16

Размещено на http://www.allbest.ru/

О некоторых аспектах поддержки бюджетной реформы на региональном уровне

Власова М.С., доцент кафедры экономики и финансов предприятий и отраслей Международного банковского института (г. Санкт-Петербург),

кандидат экономических наук

Смирнова А.Т., доцент кафедры философии, истории и иностранных языков, Норильского государственного индустриального института,

кандидат экономических наук

Суханов О.В., доцент кафедры финансово-экономического и тылового обеспечения, Санкт-Петербургского университета государственной противопожарной службы МЧС России,

кандидат технических наук

Аннотация. В статье рассмотрены этапы становления бюджетной реформы на мезоуровне. Выделены наиболее важные направления бюджетной реформы для обеспечения экономической безопасности региона. Рассмотрены вопросы стимулирования реализации программ реформирования и программ повышения эффективности бюджетных расходов и приведены аспекты применения различных показателей и индикаторов для их оценки. Выделены возможные пути совершенствования и системы целевых ориентиров.

Ключевые слова: бюджетная реформа, целевые ориентиры, регион

Сегодня можно выделить два основных этапа бюджетной реформы на региональном уровне, мероприятия которой были реализованы в Российской Федерации в период с 2000 года. Первый этап - это реализация программ реформирования региональных финансов, второй - реализация региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов (далее - программы ПЭБР). Выполнение регионами и муниципальными образованиями мероприятий этих программ дало очевидные результаты, в их числе:

внедрение программно-целевых методов управления, основанных на использовании механизмов "бюджетирования, ориентированного на результат";

переход к среднесрочному финансовому планированию (переход на трехлетний бюджет);

переход на казначейскую систему исполнения бюджета;

отказ от неденежных форм расчетов с бюджетом;

разграничение расходных полномочий по уровням бюджетной системы;

контроль за расходными обязательствами, определение правил их принятия и исполнения;

формирование базовой системы планирования и управления оказанием государственных (муниципальных) услуг;

повышение самостоятельности государственных (муниципальных) учреждений;

внедрение существующих в мировой практике правил и процедур управления государственным и муниципальным долгом;

внедрение различных вариантов стимулирования регионами муниципальных образований в проведении бюджетной реформы и повышении эффективности бюджетных расходов;

формализация процедур закупок за счет бюджетных средств.

Поскольку упомянутые программы в числе прочего предусматривали широкий набор ориентиров, увязанных с важнейшими направлениями государственной политики Российской Федерации, то их реализация способствовала проведению административной реформы, реформы жилищно-коммунального хозяйства и мероприятий, направленных на энергосбережение. Так, например, одним из целевых индикаторов уровня управления региональными финансами в программах реформирования региональных финансов, представляемых в 2005 году для участия в конкурсном отборе субъектов Российской Федерации для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее - ФРРМФ), была одна из задач административной реформы: "Законодательное закрепление введения запрета в части назначения на государственные должности в обход конкурсных процедур" [1].

Предложенные Минфином России способы контроля достижения целей региональных (муниципальных) программ предусматривали использование достаточно новых для органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инструментов индикативного планирования ("матрица прогресса" и др.). Это расширило применяемую практику программного управления.

Выделяемые из федерального бюджета на стимулирование региональной бюджетной реформы субсидии во многом обеспечили техническую модернизацию финансовых органов. Например, в соответствии Планом использования субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов в Ульяновской области расходы на закупку компьютерной техники и программного обеспечения составили 136,7 млн рублей (70,3% от общего объема расходов на реализацию программы) [2].

Важно, что в течение всего времени реализации бюджетной реформы происходила модернизация используемых методологических подходов стимулирования региональных (муниципальных) властей в достижении позитивных изменений, в том числе путем корректировки перечней используемых целевых ориентиров и их уточнения. Существовали определенные различия в подходах к реализации программ реформирования региональных финансов и региональных программ ПЭБР, а также региональные различия в проведении реформы на муниципальном уровне.

В целях стимулирования программ реформирования региональных финансов Минфином России повышенное внимание уделялось намерениям органов власти субъектов Российской Федерации проводить реформы и созданию для этого правовых предпосылок. В соответствии с Методикой предварительной оценки заявок субъектов РФ и муниципальных образований на получение субсидий из ФРРМФ, утвержденной приказом Минфина России от 24.08.2004 № 238 "Вопросы распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов" сводная оценка их заявок осуществлялась следующим образом [3]. Выделялось четыре направления оценки:

1) оценка исходного уровня управления финансами;

2) оценка программы реформирования на первом этапе;

3) оценка программы реформирования на втором этапе;

4) оценка плана использования субсидий из ФРРМФ.

