Норми і нормативи кошторисного планування та фінансування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Норми і нормативи кошторисного планування та фінансування

У процесі кошторисного планування, крім виробничих показників, використовують норми і нормативи видатків. Вони дають можливість обґрунтувати обсяги видатків за кожним елементом економічної класифікації та забезпечити раціональне й економне використання бюджетних коштів.

У фінансовій практиці використовуються дві групи норм та нормативів: фінансові норми бюджетної забезпеченості та норми видатків.

Фінансові норми бюджетної забезпеченості використовуються при складанні бюджетів у процесі планування їхньої видаткової частини.

Норми видатків застосовують при складанні кошторисів бюджетних установ у процесі планування відповідних елементів видатків. Під нормами видатків розуміють, як правило, обсяг затрат на одну розрахункову одиницю. Такими розрахунковими одиницями є мережа установ, їхній контингент (наприклад, кількість учнів, класів, груп продовженого дня у школах; кількість дітей та груп у дитячих дошкільних установах; кількість ліжок та днів функціонування одного ліжка у лікарнях; кількість студентів у вищих навчальних закладах тощо), зовнішня кубатура будівель і споруд, внутрішня площа приміщень, площа прилеглої території і т. д., що розраховуються на початок й кінець року та як середньорічна величина. Норми витрат встановлюються для однотипних установ за однорідними видатками.

За змістом (залежно від одиниць вимірювання) норми поділяють на дві основні групи: матеріальні і фінансові.

Матеріальними вважають норми затрат матеріальних ресурсів у натуральному виразі на розрахункову одиницю. Ці норми диференціюються за видами галузей та бюджетних установ. До них відносять: кількість кілограм умовного палива на один кубічний метр зовнішнього об'єму будівель і споруд; кількість кіловат-годин електроенергії на один квадратний метр внутрішньої площі приміщень; склад, кількість та якість продуктів харчування на одну дитину в день у дитячому садку, на одне ліжко в день у лікарні тощо.

Фінансові норми - це величина витрат у грошовому виразі на одну розрахункову одиницю. Вони можуть виступати у якості грошового виразу матеріальної норми, виходячи із діючих цін, або мати самостійний характер (ставка заробітної плати, розмір надбавки чи доплати, розмір стипендії тощо). Фінансові норми диференціюються як за видами затрат, так і за видами установ.

В окремих випадках у складі фінансової норми виділяють бюджетну норму. Це поняття характеризує ту частку видатків, яка покривається за рахунок бюджетних коштів.

Залежно від методу побудови фінансові норми поділяють на індивідуальні, комбіновані та укрупнені. Індивідуальними вважають норми затрат кожного елементу або виду на розрахункову одиницю. Комбіновані норми - це величина затрат за окремими групами на розрахункову одиницю. Укрупнені норми відображають обсяг затрат на розрахункову одиницю по мережі або контингенту. Як правило, індивідуальні норми застосовують при складанні індивідуальних кошторисів бюджетних установ, а комбіновані та укрупнені - при зведеному кошторисному плануванні.

За методом встановлення і затвердження норми видатків поділяють на обов'язкові і розрахункові. Обов'язкові норми встановлюються урядом і не можуть змінюватися при визначенні видатків. Розрахункові норми встановлюються галузевими органами управління або визначаються самими бюджетними установами як середні на основі даних за попередні періоди.

На рівні держави бюджетне нормування охоплює процес визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, який є дуже складним і потребує ґрунтовних наукових досліджень. Відповідно до Бюджетного кодексу фінансовий норматив бюджетної забезпеченості визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість населення чи споживачів гарантованих послуг тощо. Загальний обсяг фінансових ресурсів за кожним видом міжбюджетних трансфертів розраховується на підставі державних соціальних стандартів і нормативів, які встановлюються законом та іншими нормативно-правовими актами. При розрахунку фінансового нормативу бюджетної забезпеченості може передбачатися обсяг нерозподілених видатків, який об'єднує види видатків на ті повноваження, встановлення нормативів за якими є недоцільним.

Фінансові нормативи бюджетної забезпеченості для місцевих бюджетів коригуються коефіцієнтами, що враховують відмінності у вартості надання гарантованих послуг залежно від: кількості населення та споживачів гарантованих послуг; соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей (з часу їх визначення) адміністративно-територіальних одиниць. Коригуючі коефіцієнти затверджуються Кабінетом Міністрів України.

У цілому величина таких нормативів залежить від загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуватимуться на реалізацію відповідних бюджетних програм, та кількості мешканців чи споживачів соціальних послуг тощо.

