Середньострокове бюджетування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Середньострокове бюджетування

Тірбах Л.В.

Київський національний торгово-економічний університет

Анотація

середньостроковий бюджетний планування

У статті проаналізовано досвід і сучасну практику багаторічного бюджетного планування у розвинутих країнах, розкрито деякі напрями запровадження цього підходу до бюджетного процесу, а також окреслено можливі шляхи поглиблення й розширення практики середньострокового бюджетного планування в Україні.

Ключові слова: середньострокове бюджетування, бюджетне планування, державні фінанси, прогнозування, бюджетний процес.

Постановка проблеми

Актуальність цієї тематики зумовлена сучасними тенденціями у бюджетних процесах країн світу, необхідністю розвитку таких інструментів бюджетного управління, які б забезпечували поступове виконання стратегічної (довгострокової) економічної та соціальної політики держави найефективнішим і найраціональнішим шляхом. Новою редакцією Бюджетного кодексу України закладено основи середньострокового бюджетного планування, однак повне його впровадження потребуватиме чимало зусиль і часу. Проте, на нашу думку, в Україні недостатньо вивчені й проаналізовані досвід минулих років і сучасні інструменти бюджетного управління, що застосовуються у розвинутих країнах, з точки зору можливості їхньої адаптації і застосування у бюджетному процесі держави.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Ідеологія бюджетування була окреслена у працях видатних вчених-економістів ХХ сторіччя: Дж. Б'юкенена, Дж.М. Кейнса, В.О. Кі-молодшого, Е. Майєра, М.С. Лоуренса, П. Самуельсона, Д. Томасі, Р. Ролкера, Р. Алена, Р. Зоді й інших.

На жаль, серед вітчизняних напрацювань питання використання технологій бюджетування на рівні державних фінансів майже не досліджено за виключенням окремих праць професорів В. Андрущенка та В. Федосова. Проте, певний внесок до теоретичних питань сутності бюджету і напрямів використання бюджетних коштів, що є теоретичними підвалинами для бюджетування, зробили такі вітчизняні вчені як С. Буковинський, О. Василик, Л. Дробозіна, І. Луніна, Ю. Ляшенко, Ц. Огонь, В. Опарін, К. Павлюк, Ю. Пасічник, В. Суторміна, С. Юрій та інші.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми

Бюджетне планування має певні недоліки. По-перше, надмірне сподівання на оцінки майбутніх показників при формуванні бюджету може призвести до негнучкості та інертності у фіскальній політиці. По-друге, занадто оптимістичні проектування багаторічного бюджету можуть бути використані як виправдання для необґрунтованих програм витрачання державних коштів. По-третє, залежно від цілей впровадження багаторічного бюджетування у бюджетний процес і обраного підходу до цього на практиці повномасштабне багаторічне бюдже- тування може бути настільки складним і адміністративно затратним інструментом, що здатне відвернути увагу й ресурси від фундаменталь- ніших завдань розвитку й удосконалення відповідних річних бюджетів. Ось саме ці проблеми потребують широкого дослідження.

Мета статті. Охарактеризувати та проаналізувати середньострокове бюджетування.

Виклад основного матеріалу

У зарубіжній науковій літературі з питань бюджету і бюджетного планування такий підхід описується різними термінами, наприклад, «планування та прогнозування витрат», «багаторічне бюджетування» тощо. Прогнозування передбачає оцінювання майбутніх бюджетних ресурсів і потреб у видатках, тоді як процес планування більше зосереджується на формуванні цілей і політики. Мета середньострокового планування й прогнозування витрат полягає здебільшого у підвищенні дисципліни управління державними витратами. Вказана постановка мети визначає такі завдання: встановлення всеохоплюючих цільових показників фіскальної політики й чітке визначення того, яким шляхом уряд досягатиме (або дотримуватиметься) їх протягом певного періоду; на подальших етапах цільові показники фіскальної політики можуть бути інтерпретовані у показники граничних витратних обмежень бюджету; забезпечення повної й достовірної інформації про середньострокові витрати уряду; надання більшого простору при ініціюванні змін у бюджетній політиці, запровадження яких відбуватиметься протягом не одного року, та забезпечення механізмів моніторингу і контролю за реалізацією цих змін; вплив бюджетних наслідків поточних політичних рішень на бюджети майбутніх років, витрати на реалізацію яких не повністю відображені у поточному бюджеті. Це можуть бути: майбутні періодичні (постійні) витрати державних проектів капітальних інвестицій; видатки на програми, що набувають чинності наприкінці бюджетного року, відтак, їхню повну вартість у бюджеті не відображено; програми, вплив яких на видатки майбутніх років підвищуватиметься зі зростанням рівня їхнього запровадження; політичні зобов'язання, бюджетні наслідки яких не відображаються у поточному році, але їхнього впливу зазнають бюджети майбутніх років.

