Бюджетные риски пенсионной реформы в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Бюджетные риски пенсионной реформы в Российской Федерации

Соловьев Аркадий Константинович

Начальник Департамента актуарных расчетов и стратегического планирования д.э.н., профессор Финансового университета заслуженный экономист РФ

Аннотация

Проблеме повышения пенсионного возраста в России придается стратегическое значение. Для ее решения, наряду с демографическими параметрами долгосрочного развития пенсионной системы, необходимо учитывать весь комплекс макроэкономических условий развития государства, и государственные пенсионные обязательства должны учитываться при формировании долгосрочной макроэкономической и демографической стратегии государства.

Не менее значимым является влияние конкретных параметров актуарных оценок демографических и макроэкономических условий повышения пенсионного возраста в России, а также практические предложения по нивелированию негативных экономических последствий введения этой меры. Это требует принципиального изменения методологических подходов к решению задачи повышения пенсионного возраста с помощью методов актуарного прогнозирования.

Основной вывод заключается в том, что повышение пенсионного возраста должно быть направлено исключительно на экономическое стимулирование формирования пенсионных прав застрахованных лиц в долгосрочной перспективе, а не на краткосрочную экономию средств федерального бюджета. пенсионный возраст реформа

Ключевые слова: пенсионный возраст, стратегическое планирование, долгосрочное прогнозирование, актуарные расчеты, продолжительность жизни, демографическая стратегия, страховая пенсия, федеральный бюджет.

Учитывая демографические изменения в структуре населения для принятия экономически обоснованного решения по пенсионному возрасту необходимо рассматривать в непосредственной взаимосвязи с наиболее важным фактором сбалансированности страховой пенсионной системы -- макроэкономической стратегией государства, поскольку пенсионные обязательства перед населением являются самыми долгосрочными в стратегических программах развития любой страны. Поэтому пенсионные параметры (как по формированию пенсионных прав, так и по их реализации) должны применяться как базовые факторы долгосрочного социально-экономического развития государства и целевые макроэкономические параметры [Соловьев, Донцова, 20015, с. 22]. Повышение пенсионного возраста рассматривается как важнейший инструмент преодоления «бюджетного кризиса» и залог долгосрочной устойчивости государственной пенсионной системы. Повышению пенсионного возраста придается статус структурной реформы, обеспечивающей соответствие ПФР рыночным экономическим и социальным отношениям. При этом традиционно ссылаются на благополучные во всех отношениях западные эталоны пенсионных систем, где возраст назначения пенсий установлен на уровне 65 лет и даже выше, не акцентируя внимания на макроэкономические и социальные условия, в которых функционируют все успешные западные пенсионные системы.

Однако, анализ именно этих условий, а также профессиональное изучение институциональных особенностей образцовых западных пенсионных систем с целью сопоставления с отечественными характеристиками позволяет выявить принципиальные различия.

Во-первых, пенсионный возраст должен рассматриваться как одна из параметрических характеристик национальной пенсионной системы, которая является производной не только и не столько от демографических условий, сколько от макроэкономических особенностей конкретной страны (причем, не только в текущий период, а в течение всего пенсионного цикла -- 70-80 лет).

Во-вторых, все сторонники линейной зависимости возрастного норматива назначения пенсии от общей продолжительности жизни игнорируют законодательно установленный факт -- страховой механизм формирования пенсионных прав работников, который в отношении пенсионного возраста имеет ключевое значение. Поскольку в страховой пенсионной системе возраст назначения пенсии является производной величиной от продолжительности трудового стажа и продолжительности периода выплаты страховой пенсии. Однако при установлении этой возрастной границы исходными параметрами должны служить фонд зарплаты (доля в ВВП) и структура рынка труда, т.е. наличие рабочих мест.

Взаимозависимость указанных факторов определяет условия реализации базового страхового принципа современной пенсионной системы -- эквивалентность пенсионных прав и пенсионных обязательств, который на практике означает, что увеличение пенсионного возраста автоматически приведет к увеличению пенсионных прав, которые неизбежно придется «отдать» каждому застрахованному лицу. А экономия бюджетных расходов на невыплате отложенного назначения пенсии достигается исключительно за счет граждан, не доживших до нового возраста. Однако такой «источник» бюджетной экономии имеет жесткие социально-демографические ограничения -- сохраняется высокий уровень смертности пожилого населения, особенно -- мужчин. Даже при действующем пенсионном возрасте до пенсии доживают только две трети мужчин, начавших трудовую деятельность в 20 лет.

