Особливості становлення та соціально-економічні засади функціонування бюджету м. Києва у 1920-х рр.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості становлення та соціально-економічні засади функціонування бюджету м. Києва у 1920-х рр.

Одним із першочергових завдань українського сьогодення є здійснення реформи місцевого самоврядування, передусім - утвердження фінансової самостійності місцевих органів державної влади. Проте, оскільки готового шляху вирішення цієї проблеми немає, тут у пригоді може стати досвід понад сторічної давності, зокрема історичні уроки становлення української радянської системи місцевих фінансів 1920х рр. Невід'ємною їх складовою - й водночас типовим прикладом - був бюджет м. Києва, особливості функціонування якого у роки непу є безпосереднім об'єктом даного дослідження.

Історія місцевого бюджету непівської доби в сучасній українській історіографії досліджена вкрай слабко. Окрім незначних розвідок О.Музики- Стефанчук, О.Чеберяко, В.Жмаки та В.Студінського [16; 35; 7; 8; 25], фактично наукових праць в даному контексті немає. Поряд з цим існує широка джерельна база як архівних, так вже і опублікованих матеріалів, які дають можливість простежити процес становлення місцевих бюджетів Української СРР та соціально- економічні засади їх функціонування.

Перші спроби формування радянської системи місцевих фінансів сягають ще 1918 р., коли декретом РНК РСФРР було затверджено “Положення про грошові кошти та видатки місцевих рад” [6], яке визначало регламент складання-затвердження-виконання місцевих бюджетів. На території УСРР його дія запроваджувалася з липня 1919 р. [19, арт. 341]. Однак, практична реалізація задекларованих принципів бюджетного будівництва на місцях гальмувалися як громадянською війною, так і економічними заходами “воєнного комунізму”. В результаті - місцеві бюджети потрапляли у значну залежність від фінансової допомоги з центру [5]. Тому в липні 1920 р. радянське керівництво рішенням другої сесії ВЦВК РСФРР скасувало поділ бюджету на державний і місцеві, об'єднавши їх в єдиний загальнодержавний бюджет [16].

Перехід до нової економічної політики в березні 1921 р. знову актуалізував необхідність розбудови місцевих фінансів. Прийнята ВУЦВК 4 січня 1922 р. постанова “Про заходи щодо впорядкування фінансового господарства” [9, арт. 11] скасувала об'єднання загальнодержавного та місцевих бюджетів. Упродовж наступних років з'явилася низка нормативно-законодавчих актів, покликаних регулювати сферу місцевих фінансів. Разом з тим у серпні 1922 р. у складі Уповнаркоміфіну РСФРР при РНК УСРР було створене спеціальне відомство - Управління місцевого бюджету й трохи згодом - його представництва у губернських та округових фінвідділах [30, арк. 419-420; 29, арк. 95-104].

Незважаючи на законодавче оформлення місцевих - а серед них і міських - бюджетів, їх практичне становлення в УСРР уповільнювалося недостатньою кількістю кваліфікованих фінансових працівників на місцях, відсутністю стабільної валюти як твердого виміру бюджету, прагненням губерній/округів до надмірної централізації фінансів тощо. Та поряд із закономірностями, які на початку 1920-х рр. визначали умови розвитку міських фінансів загалом, цей процес у кожному українському місті супроводжувався власними особливостями, що залежало від його адміністративного статуту, кількості населення, економічного потенціалу, становища соціально- культурної сфери та ін.

На початок 1920-х рр. м. Київ було одним із 12, а згодом одним із 9 губернських центрів УСРР. За переписом 1917 р. в місті нараховувалося близько 430 тис. мешканців [3, с. 64], у 1920 р. - 366 тис., у 1923 р. - 413 тис., у 1926 р. (за різними даними) - від 493 до 513 тис. осіб [15, с. 5; 13, с. 170]. Різкий перепад у кількості населення між 1917 і 1920 рр. пояснюється втратами та міграціями під час революційних подій, стрімке ж зростання жителів міста упродовж 1920-х рр. - переважно включенням до міської межі передмість м. Києва [11, с. 116]. Загалом територія міста збільшилася до 39, 9 тис. га [10, с. 156].

