Субсидии как инструмент социально-экономического развития региона

Размещено на http://www.allbest.ru/

«субсидии как инструмент социально-экономического развития региона»

Специальность

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

На правах рукописи

Бексултанов Камиль Бексултанович

Москва

2011

Работа выполнена в Центре экономики федеративных отношений

Учреждения Российской Академии наук Института экономики РАН

Научный руководитель - Доктор экономических наук, профессор

Бухвальд Евгений Моисеевич

Официальные оппоненты: Доктор экономических наук, профессор

КУЦУРИ Георгий Николаевич

Кандидат экономических наук

БЕЖАЕВ Олег Георгиевич

Ведущая организация - Российский экономический университет

им. Г.В. Плеханова

Защита состоится 21 июня 2011 г. в 12 часов на заседании Диссертационного совета Д.002.009.01 Института экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, д. 32.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН.

Автореферат разослан «_____» мая 2011 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета Д. 002.009.01

Кандидат экономических наук, доцент В.А. Потапов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Усиление вклада всех инструментов бюджетной политики в обеспечение устойчивости социально-экономического развития регионов России, в сокращение имеющейся здесь огромной дифференциации относится к числу ключевых слагаемых курса на модернизацию российской экономики, ее перехода на инновационный путь развития. Наличие значительного числа регионов, существенно отстающих в своем хозяйственном и социальном развитии, а также по показателям инвестиционной и инновационной активности выступает препятствием к системной модернизации российской экономики в целом. Решение этой задачи возможно только за счет согласованных действий Федерации и ее субъектов, в том числе, и в сфере бюджетной политики.

В современных условиях ни одно государство не может обойтись без предоставления финансовой помощи субнациональному уровню бюджетной системы, без использования различных бюджетных инструментов политики регионального развития. В российских условиях выбор форм и инструментов такого регулирования является одной из наиболее значимых проблем повышения эффективности функционирования бюджетной системы. Это связано с тем, что наиболее важные цели экономического выравнивания российских регионов пока не достигнуты. В Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р указывается такая важная задача совершенствования бюджетного процесса, как создание механизмов стимулирования российских регионов как участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ в экономике и социальной сфере.

Таким образом, до настоящего времени инструменты бюджетной политики в недостаточной мере реализуют себя как инструмент целенаправленной экономической и социальной политики, прежде всего, в направлении решения задач, определяющих региональный срез долговременной экономической стратегии государства. В этой связи, обоснование дальнейших путей реформирования бюджетных инструментов политики регионального развития по-прежнему остается в числе актуальных направлений экономических исследований, затрагивающих не только «чисто» финансовую проблематику, но и методологические основы государственной политики регионального развития, совершенствование экономико-правовых основ федеративных отношений и общей стратегии федеративной реформы в стране и пр. В работе делается попытка решения данного круга проблем на основе возрастающей роли субсидий в системе межбюджетных отношений. Субсидия - широко используемый инструмент бюджетного процесса; она используется для взаимодействия между бюджетами разного уровня, между бюджетом и внебюджетными фондами, а также между бюджетами и юридическими и физическими лицами. В диссертации рассматриваются именно межбюджетные субсидии, с акцентом на их реализацию для финансового обеспечения федеральных программ социально-экономического развития регионов России.

Степень научной разработанности данного круга проблем, характеризуется в целом наличием значительного числа научных и научно-практических работ по тематике совершенствования межбюджетных отношений, в том числе, с анализом как отечественного, так и зарубежного опыта реформирования бюджетного процесса, использования принципов «управления по результатам» («БОР») и пр. В этом направлении следует указать на работы таких авторов, как М.П. Афанасьев, О.Г. Бежаев; В.П. Горегляд; Д.Ю.Завьялов; А.Г. Игудин; В.В. Ильин; В.В. Климанов; А.М.Лавров; И.В. Подпорина; М.Г.Полозков; Л.И.Пронина; С.П.Сазонов; В.К. Сенчагов, А.Г. Силуанов, В.А. Слепов; Г.Б.Поляк; В.Н. Федоткин и др.

Значительный блок научных исследований посвящен рассмотрению проблем и путей реформирования межбюджетных отношений в контексте развития экономико-правовых основ федеративных отношений, а также постановки и реализации целей федеральной политики регионального развития. Здесь следует указать на исследования таких авторов, как Е.М.Бухвальд; С.Д.Валентей; А.Г. Гранберг; В.Н. Лексин; П.А. Минакир; А.И. Татаркин; В.А. Тупчиенко; А.Н. Швецов; Р.И. Шнипер и др.

Вместе с тем, приходится констатировать сохранение по данному направлению исследований определенного круга нерешенных проблем как теоретико-методологического, так и научно-практического плана. Так, до последнего времени исследования, посвященные использованию бюджетных инструментов в политике развития регионов, в преимущественной мере концентрировались на дотационном механизме этой политики, на поиске «справедливой» формулы распределения дотаций, на попытках встроить в этот механизм некие стимулирующие начала и пр. В меньшей степени исследованы возможности и преимущества субсидии как инструмента бюджетной политики, а также те условия, при которых субсидии в максимальной мере выполняют функцию активизации экономического и социального развития регионов. Не в полной мере раскрыто главное из этих условий - преимущественное использование субсидий в рамках программно-целевого метода управления и бюджетирования. Но именно этот аспект проблемы особо важен в связи с тем, что в настоящее время целевые программы становятся не только инструментом социально-экономического развития территорий, но и главным структурообразующим фактором самого бюджета.

