Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРИЗНАЧЕННЯ І РОЛЬ БЮДЖЕТУ ДЕРЖАВИ

План

• 1. Бюджет як основний фінансовий план держави
• 2. Бюджетна політика в сучасних макроекономічних теоріях
• 3. Бюджетна політика: сутність, складові та стратегічні перспективи

1. Бюджет як основний фінансовий план держави

Усі бюджетно-правові відносини виникають і припиняються на законодавчій основі. Правові норми, що регулюють бюджетні відносини, становлять систему бюджетного права, яка ґрунтується на Конституції держави.

Функціонування бюджетних відносин в Україні здійснюється на основі законодавчих і нормативних актів, перелік яких визначений ст. 4 Бюджетного кодексу України:

1) Конституції України;

2) Бюджетного кодексу України;

3) Закону "Про Державний бюджет України";

4) інших законів, що регулюють бюджетні правовідносини;

5) нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України;

6) нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади;

7) рішень органів АРК, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

У Конституції України, ухваленій 28 червня 1996 р., урегульовані такі питання щодо функціонування бюджетної системи:

- механізм прийняття Законів України;

- повноваження Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, органів місцевого самоврядування;

- основні бюджетні положення.

У Конституції України зазначено, що бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Закон України "Про бюджетну систему", що діяв до 2001 р. до складу бюджетної системи України відносив Державний бюджет України, республіканський бюджет АРК та місцеві бюджети, закладаючи таким чином колізію щодо незбігу унітарного державного устрою та компетенції органів місцевої влади. Бюджетний кодекс України, опублікований 25 липня 2001 р." набрав чинності з дня опублікування, а окремі статті, які регламентують поточні бюджетні процедури, - зі січня 2002 р. Він містить шість розділів.

Закон України "Про Державний бюджет України" визначає будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове їх спрямування та приймається на наступний за звітним роком. У цьому Законі передбачаються формування у конкретних обсягах джерел доходів і видатків бюджету, необхідні нормативи відрахувань, дотації та субсидії, області, джерела покриття дефіциту бюджету (під час планування), поточні пояснення до здійснення виконання бюджету. Інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини:

1) Закон України "Про прожитковий мінімум";

2) Закон України "Про місцеве самоврядування";

3) Закон України "Про затвердження Конституції Автономної республіки Крим";

4) Закон України "Про місцеві державні адміністрації". Досліджуючи бюджет у системі планів, слід зазначити, що

він посідає центральне місце, що зумовлюється тим, що бюджет має забезпечувати всі розподільні та перерозподільні процеси в Україні. Тобто бюджет як основний фінансовий план повинен забезпечувати мобілізацію грошових коштів держави, здійснювати їх розподіл за основними напрямами на відповідні цілі згідно із соціально-економічною політикою держави.

Отже, бюджет як фінансовий план є розписом доходів і видатків держави, який затверджується органами законодавчої та представницької влади у вигляді закону.

Стан бюджету як фінансового плану характеризується трьома показниками:

1) рівновагою доходів і видатків бюджету;

2) бюджетним профіцитом - перевищенням доходів над видатками;

3) бюджетним дефіцитом - перевищенням видатків над доходами.

Бюджет як фінансовий план держави формується під впливом бюджетної та податкової політики. В Україні податкова політика формувалася в умовах жорсткої економічної кризи. З одного боку, була постійною проблема мобілізації грошей до бюджету для виконання державою власних функцій та обов'язків, а з іншого - процес перманентної втрати одних джерел фінансових надходжень до бюджету та пошуку у зв'язку з цим інших. Це загострювало проблему дефіциту бюджету та методів його фінансування. Серед принципово нових умов з'явилися ті, які пов'язані з низькою фінансовою та управлінською дисципліною, тінізацією економіки, неефективністю окремих видів видатків, фактами розкрадання державних фінансів. бюджет фінансування макроекономічний дефіцит

Україна пережила проблеми наповнення бюджету грошима, відхилення від наповнення бюджетів шляхом взаємозаліків, невиконання більшості прийнятих річних бюджетів, реструктуризації боргів як засобу покращення фінансового стану підприємств та їх розрахунків з бюджетом. З часом, завдяки трансформації бюджетної та податкової систем, деякі з названих явищ зникли, інші змінили свій характер, хоча так і залишилися повністю не вирішеними. Ідеальне вирішення цих питань практично неможливе, особливо якщо врахувати те, що економіка в кожний окремий період перебуває на різній стадії свого розвитку, залежно від якого змінюється зміст податкової та бюджетної політики.

Сучасний ринковий механізм господарювання в основному спрямований на розвиток економічного аспекту діяльності людини і суттєво не торкається соціального (хоча вже і з'явилося поняття "соціальна відповідальність бізнесу"). Вирішення тих питань, що неповною мірою може виконати ринковий механізм, бере на себе держава, використовуючи різні методи, які отримали назву державного регулювання. Бюджетні питання держава регулює за допомогою бюджетної політики.

Бюджетна політика - це сукупність заходів держави з організації та використання бюджетних ресурсів для забезпечення її економічного і соціального розвитку.

Бюджетна політика:

- відображається у статтях доходів і видатків бюджету, в джерелах їх формування і напрямах використання,

- виявляється у формах і методах мобілізації бюджетних коштів та їх використанні на державні потреби.

