Мировой кризис 2014-2015 гг., обострение долговых проблем в Греции, Испании, Ирландии и Португалии в 2016 г. заставили Правительство Российской Федерации по-новому взглянуть на политику безответственного наращивания государственных расходов и обязательств. Тенденция к сдерживанию бюджетных расходов проявилась еще при корректировке бюджета 2016 г. и продолжилась при формировании бюджета на ближайшую трехлетку.

Однако приходится признать, что бюджетная система страны по-прежнему остается в крайне неустойчивом состоянии, сильно зависящем от конъюнктуры мировых цен на энергоносители. При этом, даже несмотря на запланированное в предстоящие три года сокращение расходов в долях ВВП, их объемы остаются на высоком уровне, заметно превышающем уровень 2014 г. В подобных обстоятельствах следует заранее учитывать объективную угрозу бюджетного кризиса, для предотвращения которого обеспечение сбалансированности финансовой системы страны в долгосрочной перспективе должно стать неотъемлемым условием формирования современной бюджетной политики. В противном случае будущая Россия при неожиданном изменении внешних экономических условий вполне может повторить свой же опыт 1998 г. [19, С.110]

В условиях улучшения макроэкономической ситуации и при стабильном росте мировых цен на нефть в 2016 г. общими тенденциями для бюджетов всех уровней стали рост доходов, сокращение расходов по отношению к предыдущему году и как следствие снижение бюджетного дефицита. В частности, расходы бюджета расширенного правительства сократились на 2,5 п. п. ВВП, федерального бюджета - на 2,2 п. п. ВВП, консолидированного бюджета субъектов Федерации - на 1,2 п. п. ВВП. В то же время при пересчете в реальные цены масштабы экономии бюджетных средств по сравнению со значениями 2015 г. выглядят куда скромнее, колеблясь в пределах 2-5%, что не позволяет всерьез говорить о действенности заявленных мер по проведению "ответственной" бюджетной политики.

Объемы поступлений в бюджетную систему страны в 2016 г. изменились не так значительно по отношению к аналогичным характеристикам предыдущего года. Так, доходы бюджета расширенного правительства выросли на 0,3 п. п. ВВП, что в пересчете в реальные цены эквивалентно приросту в 4,8%. В основном вследствие изменения порядка зачисления поступлений от страховых взносов доходы федерального бюджета в 2016 г. составили 18,7% ВВП, что на 0,2 п. п. ВВП ниже, чем в 2015 г.

В целом можно отметить, что уровень налоговой нагрузки на экономику в 2016 г. превысил значение 2015 г. на 1,6 п. п. ВВП и достиг отметки в 32,4% ВВП. Увеличение данного индикатора было обусловлено в основном положительной динамикой налоговых доходов (Приложение 1). Так, в 2016 г. определяющее влияние на доходы бюджета расширенного правительства оказали поступления налога на прибыль, НДПИ и косвенных налогов [12].

Динамика поступлений нефтегазовых доходов, которые обеспечивают порядка четверти всех поступлений в бюджетную систему страны, колебалась в зависимости от мировых цен и спроса на товары ТЭКа. Основной причиной роста нефтегазовых доходов явилось повышение мировых цен на нефть относительно аналогичного периода 2015 г. (75,9 долл. против 56,7 долл. /барр.), сопровождающееся ежемесячной индексацией экспортных пошлин - с 253,6 долл. за тонну в марте до 303,8 долл. за тонну в декабре. В результате увеличения физических объемов добычи и экспорта углеводородов, а также роста мировых цен на энергоносители прирост поступлений нефтегазовых доходов составил 0,9 п. п. ВВП по сравнению с уровнем 2015 г. Положительное влияние оказало введение с июля 2016 г. ненулевой льготной экспортной пошлины на поставки нефти с месторождений Восточной Сибири, при этом ставка пошлины пересчитывается ежемесячно в зависимости от конъюнктуры цен и спроса на нефть на мировых рынках.

В то же время сдерживающее влияние на динамику нефтегазовых поступлений в 2016 г. оказали следующие факторы: во-первых, замедление во второй половине 2016 г. темпов роста добычи нефти по сравнению с 2015г., а во-вторых, укрепление рубля, которое сокращало объем доходов от внешней торговли в рублевом исчислении.

