Бюджетний федералізм та фіскальне вирівнювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюджетний федералізм та фіскальне вирівнювання

Сучасна світова фінансова наука вже не один рік намагається дослідити економічне підґрунтя бюджетного федералізму, визначити його переваги та недоліки. До головних причин такого інтересу, на наш погляд, можна віднести той факт, що характерною властивістю сучасного державного устрою більшості країн світу, незалежно від його форми, є наявність кількох рівнів державного управління: центрального уряду, відповідального за досягнення певних цілей і виконання завдань на рівні всієї держави в цілому, та інших ланок державної влади - на рівні регіону, штату, провінції, інших муніципальних утворень. Усі вони мають певні дохідні повноваження в межах делегованих їм законодавством витратних зобов'язань.

Отже, між різними рівнями бюджетної системи держави, які мають право справляти податки і витрачати бюджетні кошти, неодмінно постає проблема ефективного впровадження та управління вертикальними і горизонтальними міжбюджетними відносинами. Адже у зв' язку з диференціацією фінансово-економічних потенціалів різних регіонів об' єктивним стає переміщення фінансових ресурсів з однієї території (регіону) до іншої. Головна складність такого перерозподільного процесу полягає в необхідності узгодження інтересів "багатих" і "бідних" у фінансовому плані регіонів. Справді, існування різних рівнів бюджетної системи й управління ними, непрозорий механізм розподілу бюджетних асигнувань можуть викликати певні утриманські настрої, насамперед з боку політичної еліти деяких адміністративно-територіальних утворень. Тому, вибудовуючи фінансову модель у державі, необхідно керуватися міркуваннями державної доцільності, національних інтересів, суспільної солідарності тощо.

Загалом бюджетна система об'єктивно передбачає розподіл функцій коштів бюджету між різними рівнями влади за умови збереження певної фінансової самостійності. В ідеалі розподіл функцій і відповідне їм ресурсне забезпечення мають бути оптимальними, а витрачання коштів - максимально ефективним. Для якомога повнішого досягнення цієї мети і було розроблено теорію бюджетного федералізму, що являє собою законодавчо зафіксований розподіл функціональних повноважень та відповідальності структур різних рівнів влади з паритетним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ними на засадах державної соціально-економічної й політичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної, міжнаціональної й суспільної солідарності. бюджетний система федералізм міжбюджетний

Різноманітні підходи та аспекти бюджетного федералізму були свого часу достатньо глибоко досліджені та проаналізовані багатьма всесвітньо відомими вченими-економістами, серед яких Ш. Бланкарт¹, X. Ціммерманн², Д. Шафриц³, У. Оутс⁴, Р. Вагнер⁵, Г. Роузен⁶ та ін. Проте більшість базових досліджень у цій сфері ґрунтується саме на працях Р. Масгрейва, Дж. Б'юкенена та Ч. Тібу, які довели переваги різноманітних аспектів цієї моделі формування міжбюджетних відносин.

Один з відомих дослідників у галузі федералізму A. Токвіль стверджував, що федеративна система виникла як результат бажання об'єднати в одній державі різні переваги для різних націй, що проживають на різних територіях. З погляду фіскальних взаємовідносин гіпотезу Токвіля можна зрозуміти як припущення про те, що наявність кількох рівнів державного управління створює можливість централізації процесу прийняття рішень у тих галузях економіки, де необхідне проведення загальнонаціональної політики, а також можливість прийняття рішень на місцевому рівні там, де це виявляється найбільш ефективним¹.

Так, Дж. Б'юкенен запропонував модель, що дістала назву "економічної теорії клубів або спільнот" (an economic theory of clubs). Згідно з нею оптимальний рівень надання державних послуг може залежати від кількості їх споживачів. Відповідно у деяких випадках, коли благо не є суспільним у чистому вигляді, доцільно надати його на рівні дещо нижчому, ніж загальна кількість населення держави, адміністративно-територіальних утворень. Отже, модель Б' юкенена дає можливість зробити висновок, що досягнення ефективності від надання суспільних благ залежить не лише від цін та їх корисності, а й від кількості їх споживачів. Іншими словами, з метою досягнення ефективності на території держави необхідно визначати межі надання деяких суспільних благ, тобто виділяти адміністративно-територіальні утворення, органи влади яких будуть мати повноваження визначати обсяг тих суспільних благ, значення оптимальної кількості для ефективного надання яких перебуває на низькому рівні².

На відміну від моделі Б'юкенена друга модель, що лежить в основі досліджень економіки фіскального федералізму, - модель Тібу - доводить вигоди від децентралізованого надання суспільних благ органами влади. Згідно з нею поведінка індивідуумів під час споживання місцевих суспільних благ у федеративній державі порівнюється із процесом вибору найбільш прийнятного товару у вигляді суспільних благ із кількох варіантів, що пропонують різні торговельні точки, тобто адміністративно-територіальні утворення¹. Як показали Тібу та інші дослідники у цій сфері², в ідеальному випадку така поведінка приводить до результату, у якому вповні реалізуються всі потенційні вигоди від децентралізації: суспільний та приватний сектори економіки надають індивідууму повну свободу у виборі найефективнішого рівня споживання кожного блага, причому в ролі ціни суспільних благ виступає обсяг податків, що їх сплачує індивідуум у відповідні бюджети. Доти, доки гранична величина здійснюваних індивідуумом податкових платежів еквівалентна граничним витратам надання суспільних благ, рівновага, так само, як і в приватному секторі, буде ефективною за Парето³.

Отже, аналіз моделей Тібу та Б'юкенена дає можливість зробити висновок, що ефективність надання деяких видів державних послуг вища у разі їх виробництва місцевими органами влади. Водночас з моделі Тібу випливає, що за умови децентралізованого надання деяких суспільних благ забезпечується не лише вища їх ефективність для окремих індивідуумів, а й приріст суспільного добробуту, що досягається через міжрегіональну диференціацію структури та якості державних послуг, яка відповідає преференціям населення того чи іншого регіону.