Стосовно визначення загального обсягу фінансових ресурсів, які спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, сьогодні будь-які методи відсутні, що негативно відбивається на якості цих показників. Нинішній порядок розрахунків передбачає обсяг таких ресурсів розподіляти між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави. Крім цього, при розрахунку фінансових нормативів бюджетної забезпеченості допускається передбачення обсягу нерозподілених видатків, який об'єднує види видатків на ті повноваження, встановлення нормативів по яких є недоцільним.

Результати аналізу запропонованої державною виконавчою владою методики дають підставу стверджувати, що визначені таким чином нормативи і видатки не можна вважати оптимальними і реальними, оскільки більшість з них або базуються на фактичних даних попередніх періодів (негативні чинники за попередні роки автоматично переносяться на плановий рік), або базуються на інтуїтивній величині (встановленій довільно без будь-яких розрахунків та обґрунтувань). Тому нормування бюджетної забезпеченості у такому вигляді не може бути кроком вперед у плані удосконалення бюджетного нормування.

Фінансові нормативи бюджетної забезпеченості доцільно розрахувати з врахуванням всіх факторів, які об'єктивно впливають на той чи інший вид видатків з метою досягнення якісного кінцевого результату. Тільки такі нормативи можна використовувати у бюджетному процесі.

Застосування нормативів бюджетної забезпеченості можливе, ефективне і доцільне тільки на рівні територіального фінансового планування, тобто при складанні бюджетів і прогнозуванні їхніх видатків виключно по делегованих повноваженнях. Планування видатків по власних повноваженнях із застосуванням такої методики є недоцільним і шкідливим кроком, так як не дає змогу врахувати жодну специфіку та дію об'єктивних факторів, які не можуть бути передбачені нормативами. Тому при складанні місцевих бюджетів планування видатків по кожному напряму доцільно здійснювати окремо по власних і окремо по делегованих повноваженнях, розрахованих на тривалу перспективу (стабільних) і науково обґрунтованих фахівцями.

На рівні конкретного спрямування видатків та фінансування конкретної бюджетної установи при складанні фінансових планів витрати доцільно розрахувати, використовуючи виробничі показники та індивідуальні норми по більшості основних видів видатків. Такий порядок дає змогу ресурси споживання тісно поєднати з наданням послуг. Загальна потреба окремих установ, галузей і всієї соціальної сфери в обсягах та видах ресурсів на різних рівнях управління пов'язується з функціями, технологією обслуговування, обсягами послуг, специфікою та кінцевою метою діяльності установ. Індивідуальне нормування може виконувати функцію ціноутворення на послуги.

Зрозуміло, індивідуальні норми залежать від внутрішніх та зовнішніх чинників. До внутрішніх відносять: характер послуги, технологія її надання, трудомісткість, матеріаломісткість, енергомісткість, рівень кваліфікації, структура послуг. Зовнішніми чинниками є ставки заробітної плати, ціни, тарифи, зміна яких впливає на потребу в ресурсах і коригується залежно від загальноекономічної, а значить й фінансової ситуації в країні. У загальному використанні таких норм та безпосередніх виробничих показників дає нам можливість найоптимальніше розподілити бюджеті ресурси держави з перспективною їхнього ефективного та раціонального витрачання, спрямованого на досягнення поставленої мети.

У сучасній економічній літературі активно дискутується питання про перехід від планування видатків бюджетних установ за індивідуальними нормами до планування за укрупненими норами (тобто тими ж фінансовими нормами бюджетної забезпеченості, які передбачається використовувати при складанні бюджетів). При цьому кожен, хто вносить такі пропозиції, по своєму розуміє це укрупнення, не роз'яснюючи яку при цьому слід використовувати методику, чи вона є науковою, які наслідки (позитивні, негативні) матиме застосування такої методики. Тобто, як і більшість рекомендацій, не підтверджуються рахунками.

Так, окремі економісти вважають необхідним перехід від принципу "забезпечення функціонування" до принципу "ефективної діяльності" що, на їхню думку, відповідає вимогам ринкової економіки. Це означає, що обсяг коштів із бюджету мав би визначатися незалежно від того, скільки їх необхідно для існування тієї чи іншої установи соціальної сфери, а безпосередньо залежати від ефективності виконаної роботи, задоволення суспільних потреб. Таким чином, якщо вчителі у школі навчають погано, чи лікарі у лікарнях погано лікують з бюджету цим установам грошей виділяти не слід, а їх потрібно позакривати. Хіба можна таке рішення назвати розумним. Або, наприклад, якщо немає війни чи інших надзвичайних ситуацій то за таким принципом забезпечувати функціонування армії, служби надзвичайних ситуацій не потрібно, бо це не відповідає вимогам ринку. У зв'язку з цим даний аргумент є неприйнятним.

