Размещено на http://www.allbest.ru/

ОЦЕНКА ОПТИМАЛЬНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА СОЗДАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ

Специальность 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

СОЛОДОВ АЛЕКСЕЙ ВИКТОРОВИЧ

Иваново 2008

Диссертация выполнена в Военной финансово-экономической академии имени генерала армии А.В. Хрулева, г. Ярославль

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Кальсин Андрей Евгеньевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор Щуков Валерий Николаевич

доктор экономических наук, профессор Коречков Юрий Викторович

Ведущая организация Ярославский Государственный Университет

Защита состоится « 27 » сентября 2008 года в часов на заседании
диссертационного совета Д212.063.04 при ГОУ ВПО «Ивановский
государственный химико-технологический университет» по адресу: 153000 г. Иваново, пр. Энгельса, 7, ауд. Г 101.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет»

Автореферат разослан « » июля 2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета С.Е. Дубова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Фундаментальной основой происходящих в современном в мире глобальных изменений является формирование качественно нового типа технологического уклада. Роль главного производственного ресурса начинают играть инновации и информация, а существующие хозяйственные системы трансформируются в экономику знаний. Переход от индустриального к постиндустриальному обществу и интенсивное развитие информационно-коммуникационных технологий существенно усиливает роль интеллектуальных факторов производства по отношению к роли факторов материальных и традиционной рабочей силы.

В новых исторических условиях традиционно исчисляемые показатели перестают в достаточной степени отражать качество экономического развития. Обычный количественный рост уже не может изменить положение страны в системе мирового разделения труда, обеспечить ее комплексное и стабильное развитие. Сегодня увеличение добавленной стоимости происходит в значительной мере за счет интеллектуальной деятельности, повышения технологического уровня производства и распространения информационно-коммуникационных технологий. Залогом и содержанием социально-экономического прогресса становится накопление и реализация потенциала созидательно-творческой личности.

В складывающейся постиндустриальной реальности важнейшим национальным ресурсом оказывается не только традиционное географическое пространство с расположенными на нем населением и производственными мощностями, но также интеллект и финансы, не имеющие материальных границ и легко перемещающиеся в виртуальном пространстве с помощью информационно-коммуникационных технологий. Отсутствие территориальной «привязки» ключевых ресурсов сферы информационно-коммуникационных технологий позволяет глобальным лидерам в этой сфере овладевать интеллектуальными и финансовыми ресурсами и использовать их в своих целях практически без явного физического вмешательства в национальные экономики, но фактически изымая данные ресурсы из национального социально-экономического пространства.

Утверждение нового способа мирового доминирования обостряет мировую конкуренцию с очевидным исходом: она будет выиграна теми государствами, которые смогут раньше других закончить переход к постиндустриальным структурам и сформировать свои социально-экономические системы на основе принципов информационного общества.

Положение России в современном мире не соответствует ее интеллектуально-кадровому и научно-техническому потенциалу, а цена доступа к глобальной инфраструктуре постиндустриальной экономики, которую приходится сегодня платить за отставание в модернизации и информатизации страны, непомерно высока. Достойным ответом России на вызовы времени и должна стать технологическая модернизация экономики, социальной и управленческой сфер с использованием современных телекоммуникаций, информационных технологий в социально-экономической сфере и государственном управлении на основе новых, процессных, подходов.

Опыт развития и использования современных информационных технологий показывает, что наряду с большим прогрессом практически во всех сферах человеческой деятельности они могут создавать и проблемы при неправильной оценке возможностей этих технологий и неэффективном их применении.

В рамках реформирования экономики в России предпринято немало важных инициатив. Многие из них связаны с совершенствованием управления государственными расходами, поскольку общество заинтересовано в рачительном расходовании средств, аккумулируемых в бюджете из разных источников доходов, а государство призвано обеспечивать результативность и эффективность государственных расходов. Среди них и бюджетирование, ориентированное на результат, родившееся в ответ на осознание незаинтересованности государственных служащих (при сложившейся практике управления) в экономии бюджетных средств и повышении качества услуг, финансируемых из бюджета.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена:

- высокой значимостью информационных систем для социально-экономического развития современной России;

- необходимостью перестроения бюджетных механизмов для перехода от затратного бюджетного планирования к программно-целевому бюджетированию;

- стремительным развитием нового вида государственного финансово-экономического контроля - аудита эффективности;

- недостаточной развитостью нормативно-правовой базы, регламентирующей критерии эффективности использования государственных бюджетных средств;

- необходимостью оптимизации механизмов финансирования создания и развития государственных информационных систем;

- необходимостью поиска методики оценки эффективности расходования государственных средств на создание и развитие информационных систем.

Таким образом, потребность в разработке эффективного механизма финансирования создания государственных информационных систем и необходимость разработки методики оценки расходования государственных средств на эти цели, а также отсутствие показателей эффективности указанных расходов обусловили актуальность данного исследования.

