Федеральные целевые программы и планирование их финансового обеспечения
Целевые программы как отработанный и эффективно действующий инструмент программно-целевого планирования в Российской Федерации. Теоретические основы планирования федеральных целевых программ, их финансового обеспечения. Анализ методов планирования.
| Рубрика | Финансы, деньги и налоги |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 27.12.2017 |
| Размер файла | 62,6 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
31
Размещено на http://www.allbest.ru/
Курсовая работа
по дисциплине "Бюджетное планирование"
Тема: "Федеральные целевые программы и планирование их финансового обеспечения"
Оглавление
- Введение
- 1. Теоретические основы планирования федеральных целевых программ
- 2. Методы планирования федеральных целевых программ и их финансового обеспечения
- 3. Пути совершенствования планирования федеральных целевых программ и их финансового обеспечения
- Заключение
- Библиографический список
Введение
Актуальность темы исследования. Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет совершенствования методов бюджетирования, перехода от "планирования ресурсов" к "планированию результатов". Направленность управления на достижение конкретных результатов предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления.
Важным инструментом выступают целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода объединить усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической политики страны. Целевые программы являются в настоящее время основным, и, по существу, единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в РФ.
Институциональные изменения, произошедшие в Российской Федерации с переходом к рыночному типу экономики, привели к кардинальным изменениям в бюджетной и финансовой сферах. В этой связи актуальной становится задача обеспечения управляемости и подконтрольности государственных финансов, создания условий для использования их в качестве важнейшего фактора управления развитием страны.
Особое значение получает методология формирования и инструментарии реализации бюджетных целевых программ, так как сфера применения программно-целевых методов бюджетного планирования расширяется и, наряду с использованием в бюджетной практике федеральных целевых программ, предусматривается введение ведомственных целевых программ.
Федеральные целевые программы становятся важным экономическим инструментом и позволяют в рамках программно-целевого метода сконцентрировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность выбора целей, которые требуется реализовать в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.
Широкое применение программно-целевых методов позволит оптимизировать формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.
Основная цель курсовой работы - обобщение перспективности программно-целевого метода бюджетного планирования и разработке рекомендаций по совершенствованию программно-целевых методов в условиях реформирования бюджетного процесса.
Объектом исследования выступает Федеральный бюджет Российской Федерации.
Предметом исследования является система программно-целевого метода бюджетного планирования в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
Задачи курсовой работы:
раскрыть теоретические основы планирования федеральных целевых программ;
рассмотреть методы планирования федеральных целевых программ и их финансового обеспечения;
определить пути совершенствования планирования федеральных целевых программ и их финансового обеспечения.
Структура курсовой работы: введение, три главы, заключение и библиографический список.
федеральная целевая программа планирование
1. Теоретические основы планирования федеральных целевых программ
Повышение эффективности расходов федерального бюджета является одной из основных задач, которая ставится и решается в ходе реформы бюджетной системы, осуществляемой в интересах обеспечения экономического роста. Решение этой задачи находится в плоскости внедрения перспективных методов бюджетного планирования и управления бюджетными средствами.
Одним из таких перспективных методов в современных условиях является программно-целевой, который предполагает разработку целевых комплексных программ и предназначен для обоснования плановых решений макроэкономических проблем, важнейших задач развития бюджетной системы РФ [9, с.18].
В отличие от ряда других инструментов управления экономикой программно-целевые методы, целевые программы применяются как в централизованно управляемой, так и в рыночной экономике, хотя условия и характер их пользования заметно различаются. В любой экономике программирование позволяет воплощать плановое начало, укреплять государственное воздействие на социально-экономические процессы, направлять их в нужное русло, противодействовать рыночной стихии.
Вместе с тем программы никоим образом не препятствуют рыночным отношениям, если их реализация опирается не на командное принуждение со стороны государственных органов, а на использование таких экономических стимулов и рычагов, как государственные заказы на конкурсной основе, контракты, договоры о поставках, обеспечиваемые финансированием, оплатой, приносящие выгоду.
В широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. Естественно, что в подобном кратком определении, отражающем главные черты программно-целевого метода, не воплощается все многообразие характеризующих его признаков. К тому же при непосредственном применении программно-целевого метода к конкретным проблемам, объектам, процессам проявляются его специфические особенности, обусловленные природой предметов и объектов, характером проблем, на решение которых ориентированы программные мероприятия.
Программно-целевой метод характерен еще и тем, что предусматривает постановку целей не только в виде главного целевого ориентира единственной цели. Этому методу свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для решения программной проблемы, рассматриваемой во всех ее аспектах, с учетом разных сторон.