Остается методически слабо проработанным вопрос об оценке эффективности (результативности) субсидий как инструмента бюджетной политики и путях управления этой эффективностью. Проблемы эффективности использования механизма межбюджетных субсидий пока в преимущественной мере рассматриваются в отрыве от системы целей политики регионального развития, а также приоритетов и средств выравнивания межрегиональной экономической дифференциации. Эти нерешенные вопросы и предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Область исследования. Тема диссертационного исследования и его содержание соответствуют области исследования «Паспорта специальной ВАК» - 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»; 2.7. - Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования.

Предметом исследования выступают наиболее важные предпосылки, обеспечивающие активное воздействие межбюджетных субсидий на повышение результативности, управляемости и контролируемости федеральных целевых программ социально-экономического развития российских регионов, в том числе, за счет более полной мобилизации ресурсов субъектов Федерации и повышения их заинтересованности в эффективном использовании получаемых ресурсов федерального бюджета.

Объектом исследования выступает действующая практика предоставления межбюджетных субсидий, прежде всего, в рамках реализации федеральных целевых программ региональной направленности, а также развития систем управления, мониторинга и оценки эффективности данных программ.

Цель исследования - выявить основные экономические и институциональные условия, обеспечивающие усиление роли субсидий как инструмента финансовой помощи регионам; инструмента, способного за счет факторов стимулирования и контроля обеспечить реальный переход от преобладающего ныне финансового выравнивания к экономическому выравниванию регионов России.

Соответственно, задачи исследования состояли в том, чтобы:

* более полно раскрыть сущность субсидий как категории бюджетного процесса, а также ее особенности и преимущества как инструмента целенаправленного регулирования и стимулирования социально-экономического развития российских регионов;

* выявить основные тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации с позиции соотношения субсидий и иных видов трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерации;

* обобщить практику использования механизма субсидий в бюджетном процессе, прежде всего, в связи с усилением роли программно-целевых методов управления и бюджетирования, а также более эффективным использованием субсидии как инструмента бюджетной политики в реализации методов стратегического планирования, а также в инновационной модернизации экономики и ее регионального звена;

* на примере федеральной целевой программы «Юг России» выявить основные проблемы практики предоставления субсидий из федерального бюджета с целью обоснования возможностей усиления позитивного их воздействия на социально-экономическое развитие регионов;

* обосновать преимущества субсидий при использовании в бюджетном процессе практики «управления по результатам»; сформировать систему показателей эффективности субсидий как инструмента софинансирования федеральных программ регионального развития.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретической основой диссертации явились представленные в исследованиях российских и зарубежных ученых концептуальные положения по теории и практике регионального развития и практике его государственного регулирования; по теории и методологии применения программно-целевых методов управления, а также бюджетирования и «управления бюджетом по результатам».

В диссертационном исследовании были использованы методы анализа, синтеза, обработки статистической данных, экспертной оценки количественных и качественных показателей исследуемых процессов и пр. Работа базируется на таких посылках, как соответствие бюджетных инструментов модернизации экономики страны и ее регионов, баланс централизации и децентрализации бюджетной политики, особая роль использования программно-целевых методов управления и бюджетирования в достижении высокой результативности политики регионального развития и ее бюджетных инструментов, в т.ч. и субсидий.

Информационная база диссертационного исследования. В ходе исследования использовались нормативно-правовые и программные документы Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти (прежде всего, Министерства финансов Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации). Использовались также нормативно-правовые и информационно-аналитические материалы ряда субъектов Российской Федерации, в первую очередь, Республики Дагестан и ряда других регионов Северо-Кавказского федерального округа. Базой исследования послужили также материалы Росстата и его территориальных подразделений.

Научная новизна диссертационного исследования и личный вклад соискателя заключаются в том, что в работе обоснована система научно-методических и практических подходов, обеспечивающих повышение результативности федеральной финансовой поддержки регионов за счет активного использования субсидий, которые (по сравнению с другими инструментами межбюджетных отношений) обладают более высокой степенью управляемости и контролируемости бюджетных средств, а также стимулирующим воздействием на мобилизацию и более эффективное использование ресурсов регионов - реципиентов финансовой помощи со стороны федерального центра.

Автором выдвинуты и обоснованы следующие положения, отражающие его вклад в разработку темы диссертационного исследования:

* дана авторская трактовка субсидий как финансовой категорий, характеризуемой: во-первых, особым видом изменения отношений собственности, когда финансовые ресурсы передаются безвозмездно из федеральной собственности на уровень субъектов Российской Федерации; во-вторых, наличием у субсидий (в отличие от дотаций) функции стимулирования субъектов Российской Федерации к активному участию (через софинансирование) в процессах модернизации экономики и социальной сферы регионов; развито представление о межбюджетной субсидии как о финансовом инструменте, интегрирующем три основных направления бюджетной реформы, а именно переход к среднесрочному бюджетному планированию, управление бюджетными расходами по результатам, программно-целевая структуризация бюджетных расходов;

