Формування коштів місцевих бюджетів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формування коштів місцевих бюджетів

Після набуття Україною суверенітету розпочався процес становлення національної фінансової системи. Важливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав, що пов'язано з радикальною зміною концепції державної влади.

Становлення інституту місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи обумовило необхідність невідкладного практичного розв'язання проблем становлення місцевих фінансів, організації фінансової системи держави на принципово нових засадах. Основні положення формування місцевих бюджетів і їхніх взаємовідносин із Державним бюджетом України містяться у статтях 61-70 закону України «Про місцеве самоврядування», загальні положення якого відображають такі важливі для бюджетного процесу поняття, як «бюджет місцевого самоврядування», «мінімальний бюджет місцевого самоврядування», «обласний бюджет», «мінімальний рівень соціальних потреб» тощо. Проте, на сьогодні, в Україні не існує механізму, який би забезпечував розробку бюджетів усіх рівнів, а також регулював би відношення між ними.

До найбільш гострих проблем у сфері формування місцевих бюджетів, можна віднести: використання вільних бюджетних коштів, нестабільність доходної бази, неефективну систему вилучення надлишків загальнодержавних податків, недостатнє фінансування з Державного бюджету України.

Ситуація ускладнюється надмірною централізацією коштів на державному рівні, що ставить можливості реалізації органів місцевого самоврядування у повну залежність від Державного бюджету України, щодо реалізації покладених на них функцій. Сьогодні питання децентралізації бюджетної системи України виходять на перший план, адже фінансова децентралізація є однією з фундаментальних умов незалежності та життєздатності органів місцевої влади: децентралізація процесів ухвалення рішень збільшує можливості участі місцевої влади у розвитку підконтрольної їй території; фіскальна децентралізація сприяє ефективному забезпеченню суспільними послугами шляхом ретельнішого узгодження видатків органів влади з місцевими потребами і уподобаннями. Але реалізація законодавчо закріплено права кожного адміністративно-територіального утворення на економічну самостійність неможлива без наявності у кожного органу влади власного бюджету і права його складання, затвердження і виконання без втручання ззовні. А це означає, що кожен орган влади повинен володіти власними фінансовими джерелами, достатніми для організації управління економікою і соціальною сферою на своїй території.

Тому саме місцевим бюджетам, як основній фінансовій базі органів місцевого самоврядування, належать особливе місце в бюджетній системі нашої держави. Важлива роль відводиться місцевим бюджетам і у соціально-економічному розвитку території, адже саме з місцевих бюджетів здійснюється фінансування закладів освіти, культури, охорони здоров'я населення, засобів масової інформації; також фінансуються різноманітні молодіжні програми, видатки по упорядкуванню населених пунктів. Саме з місцевих бюджетів здійснюються видатки на соціальний захист та соціальне населення.

Проблема формування доходів місцевих бюджетів перебуває у центрі уваги багатьох вітчизняних науковців, зокрема: О. Барановського, С. Булгакова, Д. Василик, О. Кириленко, О. Крайника, І. Луніної, В. Піхотського, В. Федосова, С. Юрія та інших. Практичні рекомендації щодо збільшення дохідної частини місцевих бюджетів надано у наукових працях О. Гончаренка, О. Музики, В. Прохорової та ін.

І хоча з прийняттям Податкового кодексу України, нормами якого було скасовано ряд неефективних податків та зборів, а з прийняттям Бюджетного кодексу України здійснено перерозподілення бюджетних надходжень на користь місцевих, - проблема зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування та підняття рівня самодостатності місцевих бюджетів залишається не вирішеною, що обумовлює необхідність подальшого дослідження із наданням практичних рекомендацій.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (пункт 3, статті 16 [1]). Рівень самостійності органів місцевої влади значною мірою залежить від достатності доходної частини бюджетів місцевого самоврядування. Доходи місцевих бюджетів мають бути достатніми для ефективного здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування та формуються, перш за все, за рахунок власних надходжень місцеві податки та збори, що відповідає вимогам статті 9 Європейської Хартії місцевого самоврядування, в якій вказано, що «…органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону» [2].