Основні положення зазначених моделей широко використовуються для обґрунтування переваг багаторівневого бюджетного устрою, а також для аналізу різних аспектів функціонування державних фінансів у державах з таким устроєм.

Водночас у розглянутих моделях не порушувалося питання ефективної структури розподілу витратних та податкових повноважень між рівнями державної та федеративної влади. Аналіз і рекомендації щодо структури цих повноважень органів влади у державах із багаторівневим бюджетним устроєм можна знайти в багатьох дослідженнях проблем фіскального федералізму, основними серед яких, як уже зазначалося вище, вважаються праці Р. Масгрейва та У. Оутса.

У. Оутс був першим, хто обґрунтував певну обмеженість переліку суспільних благ, повноваження з надання яких можуть бути закріплені за національними або субнаціональними органами влади. Так, запропонована модель доводить, що на рівні національного (центрального) уряду мають бути сконцентровані повноваження у сфері макроекономічного регулювання і ті, які пов'язані з перерозподілом доходів між індивідуумами у формі підтримки малозабезпечених верств населення. Адже можливості субнаціо-нальних органів влади з проведення власної макроекономічної політики дуже обмежені. Основним висновком, що випливає з аналізу припустимих повноважень органів влади різних рівнів, є висновок про те, що на рівні національного (центрального) уряду мають бути сконцентровані повноваження у сфері макроекономіч-ного регулювання, а також повноваження з перерозподілу доходу між індивідуумами у формі підтримки малозабезпечених верств населення¹.

У свою чергу, Р. Масгрейв, автор теорії, що в літературі дістала назву "масгрейвівський підхід до фіскального федералізму"², приділив велику увагу не лише розподілу надання суспільних благ між різними ланками влади в державі, а й фіскальній структурі федерації, зокрема розподілу податкових надходжень. Отже, саме Р. Масгрейв сформулював низку правил розподілу податкових повноважень різних рівнів влади. Зокрема, він вважав, що субнаціональні органи влади середнього та особливо нижнього рівня повинні мати повноваження з оподаткування найменш мобільних видів податкової бази, тобто таких, які найменше підлягають міжтериторіальному пересуванню, до яких відносять податки на споживання, на заробітну плату, майно, нерухомість, на землю. Прогресивні податки на доходи фізичних осіб, на його думку, можуть бути встановлені лише за можливості адміністрування "глобальної" податкової бази на рівні територіального утворення. При цьому повноваження з регулювання прогресивного оподаткування, спрямованого на перерозподіл доходів, мають бути закріплені на центральному (федеральному) рівні влади. Адже функція перерозподілу доходів є функцією федерального рівня.

Повноваження з регулювання доходів, здатних виконувати стабілізаційну функцію, також, як стверджував Масгрейв, мають належати національній владі, тоді як субнаціональні податки мають бути циклічно стійкими. Крім того, на національному рівні необхідно закріпити повноваження з оподаткування податкової бази, якщо остання розподілена на території країни нерівномірно. Водночас цільові податки на споживачів суспільних благ, а також платежі за користування суспільними благами можуть застосовуватися на всіх рівнях державної влади та розподілятися залежно від характеру сукупності отримувачів відповідних благ¹.

Висловлені Масгрейвом досить загальні гіпотези про розподіл повноважень між рівнями державної влади, будучи предметом багатьох дискусій, зберегли своє значення й на сучасному етапі розвитку економіки суспільного сектору. Так, усіма визнано, що функції розроблення й проведення макроекономічної політики мають бути максимально централізовані: практично в усіх країнах світу повноваження з проведення грошово-кредитної політики належать центральній владі. Стосовно децентралізації фіскальної політики можна відзначити, що стимулювання сукупного попиту на регіональному рівні має обмежені можливості внаслідок значної відкритості регіональних економічних систем. Разом з тим у деяких працях стверджувалося, що субнаціональні органи влади можуть здійснювати досить успішну стабілізаційну політику².

В останнє десятиріччя дослідженню можливості використання принципів бюджетного федералізму в побудові бюджетної системи України свої праці присвятили і вітчизняні вчені. До найбільш значущих можна віднести наукові розвідки В. Андрущенка³ і В. Федосова⁴, Й. Бескида⁵ і І. Луніної⁶. Проте варто зауважити, що особливостям застосування принципу бюджетного федералізму у вітчизняній бюджетній практиці, на наш погляд, особливої уваги не приділено. Розглянемо детальніше деякі аспекти бюджетного (фіскального) федералізму як децентралізованої моделі формування міжбюджетних відносин.

Традиційна теорія фіскального федералізму дає рекомендації для закріплення за різними рівнями державної влади певних функцій та необхідних для їх виконання фіскальних інструментів. Наріжним каменем теорії фіскального федералізму є теорема про децентралізацію: якщо децентралізація не впливає на рівень витрат, то ухвалення рішень щодо локального суспільного блага або ефективніше за централізацію, або принаймні не поступається їй з погляду ефективності. Централізація та пов'язана з нею стандартизація дуже часто дають можливість не тільки зменшити адміністративні витрати, а й роблять дешевшим безпосередньо виробництво одиниці суспільного блага. Децентралізація державного сектору економіки доречна тоді, коли сприяє якнайефективнішому виконанню його функцій.

Фіскальний федералізм може розглядатися як система оподаткування та державних видатків, за якої правами на отримання прибутків та управління видатками наділяють різноманітні рівні державного управління - від національного до базового¹. ІЦі система має на меті забезпечити фіскальну децентралізацію - пе-редання видаткових та дохідних повноважень з вищих на нижчі рівні державного управління для більш ефективного надання суспільних послуг. Вихідною умовою застосування підходів фіскального федералізму є максимально можливе наближення надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.