* определены основные тенденции и этапы эволюции межбюджетных отношений в экономике Российской Федерации, прежде всего, в контексте изменения роли субсидий и их воздействия на социально-экономическое развитие регионов, на достижение целей их экономического выравнивания и решение иных задач в рамках федеральной политики регионального развития. Показано, что доля субсидий в межбюджетных трансфертах достигла максимума в 2008 г. (39%), когда она превысила долю дотаций (35%). В условиях кризиса доля дотаций вновь возросла, а субсидий - сократилась. В этой связи обоснована проблематичность намерения Минфина России далее сокращать долю субсидий в объеме межбюджетных трансфертов;

* сформулированы основные преимущества субсидий как инструмента бюджетной политики регионального развития. В числе этих преимуществ - высокая мера управляемости и контролируемости; нацеленность на конкретный результат; интегрируемость в программно-целевые методы управления; активная стимулирующая функция. Традиционное представление о функциях субсидий в бюджетном процессе (выравнивающей и стимулирующей) дополнено функцией контрольно-регулирующей, которую выполняет механизм субсидирования целевых программ, что является важным условием эффективного управления публичными финансами;

* сформулирован вывод о том, что усиление роли субсидий в сфере межбюджетных отношений будет определяться тремя факторами:

- оптимизацией их доли в общем объеме межбюджетных трансфертов с учетом того, что дотации и субсидии выполняют качественно различные («не пересекающиеся») функции в бюджетном процессе;

- балансированием стимулирующей и выравнивающей функции субсидий;

- эффективностью использования субсидий за счет создания для этого необходимых экономических, правовых, институциональных и иных условий;

* аргументирована позиция о том, что преимущества субсидий в бюджетном процессе не реализуются «автоматически», а требуют соответствующих условий и регулирования. Показано, что действующий механизм субсидирования (в том числе, и в рамках целевых программ) имеет недостатки и нуждается в совершенствовании. Определены основные направления совершенствования методики выделения субсидий в рамках программ регионального развития (преодоление «распыления» субсидий и усиление их целевого характера; переход к гибким механизмам распределения субсидий среди субъектов Российской Федерации с целью недопущения «антивыравнивающего» действия субсидий; преодоление недостаточной управляемости и контролируемости результатов субсидий). Показано, что приоритеты субсидирования должны стать долгосрочными, а сама система субсидий в полной мере интегрирована в процесс среднесрочного бюджетного планирования и стратегического планирования в регионах. Обосновано положение о том, что цели субсидируемых федеральных программ экономического развития регионов должны быть согласованы с программами (стратегиями) развития субъектов Федерации - получателей субсидий, а параметры субсидиарной поддержки регионов необходимо четко связывать с показателями эффективности использования передаваемых средств;

* обоснованы преимущества субсидий при реализации в бюджетном процессе практики «управления по результатам», поскольку выделение средств на реализацию целевых программ через механизм субсидий значительно облегчает оценку и контроль эффективности бюджетных затрат. Предложены показатели эффективности субсидий. Это, прежде всего, так называемый «мультиплицирующий» механизм (эффект) федеральных субсидий (привлечение на 1 руб. федеральных субсидий средств региональных и местных бюджетов, а также средств из внебюджетных источников). Выявлен также и так называемый конечный эффект субсидий - прирост ВРП региона, налоговых доходов и интегральных социальных индикаторов на объем федеральных субсидий.

Практическая значимость исследования определяется следующим:

* обоснованы предложения по усилению роли субсидий, в частности, в рамках программно-целевого управления и бюджетирования, за счет повышения их прозрачности и контролируемости, а также совершенствования соглашений о предоставлении федеральных субсидий субъектам Российской Федерации;

* представлены рекомендации относительно совершенствования методической базы распределения субсидий среди регионов России при реализации целевых программ их социально-экономического развития, в том числе, путем учета при определении параметров субсидирования фактического уровня бюджетной обеспеченности того или иного субъекта Российской Федерации;

* внесены рекомендации по процедурам согласования программ федерального, межрегионального и регионального уровня, а также по консолидации субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации с установлением четких условий предоставления этих субсидий и критериев эффективности их использования. Обосновано предложение предоставить субъектам Российской Федерации право более гибко определять направления использования субсидий;

* разработаны рекомендации по использованию субсидиарного механизма финансирования разрабатываемой в настоящее время федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2012-2017 годы» (концентрация субсидий на экономически наиболее эффективных объектах, имеющих общефедеральное и межрегиональное значение и обеспечивающих максимальный рост инвестиций, производства и занятости в регионе; дифференциация степени субсидирования отдельных объектов, а также общий тренд снижения доли субсидий по мере реализации программы с увеличением доли средств самого региона и внебюджетных источников финансирования).

Апробация исследования. Результаты проведенного диссертационного исследования и основанные на них выводы и предложения докладывались автором диссертации на совещаниях и конференциях, посвященных проблемам становления и повышения эффективности функционирования бюджетной системы Российской Федерации, регионального планирования и управления. Материалы диссертации были использованы при подготовке нормативных и методических материалов Министерства регионального развития Российской Федерации, в частности, для методического обеспечения ряда программ, осуществляемых при субсидиарной поддержке федерального бюджета. Результаты проведенной работы могут быть использованы в процессе обучения в ВУЗ-ах и в системе подготовки экономических кадров в рамках спецкурсов «Бюджетный процесс», «Региональная экономика и политика регионального развития», «Государственное и муниципальное управление».