Наступним аргументом противників застосування індивідуальних норм при кошторисному планування є те, що, як вони вважають, надмірна регламентація перешкоджає плануванню ресурсів, виключає його варіантність, стримує стимули ефективного використання трудових, матеріальних та інших ресурсів і в кінцевому результаті стримує розвиток відповідних галузей соціальної сфери. Далі вони роблять висновок, що головним показником цього є різке погіршення якості послуг соціальної сфери, які вона надає населенню (охорона здоров'я, освіта, культура і т. д.). Все є якраз навпаки. Сьогодні не можна говорити про варіантність, чи якісь стимули, коли при фінансуванні бюджетних установ нині виділяються гроші тільки на заробітну плату, і то не в повному обсязі. При однакових укрупнених нормах видатків, скажемо на 1 учня, директор школи, що знаходиться в аварійному приміщенні, не має власної бібліотеки, парт, столів, стільців, не кажучи про персональні комп'ютери або інші новітні технічні засоби навчання, не буде мати такі ж варіанти вибору (чи маневрування), як директор заново збудованої, з міцною матеріально-технічною базою школи. Якраз ці укрупнені норми видатків створюють нерівні для них умови господарювання. Можна привести інші приклади негативного впливу однакових укрупнених норм витрат на погіршення якості послуг. Так, наприклад, при однакових нормах витрат на 1 учня за рахунок різної кількості учнів у класі частка окремих елементів витрат буде дуже коливатися. Наприклад, якщо у класі навчання 16 дітей, то виділена сума видатків з розрахунку на 1 учня, може навіть не вистачити на заробітну плату вчителя, тоді коли при наповнені класу 40 учнів частка зарплати буде незначною і фінансові можливості керівника такої школи будуть значно більші, порівняно з першим. Таким чином, застосування укрупненої норми витрат призведе до створення нерівних умов господарювання керівникам однакових рівнів, що не відповідає вимогам ринку.

Серед інших аргументів прихильників використання у кошторисному планування укрупнених норм хочемо виділити як позитивне, на їхню думку, здатність даного методу створювати можливість активізації пошуку додаткових джерел задоволення потреб у розвитку та функціонуванні установ соціальної сфери. Інакше кажучи, керівники установ не повинні розраховувати на державу, не чекати бюджетних коштів, а шукати самостійно додаткові джерела, їх спрямовувати на фінансування основної діяльності, бо вміння заробляти гроші - це основна функція ринку. Така аргументація є надто помилковою. Відповідно до Конституції України держава має забезпечувати соціальні потреби своїх громадян на рівні соціальних стандартів. Це гарантування здійснюється за допомогою бюджетного фінансування сфери соціально- культурних послуг та соціального захисту населення. Тому установи соціальної сфери не повинні шукати де і як заробити гроші на своє утримання, а займатися безпосередньо якісним виконанням своїх функцій (навчати, лікувати тощо), а держава зобов'язана профінансувати такі установи своєчасно і у повному обсязі. Посилання теоретиків і практиків на те, що у державі не вистачає на це грошей, є безпідставними, так як наука має займатися вирішенням глобальних проблем з врахуванням об'єктивних економічних законів і закономірностей, а не "латанням дир" (це - завдання уряду, якому виборці демократичної держави довірили керівництво економікою), тобто розробкою стратегічних напрямів розвитку, яких за 24-річне існування Української держави ніхто не спромігся навіть окреслити. При бажанні уряд зміг би всі питання фінансування вирішити без будь-яких проблем.

З метою удосконалення бюджетного нормування доцільно забезпечити науково-обґрунтоване визначення і використання у бюджетному процесі трьохрівневих груп норм та нормативів: третій рівень (бюджетні установи та конкретні види видатків) - індивідуальних норм; другий рівень (галузевий) - комбінованих та укрупнених норм; перший рівень (територіальний) - фінансових нормативів бюджетної забезпеченості. Робота по удосконаленню бюджетного нормування має вестися на першому і третьому рівнях.

На базовому (третьому) рівні з боку держави доцільно переглянути найближчим часом всі індивідуальні норми видатків (ставки заробітної плати, надбавки, доплати, норми витрат на харчування, медикаменти, опалення, освітлення тощо).

На першому рівні доцільно розробити методику, яка б дала можливість науково обґрунтувати та коригувати фінансові нормативи бюджетної забезпеченості з врахуванням обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію відповідних бюджетних програм, а також інших факторів, що враховують відмінності у вартості надання соціальних послуг. Однак, у першу чергу такі нормативи мали б відповідати реальним потребам конкретних груп установ у бюджетних ресурсах.

