II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении отражена актуальность темы, сформулированы цели и задачи, определены объект и предмет исследования, показаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов и степень апробации работы.

В первой главе диссертации «Местные бюджеты в современных условиях развития бюджетной системы России» рассматривается сущность местных бюджетов, их значение для развития института самоуправления, реформирование бюджетных отношений муниципальных образований и изменение расходных полномочий местных бюджетов в результате бюджетной реформы, проанализирован зарубежный опыт организации финансового обеспечения органов местного самоуправления.

Мировая практика организации местного самоуправления создала несколько моделей, которые имеют достаточно много схожих признаков. Основными моделями являются «автономная» модель местного самоуправления («англосаксонская») и модель «наблюдаемого» местного самоуправления («континентальная»). Однако, не смотря на принципиальные различия между двумя моделями, в некоторых странах, где модель федеративных отношений характеризуется существенной асимметрией субъектов Федерации, могут одновременно действовать обе модели местного самоуправления. Это позволяет говорить о наличии «смешанной модели» местного самоуправления, аналогично российской, где, с одной стороны, местные органы самоуправления не являются государственными органами, а с другой - сохранено государственное управление на местном уровне, что определяет особенности финансирования расходных полномочий, как собственных, так и делегированных.

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации является одной из самых кардинальных, которая протекает на протяжении уже четырех лет. Доказательством тому являются вносимые 26 раз изменения в федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», начиная с 2004 года. Она призвана способствовать разграничению полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В настоящее время в связи с реформированием местного самоуправления в России количество муниципальных образований значительно увеличилось.

На 1 апреля 2006 года количество муниципальных образований составило 25422 единицы, из них зарегистрировано в Минюсте России и включено в государственный реестр - 23022. В результате реформирования территориальной организации местного самоуправления в Ивановской области с 2006 г. насчитывается 181 муниципальное образование, формирующих местный бюджет (в 2005 году - 27). По мнению автора, чрезмерная раздробленность (количество) муниципальных образований сопряжена с финансовыми трудностями в условиях глубочайшей дотационности бюджетов абсолютного большинства муниципальных образований. Опыт зарубежных стран, например, Дании, где реформа привела к сокращению числа муниципальных образований с 1200 в 1970г. до 98 в 2007г., доказывает существование негативных последствий при дроблении муниципалитетов.

В мелких муниципальных образованиях главной финансовой проблемой является дефицит источников формирования финансового потенциала. Поэтому местные бюджеты превратились в центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов муниципальных образований, предназначенных для финансирования основных потребностей местного сообщества.

Одним из главных факторов, ведущих страну к экономическому росту, является сбалансированность бюджетов всех уровней, поэтому принципам бюджетного федерализма будет отвечать такое распределение доходов между федеральными, региональными и местными бюджетами, при котором заметно снизится доля «закрепленных» доходов в нижестоящих бюджетах за счет повышения уровня доходов, устанавливаемых органами местного самоуправления, что повысит их самостоятельность.

Расходы бюджета представляют собой часть бюджетных отношений, связанных с распределением и использованием фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Организационное построение бюджетных расходов классифицируется автором по двум группам принципов - финансирования и разграничения между бюджетами бюджетной системы (таб.1).

Таблица 1.Принципы организации бюджетных расходов

Одним из основных противоречий современного этапа развития территориальной экономики является увеличение разрыва между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации. Количество расходных обязательств по вопросам местного значения городского округа увеличилось с 2003 года, года принятия закона 131-ФЗ, с 26 до 39 в 2007 году, муниципального района - с 20 до 28, поселения - с 22 до 32. В связи с этим, важным условием самостоятельности местных бюджетов являются законодательное установление стабильных источников доходов, адекватных наделяемым расходным полномочиям.