При увеличении пенсионного во возраста на 5 лет -- до пенсии доживет значительно меньше половины мужчин (около 40%), что не соответствует международно-принятым нормам и рекомендациям МОТ по минимальным нормам социальной защиты цивилизованного государства, и превращает государственную пенсионную систему из общедоступной в ограниченно-доступную [Соловьев, 2015, 45].

Как наглядно демонстрирует сравнение России со странами ОЭСР в сопоставимых условиях периода «дожития» (продолжительность жизни после определенного возраста), в течение которого должна выплачиваться государственная пенсия, ни в обозримом прошлом, ни в настоящее время демографических оснований для аврального повышения возраста назначения пенсии нет. Кстати говоря, долгосрочный прогноз Росстата также свидетельствует о большом отставании темпов роста продолжительности жизни старших возрастов в России по сравнению с населением стран Запада (особенно -- мужского населения) [Доклад Всемирного банка].

Решение по проблеме пенсионного возраста необходимо принимать исходя из экономических расчетов, а не популистских соображений, ориентированных на «западный опыт».

Для этого, в первую очередь, необходимо завершить страховую пенсионную реформу, которая позволит в процессе стратегического планирования и прогнозирования вывести бюджет ПФР из сферы влияния госбюджета, со всеми вытекающими последствиями.

Социальные расходы (на пенсионное обеспечение, на здравоохранение, образование, социальную помощь и др.) составляют четверть бюджетных расходов, и главное место в них занимают пенсионные обязательства. Поэтому показатель пенсионного возраста по существу становится одним из бюджетоформирующих параметров в процессе стратегического планирования и прогнозирования в нашей стране. В условиях углубления системного бюджетно-финансового кризиса самым общественно значимым вопросом является повышение пенсионного возраста, отодвигая на задний план курс доллара, стоимость нефти и др. [Соловьев, 2014, с. 180].

Пенсионный возраст сторонниками его повышения позиционируется как главный фактор экономии бюджетных средств путем принудительного сокращения численности новых назначений страховой пенсии на основании факта увеличения продолжительности жизни населения [Кудрин, Гурвич, 2012, с. 12].

Однако экономические и социальные результаты повышения пенсионного возраста для решения финансовых проблем госбюджета зависят не только от сокращения численности пенсионеров, но и от целого комплекса как внутри системных, так и внешних -- макроэкономических факторов развития государственного пенсионного обеспечения. Поэтому проблемы повышения пенсионного возраста должны рассматриваться не только и не столько в линейной зависимости от демографических показателей увеличения продолжительности жизни, а с учетом социально-экономических предпосылок и последствий для общества в целом и государственного бюджета, в частности.

Пенсионная система современного цивилизованного общества в общемировой практике по своей институциональной сути является интегральным индикатором социальной ориентированности государства, его экономического базиса и социально-политической надстройки. Базовыми критериями социальной ориентированности общепризнаны такие показатели, как размер государственной пенсии и нормативно установленный возраст назначения пенсии на общих основаниях (т.е. по старости).

Количественными критериями измерения трудового вклада в страховой пенсионной системе являются показатели трудового стажа и заработной платы/до- хода (в условно-накопительной модели -- накопленный пенсионный капитал/ сумма страховых взносов). При этом как солидарные, так и фондированные пенсионные программы позволяли диверсифицировать условия формирования, размеры пенсии и экономически стимулировать различные категории застрахованных лиц к активному участию в формировании собственных пенсионных прав, не меняя их институционально-страховой сущности [Аналитический доклад, 2012].

В традиционных страховых пенсионных системах параметрическими характеристиками являются продолжительность трудового стажа, учитываемого в пенсионных правах, и размер заработка, подлежащего обязательному пенсионному страхованию. Указанные параметры хотя и регулируются страховщи- ком-государством, но в первую очередь зависят от самого застрахованного лица, и должны стимулировать его к увеличению своих пенсионных прав, а государство должно создавать объективные («внешние») экономические и социальные условия для этого.

