвестиционной активности, перераспределения доходов, выравнивания уровней потребления различных групп населения. Поэтому воплощение в жизнь ценностей свободы, созидания, творчества, социальной ответственности и справедливости во многом связано с совершенствованием налогового законодательства, повседневной практики налоговых органов, мерой оптимизации стимулирующей, фискальной и перераспределительной функций налогообложения. К сожалению, современная налоговая система России еще далека от оптимума. Позитивные сдвиги в налоговой сфере характеризуются, главным образом, повышением собираемости налогов, что позволило существенно улучшить ситуацию с выполнением обязательств государства перед населением. Вместе с тем, стимулирующая функция реализуется еще недостаточно. Масштабы инвестиционной активности хотя и росли в последнее время, однако, чересчур медленно и несбалансированно в структурном аспекте. Сохраняется значительный отток капитала из страны. Неэффективно выполняется и перераспределительная функция, о чем свидетельствует остающаяся чрезмерной дифференциация доходов и уровня жизни населения.

Можно констатировать, что современная налоговая система характеризуется очевидным перекосом в пользу решения фискальных задач и в ущерб всем остальным. С этических позиций это означает недооценку ценностей созидательного труда, творческой активности и социальной справедливости.

Существующие варианты преобразования налоговой системы России в неодинаковой мере отвечают требованию согласования экономики и этики. В данном контексте весьма привлекательно выглядит модель налоговой реформы, разрабатываемая группой под руководством профессора Садкова В.Г. [3]. Во-первых, обращает на себя внимание идея общественного договора как исходного условия формирования эффективной налоговой системы. Эта идея хорошо вписывается в конвенционалистскую концепцию обоснования морали. В ее рамках именно общественный договор, в той или иной форме, выступает основой выработки таких правил общественного взаимодействия, которые бы в наибольшей степени отвечали требованиям справедливости, не сдерживая, вместе с тем, проявления частной инициативы и не покушаясь на убеждения и ценностные предпочтения отдельной личности. Один из наиболее популярных современных вариантов данной концепции, разработанный Дж. Ролзом прямо ориентирует на сочетание принципов социальной справедливости и экономической эффективности [4]. В русле именно такого подхода лежат предложения авторов рассматриваемой модели налогового реформирования, касающиеся введения налога на фонд потребления в прибыли предприятий и дифференциации ставки подоходного налога с физических лиц, с опорой на категории прожиточного минимума, рационального потребительского бюджета и бюджета полного достатка. Правомерно предполагать, что в случае реализации первого из этих предложений появятся дополнительные стимулы к инвестированию прибыли в развитие производства. Одновременно возникнет своеобразный противовес стремлению к безудержному наращиванию непроизводительного потребления. Что касается второго предложения, то его реализация, особенно в увязке с реализацией ряда других предложений тех же авторов, может способствовать воплощению в жизнь одного из фундаментальных положений теории Дж. Ролза предполагающего улучшение жизни самых неимущих слоев общества в ходе любых общественных преобразований.

Реформирование действующей налоговой системы предполагает достижение согласия между основными субъектами налоговых отношений, в первую очередь, между бизнесом и государством. Такое согласие совершенно необходимо, поскольку без него простое изменение налогового законодательства сделает налоговую систему еще менее эффективной. В результате могут быть утрачены даже те достижения в налоговой сфере которые имели место в последнее время.