Основними напрямами бюджетної політики на сучасному етапі е:

1) сприяння процесу збалансованої макроекономічної стабілізації, подоланню інфляційних процесів і структурній перебудові;

2) здійснення податкової політики у напрямі стимулювання підприємницької діяльності вітчизняних виробників товарів і послуг усіх форм власності та зменшення податкового тиску на них;

3) здійснення структурних реформ за критерієм економічного зростання і підвищення рівня економіки України;

4) формування взаємовідносин у бюджетній системі в напрямі забезпечення самостійності місцевих бюджетів;

б) оптимізація рівня бюджетного дефіциту, державного боргу та пошук джерел їх реалістичного фінансування;

6) пошук додаткових джерел доходів бюджету.

Для вирішення проблем, які на сьогодні є в Україні, логіка побудови бюджетної політики має базуватися:

1) на тимчасовому замороженій на рівні прогнозованих тем* пів інфляції всього комплексу соціальних асигнувань, введенні їх диференціації та адресності (реальний ВВП у 2005 р. зріс на 2,6 %, а середня заробітна плата - на 20,4 %, за наявного рівня ВВП на одну особу - 2178 дол. США);

2) зниженні адміністративних видатків (рівень державного споживання у 2005 р. наблизився до 33,4 % ВВП);

3) зниженні податкового тиску з чіткими акцентами на введення ефективних стимулів на інновації, енергозбереження та ін. Прикладом бюджетної політики є введення у 1998 р. цілої низки указів Президента: "Про введення режиму жорсткого обмеження бюджетних видатків", "Про спрощену систему оподаткування" та інших - стало основою економічного зростання 2000-2004 рр.

Бюджетна політика має реалізовуватися за допомогою довгострокового курсу, тобто бюджетної стратегії, та методів реалізації на коротший строк, тобто бюджетної тактики.

Для реалізації бюджетної політики у державі створюється бюджетний механізм. Бюджетний механізм - це сукупність певних видів бюджетних відносин, специфічних методів мобілізації та використання бюджетних коштів. Бюджетний механізм має відображати певну спрямованість бюджетних відносин на вирішення соціально-економічних завдань на відповідному етапі розвитку держави.

За допомогою бюджетного механізму бюджет на основі виробленої бюджетної політики може впливати на соціально-економічні процеси, що відбуваються у державі, за допомогою прямих і непрямих методів.

До прямих методів належать законодавчі та нормативні акти, які регулюють економічні відносини в державі. Ці методи визначають види та ставки податків і зборів, механізм їх стягнення, відповідальність за порушення законодавства. Такі акти покладені в основу здійснення господарської діяльності в країні.

До непрямих методів належать дії органів державної влади щодо перерозподілу бюджетних ресурсів, визначення складових бюджетних ресурсів та основних напрямів їх використання.

Не пізніше 1 червня у Верховній Раді України відбуваються слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період ґрунтується на прогнозних макропоказниках економічного і соціального розвитку України на наступний період. Для розроблення проекту НБУ подає проект основних засад грошово-кредитної політики і проект кошторису доходів та видатків НБУ на наступний бюджетний період. За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Також бюджет розглядається як складова фінансового механізму держави.

Фінансовий механізм - це комплекс спеціально розроблених і законодавчо закріплених у державі форм і методів створення та використання фінансових ресурсів для забезпечення економічного розвитку та соціальних потреб громадян.

Фінансовий механізм - це сукупність форм і методів створення та використання фондів фінансових ресурсів з метою забезпечення різних державних структур, господарських суб'єктів і населення. Його складовими е фінансове планування, прогнозування, фінансові показники, нормативи, ліміти, резерви, стимули, санкції, а також система управління фінансами.

Фінансовий механізм - це методичні, організаційні і правові положення та заходи, які визначають функціонування фінансів в економіці держави, їх практичне використання для досягнення визначених відповідними програмами цілей і завдань.

Призначення фінансового механізму зводиться до двох основних функцій:

- фінансове забезпечення;

- фінансове регулювання економічних і соціальних процесів у державі.

Кількісна та якісна характеристики фінансового механізму визначаються тим, яка величина фінансових ресурсів зосереджується і витрачається на відповідних рівнях господарського управління та якою є технологія їх зосередження і витрачання. Тут дуже важливо правильно вибрати саму техніку цих процесів, тобто суб'єкт і об'єкт зосередження та витрачання фінансових ресурсів, показники, ставки, норми, строки, санкції, пільги, тобто весь інструментарій здійснення руху фондів грошових засобів. Фінансове забезпечення здійснюється шляхом використання методів бюджетного фінансування, самофінансування, кредитування тощо. Кожен з цих методів має свою особливість практичного застосування. За бюджетного фінансування враховуються умови визначення обсягів фінансування, періодичність передачі коштів, норми певних видів витрат тощо. Формою фінансового забезпечення за рахунок централізованого фонду грошових коштів держави є бюджетне асигнування, яке може здійснюватися на поворотній та безповоротній основі. За кредитування визначаються умови надання кредитів, гарантії та строки їх повернення, окупність і ефективність кредитів. За самофінансування проводяться розрахунки доцільності й ефективності витрачання власних коштів, форми їх мобілізації тощо.

Проте фінансове забезпечення має й інші аспекти свого здійснення. Для того, щоб профінансувати відповідні заходи або програми, необхідно випрацювати і законодавчо встановити форми мобілізації ресурсів за допомогою податків, зборів, інших платежів. Ця складова фінансового механізму є самостійною ланкою господарського механізму і називається податковим механізмом (табл. 1.1).

Таблиця 1.1. Бюджет - основна ланка державних фінансів

Бюджетний механізм - це сукупність засобів, які застосовує держава з метою організації бюджетних відносин і забезпечення належних умов для економічного та соціального розвитку (табл. 1.2).