По теме диссертации опубликовано 11 печатных работ общим объемом 4,3 п.л., в том числе, 6 работ - в периодических изданиях, рекомендованных ВАК Российской Федерации.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (8 параграфов), заключения, списка использованной литературы из 144 наименований и приложений. Работа содержит 13 таблиц; 7 схем и рисунков (включая приложения); всего текста диссертации на 204 страницах.

II. СТРУКТУРА РАБОТЫ

субсидия финансовый регион межбюджетный

Введение

Глава I. Субсидии в системе финансового обеспечения социально-экономического развития регионов России

1.1. Субсидия как финансовая категория и ее использование в бюджетной политике

1.2. Система финансовой поддержки субъектов Федерации на различных этапах бюджетной реформы

1.3. Интеграция субсидий в политику регионального развития

Глава II. Усиление роли субсидиарного механизма в региональной политике Российской Федерации

2.1. Основные направления субсидиарной поддержки бюджетов субъектов Федерации

2.2. Субсидиарные механизмы в реализации программно-целевых методов управления и бюджетирования

2.3. Развитие организационно-методической базы субсидий как инструмента регионального развития

Глава III. Повышение эффективности субсидий как инструмента финансирования социально-экономического развития крупного региона России (на примере программы «Юг России»)

3.1. Программа «Юг России» основные направления и проблемы реализации. Вклад программы «Юг России» в социально-экономическое развитие Республики Дагестан

3.2. Пути повышения эффективности использования субсидий в сфере программно-целевого управления и бюджетирования

Заключение

Приложения

Список использованной литературы

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Первый проблемный блок диссертационного исследования затрагивает взаимосвязь основных инструментов межбюджетных отношений с развитием программно-целевых методов управления и бюджетирования, а также их согласованность с развитием целей и инструментов политики регионального развития. Показано, что центральным звеном взаимосвязи межбюджетных отношений с политикой регионального развития выступает действующая модель бюджетного федерализма. Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании его механизмов для устойчивого развития федеративного государства и его экономики; для согласования интересов федерального центра и регионов, для соблюдения конституционных прав граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных (бюджетных) благ. Об эффективности модели бюджетного федерализма следует судить по его конечному результату, т.е. по его воздействию на социально-экономическую ситуацию в регионах страны, прежде всего, в плане обеспечения их экономического выравнивания и устойчивого социального развития. Основными условиями устойчивого социально-экономического развития регионов, связанными с системой межбюджетных отношений, выступают достаточная доходная база субфедеральных бюджетов, наличие стимулов для самостоятельной и эффективной бюджетной политики со стороны региональных и местных властей.

Однако на практике функционирование всей системы публичных финансов в той или иной стране, включая и сферу межбюджетных отношений, корректируется многими обстоятельствами. Для современной России, это - ситуация огромной экономической дифференциации регионов страны (например, по такому показателю, как ВРП на душу населения), которая не только отличает ее от других европейских федераций, но и привносит существенные особенности в формы организации субфедеральных финансов, в систему инструментов федеральной политики налогово-бюджетного регулирования и пр. В этом смысле спецификой российской модели бюджетного федерализма является преобладающий акцент на те инструменты бюджетного федерализма, которые активно «работают» на выравнивание экономического развития регионов.

Между тем, чем выше неоднородность экономического пространства, чем значительнее разрывы в налоговых потенциалах регионов, тем выше необходимая мера бюджетной централизации и общий объем средств, идущих на нужды финансового выравнивания. Не случайно, Российская Федерация относится к числу государств, где концентрация бюджетного потенциала на стадии его первичного распределения (т.е. до осуществления межбюджетного регулирования) является достаточно высокой. Так, к настоящему времени доля федерального бюджета составляет здесь порядка 60%, причем за последнее десятилетие этот показатель, при известных колебаниях, имел тенденцию к возрастанию. Однако, несмотря на столько высокую централизацию бюджетного потенциала, решить проблему экономического выравнивания субъектов Российской Федерации, как и многие иные задачи политики регионального развития, пока в полной мере не удалось. Это придает задаче реформирования методических основ и инструментального аппарата межбюджетных отношений особую экономическую и социальную значимость, а также указывает на необходимость его тесной координации с системой целей и инструментов федеральной политики регионального развития.

Совершенствование межбюджетных отношений на современном этапе имеет основную и вспомогательные цели. Основная цель - формирование достаточных финансовых ресурсов для территориальных бюджетов при достаточной заинтересованности и ответственности субфедеральных властей к обеспечению роста собственных доходов и к экономному расходованию бюджетных средств. К вспомогательным целям межбюджетных отношений следует отнести обоснованное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных и доходных полномочий, включая разграничение всех видов налогов: полностью или в качестве расщепляемых налогов. К числу вспомогательных целей реформирования межбюджетных отношений относится также достижение баланса налоговых и трансфертных механизмов для формирования бюджетных ресурсов дотационных субъектов Российской Федерации.