Методологічні підходи до визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості повинні базуватися на: уточненні сфери застосування нормативу; обґрунтуванні розрахункового показника, на який рекомендується встановлювати норматив; визначенні розрахункової бази для нормативу; розробці методики розрахунку нормативу; встановленні порядку уточнення нормативу залежна від всіх чинників, які впливають на його величину; визначенні переліку конкретних виконавців, на які покладена відповідальність за об'єктивність встановлення нормативів та міри відповідальності; розробці стабільної нормативної бази, яка б регулювала порядок визначення та коригування фінансових нормативів бюджетного забезпечення.

Сферою застосування фінансових нормативів бюджетного забезпечення мають бути: делеговані повноваження. Виконання власних повноважень та їхнє фінансове забезпечення доцільно здійснювати індивідуально з урахуванням конкретних чинників; поточні видатки. По капітальних видатках такі нормативи розраховувати недоцільно, оскільки ці нормативи не можуть бути об'єктивними і враховувати конкретні умови бюджетного забезпечення відповідних розпорядників коштів. Встановлення обсягів капітальних видатків теж доцільно здійснювати в індивідуальному порядку.

Процес визначення розрахункової бази для фінансових нормативів бюджетного забезпечення та розрахунку нормативів вимагає особливих підходів з урахуванням напрямів і видів видатків, рівня бюджету, з якого вони будуть фінансуватися та інших чинників.

При встановленні величини нормативу по видатках на управління розрахунковою базою доцільно приймати обсяг видатків на утримання одного органу місцевого самоврядування залежно від рівня управління. Такий обсяг найкраще визначати методом прямого розрахунку, взявши за базу типопредставник кожного рівня управління. На основі нормативних штатів, ставок заробітної плати, оперативних показників та норм видатків можна визначити оптимальну потребу у бюджетних коштах відповідних органів самоврядування, обсяг яких можна приймати за розрахункову базу. Показники чисельності населення доцільно використовувати при уточненні (коригуванні) видатків на управління.

Розрахунок обсягу видатків на охорону здоров'я доцільно здійснювати на основі фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, визначених з урахуванням середньої потреби у коштах для лікування та профілактики однієї людини. Для жителів сільської місцевості в обов'язковому порядку необхідно враховувати потреби у бюджетних коштах для утримання фельдшерсько- акушерських пунктів.

При визначенні обсягу видатків на освіту замість нормативу видатків на одного учня пропонуємо використовувати норматив видатків, на один клас, одну групу продовженого дня у розрізі шкіл I, II та III ступеня.

Для розрахунку фінансового нормативу бюджетної забезпеченості одного класу розрахунковою базою було б доцільним використовувати обсяг витрат, визначений на основі кошторису типопредставника школи I, II і III ступеня.

При складанні такого кошторису доцільно передбачити наявність у школі по одному класу з першого по останній з наповненням 30 учнів, враховувати встановлений обсяг навантаження, чинну систему оплати праці, оптимальне співвідношення педагогічного персоналу, середній рівень матеріальної бази, нормативні оперативні показники, чинні норми видатків, а також інші чинники, які впливають на потребу у коштах для утримання школи. Тільки така база може вважатися оптимальною для розрахунку нормативів. Визначивши відповідний обсяг видатків по такому типопредставнику і розподіливши їх між класами I, II та III ступеня загальноосвітньої школи, можна розрахувати середню величину витрат на один клас кожного ступеня, який доцільно приймати за фінансовий норматив бюджетної забезпеченості.

При визначенні видатків на культуру, фізичну культуру і спорт фінансові нормативи повинні враховувати потребу кожного сільського населеного пункту у культурно-освітніх установах (клуб чи будинок культури, бібліотека, спортивний майданчик). Потребу у видатках на ці цілі можна визначати виходячи з оперативних показників, штатів, ставок зарплати, норм видатків по кожній установі окремо на базі типопредставника.

Фінансові нормативи по видатках на житлово-комунальне господарство мали б враховувати потребу міст у заходах екологічного характеру.

У цілому процес визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості доцільно базувати не на показниках видатків за попередній період, а на результатах конкретних розрахунків з урахуванням усіх чинників, які впливають на їхню величину.

У розрахунках фінансових нормативів мали б брати участь усі міністерства, відомства, інші центральні установи, а також органи місцевого самоврядування. Міністерство фінансів України на основі пропозицій цих органів могло б реальніше встановити величину даних нормативів, що позитивно відобразилось би на бюджетному плануванні. Левову частку роботи, пов'язаної з обґрунтуванням нормативів бюджетної забезпеченості, міг би виконувати науково-дослідний фінансовий інститут Міністерства фінансів

України, який має для цього необхідні висококваліфіковані кадри, інформаційну та матеріальну базу.

Размещено на Allbest.ru