Проведенный анализ зарубежного опыты организации местного самоуправления и финансового обеспечения местных бюджетов на примере Германии показал, что бюджетная политика органов местного самоуправления формируется на относительной финансовой автономии и государственном бюджетном регулировании, модель которой принята в России.

Во второй главе диссертации «Доходы муниципальных образований в аспекте межбюджетных отношений» исследовано финансовое обеспечение местных бюджетов за счет налоговых и неналоговых доходов, проведен анализ финансовой обеспеченности бюджета г. Иванова. С критической точки зрения проведен анализ изменений в межбюджетных отношениях за ряд последних лет по распределению доходов в субъектах РФ, рассмотрено значение межбюджетных трансфертов для исполнения расходных полномочий муниципальных образований.

Федеральным законом от 06.10. 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 20.08. 2004г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» осуществлены кардинальные изменения в финансовом обеспечении местных бюджетов. Сократилось количество налогов, доходы от которых распределяются между бюджетами муниципальных образований и иными уровнями бюджетной системы. Систематизированы и унифицированы формы межбюджетных трансфертов, определены основные правила их предоставления.

В 2005 году, предшествующем введению двухуровневой системы местных бюджетов, собственные доходы (налоговые и неналоговые) бюджетов муниципальных образований составляли 48% доходов, межбюджетные трансферты -- 52%, дотации в общей структуре доходов -- около 17%. В настоящее время в большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Так, например, в Ивановской области доля налоговых и неналоговых доходов в общей сумме доходов бюджетов муниципальных районов составляет 23,8%, городских и сельских поселений - 25,9%, в то время как в городских округах, с развитой экономикой - 62,1%. Отсюда следует, что доходы бюджетов муниципальных образований значительно различаются в зависимости от типов местных бюджетов. Структура фактических доходов местных бюджетов и их доля в консолидированном бюджете Ивановской области представлена в таблице 2.

Таблица 2. Фактические доходы местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета Ивановской области за 2005-2007 гг. тыс.руб.

Особое внимание следует уделить неналоговым доходам, большая часть из которых обладают достаточной стабильностью, устойчивостью и предсказуемостью. В настоящее время неналоговые доходы являются своеобразным «резервом устойчивости» доходной базы местного бюджета, так как их объем полностью зависит от активности и предприимчивости муниципальных органов власти. Поэтому исполнение требования ст. 85 Федерального закона 131-ФЗ, а именно - отчуждение до 1 января 2009 года имущества, не предназначенного для осуществления отдельных государственных полномочий, повлечет за собой соответствующие финансовые последствия. В результате из местных бюджетов уходят такие доходные источники как от сдачи в аренду муниципального имущества. По мнению автора, под данную норму должно попасть только то имущество, которое вообще не может быть использовано муниципалитетом или оно слишком обременительно для содержания местными органами власти.

В связи с тем, что основные доходные источники бюджетов поселений в одном муниципальном районе на всегда одинаковы по составу (для одного основным доходом является НДФЛ, для другого -- земельный налог, для третьего -- арендная плата за земельные участки), то, по мнению автора, установление единого норматива отчислений от налогов неэффективно. Нормативы отчислений от налоговых доходов должны быть едиными для всех муниципальных образований, относящихся к одному типу (поселение, муниципальный район, городской округ), что позволит исключить излишнюю бюджетную обеспеченность у городских округов и недостаточную у поселений.

В Бюджетном кодексе РФ необходимо предусмотреть возможность для субъектов РФ устанавливать единые, но дифференцированные нормативы отчислений по налогам отдельно для городских округов, отдельно для муниципальных районов и отдельно для поселений, входящих в состав муниципальных районов.

В Ивановской области первый год работы (2007 год) в условиях двухуровневой системы местных бюджетов выявил определенные диспропорции - достаточно самостоятельные городские округа с одной стороны, и слабые, с неравномерно поступающими доходами поселковые бюджеты - с другой стороны, и муниципальные районы, основная задача которых постепенно смещается от исполнения собственных полномочий к исполнению делегированных им полномочий.