В странах с развитой рыночной экономикой разрабатываются и реализуются программно-целевые комплексы на государственной и негосударственной основе. Государственные целевые программы инициируются государственными органами, финансируются из средств государственного бюджета, реализуются на основе государственных заказов и контрактов организациями разных форм собственности. Аналогичным образом разрабатываются и осуществляются региональные и муниципальные программы (программно-целевые комплексы). В итоге верхний уровень представлен государственными федеральными, государственно-региональными, муниципальными социально-экономическими, научно-техническими, экологическими программами. Программно-целевые комплексы именуют не только программами, но и проектами.
Для российской экономики важный урок последних лет заключается в понимании необходимости для страны формирования целостной системы государственного регулирования экономики. Речь не идет о возвращении к системе директивного планирования и управления, когда всепроникающее государство регламентировало сверху донизу все аспекты работы каждого предприятия или учреждения. Речь о том, чтобы сделать российское государство эффективным координатором экономических и социальных сил страны, выстраивающим баланс их интересов, определяющим оптимальные цели и параметры социально-экономического развития, создающим условия и механизмы их достижения. В нынешней ситуации требуется большая степень государственного воздействия на социально-экономические процессы.
Более чем полувековой опыт США и таких стран, как Великобритания, Австралия, Канада и Германии по внедрению и совершенствованию программно-целевого метода бюджетного планирования (при всей противоречивости полученных результатов) позволяет выделить следующие достоинства перехода на широкое внедрение и преобладающее использование программно-целевых методов [13, с.24-32].
Во-первых, финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям. Под программами имеются ввиду различные виды деятельности или мероприятия, осуществляемые министерством и объединенные общими целями и задачами. Расходы министерств группируются по видам предоставляемых услуг (проектный подход, основанный на планировании конечных ожидаемых результатов), а не по видам затрат (используемых ресурсов).
Во-вторых, программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с законодательными органами власти.
В-третьих, контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю министерств за эффективностью расходов.
Оценка социальной и экономической эффективности программ используется при планировании расходов на следующий бюджетный год.
В-четвертых, бюджет, составленный с использованием программно-целевых методов, учитывает отдаленные последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития.
Тем самым, использование этого метода повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать и их выполнение.
В-пятых, государственные служащие фактически приобретают лучшие черты управляющих, занятых в частном секторе экономики, имеющих большую свободу в выборе средств для достижения поставленных перед ними программ, в частности, они могут получить расширенные права по перераспределению средств между различными статьями расходов в рамках выделенных им смет. Имея полное и четкое описание поставленных задач, руководители программ вправе самостоятельно принимать решения по выбору оптимального способа их решения в рамках отведенных для этого средств. При этом их ответственность за конечный результат усиливается и принимает конкретный характер.
В-шестых, проект бюджета представляется в законодательные органы в такой форме, которая позволяет четко проследить связь между политикой государственных расходов и политическими целями Правительства и насущными социально-экономическими проблемами. Иначе говоря, бюджет представляет собой документ, в котором планы и приоритеты Правительства на предстоящий год выражены как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности деятельности министерств.
Непосредственно в рамках развития программно-целевых методов основное направление реформы бюджетного процесса - это переход к преимущественно программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Как следует из теоретических исследований и подтверждено многолетним отечественным и зарубежным опытом, наиболее удачной формой реализации программно-целевого подхода в управлении объектами и процессами социально-экономической природы, самым универсальным инструментом являются целевые комплексные программы.
Целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых для выполнения этих программ. К внебюджетным источникам относятся: взносы участников программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики, целевые отчисления от прибыли предприятий, получаемой в результате реализации программы, кредиты банков, средства общественных организаций и иностранных государств, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программы (или отдельных ее мероприятий), и другие поступления.
Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации [5, с.1-2].
Ключевым элементом программного бюджета, или бюджетирования, ориентированного на результат, является система мониторинга и оценки эффективности бюджетных расходов (состоящих, в свою очередь, из бюджетных программ). Наличие такой системы позволяет осуществлять непрерывный контроль реализации программ в течение всего срока их выполнения, выявлять проблемные места, своевременно вносить коррективы в структуру и механизмы реализации программ, повысить прозрачность программ.
Основными достоинствами и особенностями этого инструмента являются:
концентрация ресурсов на решении приоритетных комплексных задач, стоящих перед страной;
длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты;
системный подход к формированию комплекса взаимоувязанных по ресурсам и срокам реализации мероприятий для достижения поставленных целей;
открытый порядок формирования и реализации федеральных целевых программ и хода их реализации;
высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий;
обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета;
возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия федеральных, региональных органов власти и частного сектора экономики.
Необходимо иметь в виду, что целевая программа в силу своей комплексности, увязанности мероприятий по срокам, ресурсам, исполнителям чрезвычайно чувствительна к нарушению любого из ее элементов. Недофинансирование, срыв сроков, невыполнение предусмотренных программных действий ведет к трудно предотвратимой деструкции всей программы. В итоге не только не достигается главная цель программы, но и уже затраченные средства не дают нужной отдачи.