Зі збільшенням території та кількості населення м. Києва відповідно зросло навантаження на основні комунальні об'єкти міста. Міське ж комунальне господарство на початок 1920-х рр. переживало кризу, що стала наслідком як революційних подій 1917-- 1920 рр., так і безгосподарського управління галуззю в роки “воєнного комунізму”. В м. Києві, яке перед війною було містом з розгалуженою мережею електричного освітлення, водогоном та каналізацією, високим коефіцієнтом зелених насаджень і забрукованих вулиць, практично припинилися постачання води та робота асенізаційних обозів, майже завмер рух транспорту, багато житлових будинків потребували часткового або ж капітального ремонту [1, с. 108-109]. Поступове відновлення комунгоспу розпочалося тільки з переходом до непу та переведенням галузі на госпрозрахунок [32, арк. 121122].

Разом з тим м. Київ 1920-х рр. залишався важливим культурно-освітнім центром УСРР. У ньому продовжила свою діяльність Українська академія наук. Також функціонували 8 інститутів, 12 технікумів, педагогічні курси, робітничі факультети, професійні школи, близько 100 трудових шкіл, 30 дитячих садків, понад 50 дитячих будинків, а також численні бібліотеки, музеї, театри тощо [3, с. 78-87; 27, с. 113188]. При цьому сферою охорони здоров'я в цей час у півмільйонному місті опікувалися всього близько 25 лікарень та медичних інститутів, а також кілька десятків амбулаторій, поліклінік, диспансерів та медпунктів [12, с. 49-50].

Економічний потенціал м. Києва непівської доби визначався розвитком металообробної, машинобудівельної, хімічної, харчової, тютюнової, шкіряної, поліграфічної, деревообробної тощо промисловості [20, с. 50-60]. З 1923 по 1929 рр. кількість цензових (великих) підприємств в місті зросла відповідно із 107 до 195, а кількість задіяних на них робітників - з 10, 4 тис. до 35, 4 тис. осіб [13, с. 176]. Окрім того, перехід до непу сприяв розвитку нецензової (дрібної, кустарної) промисловості: упродовж 1920-х рр. в м. Києві підприємницькою діяльністю займалися численні перевізники, годинникарі, кравці, шевці, панчішники, ковалі, лимарі, пекарі, оптики, фотографи; діяли приватні голярні, ковбасні, квіткові й бакалійні крамниці, поліграфії, їдальні, кондитерські тощо [26, с. 222-236]. У 1923 р. було відновлено діяльність київської Контрактової ярмарки [20, с. 125]. У місті діяли численні банківські та кредитні установи як загальноукраїнського, так і союзного значення [3, с. 111-113].

Пожвавлення економічного розвитку м. Києва та завершення більшовицьких експериментів з безкоштовним забезпеченням населення комунальними послугами сприяли поступовому утвердженню фінансової самостійності міста. Та незважаючи на розпорядження уряду УСРР з 1922 р. розпочати формування річних міських кошторисів, період з січня по вересень 1922 р. Київська губернія загалом та м. Київ зокрема прожили абсолютно без бюджету. Щоправда, якщо кошториси губернських доходів і витрат взагалі не проектувалися, то для губцентру все-таки було складено тимчасовий розпис прибутків і видатків, який, однак, не було втілено в життя. Прогнозовані прибутки м. Києва, які загалом за 9 місяців 1922 р. мали скласти близько 1, 2 млн. зол. крб. або ж 94, 3 млн. крб. у грошових знаках 1922 р., витрачалися без врахування жодних попередніх планів, обрахунків тощо. При цьому, якщо першопочатково планувалося переважне фінансування закладів освіти та охорони здоров'я, то зрештою міські кошти були витрачені на утримання адміністративних установ, органів юстиції, статистичне бюро, а також на соціальне забезпечення. Зовсім відокремлено у фінансовому плані функціонували земельний та комунальні відділи губвиконкому. Будь- яка звітність за даний бюджетний період відсутня [34, арк. 19-59].

