Бюджетирование ориентированное на результат как технология государственного инновационного программирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Орловский государственный технический университет

БЮДЖЕТИРОВАНИЕ ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ КАК ТЕХНОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИННОВАЦИОННОГО ПРОГРАММИРОВАНИЯ

Киреева М.С.

Орел, Россия

Процесс реформирования бюджетной системы в Российской Федерации, проходящий в настоящее время, порождает интерес к методам бюджетирования, используемым в других странах. Практикуемая на сегодняшний день система постатейного бюджетирования, основы которой были заложены в конце 1990-х гг., долгое время отвечала требованиям экономической ситуации в стране. Высокая централизация управления общественными финансами, ограниченные возможности для ответственного финансового управления, коррупция - все это делало необходимым строгий контроль над целевым расходованием финансовых ресурсов. Средствами, обеспечивающими такой контроль, являются подробная экономическая бюджетная классификация, в соответствии с которой производится распределение бюджетных средств, детальная бюджетная роспись, порядок утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств. Руководство страны и независимые эксперты сходятся во мнении, что данная модель бюджетирования, несмотря на множество достоинств, изжила себя с точки зрения дальнейшего повышения эффективности управления общественными финансами. Формирование бюджета на основе постатейного бюджетирования, предусматривающего распределение бюджетных средств по видам затрат, создает условия для контроля за целевым использованием бюджетных средств, но не гарантирует, что выделяемые ресурсы расходуются эффективно и обеспечивают реализацию государственной политики [2].

Главными недостатками существующей системы постатейного бюджетирования являются отсутствие системы оценки результативности и эффективности бюджетных расходов, а также низкий уровень ответственности и инициативности нижнего звена государственного (муниципального) управления, отсутствие заинтересованности в экономии средств. Чтобы качественным образом усовершенствовать систему управления общественными финансами, необходимо внедрение новых методов бюджетирования. Эти методы были позаимствованы из мировой практики, где на протяжении уже нескольких десятилетий успешно применяется модель бюджетирования ориентированного на результат (БОР).

В самом общем виде бюджетирование ориентированное на результат, можно определить как систему формирования бюджета, отражающую связь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами. Одно из принципиальных отличий БОР от традиционного постатейного бюджетирования состоит в том, что при БОР исполнение бюджета оценивается с точки зрения не только степени исполнения тех или иных бюджетных статей, но и степени исполнения изначально поставленных целей и задач. Для этого разрабатывается и вводится специальная система показателей, позволяющих на регулярной основе отслеживать степень достижения целей и выполнения задач, проводить мониторинг и оценку эффективности бюджетных расходов. Такой подход дает возможность оценить результативность бюджетных расходов, повысить ответственность распорядителей и получателей бюджетных средств за их эффективное использование и на основе полученных данных определить оптимальные пути использования имеющихся ресурсов в интересах граждан[5].

Первые предпосылки перехода к новой модели бюджетирования в России содержатся в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2004 год, Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), федеральной целевой программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», «Принципах реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.», а также в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.

Переход к бюджетированию ориентированному на результат, требует изменения всех стадий бюджетного процесса: планирования, исполнения бюджета, контроля за его исполнением, отчетности.

Бюджет, ориентированный на результат, должен позволять проследить взаимосвязь между поставленными целями, осуществленными бюджетными расходами, выполненными мероприятиями и достигнутыми результатами. Такая логика построения бюджета способствует повышению его прозрачности, а также повышению степени контроля за реализацией программ и расходованием бюджетных средств. Для этого в сопроводительных документах к проекту бюджета должны присутствовать следующие показатели:

1) цели и задачи проводимой политики;

2) показатели результативности проводимой политики, которые позволили бы оценить степень достижения намеченных целей, результативность и эффективность реализации того или иного направления бюджетной политики;

3) описание необходимых для достижения намеченных целей мероприятий- для того чтобы избежать дублирования функций и оценить, насколько проведение того или иного мероприятия оправданно, каких мероприятий, наоборот, не хватает, сколько стоит реализация мероприятия;

4) финансовые средства, которые затрачены (или, как планируется, будут затрачены - для проекта бюджета) на достижение поставленной цели.

В настоящее время в бюджетной документации большинство этих показателей либо отсутствуют (например, в бюджете), либо не являются конкретными, измеряемыми величинами (в большинстве целевых программ) [6].