Другие же параметры государственной страховой пенсионной программы: размер страхового тарифа, минимальные и максимальные требования к участникам пенсионной системы (для реализации пенсионных прав), «пенсионная формула» (как экономический механизм учета взаимосвязей трудовых прав застрахованных лиц и государственных пенсионных обязательств перед ними), условия солидарно-страхового перераспределения пенсионных прав, как внутри одного поколения, так и между поколениями, льготы и привилегии для отдельных категорий участников пенсионной системы (как страхователям, так и застрахованным лицам) и др., зависят только от страховщика.

Перестройка на страховые механизмы формирования пенсионных прав установила прямую зависимость всех ее параметров от «внешних» факторов, которые определяют первичные функции базового элемента пенсионной системы -- страховой пенсии: ее размер, страховой тариф и трудовой стаж (период выплаты/ получения пенсии априорно считается пожизненным).

Страхуемый размер материального обеспечения пенсионера должен соответствовать «достойному уровню жизни пожилого человека». В настоящее время в качестве показателя для оценки «достойного уровня» применяется соотношение среднего размера страховой пенсии с прожиточным минимумом пенсионера (ПМП), который до настоящего времени является единственным социальным нормативом пенсионного обеспечения. В текущий период он составляет около 1,7 ПМП. С учетом объективных факторов долгосрочного социально-экономического развития страны рассчитывать на средний её размер более чем в 2,5 ПМП для современного поколения застрахованных лиц не приходится (1).

Наряду с экономическими принципами страховой пенсионной системы (эквивалентность, сбалансированность, сохранность и др.), которые обеспечивают увязку с бюджетной системой, она должна отвечать социальным принципам обязательного пенсионного страхования, которые обеспечивают ее влияние на весь макроэкономический комплекс страны. Пенсионная система в цивилизованном обществе должна рассматриваться не только и не столько как потребитель бюджетных ресурсов, а как определяющий фактор долгосрочного социально-экономического развития.

Исходя из этих условий, размер пенсии и продолжительность ее получения должны быть строго соотнесены со стажем работы и уплаченными страховыми взносами, чтобы период получения страховой пенсии позволял полностью реализовать накопленные пенсионные права, а размер страховой пенсии -- поддерживать достигнутый к старости уровень жизни на протяжении всего периода ее получения, т.е. обеспечивать достойный уровень жизни не только в момент ее назначения.

Пенсионный возраст должен рассматриваться, как это практикуется в развитых пенсионных системах, как одна из параметрических характеристик государственного управления формированием пенсионных прав. Однако в отличие от других параметрических инструментов (размер страхового взноса, продолжительность страхового стажа, минимальная и максимальная норма солидарного перераспределения и др.) пенсионный возраст влияет на все звенья процесса формирования пенсионных прав. Поэтому при обосновании повышения пенсионного возраста необходимо учитывать синергетический эффект взаимодействия институциональных и параметрических факторов.

Поэтому повышению пенсионного возраста должна предшествовать (либо сопровождать) институциональная пенсионная реформа экономических взаимосвязей на основе страховых принципов формирования пенсионных прав, обеспечивающая нормативную эквивалентность пенсии стажу и заработку, с одной стороны, и минимальный уровень материального обеспечения, с другой [Стратегия-2020, 2013, с. 205].

Объективным условием повышения пенсионного возраста является адаптация установленного возраста к макроэкономическим условиям развития экономики страны как современным, так и в долгосрочной перспективе

На практике это означает, например, создание новых дополнительных рабочих для всех категорий пожилых граждан предпенсионного возраста, независимо от возможности продолжения трудовой деятельности. Обоснованность данного требования к современному рынку труда доказывается фактом растущего «дефицита» трудового стажа (недостаток стажа относительно необходимой его продолжительности для получения среднестатистического размера пенсии) для формирования пенсионных прав, в первую очередь у женщин. С учетом прогнозируемой структуры рынка труда и сокращения числа рабочих мест проблема недостатка стажа для формирования даже минимального объема пенсионных прав к середине двадцатых годов коснется и мужчин.