Таким образом, федеральные целевые программы являются важным рычагом воздействия государства на экономику и позволяют комплексно и системно решать проблемы экономической и социальной политики страны на тех направлениях, где другие способы неэффективны или неприемлемы.
Федеральные целевые программы являются основным и эффективно действующим программно-целевым инструментом реализации приоритетных направлений развития экономики Российской Федерации.
2. Методы планирования федеральных целевых программ и их финансового обеспечения
Во всех областях науки важную роль играет методология, то есть совокупность методов, используемых при изучении и исследовании каких-либо объектов. В планировании и прогнозировании роль методологии еще больше, чем в других дисциплинах. Это связано с тем, что проблемы в данной области в последние годы стали особенно сложными вследствие быстрых изменений в экономике. Для их решения необходимо развивать научную базу планирования и прогнозирования и, в первую очередь, методологию.
Применительно к планированию и прогнозированию методология - это наука о методах прогнозирования и планирования, общие научные основы этих методов. Существует множество различных методов планирования и прогнозирования. Рассмотрим те из них, которые применяются в процессе программно-целевого планирования [12, с. 192-193].
Методы прогнозирования:
1) Эвристические методы субъективны и неотделимы от лица, делающего прогноз. Это, прежде всего, методы социологических исследований и экспертные методы.
2) При применении экономико-математических методов активно используются объективное наблюдение и измерение показателей. Затем с помощью расчетов и математического моделирования делается прогноз.
Особое место в этой группе занимают статистические методы. Они используются во всех способах планирования и прогнозирования, в том числе и при программно-целевом планировании. Эти методы позволяют с высокой степенью достоверности определить различные состояния исследуемой системы в будущем.
Методы планирования - более узкое понятие, чем методы прогнозирования.
Это методы подготовки одного или нескольких вариантов плана для утверждения лицом или органом, принимающим решение. Также к ним можно отнести и методы реализации планов. Рассмотрим каждую из этих групп.
1) Методы подготовки планов - как и методы прогнозирования, включают в себя эвристические и математические методы. Среди математических методов подготовки планов особое место занимают методы оптимального планирования. При их применении используется решение задач математического программирования, к которым относятся:
задачи об оптимальном плане производства, сущность которых состоит в определении наилучшего по объему реализации или прибыли плана производства при ограниченных ресурсах;
транспортные задачи, которые позволяют выбрать план перевозок, обеспечивающий минимум транспортных расходов при выполнении заданных объемов поставок потребителям и другие задачи.
Кроме математического программирования, при подготовке планов часто используют теорию игр, которая позволяет принимать решения в условиях неопределенности.
2) Методы реализации планов можно разделить на две группы:
Формирование планов, предназначенных для безусловного исполнения (директивных планов).
Такие планы должны быть однозначными и соответствующими возможностям объекта.
Формирование планов - ориентиров экономического развития (индикативных планов). Они не являются обязательными для исполнения и могут варьироваться в зависимости от условий.
При программно-целевом планировании эти методы обычно сочетаются. То есть разрабатываются как директивные планы для достижения каких-либо конкретных целей, так и индикативные, которые служат ориентиром при реализации программы [15, с.12-17].
Федеральные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых для выполнения этих программ. К внебюджетным источникам относятся: взносы участников программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики, целевые отчисления от прибыли предприятий, получаемой в результате реализации программы, кредиты банков, средства общественных организаций и иностранных государств, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программы (или отдельных ее мероприятий), и другие поступления.
Иностранные инвесторы могут финансировать целевые программы на основе долевого участия. Привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.
Источником финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты, а также целевые кредиты банков под государственные гарантии. Оформление и предоставление государственных гарантий на выдачу кредита коммерческими банками осуществляет Министерство финансов Российской Федерации. Государственные кредиты выдаются коммерческими банками под конкретные объекты программных мероприятий.
Финансирование расходов федерального бюджета осуществляется на основе деления расходов на программную часть (ФЦП) и непрограммную часть. Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах бюджета за последние годы существенно выросла.
Наряду с общим незначительным уровнем "программизации" расходной части федерального бюджета наблюдается крайне неоднородная картина по этому показателю по отдельным направлениям расходования бюджетных средств, при этом в наименьшей степени ФЦП применяются в рамках социальной политики и политики по обеспечению безопасности.
Наблюдаемые существенные различия не могут быть объяснены отсутствием или незначительностью проблем в сфере здравоохранения, образования, национальной безопасности, требующих для своего решения программно-целевых подходов. Вероятно, это больше связано с отсутствием до недавнего времени четких ориентиров в проведении реформ в соответствующих сферах. В то же время, и высокий уровень программных расходов отдельных министерств далеко не всегда свидетельствует о реальном применении программно-целевых подходов - в ряде случаев это форма дополнительного финансирования функций, в отношении которых вполне применим метод сметного планирования. Финансовое планирование расходов на целевые программы должно соответствовать долгосрочному характеру их реализации. Это предполагает: во-первых, применение в планировании и финансировании расходов на программы принципа бюджета "обязательств и ассигнований" и, во вторых, тесное увязывание планирования программ с бюджетным среднесрочным финансовым планированием.