Одним из важнейших элементов БОР на стадии формирования бюджета является оценка полной стоимости бюджетных программ и услуг. Сформулировав цели и задачи, учреждения должны определить, какой комплекс мероприятий, действий потребуется для их достижения, а также оценить свои расходные потребности на реализацию этих мероприятий. Оценка расходных потребностей должна производиться на основе расчета полной стоимости бюджетных программ и услуг, чего во многих случаях не может обеспечить существующая система учета. В частности, расчет стоимости часто производится без учета амортизации основных фондов, административных и прочих расходов. При формировании программно-целевого бюджета в бюджеты программ должны включаться все расходы, связанные с реализацией программы: расходы на планирование работы, непосредственное предоставление услуг, административное управление программой, мониторинг реализации программы и др.

Для бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо, чтобы расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций были разбиты по видам деятельности, направленным на достижение поставленных целей. Для каждого вида деятельности органа управления должна быть разработана своя программа.

Программы представляют собой комплекс мероприятий, необходимых для достижения запланированных целей и задач. В каждую программу должно быть включено описание:

2) услуг, предоставляемых в рамках программы, и группы потребителей этих услуг;

3) мероприятий, необходимых для достижения поставленных целей и задач;

4) индикаторов выполнения программы (количественных показателей выпуска и социально значимых результатов), в частности:

а) значения показателей за предыдущие годы, целевое значение на текущий год;

б) целевое значение на следующий год;

в) целевые значения для второго, третьего и т.д. годов реализации программы (для долгосрочных программ);

5) ресурсов, необходимых для выполнения программы, в частности:

а) расходы в предшествующем году;

б) бюджет на текущий год;

в) расходы для второго, третьего и т.д. годов реализации программы (для долгосрочных программ);

6) рисков, связанных с выполнением программы.

Использование программного подхода в бюджетировании дает ряд преимуществ:

1) четкая ориентация расходов на выполнение определенных целей;

2) возможность мониторинга, контроля за выполнением программ через систему индикаторов реализации программ (контроль за ресурсами, продуктом, эффектом программы);

3) возможность применения конкурентных принципов распределения бюджетных ресурсов между программами на основе формализованной оценки их результативности и обоснованности [11].

Бюджетные заявки и обоснования расходов при бюджетировании ориентированном на результат, составляются в разрезе целей и программ. В приложениях к Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. приводятся разработанные для субъектов бюджетного планирования формы представления основных показателей их деятельности, данных о распределении бюджета субъектов бюджетного планирования по целям, задачам и программам [2].

Следует отметить, что в российской практике управления общественными финансами присутствуют элементы программно-целевого бюджетирования. В наибольшей степени принципы БОР нашли свое отражение в целевых программах, которые ориентированы на конкретные группы потребителей и в которых указаны цели, бюджет, сроки исполнения программы, мероприятия, ожидаемые результаты реализации программы. Тем не менее, даже целевые программы далеко не всегда прозрачны. Они редко содержат конкретные численные показатели ожидаемых конечных результатов реализации программы, которые позволили бы оценить степень достижения ее целей. Вместо этого описываются общие тенденции и мероприятия, без количественных оценок, поэтому проверить, в какой мере удалось их реализовать, зачастую не представляется возможным.

Учитывая вышесказанное, внедрение принципов программно-целевого бюджетирования в практику управления общественными финансами можно было бы начать именно с совершенствования управления целевыми программами, расширения практики финансирования расходов на программной основе, придания целевым программам внутриведомственного характера. Необходимо установить требования четкого, конкретного формулирования целей и задач программ, а также описания ожидаемых результатов реализации программ и оценки результативности исполнения программ в терминах, позволяющих осуществлять количественных контроль.

Согласно концепции БОР, в документах о бюджете и бюджетной политике должны найти отражение индикаторы, позволяющие оценить степень выполнения поставленных задач и целей, причем:

1) показатели результативности и эффективности бюджетных расходов должны содержать описание не только показателей, характеризующих объем выполненных работ и услуг (показатели продукта, прямого результата), но и показателей, отражающих качество услуг и социальный эффект их предоставления (показатели конечного результата, социального эффекта);

2) при выборе индикаторов конечных результатов должно учитываться мнение потребителей;

3) оценка степени выполнения изначально поставленных целей должна осуществляться на основе регулярного мониторинга индикаторов результативности [12].