Цели межбюджетных отношений реализуются через их две важнейшие функции - выравнивающую и стимулирующую. В настоящее время в России внимание сосредоточено, прежде всего, на выравнивающей функции этих отношений. В то же время, именно стимулирующая функция межбюджетных отношений в конечном итоге «работает» на социально-экономический подъем в субъектах Российской Федерации, на их последовательное экономическое сближение. Именно это способно в перспективе создать условия для нормализации межбюджетных отношений на основе стабильного увеличения ВРП и бюджетного потенциала регионов, а также для сглаживания уровней их экономического развития. Между тем, практика бюджетной реформы показала ограниченную возможность усилить стимулирующую функцию межбюджетных отношений через те или иные методы распределения дотаций.

При этом ошибочным также является сведение стимулирующей функции межбюджетных отношений лишь к более эффективному использованию на местах (в регионах) средств, так или иначе получаемых из федерального бюджета. Через инструменты межбюджетных отношений эта их функция должна распространяться на все располагаемые средства бюджетов субъектов Российской Федерации, что возможно только за счет усиления в сфере межбюджетного регулирования роли субсидий.

В перспективе совершенствование системы межбюджетных отношений должно найти свое воплощение по следующим направлениям:

* в формализации методик распределения безвозмездной помощи;

* в усилении стимулирующей функции межбюджетных отношений;

* в интеграции этих отношений в систему инструментов стратегического планирования и политики регионального развития, в частности, основанной на типизации российских регионов, на более полном учете специфических целей и ресурсов их социально-экономического развития.

Частью этого процесса должен быть больший акцент на субсидии как инструмент взаимодействия федерального и региональных бюджетов, хотя в настоящее время это не всегда четко прослеживается в программных материалах Минфина России и Правительства Российской Федерации. Между тем, такой акцент является закономерным следствием необходимости усилить позитивную роль межбюджетных отношений, как в бюджетном процессе, так и в развитии российской экономики в целом, прежде всего, за счет оптимального сочетания выравнивающей и стимулирующей функций этих отношений. Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые региональным бюджетам в целях софинансирования их расходных обязательств. Это могут быть расходные обязательства, возникающие при выполнении органами власти субъектов Российской Федерации их «собственных» полномочий, а также полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Наиболее значима роль субсидий в рамках финансового механизма реализации различных федеральных программ, а также финансового обеспечения приоритетных национальных проектов.

В работе выделены признаки, характеризующих возможности и преимущества субсидий как инструмента бюджетной и экономической политики государства.

Во-первых, субсидии, опираясь на принцип гибкого софинансирования, обладают наиболее значимым стимулирующим эффектом в отношении получателей межбюджетных трансфертов; эффектом, значительно превышающим все те стимулирующие возможности, которые так или иначе можно вменить механизму дотационного финансирования.

В-вторых, субсидии характеризуются органичной встроенностью в программно-целевые методы управления, а также высокой степенью контролируемости за использованием финансовых средств на местах.

В-третьих, субсидии в наибольшей мере отвечают новой стратегии управления бюджетным процессом, а именно - управлению по результатам, поскольку изначально связаны с достижением конкретного экономического, социального или иного результата. Все это на определенном этапе привело к усилению роли субсидий в системе межбюджетных трансфертов в бюджетной системе страны (см. рис.1). Хотя в последующем доля субсидий в общем объеме межбюджетных трансферт будет несколько сокращаться, значимость субсидий как одного из наиболее действенных инструментов межбюджетных отношений и политики регионального развития по-прежнему сохраняется.

Рисунок № 1

Структура безвозмездных перечислений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации

Во втором проблемном блоке работы рассмотрены экономические, институциональные и правовые предпосылки и условия усиления роли субсидий в сфере межбюджетных отношений. В настоящее время субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации являются единственным финансовым механизмом достижения, конкретно сформулированных исходя из приоритетов общефедеральной политики в различных сферах совместной компетенции и компетенции региональных органов власти. Как показано в работе преимущества субсидий в бюджетном процессе, а также в рамках программно-целевых методов управления экономикой регионов не реализуются «автоматически», а требуют соответствующих условий и регулирования.

Между тем, до последнего времени существенным недостатком порядка предоставления межбюджетных субсидий была их недостаточная привязка к приоритетам экономического и социального развития регионов. Как следствие, имела место несистемность предоставления субсидий; недостаточная управляемость и контролируемость результатов, получаемых за счет субсидиарного софинансирования программ регионального развития и пр. «Распыление» субсидий препятствовало как общему повышению эффективности бюджетных расходов, так и использованию методов стратегического управления в регионах. Еще один недостаток действующей системы предоставления субсидий из федерального бюджета субъектам Федерации состоит в том, что предоставление этих субсидий курируется различными федеральными органами исполнительной власти В настоящее время межбюджетные трансферты в виде субсидий администрируются не только Минфином России и Минрегионом России, а также еще примерно 30 федеральными органами исполнительной власти., а также происходит по разным направлениям и на основе различных методологических подходов и механизмов распределения. В результате, фактические объемы субсидиарного софинансирования субъектов Федерации часто базируются на методе двустороннего «торга», а не четких критериев, отражающих специфические возможности и условиях различных типов регионов России.