По совокупности оценок по этим направлениям, с учетом их удельного веса, определялась сводная оценка заявки субъекта Российской Федерации (муниципального образования). При этом наибольшие веса имели второе и третье направления (по 35% общей каждое, то есть 70% в целом), что означало приоритетность планов властей совершать реформы. Исходный уровень управления определял только 20% значения сводной оценки. Несмотря на то, что вышеупомянутая методика содержала требования к достоверности и обоснованности программ реформирования, а условием предоставления субсидий из ФРРМФ являлось выполнение первого этапа программы не менее чем на 80%, а второго - не менее чем на 100%, на практике существовали риски невыполнения регионами и муниципальными образованиями заявленных программных мероприятий. Более того, возможность невыполнения планов первого этапа программ провоцировала участников к принятию нереалистичных, завышенных программных обязательств с последующим получением конкурентных преимуществ при проведении отбора. В итоге, например, по результатам оценки Минфином России отчетов о выполнении первого этапа программ реформирования 6 из 8 субъектов Российской Федерации и 5 из 8 муниципальных образований, отобранных в 2005 году, для получения субсидий из ФРРМФ не достигли запланированного уровня качества управления региональными (муниципальными) финансами [4, 5].

Абсолютное большинство участников конкурсных отборов обеспечивали выполнение принятых программ реформирования. Однако имели место и обратные случаи. Так, по результатам выполнения второго этапа программ реформирования региональных финансов субъектов РФ, отобранных для получения субсидий из ФРРМФ в 2007 году, Республика Дагестан выполнила принятую программу лишь на 96,5%. Среди муниципальных образований в тот же период не обеспечил выполнение программы г. Владикавказ (выполнение - 90,9%) [6].

При решении вопроса о поддержке за счет средств федерального бюджета реализации региональных программ ПЭБР, в отличие от программ реформирования, ориентация была сделана уже на результат. В соответствии с правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 31.12.2010 № 1203, субсидии предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации, реализующим региональные программы, по итогам проведения оценки результатов, достигнутых ими в сфере ПЭБР, и динамики данных результатов. При этом методика проведения оценки этих результатов, утвержденная приказом Минфина России от 26.07.2013 № 75н предусматривает ее проведение за последний отчетный год и год, предшествующий отчетному году.

Значение собственно принятых регионами программ повышения эффективности бюджетных расходов при проведении отборов было минимизировано. Требовалось исключительно наличие утвержденных региональных программ, а также выполнение не менее чем на 90% запланированных ими мероприятий [7]. Несмотря на некоторые позитивные преимущества, подобный подход представляется не оптимальным, так как при его применении на практике происходит формализация и упрощение принимаемых регионами программ повышения эффективности бюджетных расходов. В этом случае региональным органам власти нет необходимости планировать сложные к выполнению мероприятия, что помимо прочего повышает риски невыполнения программ и, как следствие, неполучение субсидий в полном объеме.

Важная роль при проведении Минфином России конкурсных отборов на предоставление субсидий на поддержку региональных бюджетных реформ отводилась системам индикаторов оценки качества управления региональными (муниципальными) финансами и индикаторов оценки достигнутых субъектами РФ результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов. При оценке заявок на получение субсидий из ФРРМФ использовалось 145 индикаторов, а в отношении заявок на поддержку региональных программ ПЭБР значительно меньше - 44 индикатора. Это упрощало работу, но не способствовало повышению объективности оценок предпринимаемых субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями действий по проведению бюджетной реформы. В некоторой мере снижение числа индикаторов может быть обусловлено большей детализацией параметров оценки и использованием для этих целей шкалы оценочных значений.

Данные, приведенные в табл. 1 свидетельствуют и об изменении качественной структуры индикаторов оценки.

Таблица 1. Отдельные характеристики индикаторов, использованных в целях конкурсного отбора заявок субъектов Российской Федерации на получение субсидий из Фонда РРМФ и на поддержку реализации региональных программ ПЭБР

Примечание. РРМФ - реформирования региональных (муниципальных) финансов.