В настоящее время объективно назрела необходимость пересмотреть закрепленные за местными бюджетами доходные источники, перераспределить некоторые из них между уровнями местных бюджетов, усовершенствовать технологии межбюджетного регулирования с целью повышения уровня самодостаточности местных бюджетов, обеспечения равномерности поступлений собственных доходов. Так, с целью повышения доходного потенциала местных бюджетов, предлагаем передавать законами субъектов Федерации в бюджеты поселений транспортный налог по нормативу 100%. Поскольку транспортный налог является имущественным налогом (а не налогом на доходы), его поступления в меньшей степени зависят от конъюнктуры рынка и достаточно равномерно распределен по муниципальным образованиям.

Одновременно считаем необходимым для реального соблюдения принципа самостоятельности местных бюджетов и сокращения встречных финансовых потоков, а также снижения уровня дотационности местных бюджетов установить в Бюджетном кодексе РФ следующие нормативы налоговых доходов, для зачисления в местные бюджеты (таб.3):

Таблица 3

Кроме того, следует уделить внимание предоставлению федеральным законодательством налоговых льгот по местным налогам, которые приводят к значительным объемам выпадающих доходов местных бюджетов. Автором предлагается в целях повышения прозрачности местных бюджетов использовать практику замены предоставления налоговых льгот адресным финансированием с отражением в расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы сумм, подлежащих уплате льготными категориями налогоплательщиков.

Проведенный автором анализ доходов городского округа Иванова за 2004-2006 г.г. показал, что за анализируемый период состав и структура налоговых и неналоговых доходов ежегодно менялись, причем в сторону сокращения налоговых доходных статей и расширения неналоговых. Такое изменение отрицательно отразилось на обеспеченности собственными доходами и привело к увеличению безвозмездных поступлений.

Механизм бюджетного регулирования состоит из набора экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи и взаимодействия. Достигается это путем закрепления определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направления этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т. д.) и организации экономических отношений, возникающих по этому поводу.

Рассматривая существующие формы бюджетного регулирования, можно выделить два потока бюджетных ресурсов:

- «первичный» поток денежных средств, формирующий налоговые доходы бюджетов бюджетной системы страны, определяемые государственной налоговой политикой и бюджетным законодательством;

- «вторичный» - обеспечивающий дополнительные поступления средств из вышестоящего бюджета в нижестоящие - бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, посредством методов бюджетного выравнивания, в виде дотаций, субсидий, субвенций.

Автором проведен сравнительный анализ межбюджетных трансфертов в виде дотаций в субъектах РФ по трем регионам - Ивановской, Владимирской и Костромской областям. Рост количества расходных полномочий у муниципальных образований и темпов роста их величины приводит к необходимости повышать объем передаваемых дотаций из фондов финансовой поддержки регионов, что наблюдается во всех трех регионах. Значительный рост передаваемых средств в Ивановской области объясняется началом формирования самостоятельных бюджетов поселений в 2007 году. Одновременно в регионах наблюдается тенденция по снижению в 2007 году по сравнению с 2006 годом доли передаваемых трансфертов муниципальным образованиям в общей сумме полученных трансфертов из федерального бюджета - в Ивановской - с 82,6% до 77,9%, Костромской - с 85,7% до 68,6% и во Владимирской области - в 2 раза. В настоящее время органы местного самоуправления полностью находятся в финансовой зависимости от регионального бюджета.

Анализируя безвозмездные поступления в бюджет г. Иванова из областного бюджета за последние два года можно отметить тенденцию увеличения объема дотаций как в абсолютном, так и относительном выражении (с 7,11% до 17,8%) при снижении доли безвозмездных поступлений (с 44,3% до 28,2%) в общем объеме доходов бюджета (таб.4).

Таблица 4 Структура межбюджетных трансфертов в бюджете г. Иванова в 2006-2007 году*(тыс.руб.)