Среди основных ненефтегазовых доходов налог на прибыль и косвенные налоги имели заметно выраженную тенденцию к увеличению поступлений как в процентах ВВП, так и в реальных ценах; объем сборов НДФЛ и страховых взносов, напротив, сократился на 0,3 п. п. ВВП соответственно.

В прошедшем году, несмотря на кризис и необходимость сокращения бюджетных расходов, правительство РФ продолжило начатые во второй половине 2000-х гг. преобразования в целях повышения качества управления государственными финансами и выполнения ранее взятых социальных обязательств. К значимым событиям в сфере бюджетной политики в 2016 г. можно отнести следующие:

1. Разработка и утверждение Программы правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов. В качестве основополагающего условия успешности реализации программы выделяется необходимость обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, что следует признать абсолютно справедливым ограничением тенденций "безответственного" ежегодного наращивания бюджетных расходов.

Одной из новаций программы является введение в оборот еще одного программно-целевого инструмента - "государственных программ", которые призваны определить цели, задачи и инструменты государственной политики, направленные на реализацию приоритетов Концепции долгосрочного социально-экономического развития или крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения. В августе прошлого года правительство РФ утвердило порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, а в ноябре распоряжением правительства РФ был утвержден перечень государственных программ. Все программы структурированы по следующим направлениям:

? новое качество жизни (13 программ);

? инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ);

? обеспечение национальной безопасности (2 программы);

? сбалансированное региональное развитие (4 программы);

? эффективное государство (5 программ).

Объемы финансирования программ будут определены при формировании проекта федерального бюджета на 2012-2014 гг.

Другими значимыми направлениями улучшения качества управления бюджетными средствами в программе признаны:

существенное повышение доли целевых программ (в настоящий момент расходы бюджета по программно-целевому методу охвачены примерно на 15%) в составе бюджета;

реформирование механизмов реализации государственного заказа;

совершенствование бюджетной сети;

реформирование институтов государственного (муниципального) финансового контроля;

разграничение полномочий между уровнями власти и пр.

Несмотря на то, что программа ориентирована исключительно на совершенствование бюджетного процесса на федеральном уровне, успешность ее реализации зависит от согласованности и эффективности действий на всех уровнях. Поэтому правительством РФ было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления разработать и реализовать аналогичные региональные и муниципальные программы по повышению эффективности расходов соответствующих бюджетов согласно основным положениям Федеральной программы. Также было принято решение о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию региональных программ.

2. В 2016 г. были приняты поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые вступают в силу с 2017 г. Прежде всего они касаются изменения структуры функциональной классификации расходов бюджета и увеличения количества статей - с 11 до 14. Были выделены отдельной статьей следующие расходы:

? обслуживание государственного и муниципального долга. Ранее данная статья расходов была включена в раздел "Общегосударственные вопросы". Данная новация призвана сделать более эффективным контроль за объемами государственного долга, особенно в силу его предстоящего увеличения в среднесрочной перспективе;

? расходы на физическую культуру и спорт. Ранее данная статья была объединена в едином разделе со здравоохранением;

? расходы на средства массовой информации, в том числе на телевидение и радиовещание, периодическую печать и издательства, прикладные научные исследования в области средств массовой информации, другие вопросы в области средств массовой информации. Ранее расходы на СМИ учитывались в разделе "Культура и кинематография".

С 2000 года в России началась новая "эпоха" реформирования. Постепенно все сферы жизнедеятельности подвергаются изменениям; на лицо яркие трансформации в судебной системе, системе государственного и муниципального управления. Но в данной работе автору хотелось уделить особое внимание бюджетной сфере, которая также подвержена реформированию.

Суть бюджетных реформ 2001-2014 г. г. - сместить акценты бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" к "управлению результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств. К ним относятся Министерство финансов Российской Федерации, Федеральные органы исполнительной власти, Федеральное Казначейство, распорядители бюджетных средств и т.д.