Наиболее значимой составляющей расходов федерального бюджета, направляемых на реализацию федеральных целевых программ, являются государственные капитальные вложения, обеспечивающие материализацию целей и получение результатов, на которые эти программы ориентированы, а также играющие роль катализатора в привлечении других источников финансирования федеральных целевых программ (табл. 2.1.) [15, с. 12-17].
Таблица 2.1. Структура фактических расходов на финансирование ФЦП из средств федерального бюджета
|
2012г |
2013г |
2014г |
2015г |
||
|
Капитальные вложения, % |
21,7 |
24,2 |
57,7 |
52,8 |
|
|
Расходы на НИОКР, % |
10,3 |
10,3 |
9,8 |
10,8 |
|
|
Расходы по направлению "прочие нужды", % |
68,0 |
65,5 |
32,5 |
37,2 |
|
|
ВСЕГО, % |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
Ограничение количества федеральных целевых программ и подпрограмм (149 программ и подпрограмм в 2012 году, 146 - в 2013 году, 137 - в 2014 году, 98 - в 2015 году, 53 - в 2016 году) позволило приблизить потребности в финансировании программ к реальным возможностям федерального бюджета и начать осуществлять принцип полного финансирования программ в установленные сроки. При этом обеспечен абсолютный рост объемов финансирования федеральных целевых программ из федерального бюджета (в 2012 году - 158 млрд. рублей, в 2013 году - 184 млрд. рублей, в 2014 году - 261 млрд. рублей, в 2015 году - 364 млрд. рублей, в 2016 году - 458 млрд. рублей). (табл. 2.2) [15, с. 12-17]
Таблица 2.2. Динамика количества ФЦП и подпрограмм и объемы их финансирования
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 (план) |
||
|
Количество реализуемых ФЦП |
52 |
53 |
53 |
38 |
53 |
|
|
Количество подпрограмм в рамках ФЦП |
97 |
93 |
84 |
47 |
37 |
|
|
Общее количество целевых федеральных программ и подпрограмм |
149 |
146 |
137 |
98 |
90 |
|
|
Объем финансирования ФЦП, в млрд. руб. |
158 |
184 |
261 |
364 |
458 |
Анализ фактического финансирования федеральных целевых программ из всех источников представлен в таблицах 2.3, 2.4, 2.5.
Из таблиц наглядно видно, в каком процентном соотношении выделялись средства на финансирование капитальных расходов, НИОКР и прочие расходы в разрезе выделенных средств в рамках федерального бюджета, бюджетов субъектов и внебюджетных средств.
Таблица 2.3. Финансирование ФЦП в 2012 году, млрд. руб.
|
Фактические объемы финансирования в 2012 году |
|||||||||
|
Всего, в том числе |
% |
Федеральный бюджет |
% |
Бюджеты субъектов РФ |
% |
Внебюд жетные средства |
% |
||
|
Всего, в том числе |
1168,2 |
100 |
158,6 |
100 |
184,3 |
100 |
825,3 |
100 |
|
|
Капитальные вложения |
894,0 |
76,5 |
36,5 |
23 |
88,0 |
47,8 |
769,3 |
93,2 |
|
|
НИОКР |
29,8 |
2,5 |
16,8 |
10,6 |
0,4 |
0,1 |
12,6 |
1,5 |
|
|
Прочие нужды |
244,4 |
21 |
105,3 |
66,4 |
95,9 |
52 |
43,5 |
53 |
Таблица 2.4. Финансирование ФЦП в 2013 году, млрд. руб.
|
Фактические объемы финансирования в 2012 году |
|||||||||
|
Всего, в том числе |
% |
Федеральный бюджет |
% |
Бюджеты субъектов РФ |
% |
Внебюд-жетные средства |
% |
||
|
Всего, в том числе |
1201,2 |
100 |
184 |
100 |
200,6 |
100 |
816,4 |
100 |
|
|
Капитальные вложения |
913,1 |
76 |
42,4 |
23 |
109,8 |
54,7 |
760,9 |
93,2 |
|
|
НИОКР |
35,1 |
3 |
19,4 |
10,5 |
0,7 |
0,3 |
15,0 |
1,8 |
|
|
Прочие нужды |
253,0 |
21 |
122,4 |
66,5 |
90,1 |
45 |
40,5 |
5 |
Таблица 2.5. Финансирование ФЦП в 2014 году, млрд. руб
|
Фактические объемы финансирования в 2012 году |
|||||||||
|
Всего, в том числе |
% |
Федеральный бюджет |
% |
Бюджеты субъектов РФ |
% |
Внебюд жетные средства |
% |
||
|
Всего, в том числе |
1302,7 |
100 |
322,3 |
100 |
196,5 |
100 |
883,9 |
100 |
|
|
Капитальные вложения |
1107,6 |
80 |
186,2 |
17 |
89,3 |
47,9 |
832,1 |
93,8 |
|
|
НИОКР |
48,3 |
4 |
31,2 |
65 |
0,18 |
0,6 |
16,9 |
2,2 |
|
|
Прочие нужды |
246,9 |
16 |
104,9 |
18 |
107,1 |
51,5 |
34,9 |
4 |
Приведенные данные свидетельствуют о том, что средства бюджетов субъектов Российской Федерации в основном были направлены на капитальные вложения и на мероприятия, связанные с реализацией текущей работы по федеральным целевым программам, НИОКР за счет указанного источника фактически не финансировались.