*Утверждено решениями о бюджете на2006 год - от 27.12.2005 N 31 и на 2007 год - от 27 декабря 2006 г. N 331

** без доходов от предпринимательской деятельности

Это свидетельствует о создании искусственной дотационности местных бюджетов, что требует корректировки в сторону повышения собственных доходов.

В третьей главе «Межмуниципальное сотрудничество как способ мобилизации доходов для обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления» автором проведен анализ существующих форм сотрудничества муниципальных образований в зарубежной практике и организации межмуниципального сотрудничества в городском округе Иванова, высказаны направления его совершенствования, рассмотрены результаты межмуниципального сотрудничества в Ивановской области на примере здравоохранения.

Ограниченность финансово-материальных ресурсов и объектов инфраструктуры для эффективного решения вопросов местного значения, приводит к необходимости объединения финансовых средств. В России эти отношения еще только набирают силу, в то время как зарубежная практика выработала различные формы межмуниципального сотрудничества.

Классификация форм межмуниципального сотрудничества, в соответствии с федеральным законом 131-ФЗ представлена на рисунке 1.

Рис. 1 Классификация форм межмуниципального сотрудничества

В зарубежной практике существует несколько видов и форм межмуниципального взаимодействия:

- добровольное сотрудничество;

- межмуниципальные соглашения;

- районы особого назначения;

- перераспределение полномочий на областном или общенациональном уровне.

Практика использования различных форм общинных объединений в Германии показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам общин значительно повышает эффективность выполняемой местной задачи либо вообще позволяет обеспечить ее выполнение. В этой связи для российской практики представляется актуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциаций муниципальных образований: предусмотреть возможность передачи межмуниципальным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления и соответствующие инструменты по осуществлению контроля за их реализацией со стороны муниципалитетов.

В г. Иваново городской думой утверждено Положение «О порядке участия города Иванова в организациях межмуниципального сотрудничества», где определяются ключевые вопросы создания межмуниципальных экономических связей.

В условиях ограниченности ресурсов возрастает значимость оптимизации расходов на обеспечение вспомогательных функций. В связи с этим, предлагается четыре вида организации аутсорсинга вспомогательных функций местных администраций (рис.2).

Рис. 2 Направления аутсорсинга вспомогательных функций

Первый. Передача функций вспомогательного обслуживания местных администраций сторонней организации на контрактной основе. При этом создаются предпосылки для экономии бюджетных средств благодаря снижению суммарных затрат на выполнение той или иной функции. Это особенно актуально для бюджетов поселений по исполнению статьи 72 Бюджетного кодекса РФ - размещение заказов на поставки товаров для муниципальных нужд, что позволило бы обеспечить формирование и размещение сводного межмуниципального заказа на основные виды товаров и услуг.

Второй. Разделение вспомогательных функций между администрациями различных поселений на договорной основе. Тем самым создаются предпосылки для специализации администраций на выполнении тех или иных вспомогательных функций и, как следствие, роста производительности труда и снижения суммарных затрат. Кроме того, подобный подход позволяет смягчить кадровую проблему реформирования местного самоуправления.

Третий. Осуществление некоторых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе. Этот подход особенно актуален для муниципальных районов, в которых до настоящего времени не были сформированы сельские администрации. В этих муниципалитетах создание двухуровневой системы местного самоуправления сопряжено с рядом дополнительных сложностей, связанных с формированием кадрового состава и материально-технической базы вновь созданных поселенческих администраций. Перенос некоторых функций на районную администрацию даст возможность сократить период, необходимый для запуска полноценной работы поселенческих администраций.

Это особенно актуально для функций по формированию и исполнению бюджета поселения, что позволило бы обеспечить ускоренное развёртывание межмуниципальной информационной и финансово-экономической инфраструктуры.