Таблиця 1.2. Складові та сутність бюджетного механізму

Соціальне значення бюджету полягає у тому, що через бюджет фінансуються різні соціальні сфери - наука, освіта, культура, спорт, охорона здоров'я, різні соціальні забезпечення тощо.

За допомогою податків, штрафних санкцій, відсоткових ставок держава здійснює бюджетний контроль за господарською діяльністю підприємств та організацій і мас вагомий вплив на ці суб'єкти економічних відносин.

Окрім впливу бюджету на зовнішнє середовище, у свою чергу е і вплив зовнішнього середовища на бюджет. Цей процес відбувається за допомогою певних факторів, до яких можна зарахувати: рівень розвитку продуктивних сил і рівень виробництва, природні, економічні та соціальні особливості держави, звичаї та традиції, що притаманні тій чи іншій країні у зв'язку з її історико-культурним розвитком, тип і політику держави, зовнішню і внутрішню економічну ситуацію в державі та пріоритети її розвитку.

Отже, державний бюджет - це надзвичайно складне соціально-економічне явище, що є головною ланкою фінансової системи держави. Він зосереджує понад 70 % усіх фінансових відносин і містить різні фінансові інституції, за допомогою яких держава здійснює свою фінансову діяльність і перерозподіл значної частини валового внутрішнього продукту.

Сконцентровані у бюджеті кошти призначаються для здійснення державної економічної і соціальної політики, забезпечення оборони та безпеки країни. За допомогою бюджетних коштів виконуються державні та місцеві програми розвитку і функціонування галузей економіки, охорони здоров'я, зміцнення науково-технічного потенціалу і культури, покращення матеріального становища населення та окремих його груп, підтримання соціально-економічного розвитку регіонів.

Значення державного бюджету зумовлюється ще й тим, що у безпосередньому взаємозв'язку з ним і під його впливом функціонують усі інші ланки фінансової системи. Наявність бюджету дає можливість маневрувати коштами за їх розподілу на потреби суспільства з урахуванням їх пріоритетності протягом певного проміжку часу. Акумуляція бюджетних коштів створює можливість для забезпечення рівномірного розвитку економіки і соціальної сфери на всій території країни. Отже, бюджет є могутнім інструментом державного управління, тому важливим є усвідомлення об'єктивності ролі цієї економічної категорії.

2. Бюджетна політика в сучасних макроекономічних теоріях

Основою сучасних макроекономічних теорій бюджетної політики стала фундаментальна ідея Дж. Кейнса, яка полягає в тому, що зріла капіталістична економіка не спроможна ефективно використовувати наявні в неї господарські ресурси (звідси кризи і безробіття), а тому потребує державного регулювання. Кейнсіанські ідеї були розвинуті в післявоєнний період у працях Е. Хансена, П. Самуельсона, Р. Харрода, Н. Калдора та ін. Головна особливість кейнсіанської теорії полягала в тому, що вона будувалася передусім як макроекономічна теорія, тобто розглядала функціонування економічної системи в цілому. У центрі аналізу опинилися чинники, що виражали рівень і динаміку ефективного попиту, до яких належать витрати на особисте споживання, приватні інвестиції, а також державні видатки. У кейнсіанській теорії всі найважливіші компоненти - споживання, інвестиції, державні видатки (як і модель економічного зростання і циклу, що будувалися і верифікувалися на базі загальної кейнсіанської теорії) розглядалися залежно від зміни рівня ефективного попиту.

Незважаючи на теоретичні дебати у 50-60-ті роки ХХ ст. кейнсіанська модель багато років була загальновизнаним теоретичним обґрунтуванням стабілізаційної, антициклічної політики держави. Вона передбачала активну дію уряду, спрямовану на розширення сукупного попиту в період кризових спадів і його обмеження у фазі економічного піднесення. Головним інструментом такого регулювання були визнані бюджетна політика - податки і державні видатки, бюджетний дефіцит, а також інструменти грошово-кредитної політики, яка проводилася центральними банками (регулювання процентних ставок і банківських резервів, операції на відкритому ринку). Відповідно до кейнсіанських ідей грошово-кредитна політика мала пристосовуватися до бюджетного механізму регулювання і доповнювати його. Зауважимо, що в цій моделі аналізувалася економічна система з мінімальною відкритістю, з фіксованим валютним курсом (відповідно до Бреттон-Вудської угоди 1944 р.) і жорстким обмеженням руху міжнародного капіталу.

Основна ідея кейнсіанської моделі виходила з визнання того, що економічна система реагує на зміни грошового попиту скоріше зміною реального рівня виробництва, ніж зміною цін. Тому загальна концепція регулювання передбачала, по-перше, відмову від ідеї збалансованого бюджету як головного орієнтира фінансової політики уряду, по-друге, розроблення теорії впливу бюджетного дефіциту на динаміку виробництва і, по-третє, нове розуміння ролі грошово-кредитної політики як інструменту, покликаного підтримувати бюджетну політику.

Відповідно до кейнсіанської теорії бюджетний дефіцит спроможний породжувати два ефекти - короткостроковий і довгостроковий. У короткостроковому плані він може викликати зростання виробництва (реальний ефект) або зростання цін (інфляційний ефект). Оскільки дефіцитне фінансування здійснюється в умовах неповного використання ресурсів, на думку кейнсіанців, реальний (виробничий) ефект переважає над інфляційним. При цьому велика увага приділяється і м'якій грошово-кредитній політиці.