Ефективно побудований бюджетний федералізм має саме регулятивний характер, дає змогу оптимально збалансувати необхідні потреби з фінансовими можливостями. Нераціональний же бюджетний федералізм призводить до ситуації, за якої місцева влада не бачить для себе фінансової вигоди від економічного піднесення регіонів, якими вона управляє, довільні розподільні форми половинчастого федералізму за умов дефіциту фінансових ресурсів створюють середовище для корупції.

У цьому зв'язку особливого значення набуває фінансове вирівнювання - система інструментів та заходів щодо ліквідації фіскальних дисбалансів через перерозподіл бюджетних коштів по вертикалі між різними рівнями влади та горизонталі - між адміністративно-територіальними одиницями. Інколи поняття "фінансове вирівнювання" трактується як процес перерозподілу фінансових ресурсів на користь адміністративно-територіальних одиниць, які не мають достатніх власних доходів, і здійснюється центральними органами державної влади¹. Фіскальне вирівнювання можна розглядати також як систему трансфертів фінансових ресурсів між юрисдикціями різних рівнів державного управління, метою якої є встановлення однаково вихідних умов щодо формування фінансового потенціалу чи надання публічних послуг. Основна його суть - забезпечення можливостей органів місцевої влади для виконання їхніх обов' язків щодо надання мешканцям відповідної території однакового обсягу публічних послуг за однакового фіскального навантаження². Система фінансового вирівнювання забезпечує упорядкування делегованих дохідних та видаткових повноважень, забезпечення виконання регулювальної, соціальної функції держави. Фінансове вирівнювання розглядається не як окремий елемент фіскального федералізму, а як рівнозначний компонент суспільних фінансів.

Сьогодні більшість розвинутих країн активно впроваджують і вдосконалюють явні та приховані фінансові інструменти, які послаблюють фіскальні відмінності між адміністративно-територіальними одиницями. Про важливість фіскального вирівнювання свідчить не тільки широке застосування його як у федеративних, так і в унітарних країнах, а й розроблення відповідних принципів, методів, що лягли в основу фінансової системи та конституційного права³.

Основоположник теорії суспільного вибору Дж. Б' юкенен увів поняття фіскальної рівності, вперше застосувавши його до адміністративно-територіальних одиниць. Методологічний підхід до фінансового вирівнювання, визначений у теорії суспільного вибору, базується на правилі горизонтальної рівності функціонування фінансово-бюджетних систем муніципалітетів та юрисдикцій. Незалежно від місцезнаходження індивідуума фінансові умови, що встановлюються юрисдикцією, мають бути однаковими для індивідуумів з рівними економічними умовами проживання⁴.

У теорії суспільних фінансів головним критерієм фіскального вирівнювання є відношення рівня оподаткування до рівня забезпеченості місцевими суспільними послугами¹. Для кожного регіону встановлюється стандартний рівень забезпечення суспільними благами (стандартна фінансова потреба), а податкові надходження розраховуються за єдиною податковою ставкою. Розмір платежів для вирівнювання доходів розраховується як різниця між стандартною фінансовою потребою та стандартними податковими надходженнями. Р. Масгрейв за теорією фіскального федералізму визначає фіскальне вирівнювання як необхідний базовий принцип фіскальної децентралізації, поряд з іншими принципами: відповідності, централізованого перерозподілу фінансових ресурсів та необхідного рівня забезпеченості суспільними благами.

У свою чергу, Ч. Тібу довів, що оптимальне розміщення місцевих суспільних послуг залежить насамперед від їх споживачів, які роблять вибір в умовах конкуренції місцевих юрисдикцій в оподаткуванні. При цьому він указував на першочерговість принципу фіскальної автономії органів місцевого самоврядування².

Сьогодні один із провідних західних учених Анвар Шах також досить багато уваги приділяє дослідженню ефективності системи міжбюджетних трансфертів у контексті взаємозв'язку зазначених інструментів фінансового вирівнювання з фіскальною та грошово-монетарною політикою держави³.

Оцінюючи об'єкт вирівнювання, фактори впливу на інструментарій вирівнювання, Р. Берд та Ф. Валіанкорт дійшли висновку, що вирівнювальні трансферти мають застосовуватися до факультативних видатків місцевих бюджетів, тобто фінансово забезпечувати виконання делегованих місцевим органам державної влади та органам місцевого самоврядування повноважень⁴.

З позицій теорії фіскального федералізму Б. Далбі розроблено пропозиції до вдосконалення інструментарію системи фіскального вирівнювання, зокрема визначено необхідність використання нормативів видатків у формулі вирівнювання і встановлення обмеження щодо частки доходів місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які враховуються у формулі вирівнювання¹.

Один із провідних представників західної фінансової школи Х. Ціммерманн розглядає фіскальне (фінансове) вирівнювання як інструмент досягнення оптимального розподілу ресурсів країни. Він наголошує на тому, що передумовою застосування інструментів фінансового вирівнювання є оптимальний розподіл компе-тенцій із прийняття рішень щодо надання суспільних благ та послуг між різними рівнями органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування².

Підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що метою впровадження системи фіскального (фінансового) вирівнювання було забезпечення ефективного виконання повноважень щодо надання суспільних послуг (місцевих і загальних) їх споживачам, при цьому систему фінансового вирівнювання формують трансферти вирівнювання на виконання делегованих органам місцевого самоврядування та місцевим органам державної влади повноважень.