Оценка программ реформирования на 40% зависела от реализации мероприятий, связанных с принятием нормативных правовых и нормативных актов. Это было не совсем оправданным, так как некоторые из этих документов принимались формально, а, по прошествии времени, отменялись. Например, постановлением губернатора Амурской области от 14.01.2008 № 6 "О признании утратившими силу постановлений губернатора области" были признаны утратившими силу: Методика оперативной и годовой оценки качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований и Порядок применения результатов мониторинга, а также постановление губернатора области от 29.05.2007 № 366 "О повышении самостоятельности областных бюджетных учреждений" и другие правовые акты. Основанием для их отмены было названо окончание срока реализации программы "Реформирование региональных и муниципальных финансов Амурской области на 2005-2007 годы".

Тем не менее, создание нормативной правовой основы для преобразований в бюджетной сфере необходимо. Важно для этого правильно определять приоритеты, а также учитывать региональную специфику. Например, для регионов с узкой отраслевой ориентацией практически невозможно установить какой-то универсальный формульный порядок прогнозирования доходов бюджета, что было необходимо для достижения индикатора ОС6 "Наличие утвержденной методики формализованного прогнозирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации по основным налогам и сборам". В той же Вологодской области, где в некоторые годы до 70% областного бюджета формировалось за счет налоговых платежей предприятий металлургии, не учитывать особенностей их функционирования невозможно, также как для Самарской области нельзя не учитывать прогнозы работы ОАО "АВТОВАЗ". Регионы, как правило, экстраполируют предложенные им подходы к построению бюджетного процесса на муниципальные образования, доходы бюджетов которых гораздо чаще имеют моноотраслевую зависимость. Поэтому утверждение подобных методик для местных бюджетов также будет не всегда правильным. Таким образом, ошибка в выборе индикатора реформирования может привести, в лучшем случае, к принятию неработающих нормативных актов, в худшем - к серьезным финансовым ошибкам и потерям для бюджета.

На наш взгляд, в отношении индикаторов оценки достигнутых результатов в сфере ПЭБР представляются ошибочными и такие формулировки: "Отношение государственного долга (за вычетом выданных гарантий) субъекта Российской Федерации к доходам бюджета без учета объема безвозмездных поступлений, %". Состояние государственного долга это важная характеристика регионального бюджета, но она во многом определяется макроэкономической ситуацией и положением на отраслевых рынках. Улучшается экономическая обстановка и коммерческая конъюнктура - растут доходы бюджета, соответственно, снижается долговая нагрузка. Однако на субфедеральном уровне сложно воздействовать на макроэкономические процессы. Здесь надо стимулировать преобразования, реально зависящие от усилий региональных властей. Например, мероприятия по сокращению роста и (или) снижению расходов на обслуживание 1 рубля государственного долга.

Рассматривая вопросы стимулирования реализации программ реформирования и программ ПЭБР нужно отметить изменение объемов и сроков предоставления субсидий, а также изменение подходов к привлечению к реформе органов местного самоуправления. Если на пике стимулирования реформ в 2005 г. на поддержку реализации программ реформирования было выделено более 1,5 млрд рублей (см. табл. 2), то максимальный объем субсидий на поддержку программ повышения эффективности в 2012 г. составил только 1 млрд рублей. При этом в 2012 г. средний размер субсидии в расчете на субъект Российской Федерации по сравнению с периодом 2006-2007 гг. снизился в 2,5 раза. Немаловажно, что поддержка из федерального бюджета реализации региональных программ реформирования, за исключением принятых в 2008 г., осуществлялась в течение двух лет, а не одного года. Снижение материальной заинтересованности регионов, возможно, стало одной из причин их низкой активности при подаче заявок на конкурс. В 2013 г. было подано всего лишь 7 региональных заявок, тогда как в 2012 г. было удовлетворено 15 заявок.

Таблица 2. Характеристика субсидирования из федерального бюджета мероприятий бюджетной реформы на региональном и муниципальном уровне

* Конкурсный отбор был объявлен Минфином России в 2013 г., а фактически проведен в январе 2014 года.

Примечание. Данные рассчитаны на основе распоряжения Правительства РФ от 08.12.2006 № 1697-р "О распределении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов", распоряжения Правительства РФ от 15.12.2007 № 1827-р "О распределении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов", распоряжения Правительства РФ от 22.10.2012 № 1961-р "О распределении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов" и распоряжения Правительства РФ от 26.03.2014 № 455-р "О распределении субсидий, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов".