Правовою основою для формування доходної частини місцевих бюджетів за рахунок власних коштів є: Бюджетний кодекс України, окремі положення Податкового кодексу України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші. До того ж, Бюджетним кодексом України передбачено формування доходної частини бюджетів із врахуванням обсягу міжбюджетних трансфертів [3]. Так, нормами статті 64 передбачено, що до складу доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів належать: від 25% до 100% (що стосується міста Севастополь) податку на доходи фізичних осіб (стаття 65 [3]); 50% збору за спеціальне використання лісових ресурсів в частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування, збору за спеціальне використання води (крім збору за спеціальне використання води водних об'єктів місцевого значення), плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення; плата за ліцензії на певні види господарської діяльності, а також здійснення експорту та імпорту; плата за сертифікати, плата за державну реєстрацію, державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам (част. 1, статті 64 [3]).

Частиною 1, статті 69 встановлюється перелік доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, до яких належать:

- податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності;

- плата за користування надрами для видобування корисних копалин місцевого значення; збір за спеціальне використання води водних об'єктів місцевого значення; збір за спеціальне використання лісових ресурсів (крім збору за спеціальне використання лісових ресурсів в частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування);

- плата за землю;

- місцеві податки і збори

- фіксований сільськогосподарський податок;

- штрафні санкції за порушення законодавства про патентування;

- адміністративні штрафи, що накладаються місцевими органами виконавчої влади та виконавчими органами місцевих рад та штрафні санкції внаслідок невиконання укладених розпорядником бюджетних коштів договорів з суб'єктами господарювання на придбання товарів, робіт і послуг за рахунок коштів місцевих бюджетів;

- надходження від орендної плати за майном, що перебуває в комунальній власності та ін.

По-друге, до дохідної частини місцевого бюджету відносяться кошти, що передаються з державного у вигляді фінансової підтримки перших, що гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення мінімальних соціальних потреб населення. Проте, мінімальний розмір місцевих бюджетів повинен визначатися на підставі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб. Така підтримка може здійснюватися у формі дотацій чи субвенцій.

Дотація (dotation від латів. dotatio - дар, пожертвування) - це трансферти грошових коштів, що надаються на безвідплатній і безповоротній основі без встановлення напрямів або умов їх використання. Дотації можуть надаватися бюджетам нижчого рівня а також юридичним і фізичним особам з метою покриття розриву між їх прибутками і витратами. Що стосується державних дотацій, то вони не мають цільового призначення, виділяються на безвідплатній та безповоротній основі [4, c. 43]. В свою чергу дотації поділяються на дотації вирівнювання (міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує) та додаткові дотації (част. 22, пункту 1, статті 2 [3]).

Субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції (част. 48, пункт 1, статті 2 [3]).

Розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та додаткових дотацій; субвенцій) визначається на основі формули, яка має враховувати такі параметри:

- фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

- кількість населення та кількість споживачів гарантованих послуг;

- індекс відносної податкоспроможності відповідного бюджету;

- розрахунковий обсяг кошика доходів місцевих бюджетів;

- коефіцієнт вирівнювання;

- норматив кількості працівників органів місцевого самоврядування в розрахунку до кількості населення.

Для визначення індексу відносної податкоспроможності відповідних бюджетів використовується кошик доходів місцевих бюджетів, визначений відповідно до статті 64 Бюджетного кодексу України. У 2011 році обсяг трансфертів з Державного бюджету місцевим становив 94 875,0 млн. грн.

Проте, вважаємо, що місцеві бюджети не повинні залежати тільки від фінансової підтримки у вигляді міжбюджетних трансфертів, а повинні мати і власні надходження. Було б доцільно здійснювати наповнення бюджетів за рахунок ресурсних платежів. Ресурсними платежами є податок чи збір, який справляється в процесі споживання природних ресурсів незалежно від їх обсягів, до яких відносяться: збір за спеціальне використання води; збір за спеціальне використання лісових ресурсів та плата за користування надрами.