Вирівнювання виконує кілька функцій. Воно може бути застосоване як інструмент досягнення горизонтальної рівності між мешканцями різних територій. Вирівнювання може виконувати також стабілізаційну функцію, що дає можливість суб' єктам системи вирівнювання уникнути або принаймні знизити вплив непередбачу-ваних негативних явищ, які ці суб' єкти не можуть подолати самостійно. Третя функція - коригувальна, завдяки якій коригуються неефективні рішення органів місцевого самоврядування та ліквідуються відповідні негативні наслідки бюджетного федералізму.

У західних країнах бюджетний федералізм не обмежується територіальним перерозподілом ресурсів. Усі механізми сучасного бюджетного федералізму спрямовані на заохочення місцевих органів влади до активного прагнення фінансової самодостатності, опори на власні сили, нарощування фінансово-економічного потенціалу. Ринок і конкуренція цілком об'єктивно змушують адміністрацію створювати привабливі умови з метою залучення інвестицій, вигідних проектів тощо.

У цьому контексті ми можемо вирізнити дві головні функції бюджетного федералізму: політично-консолідаційну і соціально-психологічну. Сутність політично-консолідаційної функції полягає в тому, що в системі бюджетного федералізму кожен адміністративно-територіальний бюджет, крім суто фінансового призначення, набуває соціального, політичного й етичного змісту. Адже бюджетний федералізм перетворює на співгромадян усі відокремлені етнічні, регіональні чи суспільні групи населення незалежно від величини їхніх фінансових внесків. Соціально-психологічна функція бюджетного федералізму проявляється в тому, що завдяки йому регіони стають фінансово сильнішими, уникають відчуття соціально-економічної слабкості або неповноцінності порівняно з іншими "багатшими" територіями, чим забезпечується загальнонаціональна єдність без протиставлення регіонів один одному.

Саме тому в деяких країнах бюджетний федералізм є аналогом національної політики, взятої в її фінансово-господарському вимірі. Звідси - найважливіше призначення бюджетного федералізму: гармонізація міжрегіональних відносин і міжбюджетного співробітництва різних рівнів влади як фактора національної єдності та суспільної стабільності.

Варто зазначити, що в різних країнах бюджетний федералізм існує в різних формах та моделях. Зазвичай виділяють внутрішньодержавний, асиметричний, кооперативний, бюрократичний, двосторонній, виконавчий та ін., обумовлені національними особливостями, різновиди федералізму. При цьому найбільш уживаними вважаються такі форми бюджетного федералізму, як децентралізований і кооперативний.

Децентралізованим моделям властиві такі риси.

1. Із трьох головних функцій державних органів влади та управління - макроекономічної стабілізації, перерозподілу національного доходу і виробництва державних товарів і послуг (останню зазвичай називають функцією розподілу ресурсів) - перші дві найчастіше належать до сфери діяльності центрального уряду, а третя поділяється між трьома рівнями влади, але вважається найважливішою в діяльності місцевої влади, що загалом відповідає оптимальній теоретичній моделі міжбюджетних відносин.

2. Різні рівні влади наділяються повноваженнями з оподаткування відповідно до розподілу їхніх функцій. Податковими джерелами центрального бюджету стають такі види податків, як прибуткові на фізичних і юридичних осіб, а також акцизний і митний збори, тоді як місцеві бюджети задовольняються другорядними джерелами - податками на товари і послуги, майно і земельні ділянки.

3. Визнається високий ступінь фінансової незалежності і самостійності регіональної влади. Це може призвести фактично до відмови центрального уряду від контролю за бюджетною діяльністю регіональних органів, байдужого ставлення до проблеми горизонтальних дисбалансів і регіональних бюджетних дефіцитів тощо. Підставою для фінансового забезпечення незалежності й самостійності регіонів є надання їм права самостійно використовувати власну податкову базу та спільно - загальнодержавну. Іноді регіони можуть запроваджувати будь-які податки, крім тих, що призводять до порушення міжрегіональної й зовнішньої торгівлі держави. Проблема усунення гострих горизонтальних диспропорцій розв' язується переважно наданням прямих трансфертів малозабезпеченим категоріям населення.

На відміну від децентралізованої наступна модель бюджетного федералізму - кооперативна - більш поширена у світі. Вона характеризується:

- ширшою участю регіональної влади в перерозподілі національного доходу і макроекономічній стабілізації, що обумовлює тісніше бюджетне співробітництво місцевих і центральних державних структур;

- підвищеною роллю місцевої влади в системі розподілу податкових доходів, у тому числі національних;

- активною політикою горизонтального бюджетного вирівнювання, підвищеною відповідальністю центру за стан місцевих державних фінансів, рівнем соціально-економічного розвитку територій, що посилює контроль з боку центру і дещо обмежує самостійність місцевої влади.

Конкурентна модель є сприятливішою для стимулювання економічного зростання, кооперативна направлена на територіальну справедливість. Прикладом конкурентної моделі є американська система "бюджетного федералізму", що характеризується високим ступенем фінансової автономії штатів і мінімальними функціями центру у сфері бюджетного вирівнювання. Історично штатам і муніципалітетам надано широкі права у сфері оподаткування, що забезпечує збалансованість бюджетної системи і максимальну горизонтальну справедливість. Вертикальне вирівнювання для усунення міжрегіональних диспропорцій здійснюється на основі системи фінансування федеральних цільових програм, насамперед соціальних.

Кооперативна модель є набагато поширенішою, ніж конкурентна, і спрямована на забезпечення територіальної справедливості. Така модель у різноманітних формах застосовується в більшості країн світу, зокрема в багатьох європейських, насамперед у скандинавських, країнах. Переважно це формульні механізми розподілу бюджетних трансфертів, закріплені законодавчо з метою уникнення витратних переговорних процесів між центральним урядом і регіонами. Установлення формульних механізмів, які базуються на фінансових потребах місцевого самоврядування, розрахованих на основі кількості населення та обсягах необхідних суспільних послуг, є найпоширенішим методом бюджетного вирівнювання у розвинутих країнах, за винятком деяких, у яких зберігається історично сформована система надання грантів регіонам.