В период с 2006 по 2007 гг. из ФРРМФ предусматривалось выделение субсидий муниципальным образованиям с численностью населения более 200 тысяч человек, а в 2008 г. - более 100 тысяч человек. Остальные муниципальные образования, впрочем, как не прошедшие конкурсный отбор, могли претендовать на поддержку из региональных бюджетов. Однако финансовые возможности регионов на оказание поддержки незначительны. Например, для того чтобы обеспечить уровень стимулирования реформы крупного муниципального образования, соизмеримый с имевшим место уровнем стимулирования из ФРРМФ нужно было отдать порядка 30% суммы полученной регионом субсидии. Поэтому после прекращения прямой поддержки крупных муниципальных образований им достаточно сложно получить адекватную поддержку проводимых реформ.

Качество мер по стимулированию региональной бюджетной реформы должно во многом обеспечиваться целевым направлением использования субсидий из федерального бюджета. Изначально предусматривался более широкий диапазон использования регионами субсидии из ФРРМФ, например, не только на реализацию программ реформирования и погашения (обслуживания) долговых обязательств, но и развитие социальной инфраструктуры, а также реализацию социально-значимых мероприятий. При этом приказ Минфина России от 24.08.2004 № 238 предусматривал в этом случае только некоторое снижение оценки заявок и более высокий уровень софинансирования программ из средств региональных и местных бюджетов. Подобное размывание ресурсов, на мой взгляд, являлось ошибочным.

Поддержка должна осуществляться только в целях обеспечения мероприятий бюджетной реформы, но и здесь необходимо было внесение корректив. В 2008 году были введены ограничения на использование федеральных субсидий, в частности на оплату услуг внешних консультантов, которые представляются вполне оправданными.

При предоставлении субсидий на поддержку региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов, подходы к их софинансированию из региональных бюджетов существенно изменились. В соответствии с правилами предоставления и распределения субсидий уровень софинансирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации за счет субсидии определяется по формуле учитывающей уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ [8]. Это решение представляется целесообразным, так как оно обеспечивает приоритет поддержки более слабых в финансовом отношении регионов.

При проведении конкурсных отборов Минфином России разрабатывалась и использовалась система дисквалификационных критериев и условий предоставления субсидий. Заявки регионов и муниципальных образований, допустивших серьезные нарушения бюджетного законодательства, имевших показатели, указывающие на низкое качество финансового управления, а также имевших неурегулированную задолженность перед федеральным бюджетом отклонялись. С одной стороны это представляется вполне оправданным, с другой - являлось одной из преград на пути оздоровления региональных бюджетов, особенно в случаях, когда проблемы возникли не по вине действующего руководства региона.

Минфин России обеспечил привлечение субъектов Российской Федерации к участию в бюджетных реформах. По результатам проведенных конкурсов на получение федеральных субсидий число отобранных участников в период с 2004 по 2012 гг. значительно выросло (см. табл.3).

Таблица 3. Число отобранных Минфином России участников, получивших право на субсидии из ФРРМФ и субсидии на реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов

Примечание. Несмотря на проведение конкурсного отбора в 2008 году субсидии муниципальным образованиям не предоставлялись.

Тем не менее, в 2009-2010 гг. существовал период, когда конкурсные отборы не проводились. В 2013 г. желающих участвовать в конкурсе было явно недостаточно, а в 2014 г. конкурсный отбор не объявлялся.

По результатам проведенного выше анализа можно сделать следующие выводы.

Минфином России в 2004-2013 гг. было обеспечено широкое привлечение к проведению мероприятий бюджетной реформы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом их участие в преобразованиях не только вытекало из необходимости следовать нормативным новациям федерального уровня, но и осуществлялось на добровольной основе. Важно, что на региональном уровне обеспечивалась целенаправленность и планомерность преобразований в бюджетной сфере, в том числе в результате создания системы стимулов регионам путем предоставления целевых субсидий из федерального бюджета [9].

Вместе с тем, реформирование региональной бюджетной системы столкнулось с рядом проблем. Кризисные явления в экономике потребовали сокращения расходов по ряду направлений государственных программ, в том числе на поддержку региональных программ ПЭБР. В 2015 г. средства на эти цели в федеральном бюджете не предусмотрены. В то же время повышение эффективности бюджетных расходов остается важнейшим вектором государственной политики. Следовательно, необходимо возобновить практику поддержки региональных преобразований в бюджетной сфере.