На основе аутсорсинга возможно привлечение и областных органов исполнительной власти к разработке межмуниципальных программ и проектов. Кроме того, созданные областные структуры исполнительной власти, как, например, Департамент конкурсов и аукционов, могли бы осуществлять эти функции применительно ко всем бюджетам бюджетной системы Ивановской области.

Четвертый. Смешанное разделение функций. Этот подход предполагает сочетание вышеперечисленных вариантов аутсорсинга функций вспомогательного обслуживания. Например, часть из них может осуществляться сторонней организацией на договорной основе, другая часть - районной или поселенческой администрацией

В Ивановской области частичное решение проблем ограниченности финансовых ресурсов для выполнения функций местными органами власти нашло в осуществлении межмуниципального сотрудничества в сфере здравоохранения.

Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в соответствии с распоряжением Правительства Ивановской области принятого в соответствии с предложениями органов местного самоуправления Ивановской области, Департамента здравоохранения Ивановской области об открытии межрайонных отделений первичной медико-санитарной помощи на базе муниципальных учреждений здравоохранения.

В настоящее время городской округ Иваново заключил вышеназванные соглашения с Тейковским, Пучежским, Юрьевецким, Лежневским, Фурмановским, Комсомольским, Ивановским районами и городским округом Кохма.

Следует отметить, что по данным соглашениям за счет средств фонда обязательного медицинского страхования финансирование работ осуществляется только по пяти статьям. Финансирование остальных расходов по содержанию объектов здравоохранения осуществляется из бюджета города Иванова. Таким образом, можно сказать, что из городского бюджета осуществляется косвенное «перераспределение средств» в бюджеты муниципальных районов, заключивших межмуниципальные соглашения с городским округом Иваново. Такие межмуниципальные соглашения предполагают наличие ожидаемого допустимого эффекта в целом по региону, который рассчитывается как отношение бюджетных расходов на содержание объектов здравоохранения при полной загрузке, включенных в межмуниципальные соглашения и экономии на расходах, необходимых для создания в муниципальных образованиях на местах подобных объектов.

В Заключении обобщены научные результаты исследования, сделаны выводы и сформулированы предположения, направленные на совершенствование механизма формирования доходов местных бюджетов

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Фомин А.Г. Финансовое обеспечение расходных полномочий муниципальных образований// Гришанова О.А., Фомин А.Г. Иваново: ИГХТУ.-2007. 136 с. 7,91 п.л. (в т.ч. вклад соискателя 6,0 п.л.)

2. Фомин А.Г. Межбюджетные трансферты и их влияние на финансовое обеспечение местных бюджетов.// Финансы и кредит.-2007.- № 48 С. 6-11 0,7 п.л.

3. Фомин А.Г. Формы межмуниципального сотрудничества органов власти местного самоуправления/ О.А. Гришанова, А.Г.Фомин //Научно - технические ведомости СПбГТУ.-2007.-№ 3- 1 С.30-34, 0,5 п.л. (в т.ч. вклад соискат. 0,3 п.л.)

4. Фомин А.Г. Роль неналоговых доходов в финансовом обеспечении местных бюджетов муниципальных образований/ А.Г.Фомин //Научно - технические ведомости СПбГТУ.-2007.-№ 3- 1 С.136-139, 0,4 п.л.

5. Фомин А.Г. Финансовое обеспечение местных бюджетов за счет налоговых доходов / О.А. Гришанова, А.Г.Фомин // Проблемы экономики, финансов и управления производством. Сборник научных трудов вузов России.22 вып. Иваново. 2007. ИГХТУ.С.113-115 0,5 п.л. (в т.ч. вклад соискат. 0,3 п.л. )

6. Фомин А.Г Межмуниципальные организации как способ мобилизации доходов для обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления/ А.Г.Фомин// Вопросы развития народного хозяйства РФ. Межвуз. сб. науч. трудов студентов и аспирантов ИГЭУ 2007. С.211-213 0,25 п.л.

Размещено на Allbest.ru