На противагу бюджетному федералізму існує й інша форма міжбюджетних відносин - бюджетний унітаризм. Це форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, основні принципи організації яких визначає центральна влада. Місцевій та регіональній владі при цьому, як правило, відводиться досить пасивна роль. За умов бюджетного унітаризму центральна влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів громадських послуг на всій території країни, вирівнює фіскальні дисбаланси. Таким є визначення бюджетного унітаризму в узагальненому вигляді.

Однак з практичної точки зору дуже складно вирізнити якісь риси бюджетного унітаризму, спільні для різних країн. Адже фактично кожна унітарна держава сформувала індивідуальну, властиву тільки їй модель внутрішніх міжурядових фінансових відносин. Цей процес називають децентралізацією, яка охопила і фінансово-бюджетну сферу, і сферу міжурядових фінансових відносин. У результаті в багатьох унітарних країнах у сфері внутрішніх міжурядових фінансових відносин почали активно застосовувати окремі принципи бюджетного федералізму. Це насамперед розподіл між різними рівнями влади видатків та компетенцій щодо їх здійснення. Центральна влада стала широко використовувати механізм консультацій з місцевою та регіональною владами через відповідні асоціації, розширилася фіскальна автономія останніх. Отже, економічна і фінансова децентралізація, яка нині характерна для більшості зарубіжних унітарних країн, привела до формування нового змішаного типу внутрішніх міжурядових фінансових відносин, що поєднують у собі принципи як бюджетного унітаризму, так і бюджетного федералізму¹.

Бюджетну децентралізацію можна класифікувати залежно від певної моделі економіки: делегування, деволюція та децентралізація.

Положення про делегування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування передбачає передавання деяких повноважень для виконання місцевій владі від імені центральної влади, причому фінансування завдань, що виконуються в межах делегованих повноважень, забезпечується державою через надання трансфертів. Делегування здійснюється за будь-якого стану розвитку економіки країни, але переважає в державах з адміністративно-командною моделлю економіки, де існує високий рівень зосередження фінансових ресурсів саме в державному бюджеті. Крім того, делегування передбачає брак бюджетного самофінансування органів місцевого самоврядування та оприлюднення звіту про виконання їх бюджету при фінансуванні делегованих повноважень.

Деволюція - це проміжна ланка від централізації до децентралізації, характерна для перехідного періоду, коли органи місцевого самоврядування здійснюють фінансування і несуть відповідальність за надання певних державних послуг, як правило, це стосується задоволення соціальних потреб.

Деволюція в окремих країнах має різну тривалість залежно від економічного розвитку, політичних та культурних особливостей тієї чи іншої країни. Але обов'язковим результатом проведення політики деволюції є децентралізація фінансових ресурсів.

Децентралізація передбачає зосередження фінансових ресурсів на рівні органів місцевого самоврядування для фінансування ними делегованих повноважень. Крім того, у регіонах мають бути створені спеціальні служби чи органи, де до ухвалення урядових рішень залучаються громадяни. В економічно розвинутих країнах крім представницьких органів широко розвинута структура непартійних організацій, які беруть активну участь в управлінні певною територією та можуть впливати на ухвалення чи скасування певних рішень представницьких органів через опитування громадян, акції протесту, демонстрації, мітинги тощо. Децентралізація властива для країн з розвиненою ринковою економікою.

Останнім часом у побудові міжурядових фінансових відносин досить популярною стала концепція субсидіарності, характерними ознаками якої є:

- влада вищого рівня може втручатись у фінансові справи влади нижчого рівня лише тією мірою, якою остання продемонструвала і довела свою нездатність розв'язувати проблеми;

- обов' язок вищої влади надавати фінансову допомогу органам влади місцевого рівня, при цьому така допомога має сприяти фінансовій автономії місцевої влади та розширенню її повноважень, а не повному підпорядкуванню місцевої влади центральній владі;

- принцип розподілу повноважень між різними рівнями влади в усіх сферах, зокрема у фінансовій;

- принцип співробітництва різних рівнів влади, тобто в умовах, коли кожен рівень влади має власні повноваження у фінансовій сфері, фінансові відносини між різними рівнями влади можуть будуватися лише на засадах співробітництва;

- принцип делегованого управління, згідно з яким центральна влада може делегувати частину своїх повноважень місцевій владі. Та, у свою чергу, може делегувати окремі свої повноваження органам влади вищого рівня на підставі угоди. Таке взаємне делегування повноважень різних рівнів влади у фінансовій сфері робить її фінансові взаємовідносини досить гнучкими.

Система податково-бюджетних відносин між різними органами влади теоретично може ґрунтуватись на різних поєднаннях рівнів децентралізації за різними напрямами. Наприклад, децентралізація повноважень, пов' язаних з ухваленням рішень, невелика; можливість децентралізації відповідальності також явно обмежена. В економічно розвинутих країнах життєздатність наявних міжбюджетних відносин підтверджує, що, по-перше, сама по собі централізація та децентралізація повноважень на одержання бюджетних доходів та здійснення видатків не є запорукою процвітання суспільства і, по-друге, фактично немає універсальної моделі розподілу доходів і видатків між бюджетами різних рівнів. Отже, ефективність конкретної моделі бюджетних відносин визначається додержанням загальних положень класичної теорії бюджетного федералізму та наявністю в місцевих органів влади інституційних стимулів для здійснення відповідної бюджетної політики.