Институциональные изменения в области налогообложения являются частным случаем более масштабных институциональных преобразований. При выборе эволюционного пути таких преобразований происходит закрепление на уровне формальных институтов уже сложившихся неформальных норм. Однако диапазон выбора возможных вариантов в такой ситуации крайне ограничен. Это объясняется тем, что многие неформальные нормы по своей природе применимы только в рамках локальных сообществ - семьи, круга знакомых или соседей, мафиозных образований и т.п. Поэтому их перевод с локального уровня на уровень всего общества невозможен в принципе. Примером удачного приспособления формальной нормы к сложившимся неформальным отношениям следует считать введение в России единой ставки подоходного налога с физических лиц. Успех этого мероприятия объясняется теми нравами, которые сегодня характеризуют не только налоговые отношения, но и отношения между государством и обществом в целом. Их отличительными чертами являются, с одной стороны, низкий уровень доверия населения к государству и его структурам, с другой - низкий уровень социальной ответственности, присущий современному российскому обществу. Поэтому, единая ставка подоходного налога явилась своеобразным компромиссом, примирившим на время интересы государства и наиболее экономически активной части населения. Позитивно оценивая указанное мероприятие, следует заметить, что его главным результатом стал рост фискальной эффективности налоговой системы, в ущерб ее перераспределительной функции. Следовательно, введение данной меры может быть оправдано только в краткосрочном плане. В долгосрочном периоде единая ставка подоходного налога вступает в противоречие с принципами социальной справедливости, что чревато ростом напряженности и другими негативными последствиями для общества и экономики. Альтернативой такому выбору является революционный путь институциональных преобразований в сфере налоговых отношений. Его содержанием будет служить изменение формальных рамок налогового взаимодействия между населением и государством в соответствии с нормативной моделью, оптимизирующей их взаимоотношения. В этом случае ключевое значение приобретает наличие политической воли к осуществлению необходимых изменений. Значительно возрастает и роль государства. Оно не просто обеспечивает законодательную фиксацию уже сложившихся неформальных норм, а внедряет в повседневную практику новые формальные правила с широким использованием инструментов принуждения. Если эти правила окажутся конгруэнтны относительно существующих нравов и обычаев, то с течением времени произойдет их конвергенция, укоренение новых формальных институтов, в том числе, на уровне нравственного сознания. В противном случае будет иметь место дивергенция, внедряемые формальные правила будут отторгнуты жизнью.

Здесь необходимо заметить, что взаимодействие формальных и неформальных институтов носит противоречивый характер. Поэтому, конгруэнтность как выражение меры возможной приспособляемости формальных и неформальных норм не является раз и навсегда заданной величиной. Особенно это справедливо в отношении отдельных областей человеческой деятельности. По мнению автора, в некотором диапазоне мера конгруэнтности поддается регулированию на основе повышения государством цены внелегальности. Примером подобных действий государства следует вероятно считать дело руководителей нефтяной компании “ЮКОС”. Эта и другие аналогичные акции правоохранительных органов повышают трансакционные издержки неподчинения закону, что побуждает предпринимательские структуры действовать в рамках существующего налогового законодательства.

Повышению эффективности государственной налоговой политики могли бы способствовать и целенаправленные меры морально-психологического воздействия, ориентированные на достижение позитивных сдвигов в общественном сознании. Инструментами осуществления этих мер могут выступать учреждения образования, культуры и искусства, средства массовой информации.

По мнению автора, вопросы хозяйственной этики должны быть шире представлены в учебных программах вузов, колледжей, общеобразовательных школ, других учебных заведений. В частности, в высших учебных заведениях не следует ограничиваться чтением отдельных небольших курсов предпринимательской и деловой этики. Проблема должна рассматриваться более глубоко и всесторонне. Вопросы хозяйственной этики целесообразно включить в федеральные образовательные стандарты, а соответствующий раздел в учебные планы по экономической теории. Преподавание этой и других базовых экономических дисциплин следует вести в тесной увязке с обсуждением этических проблем хозяйственного развития. Соответствующей переработке должна подвергнуться и учебная литература по этим дисциплинам.

Мощным средством воздействия на массовое сознание служат учреждения культуры и искусства, пресса, радио и телевидение. В настоящее время закономерности их функционирования почти целиком определяются рыночной стихией. Однако государство не вправе оставлять их вне сферы своего влияния. Разумеется, речь не может идти о воссоздании пресловутой цензуры. Но помимо комплекса правовых и административных мер государство располагает и другими инструментами проведения в жизнь своих интересов. В частности, целесообразно шире использовать институт государственного заказа на создание произведений искусства, телевизионных и радиопередач, их трансляцию. По мнению автора, подобные меры способны эффективно содействовать достижению позитивных сдвигов в общественном сознании.

Литература