Для посилення ролі ресурсних платежів в частині формування місцевих бюджетів, вважаємо доцільним внесення змін до статті 69 Бюджетного кодексу України, в частині уточнення складу та розміру доходів місцевих бюджетів які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Враховуючи те, що від неналежного та нераціонального використання природних ресурсів шкода спричиняється певній адміністративній одиниці, підхід законодавців щодо обсягів надходження від ресурсних платежів до бюджетів місцевого самоврядування, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів у розмірі: 50% збору за спеціальне використання лісових ресурсів в частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування; 50% від збору за спеціальне використання води та 50% плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім плати за користування надрами в межах континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони), що зараховується до міських бюджетів міст, - є не коректним (частина 1, статті 64 [3]).

Вважаємо необхідно зараховувати надходження від ресурсних платежів до місцевих бюджетів у розмірі 100%, до того ж, вважаємо доцільним, зараховувати ці платежі до місцевих бюджетів без урахування визначення обсягу міжбюджетних трансфертів. Необхідно внести зміни до пункту 5 «Прикінцеві положення» в частині зарахування екологічного податку, що стосується здійснення викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами забруднення; скидів забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти та розміщення відходів у спеціально відведених для цього місцях чи на об'єктах до місцевих бюджетів у розмірі 100%, з причин спричинення шкоди адміністративно-теріторіальній одиниці, де знаходяться такі об'єкти та необхідності постійного пошуку кошт на покращення екологічної ситуації від негативного впливу, що спричиняють такі викиди.

Тому пропонуємо, взагалі визначати порядок зарахування надходжень до місцевих бюджетів від ресурсних платежів у статті 69 Бюджетного кодексу України, доповнивши частину 1 підпунктами 22, 23, 24, 25.

Стаття 69. Доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів

1. До доходів загального фонду місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать:

22) плата за користування надрами для видобування корисних копалин та плата за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин;

23) збір за спеціальне використання лісових ресурсів

24) збір за спеціальне використання води;

25) екологічний податок, крім податку, що справляється за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) та/або тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк).

Аналіз динаміки надходження доходів до місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) свідчить, про щорічне збільшення загальних надходжень (на 9487,2 млн. грн) порівняно з 2010 роком та на 5940,8 млн. грн у порівнянні з 2011 роком (табл. 1).

місцевий бюджет кошти

Динаміка надходження доходів до місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) за 2009-2011 роки [5]

Аналіз структури надходжень до місцевих бюджетів свідчить, що найбільшу частку складає податок на доходи фізичних осіб (від 57,2% до 63,4%). Але спостерігаються постійні зміни обсягу надходжень від цього податку у загальній структурі, (рис. 1). Так, якщо цей показник у 2010 році становив 63,4%, то вже у наступному році відбулося зменшення на 0,9%, що може бути пов'язане із введенням прогресивної шкали оподаткування з податку на доходи фізичних осіб в частині запровадження ставки податку у розмірі 17%, якщо база оподаткування, тобто заробітна плата перевищує десятикратний розмір мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня звітного податкового року та визначена з урахуванням норм пункту 164.6, статті 164 Податкового кодексу України, яким передбачено її зменшення з метою оподаткування на суму єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування (стаття 167 [6]).

Структура надходжень до місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) у 2006-2011 роках (побудовано за даними [5]).

Стосовно надходжень до місцевих бюджетів у розрізі окремих видів податків, слід зазначити, що у 2011 році спостерігається збільшення надходжень від плати за землю, так якщо у 2010 році до місцевих бюджетів надійшло 8539,9 млн. грн, то у 2011 - 10700,9 млн. грн., що більше на 2161,0 млн. грн., тобто на 0,6%.

Збільшення надходжень від плати за землю, можливо пояснити збільшенням податкових ставок за земельні ділянки, розташовані в межах населених пунктів, нормативну грошову оцінку яких не проведено та за рахунок щорічної індексації нормативної грошової оцінки земель, за наявності такої (стаття 275, стаття 289 [6]). До того ж, збільшення надходжень плати за землю зумовлено:

- збільшенням площ, щодо яких проведена грошова оцінка земель;

- передачею в оренду на більш вигідних умовах земель запасу і резервного фонду;

- з більшенням орендної плати в результаті оформлення права постійного володіння і користування земельною ділянкою підприємств та організацій державної і комунальної власності;

- проведенням інвентаризації земельних ділянок, наданих у користування та оренду;

- переглядом укладених угод на оренду землі та розміру орендної плати [8].