Проблеми функціонування місцевого бюджету упродовж січня-вересня 1922 р. та перспективи його побудови на 1922/23 бюджетний рік обговорювалися на нараді спеціальної Комісії Уповнаркомфіну та працівників київського губфінвідділу, яка відбулася 11 грудня 1922 р. Присутній на цьому засіданні начальник відділу місцевих фінансів Управління податками і державними прибутками при НКФ РСФРР Ф.Смирнов [4, с. 35] доповідав про особливості бюджетної роботи в Київській губернії загалом. Як виявилося, всупереч розпорядженню уряду у складі київського губфінвідділу не було створено окремого управління місцевого бюджету. Таким чином, вся робота, пов'язана зі складанням і виконанням міського кошторису, залишалася розосередженою між різними структурними підрозділами губфінвідділу. Так, наприклад, місцевими податками і зборами, які зараховуються до міських фінансів, продовжувало порядкувати податкове управління, кошторисною справою - кошторисно-бухгалтерське управління, а всі обрахунки здійснювалися у спільній бухгалтерії та в прибутково-видатковій касі тощо. За словами чиновника, на 1922/23 бюджетний рік не було складено ні річного кошторису, ні плану розподілу доходів і витрат на губернські, міські та повітові. У розпорядженні фінпрацівників був лише орієнтовний загальний перелік прибутків і видатків губернії та кошторис на жовтень-грудень 1922 р., який, однак, не виконувався. Як наслідок, виникла надзвичайна плутанина щодо розподілу бюджетних прав і повноважень між київською міською радою та київським губвиконкомом [34, арк. 19-59]. Втім, такі непорозуміння між органами місцевої влади були скоріше загальним правилом, аніж винятком [7].

Наявні джерела не дають можливості однозначно відповісти, чи було все-таки хоча б на завершення 1922/23 р. сформовано бюджет м. Києва, тим більше, чи було його втілено в життя. Так, у доповіді начальника Управління місцевих фінансів В.Храмова наголошено, що упродовж даного бюджетного періоду самостійні бюджети губернського міста було виокремлено тільки в Катеринославській, Полтавській, Харківській та Чернігівській губерніях. На Київщині ж бюджет губміста було побудовано із включенням до нього загальногубернських потреб [33, арк. 1-28]. Натомість голова київського губвиконкому та київської міської ради Г.Гринько, звітуючи перед IV губернським з'їздом рад Київщини, відзначив, що бюджет м. Києва було сформовано, і навіть більше того: київський міський бюджет в загальноукраїнському і. в загальносоюзному масштабі рахувався одним з кращих.” [18, с. 64]. У свою чергу завідувач київського губфінвідділу Я.Гольдін, доповідаючи на розширеному пленумі губкому КП(б)У Київщини (16-18 вересня 1924 р.), прокоментував ситуацію з київським міським бюджетом так: “Перший бюджет 1922/23 року, складений в грошових знаках в умовах падаючої валюти, цілком природно, не міг бути реальним. ми не могли його виконати” [24, с. 140]. Таким чином, з огляду на різнобій зі свідченнями та враховуючи відсутність документального підтвердження [28, с. 53], найвірогідніше, що і 1922/23 р. м. Київ прожив без бюджету.

Перший реальний бюджет м. Києва було сформовано у 1923/24 р. Він акумулював в собі близько 42, 44% доходів та 41, 96% витрат всієї Київської губернії [33, арк. 37-46; 28, с. 61]. Його загальний обсяг склав майже 9, 4 млн. крб. у прибутках і 7, 4 млн. крб. у видатках. Серед губцентрів УСРР бюджет м. Києва зайняв друге місце, поступившись тільки столичному м. Харкову (14, 4 млн. крб.) і далеко випередивши інші міста [17, с. 40-45]. Основним джерелом його наповнення стали прибутки від комунального господарства: вони становили 44, 9% міського бюджету. Іншу вагому частину прибутків склали відрахування та надбавки до державних податків - 38, 7%. Натомість місцеві податки і збори практично не відіграли великої ролі у наповненні міських фінансів: їх частка в бюджеті міста становила всього лише 5, 5%. Аналіз же видаткової частини бюджету показує, що основна частина міських коштів була спрямована на відбудову та утримання комунального господарства - 46, 1%, фінансування освіти - 18, 6%, охорони здоров'я - 10, 2%, соціальне забезпечення - 2, 1% (табл. 1-2) (таблиці складені автором за статистичними матеріалами [17, с. 42; 14, с. 4-89; 21, с. 260-262; 22, с. 424-427; 23, с. 302-305]).

місцевий фінанси прибуток бюджет

Табл.1

Прибутки бюджету м. Києва у 1923/24 - 1924/25 рр. (у тис. крб.)