Степень разработанности проблемы. Интерес автора к данной проблематике обусловлен как самой актуальностью проблемы, так и тем обстоятельством, что в настоящее время в литературе нет специальных работ, посвященных методике оценки эффективности государственных расходов на создание и развитие информационных систем. Это связано, прежде всего, с тем, что аудит эффективности - относительно новое направление государственного финансово-экономического контроля, которые еще находятся в стадии становления. Кроме того, существующий механизм финансирования создания государственных информационных систем, по нашему мнению, требует существенной доработки для достижения целей бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Поэтому автор обращается к работам, отражающим проблематику БОР, финансирования отдельных отраслей экономики, а также общие подходы к оценке эффективности государственных расходов.

Основой исследования в значительной степени стали труды зарубежных и отечественных ученых, рассматривавших методологию оценки эффективности расходов в общественном секторе, таких как А. Аткинсон, С. Марглин, Дж. М. Кейнс, Е. Мишан, Р. Мюсгрейв, Дж. Стиглиц, Д. Дугуит, С. Вилкокс, Е. Грамлич, А. Вильямс, Е. Джиардина, Л.И. Якобсон и др. Именно эти авторы уделили наибольшее внимание проблемам социально-экономического роста, поиска оптимальных механизмов финансирования и бюджетирования, оценки эффективности государственных расходов.

Механизмы и принципы бюджетирования, ориентированного на результат, рассмотрены в работах М.П. Афанасьева, Е.В. Берездивиной, В.П. Горегляда, М.Ю. Гараджи, Дж. Диамонда, А.И. Дейкина, Н.М. Сивашевой, С.М. Никифорова, Г.П. Хатри, А.М. Лаврова, С.Н. Рябухина, С.О. Шохина и др.

Вопросы повышения эффективности государственного финансово-экономического контроля, проблемы внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации рассматривались такими авторами, как А.Г. Андреев, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, Л.И. Воронина, А.И. Коняев, О.Ю. Куприянов, А.А. Пискунов, Д.В. Никольский, А.П. Погребинский, С.В. Степашин и др. Ими обобщен и систематизирован мировой опыт контрольно-счетных органов по оценке эффективности государственных расходов.

Актуальность проблемы и недостаточность её научной разработанности предопределили выбор темы, обусловили цель и задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка и теоретическое обоснование методики оценки оптимальности бюджетных расходов на создание и развития государственных информационных систем.

В соответствии с целью исследования в диссертационной работе предполагается решить следующие взаимосвязанные задачи:

- исследовать теоретические основы влияния бюджетной политики на социально-экономическое развитие страны;

- провести анализ эволюции бюджетирования, ориентированного на результат (программно-целевого бюджетирования), с учетом опыта Великобритании, Новой Зеландии и Соединенных Штатов Америки;

- исследовать функционирование аудита эффективности как принципиально нового подхода к оценке государственных расходов;

- сформировать систему показателей эффективности государственных расходов на информационные системы;

- разработать методику оценки оптимальности бюджетных расходов на создания и развития государственных информационных систем.

Объектом исследования является организация финансирования создания и функционирования государственных информационных систем.

Предметом исследования является оценка эффективности указанных расходов. бюджетный финансирование информационный система

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретическую основу исследования составили федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, рекомендации и разъяснения органов исполнительной власти, труды отечественных и зарубежных авторов, монографии, материалы научно-практических конференций, сообщения периодической и научной печати, связанные с темой исследования.

Решение поставленных задач осуществлено с использованием следующих методов: системного и формально-логического подходов, методов теоретического, статистического и экономико-математического моделирования, а также графического анализа.

Статистической базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Росстата, Счетной палаты Российской Федерации, а также фактические материалы, представленные в специализированных изданиях и средствах массовой информации.

Работа выполнена в соответствии пунктами 2.3 и 2.5 специальности 08.00.10 Паспорта специальности ВАК.

Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке и научном обосновании модели оценки оптимальности бюджетных расходов на создание и развитие государственных информационных систем. Наиболее значимые результаты заключаются в следующем:

- на основе обобщения мирового опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетные системы зарубежных стран выявлена готовность бюджетной системы России для использования принципов программно-целевого бюджетирования;

- предложены пути совершенствования механизма финансирования создания и функционирования государственных информационных систем с предоставлением полномочий по финансированию с выделением директоратов программ и установлением их ответственности за достижение конкретных результатов функционирования каждой системы;

- разработана система показателей эффективности государственных расходов на создание и развитие государственных информационных систем с выделением подсистем показателей, характеризующих: экономический эффект от внедрения информационной системы, целевой эффект от ее внедрения эффективности, затраты на внедрение и эксплуатацию информационной системы с учетом совокупной стоимости владения системой;

- обоснована модель оценки оптимальности государственного финансирования создания и развития информационных систем на основе ряда трех последовательных процедур. В настоящее время финансирование информационных систем имеет место на уровне отдельных госструктур.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что предлагаемая методика оценки носит универсальный характер и может быть использована для научного обоснования эффективности государственных расходов в различных сферах. Кроме того, положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и моделей его внедрения.