Від 10,4% до 12,4% у загальній структурі надходжень займають неподаткові надходження. У 2011 році їх кількість склала 10,7 млрд. Грн., що на 22,2% більше від попереднього року (рис. 2).

Структура неподаткових надходжень місцевих бюджетів у 2006-2011 роках (побудовано за даними [5])

Одним із чинників зростання неподаткових надходжень та у їх структурі стало внесення змін щодо зарахування плати за ліцензії, які видаються місцевими органами влади, до неподаткових платежів у частині «Адміністративних зборів та платежів, доходів від некомерційної діяльності». Спостерігається суттєве скорочення (на 6,9%) доходів від власності та підприємницької діяльності, що пов'язано із прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху», яким передбачено зарахування 50% адміністративних штрафів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху до складу доходів Державного бюджету [7]. Так, тільки у 2010 році за цією статтею бюджетних надходжень надійшло 520,1 млн. грн.

Найбільшу кількість надходжень становлять власні надходження бюджетних установ і за останні два роки їх кількість у загальній структурі збільшилася на 4,1%.

Але дуже незначною залишається частка надходжень від місцевих податків у загальній структурі надходжень до місцевих бюджетів (лише 2,9%, хоча у порівнянні з 2010 роком відбулося збільшення на 1,9%), - це пояснюється, що до прийняття Податкового кодексу України на території місцевих громад повинно було справлятися 2 місцевих податки (податок на рекламу та комунальний податок) та 12 зборів, які були не бюджетонавнюючими. Проте нормами Податкового кодексу України скасовано майже усі види місцевих податків і зборів і запроваджено, замість них 2 податки (податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки та єдиний податок, який раніше входив до системи загальнодержавних податків) та 3 збори (збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності; збір за місця для паркування транспортних засобів та туристичний збір).

Але, не дивлячись на те, що у структурі податкових надходжень до місцевих бюджетів привалюють такі податки, як податок на доходи фізичних осіб та плата за землю, необхідно посилювати роль місцевих податків та зборів. Так, у більшості розвинутих країн місцеві податки становлять близько 30% усіх податкових надходжень до зведених бюджетів, зокрема в Японії - 35%, у Великобританії - 37%, в Німеччині - 46%, у США - 66% [9, с. 280]. Тоді як в Україні найвищий показник сягнув лише 7,04% - у 2011 році.

Закордонний досвід показує, що необхідно приділити увагу пошуку інших джерел бюджетних надходжень, зокрема податкових. І на сьогодні, одним з таких джерел міг би стати податок на нерухоме майно (порядок справляння якого передбачено з 1 липня 2012 року і регулюється нормами статті 265 Податкового кодексу України). Світовий досвід показує, що при використанні аргументованого підходу податок на нерухомість є вагомою статтею дохідної частини місцевих бюджетів. Він забезпечує до 95% надходжень до місцевих бюджетів у Нідерландах, 81% - у Канаді, 52% - у Франції, від 10 до 70% - у США. [10].

Варто зазначити, що цей податок має багато позитивних моментів, він досить простий та прозорий в адмініструванні; є відносно фіксованим у короткостроковій перспективі, що може забезпечити стабільні надходження до бюджету. Оподаткування нерухомості сприятиме кращому оцінюванню власних активів підприємствами та приведе до перерозподілу фондів від менш ефективного до більш ефективного власника, що на сьогодні є надзвичайно важливим для української економіки, зважаючи на непрозорий і часто неефективний розподіл власності в процесі приватизації. Податок на нерухомість успішно застосовується в багатьох країнах світу, що пояснюється багатьма причинами:

1) завжди можна чітко визначити об'єкт оподаткування, тому що він має постійне місцезнаходження, його легко виявити та ідентифікувати. Об'єктом виступають земля, будівлі та споруди. Об'єкт оподаткування має певну стабільність, що сприяє тривалості існування податку та забезпечує безперешкодний доступ до нього фіскальних органів;

2) досить легко встановити платника податку, яким є власник нерухомості або його орендар (якщо це передбачено законодавством);

3) податок на нерухомість виконує не тільки фіскальну функцію, а й допомагає вирішувати ряд соціальних проблем, тобто скасовувати соціальну нерівність, перекладаючи зобов'язання зі сплати на більш заможних платників. У країнах з ринковою економікою він виконує роль податку із заможних завдяки розвиненій системі пільг соціально незахищеним верствам населення.