Такую структуру финансового обеспечения НИОКР нельзя назвать оптимальной. Она не соответствует установкам на инновационное развитие отраслей экономики, повышение роли науки в экономическом развитии, концентрацию ресурсов на важнейших народнохозяйственных направлениях, реализуемых в форме государственных программ и проектов. Снижение объемов финансирования НИОКР в рамках федеральных целевых программ явно не способствует привлечению инвестиций, сказывается негативно на внедрении результатов НИОКР в отраслях реального сектора экономики, продвижении их на внутреннем и внешнем рынках.
Как свидетельствуют данные из выше приведенных таблиц, основными источниками финансирования мероприятий по НИОКР определены внебюджетные источники и федеральный бюджет [15, с.12-17].
Таким образом, при значительном увеличении объемов финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета (на 67,0%) не произошло сопоставимого роста объемов привлечения средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников (6,2%). Приведенные показатели показывают, что государственные заказчики не обеспечили привлечение заявленного ими при утверждении программ софинансирования, поставив под угрозу срыва решение ряда задач, определенных Правительством Российской Федерации.
Необходимо подчеркнуть, что рост доли программно-целевого финансирования не означает роста расходов бюджета: программное и сметное финансирование выступают как альтернативные источники финансирования функций. Это важный принцип, поскольку сложилась практика, когда федеральные органы исполнительной власти рассматривают программные средства как дополнительный источник финансирования своих нужд и функций. Программно-целевое финансирование должно замещать сметное, и не более.
В то же время, анализ финансирования и реализации федеральных целевых программ за ряд лет показал, что главной причиной, снижающей эффективность федеральных целевых программ, является утверждение федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год объемов их финансирования ниже утвержденных паспортами программ.
3. Пути совершенствования планирования федеральных целевых программ и их финансового обеспечения
Широкое внедрение принципов программно-целевого бюджетирования в практику управления общественными финансами необходимо начать именно с совершенствования управления целевыми программами, расширения практики финансирования расходов на программной основе, придания целевым программам внутриведомственного характера. Необходимо установить требования четкого, конкретного формулирования целей и задач программ, а также описания ожидаемых результатов реализации программ и оценки результативности исполнения программ в терминах, позволяющих осуществлять количественный контроль.
Важную роль в процессе бюджетного планирования играют показатели результативности бюджетных расходов предыдущих лет, собранные в ходе мониторинга. На основе этих данных оценивается результативность выполнения мероприятий, выявляются неэффективно выполняемые программы, формируется бюджет на следующий год.
Необходимый элемент внедрения новой системы бюджетирования - переход на многолетнее (среднесрочное) планирование: планирование деятельности учреждения и выделение бюджетных средств на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года. Причины перехода на многолетнее планирование заключаются в следующем [10, с.87-89]:
для достижения некоторых запланированных результатов требуется финансирование не только из текущего бюджета, но и из бюджетов будущих периодов;
измеримый эффект от реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года (например, при оценке эффективности реализации программы по лечению наркомании потребуется время, чтобы выявить процент успешно вылеченных пациентов).
Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:
предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
совершенствования методологии разработки и реализации федеральных, региональных, муниципальных целевых программ;
использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;
распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.
Расширение практики применения программно-целевых методов безусловно потребует пересмотра и корректировки самих федеральных целевых программ как инструмента государственной политики. Вероятно, потребуется расширить типологию целевых программ. В частности, целесообразно разделить программы, реализуемые исключительно или преимущественно за счет средств федерального бюджета, программы предполагающие привлечение значительной доли финансирования из региональных, муниципальных бюджетов и частных источников, программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств. Такое деление определяется различными схемами и сложностью администрирования таких программ, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.