В настоящее время документы, определяющие основные принципы и направления внедрения БОР в Российской Федерации, содержат предложения о том, каким образом эти показатели должны быть представлены в бюджетной документации, однако не разъясняют, каким образом и кем будут выбираться индикаторы результативности. Очевидно, что для этого потребуется разработать стандарты качества услуг.

Также не ясно, каким образом при этом будет учитываться мнение потребителей бюджетных услуг. Дело в том, что в концепции БОР предусматривается включение в число показателей результативности бюджетных расходов таких показателей, которые непосредственно отражают мнение потребителей услуг и измеряются с помощью регулярно проводимых опросов общественного мнения. В зарубежных странах изучению мнения потребителей традиционно уделяется большое внимание, поскольку в конечном счете именно их удовлетворенность качеством бюджетных услуг является главной задачей органов власти. Так, в соответствии с законом штата Техас специализированные агентства изучают мнения потребителей о качестве предоставленных услуг и на основании результатов опроса оценивают эффективность работы органов власти. Подобную процедуру целесообразно внедрить и в России, например утвердить нормативно-правовым актом перечень видов бюджетных услуг, для оценки которых должны проводиться опросы населения, а также методику оценки результативности и эффективности бюджетных расходов. Кроме того, нужно принять во внимание, что мониторинг результативности бюджетных расходов представляет собой достаточно трудоемкую процедуру, в связи с чем необходимо определить, кем он будет проводиться и из каких источников финансироваться.

В постатейном бюджетировании планирование и выделение бюджетных ассигнований каждый бюджетный год производится, как правило, путем индексации соответствующих показателей расходов предыдущего года. Концепция бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает изменение принципов планирования бюджета: потребности в бюджетных ассигнованиях должны планироваться исходя из приоритетов проводимой политики и ожидаемых результатов. Окончательный выбор программ для включения в бюджет производится на основе оценки их экономической и социальной эффективности [9].

Изменение принципов бюджетного планирования потребует внесения изменений и дополнений в действующее бюджетное законодательство. В частности, потребуется дополнить состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете (ст. 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации), количественно измеримыми целевыми показателями деятельности. При БОР важную роль в процессе бюджетного планирования играют показатели результативности бюджетных расходов предыдущих лет, собранные в ходе мониторинга. На основе этих данных оценивается результативность выполнения мероприятий, выявляются неэффективно выполняемые программы, формируется бюджет на следующий год.

Внедрение БОР в практику управления общественными финансами, как правило, сопровождается переходом на многолетнее (среднесрочное) планирование: планирование деятельности учреждения и выделение бюджетных средств на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года. Причины перехода на многолетнее планирование заключаются в следующем:

1) для достижения некоторых запланированных результатов требуется финансирование не только из текущего бюджета, но и из бюджетов будущих периодов; бюджетирование результат инновационный программирование

2) измеримый эффект от реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года (например, при оценке эффективности реализации программы по лечению наркомании потребуется время, чтобы выявить процент успешно вылеченных пациентов)[6].

В современном бюджетном законодательстве России уже нашел отражение ряд элементов многолетнего бюджетирования:

1) перспективный финансовый план - составляется по укрупненным статьям бюджетной классификации на 3 года;

2) планы/программы социально-экономического развития - от 3 до 5 лет;

3) целевые программы.

Концепция реформы бюджетного сектора и государственного управления предусматривает усиление роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе. Сегодня в России перспективный финансовый план представляет собой дополнение справочного характера к бюджету, не имеющее юридической силы. Во многом это объясняется нестабильной ситуацией в сфере общественных финансов, затрудняющей процедуру планирования, наличием нефинансируемых мандатов, частыми изменениями в налоговом законодательстве и т.д.

В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления за исполнение бюджета - на них возлагается ответственность в первую очередь за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают больше свободы в использовании средств в рамках выполняемых программ. Они наделяются правом самостоятельно решать, каким образом следует организовать свою деятельность и распределять ресурсы между статьями расходов для решения поставленных задач наиболее эффективным образом.