Практическая значимость работы. Предлагаемая модель финансирования создания государственных информационных систем, система показателей эффективности и методика оценки эффективности государственных расходов на создание и развитие информационных систем могут быть использованы в качестве базы при разработке методик аудита эффективности.

Апробация результатов исследования. Уже в ходе диссертационного исследования получаемые результаты и выводы были применены при проведении контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации в рамках проверки эффективности использования государственных средств на разработку, закупку и эксплуатацию автоматизированных систем в НИИ «Автоматической аппаратуры», ЗАО концерн «Системпром», 27 ЦНИИ Министерства обороны Российской Федерации, Управлении начальника связи Министерства обороны Российской Федерации и ряде других организаций в 2004 - 2006 годах.

Кроме того, основные положения диссертационного исследования докладывались на Заседании рабочей группы Комитета ЕВРОСАИ по аудиту информационных технологий в феврале 2005 г. в г. Никосия (Кипр), на конференции контрольно-счетных органов, проводимой Счетной палатой Германии (г. Бонн) в 2006 году.

Публичное обсуждение теоретических положений и практических выводов диссертации осуществлялось на страницах сборников научных трудов «Вестник Костромского Государственного Университета имени Н.А. Некрасова», «Организация инвестиционной деятельности в региональной экономике», «Социальное партнерство в образовательной сфере: опыт, проблемы и перспективы развития», в которых автор выступил с научными статьями.

Основные положения диссертации нашли отражение в 5 публикациях
общим объемом 13,44 п.л., из них одна монография объемом 11,44 п.л., в том числе личный вклад соискателя - 7,70 п.л.

Структура и объём исследования.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, списка литературы и приложений. Основное содержание диссертации изложено на 190 страницах машинописного текста, содержит 7 таблиц, 22 рисунка, 34 формулы, 10 приложений. Список литературы насчитывает 131 наименование.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Первой группой проблем, рассмотренных в диссертации, является определение степени готовности России к использованию принципов для использования принципов программно-целевого бюджетирования.

В работе показано, что государственное регулирование экономики в условиях современного национального хозяйства представляет собой систему государственных законодательных, исполнительных и контролирующих мер, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и развития экономики, приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям. Содержание государственного регулирования экономики охватывает деятельность государства по регулированию трех взаимосвязанных частей воспроизводственного процесса: ресурсов, производства и, несомненно, финансов.

В свою очередь, главным инструментом регулирования экономики является бюджетная политика. На государственный бюджет и финансовую политику в целом возлагаются задачи обеспечения занятости рабочей силы и производственного оборудования.

Как известно, бюджет - это важнейшая финансовая категория, неотъемлемая часть государственных и муниципальных финансов. Экономическая энциклопедия определяет понятие «государственный бюджет» как финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона.

Если «финансы» - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуются и используются государственные централизованные денежные фонды, то и «бюджет» представляет собой систему денежных отношений, но более узкую. А именно, бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд.

В работе показано, что понятием «финансы» финансовые документы и финансовые ресурсы не объединены. Различия в трактовке понятий «бюджет» и «финансы» проиллюстрированы на рисунке 1:

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1 Различия в трактовке понятий «бюджет» и «финансы»

По нашему мнению, основной вопрос, который должен решаться при помощи бюджетной политики государства, - какую часть государственных финансовых ресурсов и с использованием каких методов необходимо сосредоточивать в бюджетной системе страны в целом и на федеральном уровне в частности, чтобы обеспечивалось наиболее оптимальное сочетание интересов самого государства, его регионов, субъектов хозяйствования и граждан.

Ответ на этот важный вопрос указывает на приоритеты бюджетной политики, которая может быть глобально ориентирована на два направления (см. рисунок 2):

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2 Приоритеты бюджетной политики

Сегодня, когда в российском обществе практически достигнуто согласие по вопросу о необходимости закрепления за государством регулирующей роли в экономике в целях наиболее быстрого и безболезненного перехода к устойчивому экономическому росту, финансовая политика в целом и государственные финансы в частности все еще находятся в стадии реформирования.

В результате проведенного в исследовании анализа сделан вывод о несовершенстве механизмов современного государственного финансового регулирования в России. Это, в основном, объясняется тем, что в настоящее время государственная финансовая политика не ориентирована на решение задач экономического развития.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяя эффективность и экономность использования бюджетных средств одним из принципов бюджетной системы, устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением. Однако исследование существующей организации бюджетного процесса позволяет сделать вывод о фактическом отсутствии механизмов реализации данного принципа и указанной обязанности.