Разработка четких, целевых критериев для каждой программы является необходимым условием эффективного управления и контроля за ее реализацией. Это сложная методологическая задача, поскольку каждая программа имеет свои конкретные цели и соответствующие целевые показатели. Именно разработка этих показателей должна быть для государственных заказчиков основным направлением работы при формировании всей совокупности своих расходов. Невозможность финансирования того или иного направления своей деятельности посредством реализации федеральных целевых программ и, как следствие, необходимость организации сметного финансирования должна быть доказана главным распорядителем бюджетных средств.
Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:
предоставления ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности;
совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
введения в бюджетную практику ведомственных целевых программ;
конкурентного распределения части бюджета "принимаемых" обязательства по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившаяся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования [16, с.84-87].
Цели и ожидаемые результаты многих программ сформулированы аморфно, без сколько-нибудь четких критериев и индикаторов оценки степени их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе - увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими ведомствами.
В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного "сметного" финансирования выполняемых министерствами и ведомствами текущих функций, а с другой - практически постоянно подвергаются изменениям, оправдывая тем самым аморфность формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.
Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений и дополнений в нормативные акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также улучшение соответствующих процедур внутри министерств и ведомств.
Количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения формально ликвидируемых программ в качестве подпрограмм сохраняемых программ. В существующих условиях большинство федеральных целевых программ без ущерба могут быть преобразованы в ведомственные программы. Федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки программ.
В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемым в настоящее время по "сметному" принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не только и столько за счет увеличения количества и (или) объемов финансирования федеральных целевых программ, сколько путем преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями администрируемых субъектами бюджетного планирования "сметных" расходов в ведомственные программы, имеющих четкие цели, количественно измеримые результаты, систему оценки и индикаторы их достижения и т.д.
Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.
Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:
четкая формулировка цели программы, соответствующей полномочиям и сфере ответственности администратора (координатора) программы;
описание поддающихся количественным оценкам ожидаемых результатов реализации программ, включая как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей;
наличие системы показателей для измерения результатов реализации программ (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
обоснование потребностей в ресурсах для реализации достижения цели и результатов программы, рисков и устойчивости программы к внешним условиям;
описание системы управления программой, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления, их отчетности.
Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами могут быть:
правовой статус (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);
межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная программа) характер;
содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная программа - объединять расходы на предоставление "возобновляемых" услуг, реализацию менее крупных проектов);
принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ - в соответствии с планом, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ - по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования).
С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за результаты и полномочий по реализации у одного администратора, возможность повышения статуса в случае соответствия определенным критериям [16, с.84-87].
Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральными целевыми программами как инструмента экономической политики.
Наряду с созданием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования, необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий в администрировании программных расходов по сравнению со "сметными" расходами.
Таким образом, в рамках данного направления предлагается реализовать следующие меры:
1) установить порядок разработки и использования в бюджетном процессе докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности;
2) внести изменения и дополнения в нормативные правовые акты, регулирующие порядок разработки, реализации и оценки результативности федеральных целевых программ;
3) определить порядок разработки, реализации и оценки результативности ведомственных целевых программ;
4) определить порядок разработки и реализации бюджетных целевых программ с введением процедур конкурентного распределения ассигнований в зависимости от их результативности и эффективности администрирования.
Заключение
Сделаем выводы по основной части курсовой работы. Целесообразно разработать классификатор целевых программ, выделив при этом ФЦП разного уровня:
1) национальные программы развития (НПР) как специфический инструмент государственного управления,
2) межведомственные программы,
3) ведомственные программы (с одним государственным заказчиком и высоким уровнем федерального финансирования).
Необходим Закон о федеральных программах, для того, чтобы создать правовую базу взаимодействия государства и бизнеса при разработке и исполнении ФЦП. Сейчас вопросы, регламентируемые Постановлениями Правительства, "перебиваются" Законом о бюджете, в котором ежегодно фиксируются объемы финансирования ФЦП. При таком порядке возникают неприемлемые риски, бизнес фактически не может планировать свое участие в финансировании ФЦП. Кроме того, в Законе должен быть прописан механизм стимулирования бизнеса, участвующего в финансировании ФЦП (например, налоговые льготы, - в этом случае необходимо внесение поправок в Налоговый Кодекс).
Перевод ведомств на программно-целевые методы является одним из ключевых направлений реформирования системы государственного управления. В качестве промежуточного этапа было бы целесообразно внедрить в рамках административной реформы в федеральных ведомствах проектно-функциональный принцип (сочетание функций с проектным подходом).