Багаторічне бюджетування застосовувалося у 1970-х роках переважно як інструмент для розроблення нових програм і розподілу фінансових ресурсів для них у наступних бюджетних періодах. За інформацією ОЕСР, країни, що практикували складання багаторічних бюджетів, на початковому етапі стикнулися з двома ключовими проблемами, а саме: 1) тенденцією до переоцінки економічного зростання своїх країн та наявних фінансових ресурсів у прогнозованому періоді; 2) тенденцією відомств, що витрачають бюджетні кошти, сприймати середньострокові прогнозні показники видатків як реальні бюджетні призначення. Звісно, це ускладнювало необхідні коригування видатків у напрямі їхнього скорочення, навіть коли було очевидно, що базові економічні припущення надто оптимістичні або пріоритети політики зазнали змін.

Наприклад, у 1970-х роках у Великобританії багаторічні бюджети формувалися здебільшого у реальних показниках, на відміну від номінальних. Коли економічне зростання припинялося й інфляція швидко набирала обертів, прогнозні показники видатків коригувалися автоматично. Це зумовлювало тривалий тиск на державні фінанси. На той час багаторічне бюджетування також створювало ефект «ударних хвиль» у сфері державних видатків, що полягав у збільшенні обсягів державних видатків у поточному бюджетному році й стримуванні витрат протягом наступних років. Розпорядники бюджетних коштів вели перемовини про обмін обсягами скорочення видатків у майбутніх роках для утримання поточного рівня бюджетних асигнувань.

Система управління видатками й політикою (PEMS) діє від початку 1980-х років у Канаді. До неї входило формування п'ятирічної динамічної фіскальної програми. Результати не виправдали очікувань. Однією з причин невдалого функціонування системи було внесення до багаторічних оцінок показників витрат так званого програмного резерву. Міністерства і відомства, що витрачають бюджетні кошти, тлумачили цю політику як сигнал до готовності уряду витрачати кошти на рівні, вищому за обсяги взятих зобов'язань. Тому вони подавали нові й нові витратні пропозиції до відповідних комітетів з питань політики, щоб отримати свою «частку» резерву. Отже, ця система була радше трансакційною, аніж розподільною, ініційованою новими витратними пропозиціями.

Ураховуючи досвід минулих років і необхідність постійного контролю над державними видатками, з середини 1980-х років погляд на систему багаторічного бюджетування змінився. Систему багаторічного бюджетного планування як інструмент визначення й формування нових програм почали сприймати й використовувати і як інструмент управління державними витратами та розподілу фінансових ресурсів країни за умови жорстких бюджетних обмежень. «Уряди різних країн-членів ОЕСР переорієнтували свої багаторічні бюджети із фінансових планів на перспективні оцінки, з інструменту розширення програм на стримування майбутніх витрат. У деяких країнах це відбилося у відповідних правилах, за якими перспективні оцінки мають базуватися на незмінній політиці, тобто вони є лише оцінками майбутніх витрат чинних програм» [1, с. 139].

У різних країнах визначення і методологія багаторічного бюджетного планування можуть відрізнятися. У кожній країні, де запроваджено цей підхід, методи багаторічного бюджетування з часом змінювалися залежно від політичних інтересів і пріоритетів певного періоду.

Сьогодні в Україні запровадження середньострокового планування в бюджетний процес перебуває на початковому етапі свого розвитку і супроводжується певними труднощами. У бюджетному процесі на центральному рівні застосовуються окремі фрагменти середньострокового бюджетного планування і прогнозування. Розробка середньострокових бюджетних оцінок має робочий характер застосування: при формуванні річного бюджету на плановий період середньострокові бюджетні оцінки, що розроблені у попередньому бюджетному циклі, не використовуються, тобто вони не мають динамічного характеру. Вітчизняні науковці зазначають, що здійснюване сьогодні середньострокове бюджетне планування «має радше декларативний, ніж практичний характер: середньострокові планові показники виконують роль скоріше довідкової інформації і не є основою для планування фінансових показників щорічного бюджету» [7]. Така ситуація пояснюється здебільшого відсутністю в Україні затвердженої методології середньострокового планування бюджету.

Не дивлячись на різноманітні підходи до середньострокового бюджетування можна виділити його загальні риси:

1. Єдиний підхід при прийнятті рішень. Оскільки основною ціллю бюджетування є пов'язування бюджетних видатків з пріоритетами державної політики, то процес багаторічного планування як механізм стратегічного розподілу державних ресурсів повинен здійснюватися обґрунтовано та неупереджено, тобто без навмисного надання привілеїв для виконання будь-якої державної програми. Наприклад, в Україні бюджетні програми перетворилися в інструмент лобістської боротьби за додаткові бюджетні ресурси. У свою чергу, безпідставне збільшення обсягів фінансування державних програм приводить до роздування видаткової частини бюджету, що не підкріплена джерелами наповнення. Загроза розбалансування бюджету вимушує парламент зменшувати видатки і в такий спосіб скорочувати асигнування на реалізацію важливих для соціально-економічного розвитку програм.