Причина, по нашему мнению, заключается в том, что действующая система формирования и исполнения федерального бюджета, учета и отчетности не ориентирована на повышение эффективности государственных расходов. Она носит затратный характер и не имеет количественно измеримых, социально значимых заданных результатов расходования государственных средств, на достижение которых должна быть направлена деятельность их получателей.

Такая организация бюджетного процесса существенно ограничивает возможности повышения эффективности государственных расходов и использования соответствующей системы ее измерения и оценок. Органы исполнительной власти не имеют достаточных стимулов и заинтересованности в эффективном использовании бюджетных средств, а контрольно-счетные органы - возможности должным образом осуществлять проверки эффективности их использования.

Для решения данной проблемы и создания необходимых условий, в частности, для осуществления аудита эффективности, в работе обоснована необходимость иной организации бюджетного процесса, основой которой может стать бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), под которым понимается система бюджетного планирования, увязывающая произведенные государством расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.

Для повышения эффективности расходов федерального бюджета в рамках БОР нами предлагается перейти от нынешнего, сохранившегося с советских времен, сметного бюджетного планирования и финансирования с отсутствием самостоятельности в распоряжении средствами у бюджетополучателей и весьма туманным их представлением о стратегических результатах к программному планированию и финансированию бюджета с четкой формулировкой всех результатов, которые государство хочет получить за свои деньги.

В связи с этим нами рассмотрены бюджетные системы Великобритании и Новой Зеландии, которые представляют собой наиболее сформировавшиеся бюджетные механизмы, основанные на программно-целевом подходе. Кроме того, мы считаем, что опыт Соединенных Штатов Америки в этой области с точки зрения трансформации управления государственными учреждениями, возникновения различного рода трудностей при внедрении программно-целевого метода в бюджетную систему страны и возможностей их преодоления также полезен для России.

В результате проведенного в исследовании анализа внедрения и развития программно-целевого бюджетирования в США, Великобритании и Новой Зеландии выявлен ряд преимуществ этого метода:

1. БОР - это система, ориентированная на отчетность главным образом по результату, а не исключительно по соблюдению процедур расходования средств (включая сроки освоения выделенных средств).

2. При программно-бюджетном планировании государственные финансовые ресурсы распределяются по стратегическим целями и программам, а не по видам затрат, что увязывает производимые государством затраты с конкретными целями и стимулирует «прозрачность бюджета».

3. Планы и мероприятия федеральных органов исполнительной власти формируются на основе общегосударственных целей, установленных высшим руководством страны и согласуются с органами законодательной власти.

4. Акценты контроля за использованием бюджетных средств смещаются от контроля целевого использования финансовых ресурсов в сторону контроля эффективности производимых расходов.

5. Использование программно-целевого метода в бюджетировании повышает обоснованность решений, принимаемых должностными лицами, облегчая контроль за их деятельностью, поскольку возможны прогнозирование последствий принимаемых решений и анализ альтернативных вариантов достижения целей.

6. При рассмотрении бюджета законодательными органами существует возможность отслеживать связь между направлениями государственных расходов и стратегическими целями государства; становится возможной оценка реального финансового состояния государства.

7. Должностные лица органов исполнительной власти наделяются широкими полномочиями в области выбора способов и средств достижения поставленных целей, получая право перераспределения средств между различными статьями расходов в рамках выделенных ассигнований при одновременном ужесточении ответственности за конечные результаты.

«Уходят» многие виды расходов, которые не имеют надлежащего экономического обоснования.

В связи с этим, в работе сделан вывод о необходимости использования принципов программно-целевого бюджетирования в ходе бюджетного процесса России.

Вторая группа проблем заключается в отсутствии качественного и взвешенного финансирования государственных информационных систем. В работе доказано, что осуществляемые в настоящее время работы по созданию, развитию и обеспечению функционирования информационных систем федеральных органов исполнительной власти финансируются за счет множества различных бюджетных и внебюджетных источников при отсутствии четкой взаимоувязки.

Отмечается, что информатизация как организационный, социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов фактически стала одним из главных ресурсов развития человечества в XXI веке. Выпадение какой-либо страны из этого процесса неминуемо приведет к снижению ее конкурентоспособности, отставанию в уровне экономического развития и, как следствие, к увеличению разрыва в уровне жизни ее населения по отношению к наиболее развитым странам.

Эволюция информационных технологий, постепенный переход к «цифровому» обществу и «цифровой» экономике, который мы наблюдаем в мире и в России, приводит к необходимости реализации взаимоотношений государства с обществом на основе применения интернет-технологий.

Наряду с этим сделан вывод о том, что создание современных систем управления в производственной, финансовой, военной и других областях в настоящее время трудно представить без использования компьютерной техники.

В работе проанализирована система показателей, характеризующих степень информатизации субъекта. К ним отнесены:

1. Критерий территориальности (К_т) - характеризует процент покрытия территории страны (региона) инфокоммуникационными сетями, определяется с использованием методики Программы развития Организации Объединенных Наций по формуле:

(1)

где:

К_{Т факт} - фактический процент территории региона (страны), покрытой инфокоммуникационными сетями;

К_{Т min} = 0 %;

К_{Т max} = 100 %.