Тривалий період ця модель вважалася досить ефективною. Проте недооцінка загрози інфляції і зростання соціальних витрат уже в кінці 60-х років ХХ ст. спричинили серйозні макроекономічні проблеми: зростали бюджетні дефіцити, які втрачали свій антициклічний характер, нагромаджувалися державні борги, грошово-кредитна політика як політика, завдання якої полягало в оздоровленні грошової системи, поступово послаблювалася. На початку 1970-х років з'явилися перші ознаки уповільнення темпів зростання, насамперед продуктивності праці. Цей період характеризувався відміною фіксованого валютного курсу і повсюдною економічною лібералізацією, ерозією бюджетної політики, яка дедалі більше набувала інфляційного характеру через надмірне зростання державних витрат і появу хронічних бюджетних дефіцитів. У середині 70-х років ХХ ст. в економіці більшості розвинутих капіталістичних країн спостерігалися ознаки стагфляції, тобто одночасного вияву стагнації у виробництві та глибокої інфляції. Такі негативні зміни свідчили про необхідність перегляду всієї структури макроекономічного регулювання, "переоцінювання цінностей" кейнсіанської моделі розвитку. Знову посилився вплив неокласичних ідей.

Теоретичним обґрунтуванням нових підходів до аналізу економічної дійсності й ролі економічної політики стали концепції, створені в рамках монетаризму й неокласики. Зокрема, М. Фрідмен розробив модель економічного циклу, ключову роль у якій відігравали грошові чинники - шоки грошової пропозиції, що викликалися насамперед політикою самого уряду і вели насправді не до стабілізації, а до інфляції. Звідси його головний рецепт стабілізації економіки: необхідно підтримувати стійкий темп зростання грошової маси, яка має відповідати довгостроковому темпу зростання ВВП (3-5 % за рік).

Нові класики, зокрема американські економісти Р. Лукас і Т. Сарджент, запропонували модель економічного циклу, відповідно до якої коливання сукупного випуску продукції і зайнятості викликаються реальними шоками, що різко змінюються умовами пропозиції. Такі шоки можуть визначатися не тільки політикою уряду, порушенням стійкості грошової пропозиції, як передбачали монетаристи, а й багатьма іншими причинами: випадковими змінами темпів технічного прогресу, страйками, природними катаклізмами й навіть політичними потрясіннями. За цих умов відбувається коливання відносних цін, на що й реагують економічні агенти, які мають повну інформацію і раціональні очікування.

Дана концепція, що дістала назву "теорія реального економічного (ділового) циклу", була підтверджена низкою економічних досліджень. Серед них варто виділити модель і розрахунки норвезького економіста Ф. Кюдланда й американського економіста Е. Прескотта (Нобелівська премія 2004 р.). Застосувавши цю модель і наповнивши її спеціально розрахованими даними, вони отримали розрахункову траєкторію циклічного розвитку для порівняння з реальними циклічними коливаннями економіки США, які відображалися відповідними часовими рядами вибраних авторами показників. Метод комп'ютерної імітації й аналіз показали, що шоки, викликані змінами відносних цін, впливаючи на поведінку економічних агентів, у кінцевому підсумку породжують економічні коливання навколо довгострокової траєкторії зростання. При порівнянні розрахункові дані виявилися дуже близькими до фактичних коливань економіки США за досліджуваний період. Висновок про те, що виробничі шоки (шоки пропозиції) породжують лише невеликі відхилення від коливань, для яких більше значення мають шоки попиту, або ж грошової пропозиції, був неочікуваним для вчених-макроекономістів. Отже, критика монетаристами кейнсіанської антициклічної політики, які вважали, що вона лише сприяє інфляції, не справляючи при цьому ніякого позитивного впливу на виробництво, і прийняття всіма неокласиками теорії раціональних очікувань стали основою для пошуків нових моделей функціонування економіки й нового підходу до формування бюджетної політики.

Зміна загальної концепції макроекономічного регулювання економіки найбільше відбилася на уявленні про механізм державного регулювання економіки, завдяки цьому сформувалися й нові уявлення про інструментарій і цілі макроекономічної політики. Насамперед були переглянуті питання ролі й характеру бюджетної політики. Зменшення бюджетних дефіцитів, зниження темпів зростання державних видатків, проведення податкових реформ з метою зменшення податкового тиску і державної заборгованості - все це скоротило можливості використання бюджетної політики як найважливішого інструменту макроекономічного регулювання.

Замість відповідної бюджетної політики головна роль у макроекономічній стабілізації відводилася грошово-кредитній політиці й діяльності центрального банку. Вона виражалася передусім у політиці зміни процентних ставок як основного засобу стимулювання економічної активності в період спаду або обмеження інфляційних тенденцій, якщо економіка перебуває у фазі піднесення. Зауважимо, що використання цього інструменту в умовах глобалізації й некерованого руху спекулятивного капіталу також вимагало обережності. Адже необґрунтоване зниження процентних ставок або перевищення державних видатків над доходами могло спровокувати відплив спекулятивного капіталу з наступним падінням обмінного курсу і підвищенням імпортних цін. Усе це разом замість передбачуваного стимулювання зростання економіки і збільшення зайнятості насправді могло спровокувати інфляцію.