2. Бюджетні обмеження, що встановлюються «зверху до низу» не повинні перевищуватися у середньостроковій перспективі. Бюджетним Кодексом України (ст. 38) передбачено подання разом з проектом Державного бюджету на наступний рік середньострокового прогнозу на попередні три роки за агрегованими показниками. Однак бюджет на середньострокову перспективу не затверджується Верховною Радою, не маючи законодавчої основи бюджетні обмеження втрачають сенс [2].

3. Орієнтація на результати. Здійснення бю- джетування передбачає ефективне використання грошових коштів, тобто «усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів». Таким чином, оцінка витрат на реалізацію державних програм повинна відбуватися у відповідності до індикаторів результативності. В Україні Наказом «Про паспорти бюджетних програм» впроваджено чотири обов'язкових показники результативності: показники затрат, показники продукту, показники ефективності показники якості. Слід зазначити, що розрахунки цих показників не дають реальної картини щодо визначення результативності видатків бюджету після реалізації тієї або іншої програми. Паспортизація програм носить формальний характер, а відсутність інтегрованих показників результативності не дозволяє розрахувати отриманий соціально-економічний ефект від здійснених заходів, а відтак й реально оцінити витрати на здійснення тієї або іншої програми [3].

4. Пов'язування щорічного і багаторічного бюджетування, що передбачає узгодження усіх дій учасників бюджетного процесу як «зверху до низу», так й «знизу до верху» у відповідності до встановлених пріоритетів соціально-економічного розвитку у межах загального обмеження обсягу ресурсів. Українська практика постійних змін Закону про Державний бюджет (наприклад, у 2009 р. кількість змін зросла до 14) приводить до того, що середньостроковий прогноз втрачає сенс орієнтира фінансового забезпечення державних програм.

5. Встановлення пріоритетів стратегічного розвитку держави. Ці пріоритети одночасно з бюджетними обмеженнями є рушійним механізмом у ході складання бюджету. Тільки на цьому етапі бюджетного процесу вони можуть переглядатися. У свою чергу, затверджені бюджетні рішення по агрегованим показникам у подальшому деталізуються для визначення оціночних показників середньострокового бюджетування. Відсутність законодавчо оформлених стратегічних документів в Україні спричиняє неузгодженість бюджетних програм з пріоритетами розвитку у перспективі, а не розробленість процедури визначення пріоритетів тільки усугубляє цей процес [4].

В Україні середньострокове бюджетне планування як елемент програмно-цільового методу запроваджується з метою: поліпшення макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених і реалістичних прогнозів доходів бюджету; визначення загальних цілей бюджетної політики й забезпечення відкритості у їхньому досягненні впродовж багатьох років; визначення і дотримання чітких пріоритетів у сфері державних видатків; забезпечення можливості ініціювання змін у бюджетній політиці та механізмів контролю за їхньою реалізацією; удосконалення розподілу бюджетних коштів, спрямованих на досягнення стратегічних пріоритетів як за функціями, так і між відповідними функціями; підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за ефективне й раціональне їх використання; посилення загального бюджетного контролю [5].

Нині роль середньострокового бюджетного планування в Україні у бюджетному процесі обмежується довідково-інформаційною функцією при розробленні проекту бюджету на відповідний рік. Це пов'язано переважно з об'єктивними і суб'єктивними чинниками бюджетного процесу: недостатньою обґрунтованістю і точністю макроекономічного прогнозування, частими змінами податкового законодавства, наявністю значних, закріплених законодавчо, соціальних гарантій, які не забезпечені фінансовими ресурсами, залежністю видатків від структурних реформ і т. ін.

Основними функціями середньострокового фінансового планування, на нашу думку, мають бути: відображення основних напрямів бюджетної політики, що здійснюється органами законодавчої й виконавчої влади в державі; вибір раціональних шляхів бюджетного забезпечення передбачуваного рівня економічного й соціального розвитку на основі ефективного використання наявних у суспільстві ресурсів; дотримання необхідного рівня перерозподілу бюджетних ресурсів для досягнення темпів і пропорцій розвитку економіки й підвищення суспільного добробуту; встановлення раціональних форм мобілізації бюджетних ресурсів і на цій основі визначення їхньої оптимальної структури.