2. Критерий доступности (К_Д) - определяет время, необходимое жителю страны для достижения инфокоммуникаций; рассчитывается по формуле:

(2)

где:

К_Д1 - критерий доступности для городских жителей и жителей крупных поселков;

К_Д2 - критерий доступности для жителей труднодоступных и малонаселенных районов;

б, в - доли населения, проживающего соответственно в городской и сельской местности.

В свою очередь, критерии К_Д1 и К_Д2 рассчитываются по формуле:

(3)

где:

t - время, необходимое любому жителю для достижения коммуникаций в регионе (стране);

3. Информационный критерий (К_И) - определяется как индекс объема интерактивной информации в год на 1 жителя и рассчитывается по формуле:

(4)

где:

(5)

I - объем интерактивной информации в год на 1 жителя региона (страны);

N_ТА - количество телефонов (стационарных и мобильных) в регионе (стране);

Н - население региона (страны);

V - средняя скорость передачи информации;

Т - среднее время занятия канала;

4. Критерий развития инфокоммуникаций (К_РИ) - характеризует уровень наполнения общества инфокоммуникационными устройствами (терминалами) пользователя, определяется с использованием методики Программы развития Организации Объединенных Наций по формуле:

(6)

где:

(7)

D - плотность стационарных телефонов в регионе (стране):

(8)

Н - население;

D_max = 80 %;

D_min = 0 %;

5. Экономический критерий (К_Э) - определяется по формуле:

(9)

где:

К_Эц - процент ВВП региона (страны), обеспеченный за счет информационно-телекоммуникационной экономики; он может быть исчислен как отношение доходов от инфокоммуникаций к ВВП;

К_Эmin = 0 %;

К_Эmax = 50 %.

6. Комплексный информационно-технологический критерий (К_ИТ) - определяет с использованием методики Программы развития Организации Объединенных Наций по формуле:

(10)

где К_Т, К_Д, К_И, К_РИ - критериальные показатели, определенные выше, все они являются относительными величинами, не имеющими размерности и изменяющиеся от 0 до 1;

7. Интегральный критерий информационного общества (). Интегральный критерий для региона (страны) рассчитывается по методу Международной академии связи и представляется вектором, имеющим модуль (длина вектора) и угол, определяющий положение вектора относительно единичного вектора с единичными координатами либо относительно вектора, выбранного за точку отсчета в n-мерном пространстве.

Длина вектора (модуль) вычисляется как:

(11)

где:

n = 3;

г_i = весовой коэффициент (0 < г <= 1);

К_i - частные критерии: индекс развития человеческого потенциала (публикуется в ежегодных докладах Программы развития Организации Объединенных Наций);

На основе проведенных расчетов сделан вывод об отсутствии четкого порядка финансирования создания, развития и обеспечения функционирования информационных систем органов государственной власти и необходимости изменения существующего порядка финансирования, в том числе путем внесения изменений и дополнений в бюджетную классификацию.

Очевидно, что в связи с ростом бюджетных расходов на создание информационных систем должны вырабатываться методы качественной оценки и контроля расходования государственных ресурсов на информатизацию.

В связи с этим в работе рассматривается третья группа проблем, отражающих развитие принципиально нового направления государственного финансового контроля - аудита эффективности.

Исходя из провозглашенной цели, основная функциональная задача контрольно-счетных органов Российской Федерации - осуществление государственного и муниципального контроля в Российской Федерации - преимущественно сводится к сбору, обработке и анализу информации о бюджетном процессе. Отмечено, что основными направлениями деятельности в рамках реализации указанной задачи становятся:

1. Организация и осуществление контроля за своевременностью, законностью и целевым использованием (исполнением) федеральных бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также целевых бюджетных и внебюджетных фондов; анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджетов соответствующих уровней;

2. Определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

3. Представление информации законодательной и исполнительной власти, общественности и международным органам.

На решение первой задачи, по сути, представляющей финансовый аудит или контрольно-ревизионную систему контроля, направлена контрольно-ревизионная деятельность аудиторов и инспекций контрольно-счетных органов всех уровней. Критериями оценки деятельности по решению первой задачи являются оперативность, достоверность и полнота данных ревизий и контрольных проверок. Финансовые нарушения в виде нецелевого и незаконного использования государственных средств имеют еще значительные масштабы, о чем свидетельствуют результаты контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты Российской Федерации и региональных счетных палат последних лет.

Для решения второй задачи проводится экспертно-аналитическая оценка целей и реализуемости проектов федерального, региональных и муниципальных бюджетов на очередной финансовый год, ресурсоемкости планируемых мероприятий, а также результативности исполнения бюджетов и эффективности управления государственными ресурсами. В работе доказано, что решение второй задачи предполагает применение более обобщенной системы государственного финансово-экономического контроля - аудита эффективности или экспертно-аналитической системы контроля расходования средств федерального бюджета. По сравнению с финансовым аудитом это принципиально новая система контроля, имеющая отличные от него объекты и субъекты контроля, предмет контроля, другие принципы и методы контроля, совершенно иную технологию контроля.