У цих умовах дискусії макроекономістів щодо доцільності і переваг теоретичних моделей економічного розвитку американський економіст Р. Манделла розробив модель, у якій описується залежність бюджетної і грошово-кредитної політики від режимів валютних курсів. Якщо режим фіксованих курсів підвищує ефективність бюджетної політики, знижуючи роль грошово-кредитного регулювання, то в умовах гнучких валютних курсів (лібералізації фінансових потоків) на перший план виступає грошово-кредитне регулювання, а бюджетна політика втрачає своє попереднє значення.

Важливу роль у моделі Р. Манделла відіграє теорія "оптимальної валютної зони", тобто зони, у якій обмінні курси мають бути фіксованими. Створюються вони з метою проведення політики стабілізації. Її переваги такі: по-перше, учасники отримують певну вигоду від використання грошей як одиниці рахунку, засобу обміну і нагромадження багатства, бо різні гроші завжди створюють певні незручності; по-друге, ліквідовуються можливості монополістичної спекуляції, оскільки корпорації, які володіють місцевою валютою, можуть мати більше ресурсів, ніж центральні банки; по-третє, підтримується свого роду грошова ілюзія і жорсткість цін, які потрібні для того, аби зміни обмінного курсу взагалі стали ефективними (для їх ефективності вимагається, щоб виробничі фактори не викликали миттєвої компенсації грошової норми винагороди за будь-які зміни реальної вартості активів або реальних витрат купівлі товарів). Основні положення теорії оптимальної валютної зони Р. Манделла були розвинуті у працях американських професорів Р. Маккіннона, П. Кенена, англійського економіста Д. Флемінга та ін. Поняття оптимальної валютної зони набуло такого значення: це об'єднання держав, у якому установлюється режим фіксованих курсів або єдина валюта при збереженні гнучкості валютного курсу щодо решти світу.

Такий режим, на думку вчених, забезпечував відповідні переваги над плаваючим валютним курсом як інструментом макроекономічної стабілізації. Згідно з даною теорією група країн, яка вводить єдину валюту, отримує економічні вигоди внаслідок вищої прозорості цін, скорочення вартості економічних розрахунків, зниження трансакційних витрат, зменшення невизначеності і посилення конкуренції. Проте окремих країн відштовхує від входження в таку зону втрата можливості використання такого інструменту економічного регулювання, як валютна і грошовокредитна політика, для стабілізації рівня виробництва й зайнятості. На думку американських економістів П. Кругмана і М. Обстфельда, вступ у валютний союз доцільний, якщо країни-учасниці однаково реагують на зовнішні шоки або ж якщо їх реакція різна, але існують інші механізми пристосування, які характерні для вільного ринку (гнучкі заробітна плата і ціни, мобільність виробничих факторів, ефективна податково-бюджетна політика та ін.) і які є альтернативою гнучкості валютного курсу. Прихильники цієї теорії підкреслюють, що в разі "асиметрії шоків", тобто економічного спаду або посилення інфляції в окремих країнах - учасницях об'єднання, становище може бути виправлене не тільки завдяки мобільності робочої сили, гнучкості заробітної плати і цін, а й через перерозподіл фінансових ресурсів, що здійснюється центральним грошовим органом даної "зони". Ця теорія була визнана концептуальним обґрунтуванням формування єдиного валютного простору в рамках Європейського Союзу.

Поступова трансформація поглядів частини фінансистів стосовно ролі головного інструменту макроекономічного регулювання і стабілізації кон'юнктури у пропонованих вченими моделях розвитку економічних систем привела до створення нових концепцій організації самого бюджетного процесу. Макроекономісти дедалі більше стали наголошувати на необхідності запровадження в нього певних бюджетних "правил". Ідеться про такі правила або норми, які є чи могли б бути критеріями ефективності бюджетної політики. Їх необхідність, на думку макроекономістів, пов'язана з тим, що державні фінанси більшості розвинутих країн і країн, що розвиваються, особливо країн, які формують ринкову економіку, протягом багатьох років характеризуються перевищенням видатків бюджету над доходами. Наслідком такої бюджетної політики є зростання бюджетного дефіциту, державної заборгованості, збільшення витрат на обслуговування державного боргу, що, у свою чергу, негативно відбивається на темпах економічного зростання і стабільності грошових систем.

Під впливом останніх світових фінансових криз деякі країни (як розвинуті, так і ті, що розвиваються) уже запровадили окремі норми і правила, які передбачають жорсткі обмеження на бюджетну політику з метою досягнення макроекономічної стабільності, зміцнення фінансової надійності держави і довіри до економічної політики уряду. Серед макроекономістів з цього приводу ведеться дискусія з ряду проблемних питань. Які економічні показники можуть бути використані для формування згаданих "правил" бюджетної політики? Які позитивні й негативні наслідки використання цих правил порівняно з гнучкою (дискретною) бюджетною політикою, що відповідає вимогам економічної кон'юнктури? Чи можуть правила сприяти досягненню стабілізації і зростанню добробуту в довгостроковій перспективі, не завдаючи шкоди короткостроковій стабілізації? Виділені запитання перебувають у межах більш загальної теоретичної проблеми макроекономістів, з якої протягом останніх десятиліть точиться дискусія: яка політика ефективна - та, що ґрунтується на жорстких правилах, нормах і законах, чи дискреційна, за якої рішення про проведення тих чи інших заходів приймається залежно від обставин, у тому числі від поточного стану економічної кон'юнктури? У своїх дослідженнях макроекономісти зазначають, що, на відміну від правил, які використовуються в грошово-кредитній і валютній політиці, правила бюджетного регулювання мають більш різноманітний і комплексний характер. Про це свідчить досвід тих країн, де ці норми так чи інакше використовувалися чи використовуються. Вони залежать від мети економічного регулювання, інституціональної організації самого бюджетного процесу і методів здійснення бюджетної політики.