Примечательно отметить логику проводимых реформ - это 3 уровня реформирования бюджетной системы России [19, С.45]:

- макроуровень: Федерация - субъекты РФ - местное самоуправление (т.е. реформа межбюджетных отношений)

- мезоуровень: Правительство - финансовые органы - министерства (т.е. реформа бюджетного процесса)

- микроуровень: министерства - службы - учреждения (т.е. реструктуризация бюджетной сети).

В ходе реформирования предполагалось достичь следующих результатов [3]:

Таблица 2.2.1

Реформирование сферы общественных финансов

Далее более подробно рассмотрим направления бюджетных реформ.

1. Реформа межбюджетных отношений (2003-2005 (2015) г. г.) - это разделение уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходных источников и, что самое важно, полномочий по их регулированию. Основные нововведения данного направления:

a) в соответствии с реформой местного самоуправления вводится два уровня местных бюджетов - бюджетная система РФ становится четырехуровневой;

b) устанавливаются четкие правила разграничения расходных обязательств;

c) существенно расширяется финансовая самостоятельность субнациональных властей (за счет налоговой автономии);

d) законодательно закрепляются новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов

2. Реформа бюджетного процесса (2004 - 2006 г. г.) - переход к среднесрочному финансовому планированию при существенном расширении полномочий "линейных" министерств и их переориентации на достижение конкретных и измеримых результатов. Реализация этой реформы осуществляется в соответствии с Концепцией Правительства РФ по пяти направлениям:

a) реформа бюджетной классификации и бюджетного учета (приближение к международным стандартам);

b) переход к среднесрочному финансовому планированию - составление 3летнего финансового плана;

c) оценка и планирование результативности бюджетных расходов;

d) эксперимент по внедрению среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат (СБОР);

e) изменение порядка рассмотрения бюджетов (3 чтения).

3. Реформа бюджетной сети (2005-2014 г. г.) - самая сложная часть бюджетной реформы, подразумевающая реорганизацию бюджетных учреждений, "микродецентрализацию" управления общественными финансами, "разгосударствление" производства значительной части бюджетных услуг. Предполагаются следующие новации:

a) ужесточение использования бюджетными учреждениями бюджетных средств;

b) реорганизация бюджетных учреждений и создание новых организационно-правовых форм (автономные учреждения и автономные некоммерческие организации);

c) нормативно-подушевое финансирование бюджетный учреждений и выполнение государственного (муниципального) задания.

Бюджетные реформы предполагалось завершить к 2014 году, но в силу ряда причин на сегодняшний день они носят незавершенный характер, а их итоги - промежуточны. Однако можно говорить об определенных результатах, к ним относятся:

- бюджет сегодня перестал быть источником макроэкономической нестабильности;

- повысилась объективность и прозрачность распределения финансовой помощи;

- макроуровень - 4-х уровневая бюджетная система РФ, наличие "жестких" бюджетных ограничений, выравнивание субъектов РФ и муниципальных образований только по формулам;

- мезоуровень - постепенный переход на 3хлетний бюджет (без учета кризиса), в муниципальных образованиях и бюджетных учреждениях практикуется распределение денежных средств по результатам;

- микроуровень - нормативно-подушевое финансирование в некоторых бюджетных учреждениях, постепенный их перевод на новые организационные формы - автономные учреждения и автономные некоммерческие организации.

Таким образом, бюджетные реформы России нельзя назвать законченными, сегодня продолжают реформироваться и модифицироваться наиболее значимые аспекты.

Говоря о результатах реформ, пусть даже и промежуточных, нельзя воспринимать их односторонне. Каждое положение обнажает целый пласт других проблем, зачастую не связанных со сферой управления общественными финансами. Можно выделить несколько причин негативных результатов реализации бюджетных реформ:

- ни экономическая система России, ни система государственного управления и общество не готовы к предполагаемым новациям, да и вообще к системе оценивания по результатам (об этом также свидетельствует и итоги административной реформы России);

- российская экономическая ситуация - нестабильна, поэтому не может предоставить необходимых, устойчивых условий для проведения реформ;