В работе доказано, что государственный финансово-экономический контроль должен представлять собой не столько проведение отдельных мероприятий, направленных на выявление конкретных недостатков, сколько являться неотъемлемой частью системы государственного регулирования. Поэтому мы рассматриваем проведение контрольных мероприятий лишь как одно из направлений деятельности органов государственного финансового контроля. Гораздо большее значение в работе придается экспертной и аналитической деятельности органов государственного финансового контроля, целью которой является выявление и предупреждение системных недостатков в управлении государственными финансами.

Критерием оценки деятельности, направленной на решение второй задачи, является качество оценок эффективности бюджетной, денежно-кредитной, внешнеэкономической и структурной политики, как инструментов безопасного и устойчивого развития.

Концептуальным ядром системы государственного финансово-экономического контроля и регулирования расходования средств федерального бюджета Российской Федерации является система управления экономическим развитием страны и общества. В этой системе ее компонент - подсистема финансово-экономического контроля должна осуществлять устойчивую обратную связь, обеспечивая тем самым развитие экономики с учетом поставленных целей, задач и принятой социально-экономической стратегии развития государства.

Наряду с этим, в работе выделен ряд проблем, присущих процессу функционирования системы государственного финансового контроля в современных условиях. К ним отнесены:

отсутствие общепризнанной, комплексной теории государственного финансово-экономического контроля.

отсутствие единого методологического обеспечения деятельности государственных контрольных органов со схожими объектами контроля. Новейшие достижения одних контрольных органов остаются неизвестными другим.

осуществление контрольных и аналитических мероприятий целым рядом не взаимодействующих между собой и зачастую дублирующих друг друга органов, причем каждый из них исповедует собственную политику в области контроля, решает собственные задачи и использует свои методы контроля;

несовместимость и невозможность сравнения результатов проводимых контрольных мероприятий;

крайне слабое развитие взаимодействия между высшими органами государственного контроля, например, между Счетной платой Российской Федерации и правоохранительными органами, особенно прокуратурой.

отсутствие у некоторых контрольных органов свободного доступа к информации, непосредственно относящейся к их компетенции.

Наконец, угрозу эффективности функционирования контрольно-счетных органов в России представляет и наметившаяся тенденция по нивелированию независимых источников информации об эффективности государственного управления. Так, произошло подчинение некогда самостоятельных органов государственной статистики Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации - государственному органу исполнительной власти, отвечающему за экономическую политику страны.

В работе доказано, что серьезным недостатком существующей системы государственного финансово-экономического контроля является упор на финансовый аудит, т.е. проверка на соответствие расходов нормам, нормативам, правилам, установленным действующим законодательством. По нашему же мнению, приоритет должен принадлежать новому виду финансово-экономического контроля - аудиту эффективности использования государственных ресурсов (оценке результативности расходов государственного бюджета). Аудит эффективности касается оценок экономии, результативности и производительности бюджетных расходов и охватывает:

аудит экономии в процессе управленческой деятельности в соответствии с обоснованными административными принципами и политикой управления;

аудит эффективности использования трудовых, финансовых, а также других видов ресурсов, в том числе критериев качества работы, информационных систем, оптимизирующих процесс управления, мероприятий по устранению хозяйствующими субъектами выявленных недостатков;

аудит эффективности экономической деятельности по достижению целей, стоящих перед структурным подразделением.

В связи с этим логикой исследования продиктована необходимость рассмотрения четвертой группы проблем: при внедрении аудита эффективности принципиальную по своей важности значимость приобретает правильное определение его критериального пространства и показателей, входящих в его состав.

Составными элементами критериев эффективности, отражающими различные стороны деятельности объекта, являются показатели эффективности. В работе представлена классификация показателей эффективности.

К абсолютным показателям нами отнесены: объемы производства продукции по видам и отраслям; объемы реализации продукции по видам и отраслям; объемы потребления продукции населением; ущерб, нанесенный государству; объемы увеличения доходной части бюджета; доход, прибыль и т.д.

В число относительных показателей входят: уровень отдачи продукции на рубль вложенных средств; уровень доходности вложенных средств (на единицу вложений); уровень отчислений в налоговую систему на рубль полученных средств и т.д.

Качественные показатели - себестоимость продукции; фондоотдача; материалоемкость; энергоемкость; трудоемкость; фондоемкость; рентабельность и др.

И, наконец, к динамическим показателям относятся темпы прироста на рубль вложенных средств; темпы прироста отчислений на рубль вложенных средств; темпы роста (снижения) объемов производства; темпы роста прибыли и т.д.