Загальновизнаними всіма макроекономістами є ряд умов, що забезпечують ефективність бюджетної політики, яка ґрунтується на таких правилах: прозорість усього бюджетного процесу, що передбачає відкритість, правдивість і точність використовуваної інформації. Тільки дотримання цих правил спроможне змінити фінансову дисципліну і порядок. У противному разі можуть виникати порушення і відхилення, що викликають ерозію самих правил.

Дж. Корітс і С. Суманскі з узагальнення досвіду ряду розвинутих країн і країн, що розвиваються, виділяють три основні види правил, спроможних обмежити "свавілля" уряду в проведенні ними бюджетної політики.

По-перше, правила, які вимагають збалансованості бюджету або фіксованої граничної величини бюджетного дефіциту. Вони включають: повне збалансування всіх доходів і видатків або обмеження бюджетного дефіциту визначеною часткою ВВП; збалансування тільки поточних фондів і видатків (притому, що позики дозволяються для фінансування капіталовкладень). По-друге, правила, які стосуються позик, зокрема певного обмеження внутрішніх державних позик відносно попередніх державних доходів і видатків. По-третє, правила, що стосуються розмірів державного боргу чи резервів. Вони включають обмеження величини валової (або чистої) заборгованості відносно ВВП, а також визначення величини резервів позабюджетних фондів (наприклад, фондів соціального страхування) у вигляді частки щорічних соціальних виплат.

Чи мають переваги "правила" перед дискреційною політикою? На думку багатьох сучасних макроекономістів, ці переваги полягають насамперед у тому, що норми, затверджені законодавчо або прийняті як свого роду "суспільний договір", здатні ліквідувати негативні сторони діяльності демократично вибраних урядів, схильних під тиском електорату витрачати більше, ніж це дозволяють доходи, у такий спосіб нагромаджуючи борги і перекладаючи тягар їх виплат на майбутні покоління. Разом з тим вони вказують і на недоліки такої бюджетної політики, яка не дає можливості гнучко реагувати на різноманітні порушення економічної стабільності.

Прикладом практичного втілення подібних "правил" у життя є Європейський Союз, де податково-бюджетна політика на відміну від грошово-кредитної залишається під контролем самих держав - членів ЄС. Проте запитання "Як забезпечити бюджетну дисципліну, зберігаючи при цьому певну гнучкість?" перебуває в центрі уваги теоретиків макроекономістів і практиків. Вирішувати його почали після Маастрихтських угод, а потім окремі позиції були розширені в Пакті стабільності (1999 р.). Маастрихтські угоди вимагали від країн, які бажали стати учасниками ЄС, зниження бюджетного дефіциту до 3 % ВНП. Передбачалося, що такий розмір дефіциту здатний виконувати роль автоматичного стабілізатора в разі погіршення економічної кон'юнктури в будь-якій із країн. Більш чітко ці правила були зафіксовані в Пакті стабільності, який висував суворіші вимоги щодо бюджетного дефіциту. Згідно з Пактом усі країни ЄС повинні були прагнути до збалансування бюджету або навіть його профіциту. Водночас Пакт передбачав, що до країн, у яких дефіцит бюджету, що перевищує 3 %, викликаний скороченням ВВП на 2 % і більше, тобто в умовах економічного спаду, санкції застосовуватися не будуть. Отже, цим визнавалася антикризова роль бюджету в умовах спаду, хоча термін дії даного правила обмежувався двома роками, за умови, що уряди застосовують й інші корегувальні засоби.

Кінець ХХ і початок ХХІ ст. відзначений глибокими й тривалими економічними та фінансовими кризами (1998 р., 2001-2003 рр., 2008-2011 рр.), які настали після періоду тривалого зростання, і в цих умовах уряди розвинутих країн задіяли весь наявний інструментарій антикризової політики, починаючи з бюджетної і закінчуючи грошово-кредитною. Це посилило увагу до проблем макрофінансової стабілізації та до кейнсіанського інструментарію макроекономічного регулювання. На думку американського економіста Дж. Тобіна, ідеї Дж. Кейнса переживуть усі контрреволюції, а той синтез, який виникає під їх впливом, буде більш придатним теоретично, ніж неокласичний синтез. Сам учений зробив великий внесок у розвиток цього синтезу, модернізувавши окремі концепції Дж. Кейнса. Насамперед він доповнив аналіз інвестиційної функції Кейнса й установив, що рівень інвестицій залежить від співвідношення оцінки вартості фізичного капіталу фірми на фондовому ринку і поточних витрат заміщення вибору цього капіталу. Відповідний коефіцієнт в економічній літературі відомий як показник Тобіна".

У рамках теорії портфеля цінних паперів Дж. Тобін розвинув кейнсіанську теорію "переваг ліквідності" (тобто прагнення до збереження багатства у формі грошової готівки або активів, здатних швидко перетворюватися в таку готівку). На думку вченого, кожній ситуації відповідає оптимальна структура портфеля активів. Грошово-кредитна і бюджетна політика, впливаючи на вибір структури активів, справляє вплив і на реальні зміни економічної системи - на інвестиції, заощадження, споживання. Ідея "портфельного підходу" до аналізу економічних процесів і можливості впливу на них економічної політики уряду розходилась із сучасними неокласичними теоріями (у тому числі з монетаризмом), які доводили неефективність державної макроекономічної політики.