Висновки

1. Аналіз сучасного стану надходжень до місцевих бюджетів та дослідження їх структури, дає можливість робити висновки, що, на сьогодні, єдиним та найбільш дієвим засобом збільшення фінансової основи місцевого самоврядування є посилення ролі місцевих податків, зокрема податку на нерухоме майно, відмінного від земельної ділянки. Дослідження сутності цього податку та вивчення закордонного досвіду, показали, що порядок його справляння - досить простий, а його ефективність достатньо висока, але його впровадження на території України спричинить деякі труднощі, до яких, насамперед, можна віднести відсутність кадастру нерухомості.

2. Ефективним джерелом поповнення місцевих бюджетів могло би стати перерозподілення частини коштів, що надходять до Державного бюджету України від ресурсних платежів, особливо враховуючи те, що від неналежного та нераціонального використання природних ресурсів шкода спричиняється певній адміністративній одиниці, підхід законодавців щодо обсягів надходження від ресурсних платежів до бюджетів місцевого самоврядування у розмірі 50% - є не коректним. Тому виникає потреба внесення змін до чинного бюджетного законодавства в частині доповнення частини 1, статті 69 Бюджетного кодексу України підпунктами 22, 23, 24, 25, які передбачатимуть зарахування надходжень від плати за користування надрами для видобування корисних копалин та плати за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; збору за спеціальне використання лісових ресурсів; збору за спеціальне використання води; екологічного податку, крім податку, що справляється за утворення радіоактивних відходів - до місцевих бюджетів.

Реалізація запропонованих заходів сприятиме зміцненню фінансової основи місцевого самоврядування та підняттю рівня самодостатності місцевих бюджетів.

Література

місцевий бюджет кошти

1. Про місцеве самоврядування в Україні [Електронний ресурс]: Закон України від 21 травня 1997 р., №280/97-ВР. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0% B2% D1% 80/print1329896557051809

2. Європейська хартія місцевого самоврядування [Електронний ресурс]. Дата підписання: 6 листопада 1996 р. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_036

3. Бюджетний кодекс України вiд 8 липня 2010 р., №2456-VI [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/2456-17/print1329896557051809

4. Біленчук П.Д. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право) / П.Д. Біленчук, М.В. Підмогильний, В.В. Кравченко // навч. Посібник. - К.: Атака, 2000. - 304 с.

5. Бюджетний моніторинг: аналіз виконання бюджету за 2011 рік [Електронний ресурс]: побудовано за даними інституту бюджету та соціально-економічних досліджень (ІБСЕД). - Режим доступу: http://www.ibser.org.ua/news/435/? lang=ua

6. Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. №2755-VІ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2755-17/print1329896557051809.

7. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху [Електронний ресурс]: Закон України від 24 вересня 2008 р., №586-VI. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/586-17

8. Деякі питання реформи місцевого самоврядування [Електронний ресурс]: розпорядження КМУ від 29 вересня 2010 р., №1910-р. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi? nreg=1910-2010-%F0.

9. Ярошевич Н.Б. Шляхи збільшення доходної бази місцевих бюджетів в Україні // Н.Б. Ярошевич, О.Я. Липа // Збірник науково-технічних праць Національного лісотехнічного університету України. - 2010. - Вип. 20.10. - С. 278-282.

10. Попадюк Н. Податок на нерухомість: реалії та перспективи [Електронний ресурс] / Н. Попадюк // Юридичний журнал. - 2007. - №12. - Режим доступу: http://www.justinian.com.ua/article.php? id=2837.

Размещено на Allbest.ru