Наступний бюджетний рік відзначився стрімким зростанням прибутків м. Києва. Причиною цьому стало включення комунального бюджету брутто до складу міського [31, арк. 181-183]. Як наслідок - в бюджеті 1924/25 р. прибутки комунального господарства становили вже 82, 9%, а джерела ж фіскального характеру склали тільки 8, 6%. Зростання доходів у 1924/25 р. зумовило відповідно збільшення асигнувань на соціально-культурну та медичну сфери. Однак, навіть сумарна частка їх видатків в міському бюджеті становила лише 13, 7%, тоді як витрати на комунальне господарство - 69, 1%. Решта коштів була спрямована на утримання адміністративних установ та органів юстиції м. Києва, забезпечення громадського порядку та ін. (табл. 1-2).

Табл.2. Видатки бюджету м. Києва у 1923/24 - 1924/25 рр. (у тис. крб.)

З ліквідацією губернського поділу УСРР у 1925 р. різко змінилося адміністративне значення міста: воно стало всього лише одним із 42 округових центрів УСРР [2, с. 83]. Відтоді статус практично півмільйонного м. Києва та, наприклад, м. Лубни з населенням близько 20 тис. осіб чи м. Коростеня з населенням 12 тис. осіб був однаковим [15, с. 6]. Нове районування зумовило деяке зниження ролі м. Києва як економічного та торгівельного центру [13, с. 175]. Однак, побоювання, що перетворення міста з губернського на округове спричинить його занепад [26, с. 31], не справдилися. Упродовж наступних років доходи м. Києва неухильно збільшувалися. Загалом за п'ять років (починаючи з 1923/24 р.) міський бюджет зріс у прибутках на 387%. Як і раніше, головним фінансовим “донором” міста виступало комунальне господарство. Порівняно з його внесками, надходження з інших джерел були мізерними (табл. 3).

Табл.3

Паралельно з бюджетними прибутками зростали видатки м. Києва: упродовж 1920-х рр. вони збільшилися на 446, 1%. В той час, як левову частку міських фінансів продовжувала споживати комунальна сфера, такі галузі як освіта, охорона здоров' я та соціальне забезпечення залишалися на периферії бюджетного фінансування (табл. 4).

Табл.4 Видатки бюджету м. Києва у 1925/26 - 1928/29 рр. (у тис. крб.)

Таким чином, початок 1920-х рр. відзначився становленням бюджету м. Києва як невід'ємної складової радянської системи місцевих фінансів. Як і в решті українських міст доби непу, цей процес відбувався в умовах прагнення губерній/округів зберегти централізацію місцевих бюджетів, нестабільної валюти, нестачі кваліфікованих фінансових працівників на місцях, нового адміністративно-територіального районування тощо. Пожвавлення економічного життя міста, що було результатом часткового відновлення ринкових відносин, та поступове відродження комунального господарства сприяли утвердженню фінансової самостійності м. Києва 1920-х рр. Перший реальний бюджет міста було сформовано в 1923/24 р. Найвагомішою статтею прибутків м. Києва упродовж 1920-х рр. залишалися надходження від комунальної сфери життєдіяльності міста. Доходи податкового характеру хоча і зростали щороку, однак становили лише незначну частку міського бюджету. Комунгосп був водночас і найбільшим споживачем міських коштів. Фінансування ж освіти, охорони здоров'я та соціального забезпечення не відносилися до пріоритетів видаткової частини бюджету м. Києва.

Список використаних джерел

1. Борисенко М. Комунальне господарство Києва та умови життя киян в 1920-1930-х роках / М.Борисенко // Етнічна історія народів Європи. - 2005. - Вип.19. - С.108-113.

2. Верменич Я. Реформування адміністративно- територіального устрою УРСР у 20-30-х рр.: прорахунки й уроки / Я.Верменич // Проблеми історії України: факти, судження, пошук: Міжвідомчий збірник наукових праць. - 2004. - Вип.10. - С.82-92.

3. Весь Киев на 1926 год. Справочная книга. - Киев: Киев- Печать, 1926. - 376 с.

4. Вся Москва. Адресная и справочная книга на 1923 год. - Москва: Госиздат, 1923. - 480 с.