Значну увагу Дж. Тобін приділяє і проблемам жорсткості, тобто незначної реакції заробітної плати на зміни економічної кон'юнктури. Цей факт, на його думку, є однією з головних причин недовіри до гіпотези раціональних очікувань, відповідно до якої, передбачаючи зміни в економічній політиці держави у бік розширення попиту, працівники начебто спроможні швидко збільшити свої доходи, зводячи нанівець намагання уряду і перетворюючи ці доходи всього лише в черговий виток підвищення цін. На думку Дж. Тобіна, жорсткість заробітної плати дає можливість використовувати кейнсіанські рецепти регулювання ефективного попиту з метою зниження безробіття і подолання економічних спадів.

Найбільшого значення Дж. Тобін надавав грошово-кредитній політиці як головному інструменту стабілізації. Ця політика має ставити перед собою макроекономічні завдання щодо стабілізації економіки в цілому. На його думку, будь-які операції центрального банку не просто змінюють зміст грошової одиниці (номіналістичний ефект). Вони викликають зміну структури портфеля активів унаслідок того, що одні активи (облігації) обмінюються на інші (готівкові гроші), з тим аби інвестор зміг придбати інші активи, які приносять дохід. Але ці зрушення у структурі грошових активів зачіпають і весь спектр реальних параметрів: процентних ставок, обмінного курсу, заощаджень, інвестицій, темпів інфляції тощо.

Отже, практика активних пошуків виходу із сучасних криз не підтверджує вердикту, відповідно до якого антициклічна монетарна і фіскальна політика зазнали фіаско. Економічна система зазвичай змінна і складна, тому в бюджетній політиці не можна механічно покладатися на фіксовані орієнтири і правила (які пишуться монетаристами)1. Ці правила мають змінюватися в інтересах досягнення фундаментальної мети. У сучасних умовах координації потребує грошово-кредитна політика центрального банку і фіскальна політика уряду, які мають діяти як одне ціле, а не протистояти одна одній. При цьому уряди країн мають координувати макроекономічну політику, яку вони проводять.

3. Бюджетна політика: сутність, складові та стратегічні перспективи

Одним із вузьких місць розвитку України, що визначає її відставання у формуванні сучасного інформаційного суспільства і в рівні добробуту населення, є слабкість бюджетного потенціалу як з точки зору обсягу фінансових ресурсів, так і щодо здатності держави і фінансових інститутів формувати ефективну бюджетну політику, яка відповідала б національним інтересам країни і новим умовам економічного розвитку.

Світова фінансова криза ще раз продемонструвала важливість бюджетної політики, яка є стрижнем всієї економічної політики держави.

Узагальнення підходів до трактування категорії "бюджетна політика" наведено в табл. 1.2.

Таблиця 1.2 Спектр трактувань дефініції "бюджетна політика"

Бюджетна політика як органічна частина економічної політики має цільову спрямованість. У будь-якого фінансового інструменту існує зв'язок з цілями економічної політики та її соціальною спрямованістю. На практиці це може бути формальний зв'язок, що не дає результатів. У цьому разі або інструменти, наприклад ставки оподаткування, вводять частину економіки (виручку, ВВП, доходи та ін.) в тіньову зону, або інститути фінансової влади (податкова служба) не налагоджують технології збору податків, або морально застаріла існуюча парадигма оподаткування, яка не відповідає вимогам ринкової економіки ХХІ ст. У значній частині випадків низька ефективність фінансових інструментів бюджетної політики держави пов'язана як з недостатньою узгодженістю цих інструментів, так і з поганою організацією функціонування фінансових інститутів державної влади.

Бюджетна політика є досить складним процесом, оскільки має реалізовуватися як сукупність взаємопов'язаних дій. Вона включає заходи у сфері доходів і видатків бюджету, його збалансованості тощо. Серед актуальних проблем сьогоднішньої бюджетної політики української держави варто назвати такі:

1) ефективність бюджетної політики - її висока результативність, здатність бюджетної системи забезпечити виконання найважливіших функцій держави, реалізацію національних інтересів країни, підтримувати баланс між внутрішніми і зовнішніми її інтересами, зміцнювати фінансову безпеку країни, внутрішній соціальний мир і соціально-економічну політику;

2) у зв'язку з обмеженістю бюджетних ресурсів, їх дефіцитом порівняно зі зростаючими можливостями їх використання під впливом виникнення нових потреб в умовах глобалізації економіки роль бюджетної політики безперервно зростала. Виникли нові макроекономічні теорії бюджетної політики, фінансові технології бюджетного менеджменту, важливою частиною ринкової економіки став фінансовий ринок, поле, предмет бюджетної політики суттєво розширилися. Тому завдання координації і синтезу бюджетних нововведень - збагачення діяльності фінансових інститутів влади з позицій сучасних тенденцій у фінансах виходить на перший план як при формуванні стратегічних, так і при розв'язанні тактичних завдань розвитку українського суспільства;

3) збільшилася кількість фінансових інструментів бюджетної політики, вони стали різноманітнішими. Розвивається фінансовий ринок з широким колом нових фінансових інструментів - ф'ючерсів, опціонів, деривативів тощо;

4) зросла взаємозалежність грошово-кредитної політики, яка формується Центральним банком України, і фіскальної політики Уряду (Мінфін та ін.), що потребує відповідної їх координації. Без обґрунтування кількості грошової маси, забезпечення необхідного оптимального коефіцієнта монетизації не може бути ефективного бюджету. Однак "всепоглинальний" бюджет, неконтрольовані видатки, велика кількість отримувачів бюджетних коштів призводять до порушень грошового обігу, породжують невиправдану емісію й інфляцію. Інший приклад: ставка рефінансування, яка встановлюється центральним банком, залежить від політики запозичень і погашення державного боргу, темпів інфляції, структури видатків бюджету, і насамперед його частки, спрямованої на обслуговування державного боргу;