Целесообразно создать специальный правительственный орган (Агентство), функциями которого станут:
разработка в порядке, предусмотренном Законом о федеральных программах, национальных программ развития в соответствии с регламентом. В определенных случаях разработка ФЦП может быть осуществляться в рамках аутсорсинга;
внесение в установленном порядке программ на утверждение Правительством Российской Федерации после проведения независимой экспертизы;
в пределах компетенции проведение переговоров и консультаций с региональными органами власти и с организациями, представляющими интересы бизнеса, определение условий, необходимых для привлечения регионов и средств частного бизнеса к реализации программных мероприятий;
заключение соглашений от имени Правительства Российской Федерации с другими участниками программы в рамках предоставленных Агентству полномочий;
учреждение органов управления программами (Дирекций программ) и контроль за их деятельностью;
ведение реестров программ и объектов, сооружаемых в их рамках;
управление государственными ресурсами, выделяемыми для реализации программ;
разработка предложений по изменению нормативной базы и общих условий хозяйствования, необходимых для эффективной реализации программных мероприятий, и представление их в Правительство Российской Федерации.
Для обеспечения бесперебойного финансирования деятельности по реализации ФЦП "верхнего уровня" и упрощения финансового контроля за расходованием государственных средств возможно создание специальной финансовой структуры, обладающей лицензиями на осуществление кредитно-банковской деятельности, либо возложение этих функций на один из действующих банков, контролируемых Правительством (например, Российский Банк Развития).
Необходимо задуматься о принципиально новой стратегии целевых программ. Во-первых, Россия остается "страной диспропорций" - экономических, демографических, инфраструктурных. Защита единства страны, упрочение Федерации - это задачи не только для политиков, но и для государственных инвест-менеджеров. Федеральные целевые программы должны ставить своей задачей не просто "сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов", но, прежде всего, формирование единой замкнутой системы национальных инфраструктур и коммуникаций, геополитически связывающих страну. Надо отдать должное правительству, удельный вес инфраструктурных программ в перечне ФЦП растет год от года. Но все же он еще недостаточен.
В России программно-целевое планирование существует и используется в основном при планировании государственных и местных целевых программ. Однако научные разработки в этой области явно недостаточны. В результате эффективность реализуемых целевых программ снижается, хотя и достигается определенный положительный эффект.
Таким образом, для успешного развития этой области планирования требуется в ближайшем будущем осуществить следующие мероприятия:
1) Создать более обширную научную базу по этому вопросу, соответствующему специфике российской экономики.
2) Усовершенствовать нормативно-правовую базу реализации целевых программ с целью усиления влияния органов власти на организации - их участников и повышения эффективности финансирования программ.
Таким образом, можно добиться более эффективных результатов реализации государственных и региональных целевых комплексных программ.
Библиографический список
1. Конституция РФ / Федеральный конституционный закон РФ от 12 декабря 1993г. // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.
2. О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (с изменениями от 23 ноября, 1 декабря 2016 г.): Фед. Закон №198-ФЗ от 24 июля 2016 г. // Справочно-правовая система Гарант-2017.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - №31. - Ст.3823.
4. Бюджетный кодекс Республики Татарстан от 29 мая 2013 г. №35-ЗРТ // Республика Татарстан. - 2016. - №113.
5. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация: Постановление Правительства РФ № 594 от 26 июня 1995 года // Справочно-правовая система Гарант-2017.
6. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2015-2017 годы) // www.i-story.ru
7. Ковалев В.В. Финансы: учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2016.
8. Лукина В.Д. Налоговая реформа и ее совершенствование. Сборник научных трудов преподавателей (выпуск II) - Изд-во Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования, 2015.
9. Лукина В.Д. Федеральные целевые программы и проблемы их реализации. Сборник научных трудов преподавателей (выпуск III) - М.: Изд-во Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования, 2016.
10. Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2015.
11. Нешитой А.С. Финансы: Учебник. - М.: Дашков и Ко, 2015.
12. Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.
13. Лаан Ж. Реализация федеральных целевых программ: механизм управления / Ж. Лаан // Экономист. - 2016. - №11. - С.24-32.
14. Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации / А.М. Лавров // Финансы. - 2015. - №9. - С.34.
15. Лукина В.Д. Роль программно-целевого метода в условиях реформирования бюджетного планирования / В.Д. Лукина // Предпринимательство. - 2016. - №3. - С.12-17.
16. Шинкарук Е.В. Совершенствование среднесрочного бюджетного планирования / Е.В. Шинкарук // Финансы и кредит. - 2016. - № 23. - С 84-87.
Размещено на Allbest.ru
...Подобные документы
Анализ и пути повышения эффективности расходов государственного бюджета. Бюджетные целевые программы как механизм планирования и финансирования бюджетных инвестиций и один из эффективных инструментов реализации государственной инвестиционной политики.
реферат [1,1 M], добавлен 02.05.2011Понятие, необходимость и этапы финансового планирования. Основные направления бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012-2013 гг. в Российской Федерации. Преимущества и проблемы среднесрочного финансового планирования (трехлетнего бюджета).
курсовая работа [119,3 K], добавлен 18.12.2011Роль федеральных целевых программ в исполнении бюджета. Внешний и внутренний контроль программ федеральными органами исполнительной власти. Бюджетная классификация, ее особенности и структура. Утрата статуса самостоятельной федеральной целевой программы.