Решение данных проблем во многом получило правовое оформление с принятием новых «Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», которые вступили в силу с 1 января 2009 г. Так, в федеральном бюджете на 2011 г. происходит консолидация субсидий субъектам Российской Федерации на текущие расходы. Их число сокращено до 42 (ранее было около 100 видов). Одновременно реализуются следующие подходы к предоставлению субсидий регионам с целью повышению их эффективности:

* отказ от предоставления субсидий с общим объемом бюджетных ассигнований до 1,0 млрд. руб.;

* отказ от субсидий, предоставлявшихся в качестве меры временной финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;

* консолидация субсидий, имеющих схожие цели и задачи с одновременным сокращением общих объемов бюджетных ассигнований.

Однако полностью задача адекватного нормативно-правового обеспечения субсидий как инструмента финансовой поддержки субъектов Российской Федерации пока еще не решена. Действующие в настоящее время различные подзаконные акты - лишь паллиатив подобного регулирования. На федеральном уровне необходимо четко определять цели конкретных субсидий и сроки их достижения (т.е. не тот или иной набор объектов софинансирования, а конкретное изменение ключевых параметров развития экономики и социальной сферы региона за счет введения субсидируемых объектов). Должны быть законодательно зафиксированы базовые условия предоставления субсидий (необходимая мера софинансирования, правовая и институциональная поддержка в регионах), а также показатели эффективности использования передаваемых регионам в виде субсидий бюджетных средств. Требуемые размеры и пропорции софинансирования субсидируемых из федерального бюджета программ и отдельных мероприятий со стороны субфедеральных бюджетов, а также объемы привлечения внебюджетных источников должны определяются не субъективно, а на основе изначально закрепленных в нормативно-правовых и методических документах руководящих положений. При этом подобные регулятивные положения должны быть основаны на четкой градации условий предоставления субсидий по различным типам регионов (это позволит избежать нынешнего «антивыравнивающего эффекта» субсидий), а также по видам программ и пр.

В целях законодательного урегулирования процедуры предоставления таких субсидий, а также обеспечения ответственности субъектов Российской Федерации за их эффективное использование целесообразно разработать и принять Федеральный закон «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации». Кроме того, для завершения этой работы необходимо согласованное продвижение ряда других направлений бюджетной реформы.

В частности, дальнейшее повышение эффективности бюджетных субсидий связано с намечаемой реформой бюджетного финансирования на основе программного метода, когда все основные бюджетные расходы на федеральном уровне будут структурированы в рамках примерно 40 основных программных направлений. Для этих целей будут использованы как общефедеральные, так и ведомственные программы. Программное управление и бюджетирование - наиболее целесообразная организационная база для управления бюджетным процессом, в том числе, и с использованием механизма субсидий, позволяющая достичь существенного эффекта и с позиции Российской Федерации, и с позиции ее субъектов.

Основные направления совершенствования практики межбюджетных субсидий в рамках использования программно-целевого метода управления могут быть следующими.

Во-первых, предоставляемые субсидии должны более последовательно реализовывать свою сущность как целевые трансферты, что требует качественного улучшения процедуры целеполагания программ. Цели, на которые направляются субсидии, необходимо четко связывать с показателями эффективности использования передаваемых средств. При этом субъект Федерации должен иметь возможность самостоятельно решать, увеличивать ли за счет субсидий текущие расходы или осуществлять капитальные вложения с целью более полного и качественного исполнения того или иного возложенного на него полномочия.

Во-вторых, цели субсидирования в полной мере должны стать долгосрочными. На этой основе система межбюджетных субсидий в полной мере интегрируется в процесс среднесрочного бюджетного планирования и стратегического планирования в регионах. Таким образом, роль субсидий в межбюджетных отношений не сокращается, а конкретизируется, концентрируясь на ее инвестиционной функции; функции обеспечения инновационной модернизации экономики российских регионов.

В-третьих, параллельно с упорядочением субсидий, должны устанавливаться четкие критерии оценки эффективности федерального субсидирования целевых программ и проектов в регионах. Эти критерии должны быть зафиксированы в соглашениях о предоставлении субсидии.

В-четвертых, условия предоставления и расходования субсидий, а также и объем предоставляемого софинансирования должны обуславливаться достижением конкретного результата управленческой деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, причем только достигнутый конечный результат должен определять и итоговые объемы получаемой субсидии.

Анализ практики субсидирования различных мероприятий в рамках федеральной целевой программы «Юг России» показывает, что позитивный характер реализации программы обеспечивают следующие принципы ее субсидиарной поддержки из федерального бюджета:

· концентрация ресурсов на экономически эффективных инфраструктурных объектах, имеющих общефедеральное и межрегиональное значение и обеспечивающих максимальный рост производства в регионе;

· софинансирование за счет средств федерального бюджета инвестиционных проектов развития инженерной инфраструктуры, реализация которых осуществляется преимущественно за счет частных инвестиций;

· выбор инвестиционных проектов с учетом бюджетной, социальной и экономической эффективности с учетом специфики данного региона;

· развитие механизмов государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных и иных инвестиционных проектов;

· создание стимулов для растущей доли софинансирования инвестиционных проектов в области транспортной инфраструктуры, ЖКХ, здравоохранения и оказания социальных услуг из субфедеральных бюджетов за счет сокращения степени их дотационности Так, в соответствии с программой «Юг России» дотационность бюджета Республики Дагестан к 2020 году должна снизиться с нынешних 75,7% до 34%. .