Свобода действий в реализации поставленных задач обеспечивается за счет права на частичное перераспределение ресурсов между программами, а также права в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов. Перенос остатков неиспользованных средств на следующий год позволяет избежать известной проблемы нерационального расходования в конце года не использованных учреждениями бюджетных средств из-за опасения, что в следующем году ассигнования будут сокращены. В некоторых странах, например в Австралии, помимо переноса не использованных в текущем году средств на следующий год, разрешается так называемый отрицательный перенос средств - превышение сметы текущего года за счет ассигнований будущего года. Подобная практика существует и в Швеции, где в конце 1980-х Ї начале 1990-х годов были введены рамочные ассигнования, позволяющие государственным учреждениям переносить на следующий год средства, не использованные в текущем году, а также в определенной степени брать бюджетный кредит из ассигнований следующего года. Кроме того, свобода действий министерств и ведомств при реализации поставленных задач обеспечивается за счет выделения ассигнований в достаточно агрегированном виде. Как правило, государственное учреждение получает отдельные ассигнования на внутреннее управление и отдельно - на осуществление основной, профильной деятельности.

Маловероятно, что в ближайшем будущем в России такие элементы бор будут внедряться в бюджетный процесс в полной мере, ведь это - агрегирование статей, свобода распоряжения средствами - неизбежно приведет к ослаблению административной дисциплины и может спровоцировать различные злоупотребления [11].

В концепции БОР важная роль отводится методам стимулирования повышения ответственности руководителей учреждений за эффективность использования полученных средств. Эти стимулы могут носить как финансовый, так и нефинансовый характер.

К финансовым стимулам относятся: увязывание заработной платы с показателями работы, выделение разовых премий для поощрения организаций и программ (например, приобретение нового оборудования), увеличение ассигнований организации в случае добросовестного исполнения программы и достижения запланированных результатов и сокращение финансирования в случае получения низких результатов.

Однако отношение к использованию финансовых методов стимулирования эффективного использования бюджетных средств весьма противоречиво. С одной стороны, поощрение организаций, продемонстрировавших высокие показатели достижения поставленных целей и задач, в виде выделения им дополнительных ассигнований и «наказание» организаций, не выполнивших в полной мере поставленные задачи, за счет сокращения или сохранения в прежнем объеме ассигнований представляется вполне логичным с точки зрения экономической эффективности. С другой - при подобном подходе на стадии бюджетного планирования не исключены всякого рода оппортунистические действия со стороны управляющего персонала организации. Например, руководству может показаться рискованным закладывать в бюджет высокие целевые показатели, поскольку, если организации не удастся их достичь, к ней будут применены штрафные санкции в виде сокращения бюджетных ассигнований. Напротив, заложив в бюджет низкие целевые показатели и выполнив план, она имеет шанс получить в качестве поощрения дополнительное финансирование.

Следует иметь в виду, что плохие показатели не всегда являются результатом неэффективной работы и поводом к сокращению финансирования - наоборот, во многих случаях они сигнализируют о необходимости дополнительных финансовых вложений для решения проблемы. Низкие показатели успеваемости в отдельных школах еще не свидетельствуют о неэффективной работе учителей. Может оказаться, например, что там больше детей из неблагополучных семей. Поэтому во всех случаях, когда финансовые стимулы увязываются со значением показателей результативности работы государственной или негосударственной организации, следует включать в набор показатели, отслеживающие потенциальные нежелательные негативные эффекты. Если размер финансового поощрения зависит от количества продукта или объема услуг, есть вероятность увеличения результатов работы в количественном выражении в ущерб качеству.

Дополнением к финансовому стимулированию эффективного выполнения целей и задач являются нефинансовые стимулы, к которым можно отнести разрешение администраторам программы проявлять большую гибкость в использовании бюджетных средств (например, возможность переносить неизрасходованные средства на следующий год, «брать взаймы» из бюджета следующего года, переносить средства между статьями, агрегировать статьи расходов) в случае ее успешной реализации, а также учет результатов мониторинга при аттестации персонала организации[13].

В настоящее время в России активно обсуждаются перспективы привлечения частного сектора к предоставлению бюджетных услуг. Если услуга предоставляется через частных поставщиков, в договоре с последними важно максимально формализовать требования к качеству предоставляемых услуг, а также включить условие о финансовом поощрении поставщика, если ему удастся достичь высоких показателей качества услуг. Другой перспективной площадкой для внедрения БОР являются федеральные агентства, созданные в процессе реформирования системы федеральных органов власти. Федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций контроля и надзора. В контракты, заключаемые с руководителями агентств, также могут включаться условия о выплате денежного вознаграждения в зависимости от достигнутых результатов [5].

Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, является перспективным направлением реформирования системы управления общественными финансами в России и по сравнению с моделью постатейного бюджетирования обладает рядом существенных преимуществ. Оно позволяет органам управления:

1) осуществлять контроль за реализацией программ и расходованием бюджетных средств за счет установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;

2) устанавливать взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов;

3) повышать обоснованность бюджетных заявок;

4) более эффективно распределять бюджетные средства между конкурирующими статьями расходов в соответствии с приоритетами государственной политики;

5) повышать прозрачность и понятность бюджета, что способствует привлечению инвесторов и повышению доверия населения к органам местного самоуправления.

В российской практике государственного и муниципального управления некоторые принципы БОР уже нашли свое отражение, в частности, в целевых программах, перспективном финансовом планировании и т.д. Активное внедрение БОР в систему бюджетирования неизбежно приведет к необходимости внесения изменений во все стадии бюджетного процесса: планирования, исполнения бюджета, контроля над его исполнением и отчетности. Потребуется изменить формат бюджета, усилить роль перспективного финансового планирования, внедрить систему мониторинга результативности бюджетных расходов и использования данных, полученных в ходе мониторинга, при планировании бюджета. Переход от постатейной модели бюджетирования к БОР поставит на повестку дня такие проблемы, как повышение свободы администраторов бюджетных средств в распоряжении средствами, использование метода начислений в бюджетном учете, выработку принципов контроля за целевым использованием бюджетных средств. Необходимо будет также изменить систему сбора и обработки информации, используемой в бюджетном процессе, а, кроме того, вероятно, пересмотреть структуру и функции отраслевых подразделений органов исполнительной власти (министерств) в соответствии с программно-целевыми принципами [12].

1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1999г. №145-ФЗ (в редакции от 02.11.2007) / СПС «Консультант».

2. «Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006годах» одобрена Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004г. №249 / СПС «Консультант».

3. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 09.03.2007г. «О бюджетной политике в 2008-2010 годах»/ СПС «Консультант».

4. Проект «Основы политики РФ в области развития национальной инновационной системы на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу»/ СПС «Консультант»

5. «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 годах» одобрена распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006г. №467-р/ СПС «Консультант»

6. Гамукин В.В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование ориентированное на результат / Аналитический вестник. 2006. № 4. С. 46-54.

7. Дагаев А.А., Иванова Н.И. Бюджетное финансирование НИОКР в Российской Федерации // Федерализм. 2005. № 1. С. 129-162.

8. Иванов В.В. Методологические аспекты формирования национальных (государственных) инновационных систем // Экономические стратегии. 2006. № 6.С. 45-48.

9. Никифоров С.М., Стрелец О.А. Бюджетирование, ориентированное на результат: проблемы и перспективы внедрения в российскую практику управления общественными финансами / СПС «Консультант»

10. Самсонов А.Р. Бюджетирование ориентированное на результат. Возможности и проблемы при использовании системы БОР [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.gao.gov/new.items/d021106t.pdf

11. Уваров С.А. Управление государственными расходами в целях оптимизации бюджетного процесса [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.adb.org/Documents/Manuals/Govt_Expenditure/default.asp

12. Якобсон Л.И., Глаголев А.В., Кудюкин П.М. Оптимизация бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.iet.ru/usaid/optima/optima.html.

13.Бюджетирование ориентированное на результат [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.auditor.leg.state.mn.us/ped/1994/perform.htm

14. Сайт центра фискальной политики: бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.fpcenter.org/russian/res_rus.html

15. Сайт, посвященный методам управления, ориентированным на результат [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.john-mercer.com

16. Официальный сайт РосБизнесКонсалтинг [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.rbc.ru

17.Официальный сайт журнала об инновационной деятельности [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.mag.innov.ru

Аннотации

Чтобы качественным образом усовершенствовать систему управления общественными финансами, необходимо внедрение новых методов бюджетирования. Эти методы были позаимствованы из мировой практики, где на протяжении уже нескольких десятилетий успешно применяется модель бюджетирования ориентированного на результат. Вместе с тем инновационная деятельность обладает рядом специфических характеристик. Соответственно государственное инновационное программирование (как метод задания инновационного вектора развития экономики) должно учитывать эти особенности.

That in the qualitative image to improve a control system of the public finance, introduction of new methods of budgeting is necessary. These methods have been borrowed from world practice where during already several decades the model of budgeting focused on result is successfully applied. At the same time innovative activity possesses a number of specific characteristics. Accordingly the state innovative programming (as a method of the task of an innovative vector of development of economy) should consider these features.

Размещено на Allbest.ru