Раніше модель фіскального федералізму вважалася притаманною лише країнам з федеративною формою державного устрою. Однак із розвитком процесів децентралізації владних повноважень, переданням органам місцевого самоврядування нових управлінських функцій принципи фіскального федералізму застосовуються і в унітарних країнах. Ця теорія стала ефективним засобом реагування на нові вимоги часу щодо поглиблення фіскальної децентралізації та збільшення фінансової автономності регіонів¹. Отже, сьогодні федеративна форма міжбюджетних зв'язків може існувати в державах і з унітарною, і з федеративною формою міжбюджетних зв' язків.

Оскільки Україна є унітарною державою (незважаючи на наявність у складі держави Автономної Республіки Крим), то бюджетний устрій є унітарним. Пошук оптимального варіанта у побудові децентралізованої моделі міжбюджетних відносин унітарної України між перевагами федералізму, який дає можливість забезпечити максимально допустиму самостійність місцевих органів влади у бюджетному процесі, та унітарною формою міжбюджетних відносин як гаранта суверенітету країни і стабільності в регіонах відповідно до їх фінансових можливостей, привів до запровадження принципу субсидіарності в межах унітарної форми бюджетного устрою².

Теорія фіскального федералізму може бути науковою базою вирішення місцевих проблем. Водночас слід зауважити, що в Україні ще не вироблено власних критеріїв застосування федералізму, які враховували б як досвід інших країн, так і потреби України, виходячи з особливостей її унітарного устрою. На нашу думку, побудова бюджетної системи на принципах фіскального федералізму забезпечує урегульованість міжбюджетних відносин, створює стимули для співробітництва між окремими адміністративними одиницями в реалізації спільних проектів і в цілому сприяє підвищенню ефективності використання бюджетних коштів на всіх рівнях управління.

Єдиних теоретично обґрунтованих положень, придатних для будь-якої країни, які допомагали б кількісно визначати оптимальний рівень централізованого перерозподілу бюджетних доходів, не існує. Залежно від історичних традицій у відносинах центру і регіонів, їх політичної автономії, адміністративного устрою країни такий рівень може суттєво різнитися.

Інтенсивність горизонтального вирівнювання в Україні також не є надмірною. Разом із тим організація та принципи бюджетного вирівнювання є недосконалими, не створюють стимулів для економічного розвитку регіонів та нарощування податкового потенціалу. В. Опарін у колективній монографії за редакцією А. І. Да-ниленка, критикуючи систему формування доходів місцевих бюджетів в Україні, називає її бюджетною зрівнялівкою, яка знижує стимули для місцевого самоврядування, оскільки "зайві" доходи будуть вилучені, нестача доходів буде компенсована у вигляді дотації вирівнювання¹. За рівнем фіскальної автономії Україна не поступається багатьом розвинутим країнам, але й сьогодні спостерігаємо конфліктні ситуації у фінансових відносинах центр - регіони. Можна констатувати, що вони зумовлені не стільки низьким рівнем фіскальної автономії, скільки непрозорістю застосування методів вертикального вирівнювання. Тому актуальним для України є не лише підвищення коефіцієнта фіскальної автономії, а й удосконалення фіскального вирівнювання. Розв'язання цих завдань дасть можливість повною мірою задіяти внутрішній потенціал регіонів.

Бюджетний федералізм: світовий досвід теорії та практики

Федералізм являє собою спосіб державного управління, при якому органічно поєднуються інтереси усієї держави з інтересами окремих її частин, забезпечується єдність і цілісність країни при дотриманні самостійності територій у вирішенні питань, включених в їх компетенцію.

Бюджетний федералізм - це спосіб побудови бюджетних відносин між федеральною владою та владою національно-державних і адміністративно- територіальних підрозділів з приводу оптимального, науково обґрунтованого формування доходів бюджетів кожного рівня й фінансування видатків, здійснюваних з них.

Бюджетний федералізм як концепція міжбюджетних відносин характеризується такими засадничими принципами:

- поєднання інтересів різних рівнів влади на усіх рівнях бюджетної системи при розмежуванні доходів і видатків;

- рівноправ'я органів влади нижчестоячого територіального рівня в реалізації можливостей міжбюджетних відносин з вищестоящими органами влади, включаючи використання варіативної, передбаченої федеральним законодавством;

- розподіл податків на постійній та фіксованій основі між ланками бюджетної системи, що забезпечує при достатності податкового потенціалу на відповідних територіях мінімально необхідний рівень власних доходів територіальних бюджетів;

- вирівнювання за допомогою бюджетного регулювання до мінімально необхідного рівня душових бюджетних доходів території, що не мають достатнього податкового потенціалу;

- максимальна компенсація бюджетам зменшення доходів або збільшення видатків внаслідок рішень, що приймаються федеральними органами державної влади, а у відношенні до місцевих бюджетів - органами державної влади суб'єктів федерації;

- створення податкових умов для зростання економічного інтересу органів державної влади суб'єктів федерації та місцевого самоврядування до збільшення фінансової місцевої частки у бюджеті регіону або адміністративно- територіальної одиниці шляхом розширення бази оподаткування;

- взаємна відповідальність між ланками бюджетної системи за дотримання органами влади усіх рівнів зобов'язань за міжбюджетними відносинами;

- гласність і прозорість міжбюджетних відносин на усіх рівнях влади.

Основна мета бюджетного федералізму полягає в забезпеченні економічної ефективності, дотриманні територіальної справедливості та політичної стабільності. Реалізація цієї мети може бути забезпечена нормативно-законодавчим встановленням відповідних бюджетних, прав і обов'язків (з певною часткою умовності) трьох рівноправних сторін - федеральних, регіональних і місцевих органів влади на всіх стадіях бюджетного процесу, які покликані забезпечити достатню прозорість і справедливість перерозподілу бюджетних ресурсів. Концепція бюджетного федералізму за своєю суттю є проявом ідеї федералізму як територіальної демократії.