5. Гай-Нижник П. Податкова політика більшовиків в УСРР за часів воєнного комунізму / П.Гай-Нижник // Історія торгівлі, податків та мита: Збірник наукових праць. - Дніпропетровськ: АМСУ, 2011. - Вип.2. - С.96-106. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://hai-nyzhnyk.in.ua/doc/2012doc.php.

6. Декрет СНК РСФСР от 6 декабря 1918 г. “О денежных средствах и расходах местных советов”. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.libussr.ru /doc_ussr/ussr_413.htm.

7. Жмака В. Боротьба міських рад за бюджетні права в 20-х рр. ХХ ст. / В.Жмака // Збірник наукових праць Харківського національного педагогічного університету імені Г.С. Сковороди. - 2013. - Вип.47. - С.46-51.

8. Жмака В. Прибуткові частини бюджетів міст Лівобережної України в 20-ті роки ХХ ст. / В.Жмака // Сумська старовина. - 2012. - № XXXVIII-XXXIX. - C.21-33.

9. Збірник постанов та розпоряджень робітничо-селянського уряду України за 1922-1923 рр. - Харків: Літо-друкарня “Книгоспілки”, 1922. - 1147 с.

10. История Киева. Т.3. Кн.1. Киев социалистический. - Киев: Наукова думка, 1985. - 495 с.

11. Ієвлева В. Пам'ятки індустріального розвитку Києва кінця ХІХ - першої третини ХХ століття. - Київ: Прес-КІТ, 2008. - 248 с.

12. Київ. Довідна книга. - Київ: Пролетарська правда, 1929. - 142 с.

13. Київ. Провідник / За ред. Ф.Ернста. - Київ: Київ-Друк, 1930. - 797 с.

14. Місцевий бюджет Київщини на 1924-1925 рік. - Київ: Київський губвиконком, 1925. - 198 с.

15. Міські селища УСРР. Збірник статистично-економічних відомостей. - Харків: ЦСУ УСРР, 1929. - 184 с.

16. Музика-Стефанчук О. Органи публічної влади як суб'єкти бюджетних правовідносин / О.Музика-Стефанчук.- Хмельницький: ХУУП, 2011. - 383 с. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://yport.inf.ua/organi-publichnoji-vladi-yak- subekti.html.

17. Мышкис В. Местный бюджет Украины / В.Мышкис. - Харьков: ЦСУ УССР, 1925. - 117 с.

18. Радянське будівництво на Київщині в 1923 р. - Київ: Київ- Друк, 1924. - 98 с.

19. Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянскаго правительства Украины за 1919. - Киев: Печатня С.П. Яковлева, 1919. - 580 с.

20. Справочник по городу Киеву. - Киев: Правда, 1923. - 366 с.

21. Статистично-економічний довідник Київщини 1925/26 р. Київ: Трест “Київ-друк”, 1927. - 335 с.

22. Статистично-економічний довідник Київщини 1927/28 р. Київ: Видання “Економічного вісника”, 1928. - 523 с.

23. Статистично-економічний довідник Київщини 1928/29 р.- Київ: Київ. Окрплан та Окрстатбюро, 1929. - 335 с.

24. Стенографический отчет расширенного пленума губкома КП(б)У Киевщины 16-18 сентября 1924 г. - Киев: Киев-Печать, 1924. - 200 с.

25. Студінський В. Фінанси Києва: історія та сьогодення. Інформативно-аналітичний довідник / В.Студінський, Д.Верба, О.Терещенко. - Київ: Фенікс, 2010. - 320 с.

26. Увесь Київ на 1927 рік. Довідна книга. - Київ: Пролетарська правда, 1927. - 244 с.

27. Уся Київщина на 1928 рік. Довідна книга. - Київ: Пролетарська правда, 1928. - 605 с.

28. Финансы Украины. Обзор деятельности НКФ в связи с общим состоянием народного хозяйства УССР - Харьков: НКФ УССР, 1924. - 144 с.

29. Центральний державний архів вищих органів влади і управління України. - Ф.30. - Оп.1. - Спр.714.

30. Центральний державний архів громадських об'єднань України. - Ф.1. - Оп.20. - Спр.1015.

31. Чеберяко О. Бюджетна система в УСРР 1920-х рр.: організаційно-правові та соціально-економічні основи функціонування. - Київ: Нілан-ЛДТ, 2012. - 438 с.

Размещено на Allbest.ru