контрольная работа [28,8 K], добавлен 20.08.2009Федеральные целевые программы в исполнении бюджета. Бюджетная классификация, ее особенности и структура. Классификация органов, осуществляющих государственный финансовый контроль программ. Механизм контроля со стороны Президента Российской Федерации.
курсовая работа [37,6 K], добавлен 14.11.2010Методологические основы организации финансового планирования на предприятии. Анализ финансового планирования на предприятии на примере ТОО "Строй-плюс". Рекомендации по оптимизации оперативного финансового планирования на анализируемом предприятии.
курсовая работа [57,4 K], добавлен 26.10.2010Роль бюджетных учреждений Российской Федерации. Финансовое планирование как планомерное управление процессами создания и использования денежных ресурсов. Задачи финансового планирования. Смета - основа финансового планирования некоммерческой организации.
дипломная работа [333,1 K], добавлен 05.02.2011Теоретические основы бюджетного планирования: принципы и задачи. Формирование и исполнение бюджетов РФ; проблемы эффективности бюджетного механизма, пути их решения. Анализ исполнения бюджета г. Пензы за 2007: оценка качества финансового планирования.
курсовая работа [29,5 K], добавлен 09.11.2011Теоретические положения планирования производственно-финансовой деятельности предприятия. Финансово-экономическая характеристика "Навлинских межрайонных инженерных сетей", оценка финансового состояния, рекомендации по организации финансового планирования.
дипломная работа [89,5 K], добавлен 25.09.2009Сущность, задачи и методы финансового планирования. Методы, используемые в практике финансового планирования. Процесс и этапы финансового планирования. Виды финансового планирования: перспективное, текущее, оперативное финансовое планирование.
курсовая работа [26,6 K], добавлен 29.01.2003Федеральные целевые программы и их роль в исполнении бюджетов. Анализ итогов их реализации. Бюджетная классификация, ее особенности и структура. Механизмы контроля за реализацией программ: внешний и внутренний контроль. Завершение срока реализации.
курсовая работа [37,3 K], добавлен 12.08.2009Понятия, принципы и задачи финансового планирования. Анализ проблем финансового планирования. Рекомендации по его совершенствованию в системе обязательного медицинского страхования на примере медицинского учреждения. Аспекты планирования платных услуг.
дипломная работа [148,3 K], добавлен 06.04.2011Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирование и реализация. Показатели финансирования целевых программ на территории Приморского края. Отбор проблем для программной разработки. Экспертиза и оценка целевой программы.
дипломная работа [83,2 K], добавлен 08.09.2009Процесс финансового планирования как важнейшая часть внутрифирменного планирования. Основные принципы финансового планирования. Мероприятия по совершенствованию системы внутрифирменного финансового планирования в компании на примере ОАО "Автоваз".
курсовая работа [123,6 K], добавлен 23.05.2015Сущность, цели и задачи финансового планирования. Анализ этапов и оценка финансового планирования на примере ОАО "Нефтеавтоматика". Процесс бюджетирования на российских предприятиях. Пути совершенствования системы планирования финансовой деятельности.
дипломная работа [89,7 K], добавлен 08.12.2010Теоретические и методологические основы финансового бизнес-планирования. Модели и методы финансового планирования. Разработка финансового раздела бизнес-плана. Анализ финансовых показателей предприятия в соответствии с внедряемым бизнес-планом.
курсовая работа [114,8 K], добавлен 12.04.2007Порядок финансирования бюджетных инвестиций посредством целевых программ в Республике Татарстан и в целом по России. Нормативно-правовое регулирование финансирования целевых программ. Государственная финансовая политика в области бюджетных инвестиций.
курсовая работа [163,9 K], добавлен 04.06.2011Понятие, задачи финансового планирования. Общие методы составления финансового плана. Организация и виды финансового планирования на предприятии. Принцип научности, комплексности, оптимальности в планировании финансов. Формирование финансовых резервов.
курсовая работа [35,8 K], добавлен 29.01.2011Сущность финансового планирования. Понятие, необходимость и задачи финансового планирования. Перспективный финансовый план и этапы планирования. Анализ выполнения финансового плана в предыдущих и текущем плановых периодах. Расчет плановых показателей.
реферат [30,4 K], добавлен 02.04.2009Понятие, цели, задачи финансового планирования. Механизм оценки влияния заемных средств на рентабельность собственного капитала. Методы расчета финансовых показателей деятельности предприятия. Общие принципы и программы составления финансового плана.
курсовая работа [140,4 K], добавлен 12.12.2013Содержание финансового планирования на предприятии. Экономический анализ по бухгалтерскому балансу. Абсолютные показатели финансовой устойчивости. Разработка рекомендаций по совершенствованию финансового планирования на предприятии сервисных услуг.
курсовая работа [117,9 K], добавлен 26.10.2013