- в России нет должной инфраструктуры, которая могла бы обеспечить наименее болезненное и затратное проведение реформы бюджетного сектора. Сегодня проводимые реформы значительно обгоняют технические возможности информационных систем, которые должны поддерживать данный процесс. Особенно отстают возможности систем с точки зрения предоставления данных, необходимых для эффективного анализа, измерения результатов и внедрения системы подотчетности [17, С.30];

- отсутствует опыт измерения и управления достигнутыми результатами, т.е. выяснение того, что необходимо сделать для повышения эффективности деятельности. Особенно большое значение приобретает подотчетность, прозрачность и др.;

- российской законодательство также несовершенно в данной области, оно не может предоставить необходимых механизмов реализации планируемых нововведений и гарантий их исполнения.

Но, не смотря на все негативные аспекты, можно сделать весьма положительный вывод: бюджетные реформы - одна из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора. Бюджетные преобразования делают более открытой и прозрачной финансовую отчетность, мобилизуют участников бюджетного процесса и позволяют оценивать эффективность деятельности исходя из результатов работы.

Задачи, поставленные в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2017-2013 годах, направлены на решение проблем повышения эффективности и конкурентоспособности экономики России, что будет способствовать созданию условий привлечения частных инвестиций в процесс модернизации.

Бюджетная политика на 2017-2013 годы будет направлена, с одной стороны, на восстановление экономики после кризиса и решение важнейших социальных задач, с другой - на формирование инновационной экономики.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации основными целями бюджетной политики в 2017-2013 годах являются:

1) использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов макроэкономического регулирования;

2) разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций;

3) обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности пенсионной системы;

4) повышение качества человеческого капитала;

5) повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг;

6) реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. [5]

В ближайшее время бюджетная политика должна быть главным образом нацелена на восстановление стабильного функционирования экономики, дальнейшее стимулирование кредитования реального сектора, а также перестройку предприятий на работу в новых внешних и внутренних условиях при безусловном исполнении принятых расходных обязательств Российской Федерации.

Поскольку в процессе сокращения дефицита расходы федерального бюджета предполагается сократить с 22,8% к ВВП в 2016 году до 19,0% к ВВП в 2013 году, сохранить их уровень по некоторым направлениям не удастся. Это важная особенность бюджетной политики ближайших трех лет.

При этом для развития экономики инновационного типа планируется осуществлять государственную поддержку инновационных проектов и развития современной инновационной инфраструктуры. Одним из наиболее значимых проектов является проект по построению научно-технологического комплекса по разработке и коммерциализации новых технологий в Сколково.

Кроме того, сохраняется особое значение ассигнований на социальные цели, прежде всего - обеспечение сбалансированности пенсионной системы, с которой связаны наиболее острые вопросы бюджетной устойчивости. В среднесрочной перспективе запланировано дальнейшее повышение уровня расходов на пенсионное обеспечение населения. Это решение обусловлено низким уровнем доходов пенсионеров и направлено на восстановление социальной справедливости, на решение проблемы бедности старшего поколения, что накладывает дополнительные обязательства на федеральный бюджет в части покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

При формировании долгосрочной бюджетной политики необходимо учитывать, что Россию в ближайшие 20 лет ждет значительное сокращение численности населения трудоспособного возраста и увеличение численности населения старшего возраста.

Так, в 2016 году доля трудоспособного населения составит 62% от общей численности россиян, а доля населения пенсионного возраста - 22%. По прогнозу Минэкономразвития России, к 2030 году численность трудоспособного населения сократится до 52%, а доля населения пенсионного возраста возрастет до 27%. В связи с ухудшением демографической ситуации проблема финансирования пенсий еще больше обострится и потребует новых ресурсов - для покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, который может быть обеспечен использованием средств Фонда национального благосостояния.

Если в 2014-2015 годах дефицит бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации составлял 0,5% к ВВП и 1,0% к ВВП соответственно, то в 2016 году он вырастет до 2,6% к ВВП. В 2017-2013 гг. дефицит бюджета фонда ожидается на уровне 1,8% к ВВП. Такой высокий уровень дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации обуславливает выделение значительных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на его покрытие.