Кроме того, в 2013 г. произошло очевидное снижение интереса регионов к участию в конкурсных отборах, что могло быть следствием многих причин. Одной из этих причин может являться снижение сумм предоставляемых субсидий и периода их предоставления, что не позволяет реализовать мероприятия, требующие значительных затрат и большего времени на их проведение.

По нашему мнению, среднюю сумму субсидии на поддержку реализации субъектом Российской Федерации полномасштабной программы ПЭБР (или программы реформирования) нужно увеличить до 180-200 млн рублей. Возврат к двухлетнему периоду поддержки из федерального бюджета проводимых региональных реформ также был бы оправдан. Более того, он может быть увеличен до трех лет.

Представляется недостаточно оправданным безальтернативное исключение отдельных регионов из числа потенциальных участников конкурсных отборов, например, по причине несоблюдения ограничений на объем государственного долга. Однако при этом таким регионам должны быть поставлены условия по включению в программы детально проработанного комплекса мер по устранению имеющихся нарушений, а также обязательному направлению на эти цели значительного объема получаемых субсидий (с более весомым, чем обычно, софинансированием из субфедерального бюджета).

Более того, нужно возобновить участие в федеральных конкурсах крупных муниципальных образований. При этом заявка муниципального образования, должна, по моему мнению, подаваться на конкурс совместно с заявкой региона, а вместо муниципальной программы должна быть сформирована подпрограмма региональной программы. В этом случае будет обеспечена координация действий региональных властей и органов местного самоуправления, а также усилен контроль за использованием бюджетных средств на реализацию программы. В то же время закрепление обязательной доли федеральных субсидий за соответствующим местным бюджетом гарантирует соблюдение интересов крупных муниципальных образований.

В целях дифференциации подходов к стимулированию бюджетной реформы, помимо поддержки программ, представляется целесообразной реализация в регионах и муниципальных образованиях на конкурсной основе проектов тематической направленности. Здесь необходима фактическая реализация проектов, обеспечивающих получение реального бюджетного эффекта. Например, по внедрению механизмов конкуренции при размещении государственных (муниципальных) услуг. Это сможет сфокусировать усилия на важнейших направлениях повышения эффективности бюджетных расходов и избежать крупных, не всегда оправданных затрат на поддержку полномасштабных региональных программ.

Увеличение объемов субсидирования региональных программ и субсидирование тематических проектов потребует средств. Они могут быть изысканы за счет сокращения количества субсидируемых программ ПЭБР. Конечно, для этого изначально нужно решить вопрос о восстановлении объемов предоставляемых субсидий в целом.

В случае объявления новых конкурсов на поддержку региональных программ ПЭБР представляется необходимым уточнить методологию их оценки. Здесь нельзя полагаться исключительно на достигнутые результаты. Должны получить хотя бы небольшую оценку и планы по осуществлению преобразований в бюджетной сфере, разумеется, с жесткой финансовой ответственностью за их выполнение и, возможно, с повышенной долей регионального софинансирования.

Потребуется совершенствование и системы целевых ориентиров (индикаторов реформирования).

Во-первых, для повышения объективности оценок должно быть увеличено число применяемых индикаторов. В качестве индикаторов выполнения будущих программ обязательно нужно предусматривать разработку и утверждение принципиально новых для региона нормативных актов, но они не должны носить формальный характер. Они должны работать, причем, длительное время. Для этого необходимо предусмотреть обязательность демонтажа старых нормативных управленческих конструкций. Применение новых правовых норм не может сопровождаться использованием каких-либо альтернатив.

Во-вторых, желательно максимально ограничить или вообще устранить индикаторы, проявление которых мало связано с усилиями региональных властей, а имеет макроэкономические основы. Нужно, прежде всего, стимулировать реальные действия по повышению эффективности бюджетных расходов и бюджетной реформы.

В-третьих, необходимо при установлении отдельных индикаторов учитывать региональную специфику, что возможно в случае предоставления органам власти региона возможности принятия альтернативных решений.

В заключение следует подчеркнуть важность обеспечения прозрачности процедур конкурсных отборов, а также хода выполнения региональных программ и распределения федеральных субсидий. К сожалению, информации по этим вопросам в открытых источниках в последние годы размещается недостаточно.

По нашему мнению, учет на практике выше сделанных выводов и рекомендаций, позволит активизировать на уровне регионов и муниципальных образований работу по реформированию бюджетной сферы и повышению эффективности бюджетных расходов.

бюджетная реформа экономическая безопасность регион

Литература