Організація середньострокового бюджетного планування може бути ефективною тільки тоді, коли в неї закладатимуться науково обґрунтовані принципи, до яких, на нашу думку, належать: комплексний підхід до основних параметрів економічного й соціального розвитку в тісному взаємозв'язку з наявними бюджетними можливостями; оптимальне використання бюджетних ресурсів із метою першочергового забезпечення бюджетними ресурсами пріоритетних напрямів розвитку економіки й соціальної сфери; раціональне визначення джерел одержання бюджетних ресурсів та їхнього перерозподілу через ланки бюджетної системи; єдність у використанні бюджетних показників, здійснення бюджетних розрахунків, застосування єдиної методології прогнозування тенденцій і напрямів розвитку; наукове обґрунтування планів, що передбачає реальність прогнозних розрахунків, їхню економічну обґрунтованість, використання прогресивної методології, норм і нормативів; виділення бюджетних ресурсів з урахуванням результативності їхнього використання; конкурентність розподілу частини бюджетних ресурсів за результатами оцінки ефективності використання бюджетних коштів; гарантованість виконання чинних бюджетних зобов'язань; спадкоємність прогнозних бюджетних показників за конкретними роками в межах щорічно розроблюваного прогнозу на відповідний строк; фінансової відповідальності; прозорості, публічності.

Водночас необхідна чітка методологія коригування здійснених бюджетних прогнозів, оцінки стійкості й ризиків, ув'язування з цілями і пріоритетами середньострокової бюджетної політики й умовами їхньої реалізації, формування граничних обсягів витрат для головних розпорядників бюджетних коштів на трирічний період. Для цього Кабінету Міністрів України необхідно затвердити порядок розроблення середньострокового бюджету, що визначає його формат, процедуру перегляду параметрів, використання в бюджетному процесі, взаємозв'язок із щорічним проектом бюджету. З метою підвищення ролі середньострокового бюджету пропонується затвердити цей порядок постановою Кабінету Міністрів України.

Затвердження середньострокового бюджетування як закону внаслідок напрацювання певного досвіду середньострокового бюджетного планування можливе за одним із варіантів. Це -- затвердження укрупнених показників бюджету на другий і третій (можливо, на четвертий і п'ятий) роки бюджетного циклу законом про бюджет на відповідний фінансовий рік; затвердження перспективного фінансового плану окремим законом, що приймається до внесення закону про бюджет (з можливістю його коригування).

В обох варіантах досягається законодавче закріплення усіх переваг середньорічного бюджетного планування. Основною перевагою першого варіанта є його відповідність наявній практиці, однак у цьому разі розподіл між поточним і середньостроковим плануваннями буде недостатньо чітким, що не дасть змоги суттєво спростити процедуру прийняття щорічного бюджету. У другому варіанті з'являється можливість окремого, якіснішого і менш тривалого за строками розроблення середньострокових і поточних питань бюджетного планування, водночас можуть виникнути труднощі у їхньому опрацюванні [6, с. 7-9].

Впровадження середньострокового бюджетування в Україні відбувається вкрай повільно. Не дивлячись на прийняття низки законодавчих документів, регламентуючих процес бюджетування, багаторічне планування, що є складовою програмно-цільового формування бюджету, не має правого та методичного забезпечення.

Висновки. Середньострокове бюджетне планування повинно стати важливим інструментом управління державними фінансами й буде основою для здійснення державної соціальної та економічної політики. Впровадження середньострокового планування полегшить бюджетний процес і сприятиме підвищенню результативності податково-бюджетної політики.Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі: розпорядження

Список літератури

1. Державний бюджет і бюджетна стратегія 2012-2014: стабілізація та сталий розвиток в умовах реформування економіки України: у 4 т. / ДННУ «Акад. фін. управління»; за заг. ред. Ф. О. Ярошенка. - К., 20і1. - Т. 2: Бюджетна стратегія і Державний бюджет 2012: збалансованість,прозорість, реалістичність. - 2011. - 882 с.

2. Бюджетний кодекс України (Редакція станом на 01.01.2016) - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2456-17

3. Наказ Міністерства фінансів України від 15.04.2014 № 402 «Про затвердження Змін до Правил складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання» - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0047-03

4. Опарін В. М. Фінансова система України (теоретико-методологічні аспекти): Дис. д-ра екон. наук: 08.04.01 / Київський національний економічний ун-т ім. Вадима Гетьмана / В. М. Опарін - К., 2006. - 407 с.

1. Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 № 538-р - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: М1р:/Д:акоп5. га<іа^оу.иа/1ашз/зЬош/538-2002-р

2. Об одобрении Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах: постановление правительства РФ от 22.05.2004 № 249 // Финансовый бизнес. - 2004. - № 7/8. - С. 3-15.

3. Закон України «Про Державний бюджет України на 2016 р.» - [Електронний ресурс] - Режим доступу: М1р://зеагсЫ^а7акоп.иа/1_^с2.пБ:Ј/Ипк1/Т150928.Мт1

Размещено на Allbest.ru