У світі налічується понад 20 країн з федеративним устроєм (Росія, США, Німеччина, Швейцарія, Канада, Індія, Пакистан, Нігерія, Бразилія, Австралія, Мексика, Ефіопія та ін.). На них припадає більше половини території земної кулі і приблизно третина населення Землі.

Федеративні держави вирішують проблеми розподілу податкових ресурсів та задоволення вимог суб'єктів федерації за допомогою різноманітних методів залежно від рівня децентралізації та моделі державного управління.

Можна виділити три системи бюджетного федералізму - централізовану, децентралізовану і кооперативну, порівняльна характеристика яких подана в табл. 9.2.

Таблиця 9.2

Порівняльна характеристика систем бюджетного федералізму

Класичним прикладом централізованої системи бюджетного федералізму можна назвати Австралію, яка є федеративною державою, включає 6 штатів, 2 внутрішніх території (Територія федеральної столиці і Північна територія) і 7 зовнішніх (острів Норфолк, Кокосові острови, острів Різдва та ін.). Відмінність територій від штатів полягає в тому, що вони безпосередньо підкоряються федерації, тоді як штати мають адміністративну і бюджетну самостійність, яка гарантована ним Конституцією.

У Австралії існує трирівнева система управління, що має тільки два автономні рівні - рівень федерального Уряду і рівень Уряду штатів.

Муніципальний рівень функціонує відповідно до законодавства, яке приймається Парламентом відповідного штату.

Згідно з Конституцією Австралії виключно у веденні федерації знаходяться акцизи та податки з обороту товарів і послуг. Конституція надає федеральному Уряду ексклюзивне право встановлювати ставки мита та акцизів на товари. Список власних, а також місцевих податків штати визначають самостійно. Відповідно до рішення Верховного суду федеральний Уряд має ексклюзивне право встановлювати податки на виробництво і розподіл товарів.

Зміст австралійського федералізму полягає в розмежуванні владних повноважень між федеральним рівнем і рівнями штатів. Слід зазначити, що соціальний захист населення знаходиться виключно у веденні федерального Уряду.

Розподіл фінансової допомоги відбувається відповідно до формули, в котрій змінними використовуються такі показники, як чисельність населення кожного штату, чисельність населення усіх штатів, податкова база кожного штату та податкова база усіх штатів. Трансферти виплачуються щомісячно і можуть бути використані на будь-які цілі. Якщо бюджетні потреби якого- небудь штату змінюються порівняно з іншими, то спеціальна комісія з субсидій вирішує питання про те, чи слід надавати цьому штату додаткові кошти. Зазвичай така субсидія носить разовий характер і розрахована, як правило, на те, щоб одержуючий її штат зміг відновити свою фінансову рівновагу.

До недоліків централізованої моделі бюджетного федералізму можна віднести високі витрати на функціонування самої системи, суб'єктивізм в розподілі фінансової допомоги, зниження зацікавленості субфедеральних місцевих органів влади в підвищенні власних доходів і розвитку об'єктів оподаткування в підконтрольних територіях.

Децентралізована система бюджетного федералізму представлена передусім США. Сполучені Штати Америки є федеративною республікою, що складається з 50 штатів. Конституція Сполучених Штатів, прийнята в 1789 р., в найзагальніших рисах визначає повноваження федерального Уряду і повноваження штатів.

Для США характерний високий ступінь фіскальної автономії субнаціональних органів влади. Окрім податків на міжнародну торгівлю, які віднесені до компетенції федерального Уряду, та податків на власність, закріплених за Урядами штатів і місцевими органами влади, доступ до решти податкових баз є відкритим для усіх рівнів бюджетної системи. Уряди штатів мають право самостійно вводити, податки, встановлювати податкові бази і ставки, якщо це не суперечить Конституції. Основну частку податкових надходжень федерального Уряду складають податки на доходи фізичних (дві третини усіх податкових надходжень) і юридичних осіб.

У США відсутня практика прямого розподілу федеральних податкових надходжень між субфедеральними бюджетами. Особливістю міжбюджетних відносин є відсутність федеральної програми бюджетного вирівнювання, що включається в цільові програми (наприклад, шкільні програми). До 75% надходжень з федерального бюджету до бюджетів штатів або місцевих бюджетів - це цільові субсидії пріоритетного характеру.

Недоліками децентралізованої системи бюджетного федералізму є послаблення контролю за бюджетно-податковою діяльністю регіональних органів влади, байдуже відношення центральної влади до проблеми горизонтальних дисбалансів і регіональних бюджетних дефіцитів, відсутність відповідальності за їхніми боргами, неможливість проведення єдиної бюджетно-податкової та економічної політики в масштабі усієї країни.

Кооперативна система бюджетного федералізму характерна для Німеччини, яка є федеративною республікою, головними адміністративно- територіальними одиницями котрої є федерація, землі (суб'єкти федерації, їх 16), три міста із земельним статусом (Берлін, Бремен, Гамбург) та громади. Більшість завдань вирішуються федерацією і землями спільно. Федерація фінансує об'єкти, що мають загальнофедеральне значення, землі-забезпечують коштами об'єкти регіонального значення, громади фінансують всі місцеві соціально-побутові, освітні, культурні і т. п. заходи.

Федеральний Уряд має виняткове законодавче право введення та визначення бази оподаткування й ставок по митних зборах і податках з монополій. По усіх федеральних й загальних податках федеральний Уряд і землі приймають спільні рішення. Землі беруть участь в законодавчому процесі через федеральні збори, куди адміністрація суб'єкта федерації призначає представників, число яких пропорційне чисельності населення суб'єкта.