Однако само по себе увеличение бюджетного финансирования (в том числе, через механизм федерального субсидирования) в нынешних условиях не приведет к положительным экономическим и социальным результатам. Как показывает опыт Республики Дагестан, для обеспечения устойчивого роста экономики региона, наряду с совершенствованием субсидиарной поддержки программ его развития со стороны федерального центра, требуется также повышение качества бюджетного управления. В частности, это предполагает создание в республике новых финансовых институтов и механизмов, которые обеспечат достижение намечаемых целей через повышение качества управленческих решений и усиление контроля за результативностью всех видов бюджетных затрат. Одно из возможных решений данной проблемы - сформировать отдельную программу (субпрограмму) социально-экономического развития Республики Дагестан на период 2012-2017 гг., также реализуемую на основе гибкой субсидиарной поддержки со стороны федерального центра. Это позволит конкретизировать цели программных мероприятий, уточнить условия их субсидиарной поддержки, активизировав их стимулирующий характер и, конечно, повысив ответственность субъекта Федерации и усилив федеральный контроль за полнотой и эффективностью расходования бюджетных средств.

Что касается собственно механизма федерального субсидирования, то принятие такой программы позволит более четко определить пропорции субсидиарного софинанаисрования со стороны федерального центра и реальные объемы привлекаемых внебюджетных средств с учетом специфики экономики Республики Дагестан. При этом, для достижения целей как общехозяйственного, так и социального развития республики, пропорции федерального софинансирования следует, по нашему мнению, разделить по трем группам проектов: социальные проекты (максимальная и стабильная доля федеральных субсидий); инфраструктурные проекты; инвестиционно-производственные проекты (максимальное участие частного капитала с постепенным замещением прямого федерального софинансирования косвенными формами поддержки, например, в виде участия федеральных «институтов развития», в виде государственых гарантий по кредитам, субсидирования процентных ставок и пр.). Одновременно, с учетом прогнозных значений динамики ВРП республики и ее бюджетного потенциала программа могла бы строиться на принципе «сокращающейся доли» федерального софинансирования.

Третий проблемный блок диссертации посвящен вопросам оценки и управления эффективностью субсидиарных инструментов софинансирования целевых программ регионального развития. Оценка эффективности межбюджетных отношений, в части использования субсидий, имеет определенную специфику. Она связана с тем, что субсидии являются инструментом бюджетной политики, создающим за счет предоставления федеральных средств субъектам Российской Федерации не только дополнительные источники их развития, но также и действенные механизмы федерального регулирования и контроля, обеспечивающие более высокую экономическую и социальную эффективность использования бюджетных средств на местах.

Под эффективностью расходования бюджетных средств следует понимать достижение поставленных целей и задач в рамках реализации государственных программ путем соотнесения полученного результата и произведенных затрат. При этом должны разрабатываться как общие критерии оценки эффективности бюджетных расходов, так и детализованные критерии эффективности для каждой конкретной программы. Критерии эффективности (результативности) затрат создают необходимую методическую базу для перехода к управлению бюджетом «по результатам».

Для перехода к системе бюджетирования по принципу «управления результатами» необходимо соблюдение следующих условий: создание системы четкого целеполагания для каждого вида расходных обязательств; переход к трехлетнему бюджету; совершенствование программно-целевых методов управления; реализация принципов результативного управления во всех отраслях государственного сектора, модернизация бюджетных учреждений и технологий оказания бюджетных услуг. В этих условиях оценки эффективности становятся рабочим инструментом бюджетной политики и управления расходами бюджета.

Можно выделить следующие методические принципы, обеспечивающие продуктивность оценок эффективности бюджетных затрат как инструмента придания им практически значимого характера:

* целевой подход как основа государственного управления с использованием индикаторов эффективности бюджетных расходов;

* четкое разграничение целей программ и обеспечивающей их бюджетной политики и средств их достижения;

* разграничение экономической и социальной эффективности бюджетных расходов, затратных и внезатратных подходов к оценке эффективности, а также обобщающих и частных (промежуточных) показателей эффективности бюджетной политики и пр.

Наиболее убедительным здесь нам видится оценка подобной эффективности в виде показателей ВРП-эффекта; налогового эффекта; трудоресурсного эффекта, а также дотационно-сокращающего эффекта бюджетной политики, в частности, в разрезе тех видов бюджетных расходов, которые непосредственно нацелены на достижение данного результата.

Данные эффекты в полной мере могут быть отнесены и к сфере межбюджетных отношений, где также практически реализуемы принципы бюджетирования по результату. Однако в этом случае к числу базовых условий, обеспечивающих значимость оценок эффективности как инструмента управления бюджетным процессом, относится акцент на использование тех инструментов бюджетной политики, которые сами по себе, в силу своей природы (т.е. вне дополнительных механизмов поощрения) обеспечивают более высокую управляемость и результативность соответствующих видов бюджетных затрат. Таким инструментом выступает, прежде всего, система субсидий для нижестоящих бюджетов.

Между тем, отсутствие четкого целеполагания в системе межбюджетных отношений пока выступает одним из наиболее слабых мест общей стратегии реформирования этой сферы бюджетного процесса на принципах «управления по результатам». В настоящее время ни программные документы, ни документы по бюджету не содержат конкретных целей для средств, образующих безвозвратные безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней. Это во многом касается и механизма межбюджетных субсидий. Вне такого целеполагания оценка эффективности данной категории бюджетных затрат и использование в этой сфере бюджетного процесса принципов управления по результатам оказывается практически невозможным.