Для оценки эффективности расходования средств на создание и развитие информационных систем во всем мире широко используются различные технологии информационного аудита (IT-аудита). Несмотря на то, что аудит как таковой в современном мире получил самое широкое распространение, аудит информационных систем и проектов, особенно финансируемых из бюджета, пока остается недостаточно развитой отраслью. Это объясняется тем, что новая практическая задача возникает на стыке информатики и финансового анализа.

В этой связи в работе обоснован механизм финансирования создания и функционирования государственных информационных систем с одновременной выработкой целей, причем как национального масштаба, так и для отдельных федеральных органов исполнительной власти, а также введением персональной ответственности должностных лиц за достижение этих целей.

При рассмотрении вопроса выработки целей рассмотрена пятая группа проблем - необходимость проведения декомпозиции тактических задач органа исполнительной власти - до уровня, позволяющего увязать непосредственные результаты деятельности органа с объемом и структурой его расходов. Перейти к такой постановке проблемы позволяет, кроме самой логики бюджетной реформы, также наличие необходимой нормативной базы по связанной тематике.

Управление по результатам в органах исполнительной власти предполагает использование показателей результативности разных типов, в том числе, при постановке целей и при проведении оценки степени достижения каждой из целей.

Показано, что в Российской Федерации опыт использования элементов БОР при планировании расходов органов исполнительной власти выявил те же проблемы, с которыми сталкивались и другие страны. В их числе - трудности при формулировании целей и задач органа исполнительной власти, при определении наименований показателей результативности, при определении набора показателей результативности для отдельной цели органа исполнительной власти и для иерархии целей.

Применительно к нашей работе рассматривается методический подход, описывающий общий порядок построения иерархической структуры целей, а также разрабатываются требования, которым должны удовлетворять типовые показатели эффективности. На основе данного подхода и требований к типовым показателям эффективности производится формирование прототипа системы показателей эффективности, а именно его составляющих - построение структуры целей государственных расходов на создание и развитие информационных систем и построение типовых показателей эффективности, характеризующих ожидаемые эффекты и соответствующие затраты.

В общем виде процесс оценивания эффективности государственных расходов на создание и развитие информационных систем можно представить в виде трех последовательных процедур.

Первая процедура предполагает оценивание эффектов от внедрения информационной системы. Вторая процедура подразумевает оценивание совокупных затрат на внедрение, сопровождение и эксплуатацию информационной системы (ТСО). Третья - оценивание соотношения «эффект/затраты» и вынесение суждения об эффективности внедрения той или иной информационной системы составляет содержание третьей процедуры. Общая схема процесса приведена на рисунке 3:

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3 Организация процесса оценивания эффективности государственных расходов на создание и развитие информационных систем

Первая и вторая из рассмотренных процедур могут выполняться без привязки друг к другу. Что касается третьей процедуры, для ее успешного проведения обязательно наличие результатов выполнения первых двух.

Первый этап под названием «структуризация целей сверху вниз» предполагает формирование иерархической структуры (дерева) целей, для достижения которых внедряются информационные системы. Формирование данной структуры производится путем последовательной декомпозиции цели высшего уровня (генеральной цели), сформулированной в обобщенном виде, на цели второго уровня. Полученные цели, в свою очередь, декомпозируются на субцели более низкого уровня до тех пор, пока для терминальных целей той или иной ветви дерева станет возможной выработка однозначно трактуемого, качественно или количественно измеримого показателя.

На втором этапе осуществляется оценивание терминальных эффектов внедрения информационных систем - в виде монетарных или немонетарных показателей.

На этапе «агрегирования эффектов снизу вверх» (третий этап) осуществляется последовательное, в обратном порядке, агрегирование оценок терминальных эффектов, полученных в результате внедрения информационной системы. Возможны два варианта агрегирования терминальных эффектов - по схеме оценки экономического эффекта (если эффекты выражены через монетарные показатели), либо по схеме оценки целевого эффекта (в случае выражения эффектов через немонетарные показатели). В процессе практической деятельности по оценке эффективности, скорее всего, оценка эффекта от внедрения информационных систем будет выражена и в виде монетарных, и в виде немонетарных показателей. В этом случае необходимо использовать обе схемы агрегирования эффектов.

Оценивание затрат производится на основе системы показателей эффективности, характеризующих совокупные (прямые и косвенные) затраты на создание, внедрение и эксплуатацию информационных систем. Также как и при оценивании эффектов, оценивание затрат производится в три этапа по той же схеме.

Оценивание соотношения «эффект/затраты» и определение эффективности государственных расходов на создание информационных систем, а также выбор рациональных вариантов этих расходов производится на основе системы критериев эффективности.

Выбор критерия зависит от типа схемы, по которой производилась оценка эффекта от внедрения информационных систем. Критерий целевой эффективности используется в том случае, если использовалась схема оценки целевого эффекта. Соответственно для схемы экономической оценки эффекта применяется критерий экономической эффективности. Последний критерий применяется в том случае, когда для оценки эффекта от внедрения информационной системы использовались обе схемы.