Результаты актуарных расчетов необходимой продолжительности трудового стажа для формирования пенсионных прав для получения страховой пенсии в размере, адекватном современным представлениям об уровне жизни среднестатистического пенсионера (2,5 ПМП) в течение всего периода дожития показывают существенные отклонения от прогнозируемых макроэкономических и демографических параметров. С учетом выявленных проблем рассмотрим демографический фактор повышения пенсионного возраста -- рост продолжительности жизни и соответственно -- количества пенсионеров, которые становятся «непосильной нагрузкой на экономику -- на бизнес и госбюджет». При этом акцент делается на повышение пенсионного возраста, проведенное в странах Запада в ответ на «демографический кризис».

Однако для повышения пенсионного возраста практически во всех странах ОЭСР, в отличие от России, есть существенный резерв: в большинстве из них ожидаемая продолжительность жизни при рождении для мужчин существенно превышает 70 лет, женщин -- выше 80 лет. В России же такого демографического резерва нет: ожидаемая продолжительность жизни у нас составляет 62 и 74 года, соответственно. Отсюда следует обоснованный вывод, что при расчете демографической нагрузки на экономику необходимо учитывать национальную специфику отечественной пенсионной системы, которая в 2,5 раза отличается от западных пенсионных систем, которые еще в прошлом веке завершили переход на страховые принципы формирования пенсионных прав и преодолели проблемы институциональной многоукладности пенсионного обеспечения.

Исходя из нового механизма формирования пенсионных прав, более поздний выход на пенсию приведет к уменьшению ожидаемого периода выплаты пенсии -- периода дожития (снижению числового значения знаменателя пенсионной формулы) и увеличению продолжительности трудовой деятельности -- стажа работы (росту числового значения числителя пенсионной формулы). Следовательно, увеличатся размеры установленных пенсий и, соответственно, возрастут расходы ПФР и трансферты федерального бюджета на их выплату.

Актуарные расчеты показывают, что одна из главных целей повышения возраста -- сокращение расходов федерального бюджета -достигается только на краткосрочном периоде с последующим адекватным ростом расходов на увеличившийся объем пенсионных прав. Решение же стратегической задачи -- долгосрочной устойчивости пенсионной системы может быть достигнуто только при осуществлении комплекса мероприятий как в самой пенсионной системе (параметрической настройке ее нестраховых сегментов), так и внешних -- макроэкономических факторов функционирования пенсионной системы [Стратегия долгосрочного развития, 2012].

При этом главное направление «предотвращения демографической угрозы старения» для роста нагрузки на федеральный бюджет заключается не в сокращении численности пенсионеров и секвестировании их пенсионных прав различными методами, а в создании объективных условий на рынке труда для реализации трудовых прав граждан на занятость и, соответственно, на зарабатывание собственных пенсионных прав в солидарной страховой пенсионной системе.

Список литературы

Кудрин А., Гурвич Е. Старение населения и угроза бюджетного кризиса. Вопросы экономики, №3, 2012, С. 10-18

Соловьев А. К., Донцова С. А. Актуарное моделирование изменения пенсионного возраста в России на основе долгосрочного макропрогноза; М.: Экономист №12,2015, С. 14-30

Соловьев А. К. Актуарный анализ условий изменения пенсионного возраста; М.: Финансы №12, 2015, С. 42-47

Соловьев А. К. Пенсионная реформа: иллюзии и реальность (учебное пособие) М.: Учебное пособие. ООО «Проспект», 2014 С. 4-296

Аналитический доклад «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы РФ с учетом влияния мирового финансового кризиса». МЗСР - 2012

Доклад Всемирного банка «Перевернутая пирамида: системы пенсионного обеспечения перед лицом демографических проблем в странах Европы и центральной Азии». ВБ -2011

Стратегия-2020:Новая модель роста ! новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социальноэкономической стратегии России на период до 2020 года. Книга 1;под научн. ред. В. А. Мау, Я. И. Кузьминова. | М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. ! 430 с.

Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации» утверждена Распоряжением Правительства РФ от 25.12.2012 № 2524-р

Размещено на Allbest.ru