Наиболее предпочтительно выглядит следующая формулировка цели и критерия эффективности межбюджетных отношений в целом: создание исходных условий для сокращения различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований при сохранении за ними заинтересованности и ответственности по наращиванию экономического и налогового потенциала на подведомственной территории, по рациональному и эффективному расходованию бюджетных средств. Этим целям в наибольшей мере ответствует механизм субсидий, который обладает внутренней встроенностью в процессы целеполагания, управляемости и контролируемости тех видов бюджетных расходов, в которых он применяется. В наибольшей мере это характерно для бюджетных субсидий, используемых для софинансирования федеральных целевых программ, в частности, программ социально-экономического развития регионов.

Проблема оценки эффективности механизма субсидий с учетом влияния различных экономических и внеэкономических факторов может быть решена в рамках построения целостной системы оценки эффективности государственных программ, одной из составных частей которой будет оценка эффективности бюджетных расходов. При этом задача такой оценки распадается на две составляющие. Одна из них связана с оценкой эффективности программы как таковой, независимо от того, как и из каких источников она финансировалась. Эта задача, хотя и не имеет пока совершенных решений, тем не менее, уже апробирована в практике управления. Вторая задача связана с оценкой сравнительной эффективности той или иной программы с позиции использования именно субсидиарного механизма финансирования. Эта задача намного сложнее и в нашей экономической литературе практически не затрагивалась; нет для нее и каких-либо рецептов, уже апробированных в практике государственного управления и бюджетной политики.

Проведенный анализ показал, что для оценки эффективности реализации действующей в настоящее время Программы «Юг России» используются, по сути, показатели не эффективности, а результативности программы, причем эти показатели представляют собой достаточно случайный набор индикаторов без какой-либо системы (схемы) их интеграции в единый показатель. В итоге, Минрегион России в настоящее время отчитывается о ходе реализации данной программы просто количеством достигнутых индикаторов от их общего числа. При этом оценка осуществляется независимо от экономической или социальной значимости тех или иных показателей, без учета того, что одни индикаторы более тяготеют к конечной цели программы, а другие - в большей мере обозначают собой лишь средства достижения этих целей. В работе предложена методика бальной оценки программы с учетом достижения ее отдельных целевых индикаторов, а также их соответствия целевым задачам программы.

Вместе с тем, действующие программы не предусматривают специальных индикаторов, характеризующих эффективность именно субсидиарного механизма их финансирования. В этой связи эффективность субсидиарного компонента целевых программ регионального развития в работе определяется такими параметрами, как: расширение доступа экономически менее обеспеченных регионов к ресурсам текущего и, особенно, инвестиционного финансирования; сокращение (при тех же объемах финансирования) бюджетного дефицита и долга региона - получателя субсидий; отсутствие необходимости для данного региона прибегать к использованию заемных средств и пр. Подобные расчеты могут строиться только на методе сравнительных экспертных оценок.

В работе предложено рассматривать эффективность субсидиарного механизма в двух аспектах: а) воздействие субсидий на общий механизм финансового взаимодействия Федерации и регионов; б) воздействие субсидий на объемы финансирования и эффективность использования бюджетных средств непосредственно в рамках субсидируемой программы. По первому направлению оценки результативности субсидиарного механизма межбюджетных отношений могут быть предложены такие показатели, как: доля субсидий в общем объеме безвозмездных перечислений в бюджеты субъектов Российской Федерации; доля субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, распределяемых на формализованной основе, а также на основе заранее утвержденных методик и пр.

По второму направлению для оценки преимуществ субсидиарного механизма межбюджетных отношений в работе был проведен сравнительный анализ двух этапов межбюджетных отношений Республики Дагестан и федерального центра: «преимущественно дотационного» и «преимущественно субсидиарного». Был осуществлен также сравнительный анализ результативности двух федеральных программ «Юг России»: первой, осуществлявшейся в 2002-2006 гг. (в итоге до 2007 г.); и второй, осуществляемой в настоящее время аналогичной программы на 2008-2013 гг. (по результатам за 2008-2010 гг.). Сравнение позволило выделить такие позитивные эффекты механизма федерального субсидирования программы, как более очевидное позитивное воздействие на темпы социально-экономического развития Республики Дагестан; более значительные объемы привлекаемых внебюджетных источников финансирования; более быстрые темпы роста инвестиций. Как следствие, именно в последние годы были достигнуты наиболее значимые подвижки в приближении данной группы регионов (включая Республику Дагестан) к среднероссийским показателям по экономическому и социальному развитию, созданию рабочих мест, а также по бюджетной обеспеченности.

В Заключении излагаются основные выводы и рекомендации, отражающие результаты выполненного исследования.

ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Бексултанов К.Б. Местные бюджеты Российской Федерации // «Бюджет», 2006, № 6. С.52-54 (0,3 п.л.).

2. Бексултанов К.Б. Межмуниципальные межбюджетные отношения в Российской Федерации // «Бюджет», 2007, № 12. С.32-36 (0,4 п.л.).

3. Бексултанов К.Б. Оптимизация расходов местных бюджетов Российской Федерации // «Практика муниципального управления», 2007, №8. С.28-33 (0,4 п.л.);

...