После построения системы показателей эффективности для оценки интегрального целевого эффекта необходимо оценить терминальные показатели, а также рассчитать интегральный показатель эффективности посредством агрегирования частных показателей.

В работе приведен алгоритм оценивания терминальных показателей необходимо осуществить проведение следующей последовательности действий:

произвести оценивание немонетарного терминального показателя эффективности;

выполнить построение функции полезности, позволяющей преобразовать значения немонетарного показателя эффективности количественную меру степени достижения соответствующей цели.

осуществить непосредственное преобразование значения немонетарного показателя эффективности в значение степени достижения соответствующей цели.

Оценивание интегрального показателя эффективности в соответствии со схемой оценки целевого эффекта осуществляется в следующем порядке:

построение ценностной структуры, которая характеризует систему предпочтений лица, принимающего решение, т.е. осуществляющего выбор наиболее рационального варианта внедрения информационной системы;

построение компенсационной структуры, являющейся моделью предпочтений на множестве значений степеней достижения целей, позволяет учесть и задать возможные степени компенсации ухудшения степени достижения одних субцелей улучшением других.

последовательное (снизу вверх) агрегирование степени достижения целей на основе метода обобщенного показателя с использованием ценностной и компенсационной структур.

Далее приведена схема оценивания экономического эффекта, в результате которой становится возможной оценка денежных поступлений или величины сокращения издержек, ставших результатом внедрения некоторой информационной системы.

Оценивание экономического эффекта осуществляется на основе системы показателей эффективности, полученной в результате структуризации целей внедрения информационных систем и описания ее терминальных элементов с помощью типовых монетарных показателей эффективности.

Для оценивания интегрального экономического эффекта необходимо произвести следующие действия:

оценить терминальные показатели эффективности;

рассчитать интегральный показатель эффективности посредством агрегирования частных показателей эффективности.

В рамках данной работы под критерием оптимальности бюджетных расходов понимается правило, позволяющее выбрать наиболее рациональный (эффективный) вариант расходования государственных средств на создание и развитие информационных систем.

Система критериев оптимальности включает в себя три подктитерия - критерий целевой оптимальности, критерий экономической оптимальности и критерий комплексной оптимальности. Выбор критерия зависит от того, по какой схеме производилось оценивание эффекта от внедрения информационной системы - по схеме оценки целевого эффекта, по схеме оценки экономического эффекта или по обеим схемам.

В результате исследования в работе обоснована модель процесса оценивания оптимальности государственных расходов на создание и развитие информационных систем, представленная на рисунке 4:

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 4 Модель процесса оценивания оптимальности государственных расходов на создание и развитие информационных систем

В Заключении сформулированы основные выводы, полученные в ходе диссертационного исследования. Отмечено, что с развитием информационных технологий и с расширением их внедрения в деятельность органов государственной власти все большую актуальность приобретают вопросы оптимального финансирования создания государственных информационных систем и оптимальности расходования государственных средств, выделяемых на эти цели. С точки зрения решения поставленных проблем определяющую роль играет внедрение в бюджетный процесс принципов бюджетирования, ориентированного на результат, а также развитие новых методов государственного финансового контроля, которыми являются аудит эффективности.

Анализ, проведенный в работе, свидетельствует о возможности внедрения БОР в бюджетную систему Российской Федерации; предлагаемый механизм финансирования создания государственных информационных систем, по нашему мнению, позволит существенно повысить эффективность расходования государственных средств, а разработанная методика оценки оптимальности государственного финансирования создания и развития информационных систем будет способствовать прозрачности и измеримости произведенных расходов.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии

1. Кальсин А.Е., Солодов А.В. Оценка оптимальности бюджетных расходов на создание государственных информационных систем // ННОУ «Институт управления» г. Архангельск, 2007. 183 с. 11,44 п.л. (в т.ч. вклад соискателя 5,7 п.л.).

Научные статьи, опубликованные в изданиях

по списку, рекомендованному ВАК РФ

2. Солодов А.В. К вопросу об оценке эффективности внедрения информационных систем // Вестник Костромского Государственного Университета имени Н.А. Некрасова. Кострома: КГУ, 2006. № 6. 374 с. 0,2 п.л.

Публикации в научных изданиях

3. Солодов А.В. Государственный финансовый контроль и экономическая безопасность страны // Молодежь и экономика: Материалы Международной научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов. Т. 1. 18 марта 2003 г. Ярославль: ЯФВФЭУ, 2003. 192 с. 0,19 п.л.

4. Солодов А.В. Бюджетный менеджмент: процессный подход // Организация инвестиционной деятельности в региональной экономике: Межвузовский сборник научных статей / Под общей редакцией Ю.В. Коречкова. Ярославль: Аверс Плюс, 2006. 132 с. ISBN 5-9527-0057-9. 0,8 п.л.

...