5) бюджетна політика України як щодо фінансових інструментів, які використовуються, так і особливо щодо забезпечення ефективності функціонування інститутів фінансової влади суттєво відстає від світових стандартів у цій галузі. Водночас рекомендації МВФ у ряді випадків використовуються механічно, без необхідної адаптації до українських умов. Найбільше відставання спостерігається у бюджетному плануванні, використанні бюджету, управлінні внутрішнім і зовнішнім боргом, бюджетним дефіцитом, здійсненні контролю і нагляду за функціонуванням фондового ринку;

6) якість бюджетного менеджменту має бути кращою, він багато в чому продовжує ґрунтуватись на старих засадах адміністративно-командної системи. Про це свідчить відсутність сучасних бюджетних технологій, форм і методів, реального планування і прогнозування бюджету на середньостроковий період і довгострокову перспективу, слабкість кадрової складової бюджетного менеджменту.

Аналізуючи бюджетну політику, її основи, можна виокремити такі критерії:

1) головний - роль бюджету в економіці, його співвідношення з потребами держави, суспільства;

2) другий субстанціональний критерій - базові параметри, які визначають структуру бюджетного механізму, його діючі елементи;

3) третім критерієм є роль державного бюджету в соціально-економічному розвитку. Тут можливі різні функціонально-теоретичні орієнтири: а) функціональна перевантаженість бюджету аж до прямого фінансування за рахунок бюджету не тільки соціальних видатків, видатків на освіту, охорону здоров' я, культуру та оборону країни, а й більшою мірою видатків на капітальні вкладення в реальний сектор (неокейнсіанський сценарій); б) мінімізація ролі бюджету відповідно до концепції "мінімальної держави". Це означає максимальну приватизацію державної власності, майже повне відсторонення держави від фінансування реального сектору і виробничих капітальних вкладень (неокласичний сценарій); в) частка бюджету у ВВП пов'язана з концепцією ефективної держави та її фінансових інститутів, тобто вона має бути такою, аби забезпечити максимальну оптимізацію виконання державних функцій, ефективне функціонування її найважливіших інститутів, з тим щоб ефективність видатків і ресурсів звести до максимуму (інституціональний сценарій). Отже, особистий добробут українських громадян залежатиме від фінансового добробуту господарства і збалансованості бюджету;

4) грошовий критерій: стійкість гривні і цін як основа стійкості фінансової системи та її важливої ланки - державного бюджету. Як тільки знецінення гривні доходить до критичного рівня, доходи держави перестають бути основою добробуту суспільства, інфляція підриває мотивацію підприємницької і будь-якої іншої діяльності людини. Бюджетні видатки, які обчислюються у знецінених гривнях, настільки "розбухають", що їх неможливо покрити реальними доходами, тому держава змушена вдаватися до емісії.

Водночас слід чітко розуміти, що просте дотримання зазначених критеріїв у бюджетній політиці не забезпечує автоматично розвитку по висхідній лінії. Процес формування і зміни бюджетної політики має складний характер і пов'язаний із багатьма чинниками як внутрішнього, так і зовнішнього впливу.

Фінансова криза 2008-2011 рр. показала, що управління економікою з орієнтацією на три-п'ять індикаторів (темпи інфляції, бюджетний дефіцит, грошова маса М2, курс гривні, золотовалютний резерв) виявилося недостатнім, щоб забезпечити її стійкість. Більше того, ці показники часто створюють ілюзію поступового одужання економіки. Це обумовлено, по-перше, відсутністю реально-орієнтованої системи індикаторів. Недооцінювалась роль таких індикаторів, як внутрішній і зовнішній борг, їх структура, обсяг неплатежів, їх відношення до ВВП, частка імпорту в товарообігу (окремих галузей) у розмірі до 70 %, що перевищує розумні межі (25-30 %). По-друге, у попередні роки під час формування бюджетної політики не враховувалися такі показники, як фондовіддача, продуктивність праці, капіталомісткість, зайнятість. По-третє, у системі індикаторів перевага віддавалася темпам інфляції (хоча і тут реальний її показник майже ніколи не збігався з прогнозованим), тоді як роль курсу гривні, стан золотовалютних ресурсів недооцінювалися. Вважалося, що зниження темпів інфляції, стримування зростання М2 вже саме по собі здатне забезпечити прийнятну динаміку курсу гривні, захистити реальний сектор і населення від його можливого обвалу. Практика показала, що курс гривні є більш синтетичним і складним індикатором, ніж темпи інфляції, залежить від більшої кількості чинників, надто чутливих до політичної ситуації, поведінки інвесторів, довіри до уряду, банківської системи.

При оцінюванні основного змісту і результатів бюджетної політики України початку ХХІ ст. звертає на себе увагу суперечливість і некомплексність фінансових перетворень, а це свідчить про те, що процес створення нової фінансової системи ще не завершився. На початку ХХІ ст. різко змінилися внутрішні й зовнішні умови соціально-економічного розвитку України, насамперед пов'язані з наслідками світової фінансової кризи. Нові політична й інституціональна системи не встигали опрацьовувати зростаючі інформаційні потоки і не завжди приймалися адекватні рішення щодо складних фінансово-економічних проблем, нових глобалізаційних викликів.