У країні передбачено чотири базові форми фінансового вирівнювання:

1) первинне вертикальне фінансове вирівнювання (розподіл податків між федерацією і землями); 2) первинне горизонтальне фінансове вирівнювання (розподіл податкових надходжень між землями); 3) вторинне горизонтальне фінансове вирівнювання (перерозподіл податкових надходжень між землями, саме цю частину прийнято називати "фінансовим вирівнюванням між землями"); 4) вторинне вертикальне фінансове вирівнювання (перерозподіл частини податкових надходжень, спочатку призначених федерації, на користь земель). Наявність даних форм вирівнювання забезпечує соціалізацію бюджетної політики.

Процедура розрахунку трансфертів у Німеччині така: визначається податковий потенціал кожної землі (сума податкових надходжень скорегована на щільність населення і рівень урбанізації); розраховується стандартний податковий потенціал, якій відповідає конкретній землі; якщо різниця між реальним показником і стандартним є від'ємною, земля отримує грант за рахунок тих земель, податковий потенціал яких вище за середній.

У кооперативній системі бюджетного федералізму вирівнювання територіальних диспропорцій здійснюється за рахунок розумного розподілу податків, що зменшує гостроту політичних проблем. Це вирівнювання за своєю природою переважно горизонтальне. При розрахунку сум, що перерозподіляються, використовуються тільки показники доходів. Це можливо завдяки не дуже істотним диспропорціям між землями у видатках на душу населення. Усе вирівнювання, здійснюване відповідно до формул, максимально об'єктивне. Фіксується не обсяг коштів, що перерозподіляються, а рівень податкових доходів, що досягається, на душу населення в порівнянні з середнім по федерації.

Теоретично розрізняють чотири моделі бюджетного федералізму виходячи зі взаємодії органів влади різних рівнів:

1) модель кооперативного федералізму;

2) модель ідеального федералізму (або дуалістичного федералізму);

3) модель внутрішньодержавного федералізму (або з'єднуюча модель);

4) модель міждержавного федералізму (або розділяюча модель).

Кооперативний федералізм має на меті співпрацю федерального центру

та суб'єктів у рамках федерального устрою. Співпраця між федерацією і суб'єктами, а також безпосередньо між суб'єктами - одна з ознак федеративної держави. Відмінною рисою кооперативного федералізму є виділення моменту взаємодії, співпраці федерального центру та влади регіонів, вивчення практики їх спільної і скоординованої участі в здійсненні великих соціально-економічних програм. Одним з негативних моментів кооперативного федералізму є непрозорість рішень, що приймаються центральними органами влади, сильне обмеження федерацією фінансової самостійності нижчестоячих рівнів.

Моделі ідеального (дуалістичного) федералізму насправді не існує. Дуалізм стосовно федералізму означає наявність двох незалежних і рівноправних рівнів влади. Особливість цієї моделі полягає в чіткому розподілі владних повноважень між двома незалежними та рівноправними рівнями влади - федерацією і її суб'єктами.

У цій ситуації необхідність в співпраці відпадає, оскільки кожен рівень влади несе відповідальність за видання і виконання певних законодавчих актів. Іншою особливістю моделі ідеального федералізму є розподіл фінансових повноважень між рівнями влади. Рівні влади мають власні джерела доходів, у т. ч. податкові, які покривають усі їх витрати. Жоден з суб'єктів не залежить від фінансової підтримки федерації або іншого суб'єкта.

Модель внутрішньодержавного федералізму, або з'єднуюча модель, характеризується розподілом компетенцій між рівнями влади за їх типом, а не за державними завданнями або політичними сферами. Таким чином, усе законодавство знаходиться у виключній компетенції центру, а виконання цих законів у виключній компетенції суб'єктів федерації.

Особливістю міждержавного федералізму або розділяючої моделі є розподіл повноважень між рівнями влади за державними завданнями та сферами політики, а не за типом компетенції. В цьому випадку кожен рівень влади має певну законодавчу та виконавчу компетенцію.

Наявність і комбінація елементів, властивих з'єднуючій та розділяючій моделям федералізму, формують структуру кожної конкретної федеральної системи й враховуються при обговоренні реформ.

Жодна модель бюджетного федералізму не залишається незмінною упродовж тривалого періоду часу - баланс влади поперемінно зміщується то у бік центру, то у бік суб'єктів федерації. Федералізм є динамічною системою, що пристосовується до мінливих суспільно-політичних умов.

Використання цих типів моделей бюджетного федералізму характерно для багатьох країн, але особливо яскраво цей процес проявився в Німеччині, яка у своєму розвитку апробовувала усі ці моделі. Отже, німецький федералізм несе в собі риси різних теоретичних моделей, кожна з яких домінувала на певному історичному етапі.

Будь-яка модель бюджетного федералізму ґрунтується на трьох головних складових, які є умовами її ефективного функціонування:

- чітке розмежування повноважень між усіма рівнями влади за витратами;

- наділення відповідних рівнів влади достатніми для реалізації цих

повноважень фіскальними ресурсами;

- згладжування вертикальних і горизонтальних дисбалансів за допомогою системи бюджетних трансфертів з метою забезпечення на усій території держави певного стандарту якості життя.

Існують різні точки зору на типологію моделей бюджетного федералізму. Одні з відомих дослідників цього питання - Г. Хьюз і С. Сміт. їм належить чотирьохланкова класифікація країн Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР). На підставі схожості методів регулювання відносин між бюджетами різних рівнів, специфічних особливостей фіскального федералізму, ролі центру та регіонів учені виділили чотири групи держав (табл. 9.3).

Таблиця 9.3

Групи держав за регулюванням відносин між рівнями бюджетної системи

Адміністративно-територіальний устрій держави припускає підлеглість одних органів влади іншим у різній мірі їх самостійності стосовно бюджетно- фінансової сфери. При цьому форма державного та адміністративного устрою країни визначає побудову бюджетної системи. Значний вплив на вибір моделі бюджетного федералізму здійснюють декларовані федеральним центром завдання соціально-економічної політики.