Трансформації міжбюджетних взаємовідносин у контексті децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Трансформації міжбюджетних взаємовідносин у контексті децентралізації

Постановка проблеми

міжбюджетний децентралізація реформування

Процеси децентралізації безпосередньо пов'язані з трансформацією міжбюджетних відносин з метою формування в Україні стабільної міжбюджетної системи, а це, в свою чергу, є умовою забезпечення не тільки збалансованого економічного розвитку, а й економічної, фінансової та політичної безпеки держави. Тож дослідження процесів трансформації міжбюджетних взаємовідносин в контексті децентралізації та здійснення реформ є надзвичайно актуальними як з теоретичної, так і з практичної точок зору.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми міжбюджетних відносин та зміцнення фінансової незалежності місцевих органів влади в Україні та інших країнах розглядаються у працях В. Базилевича, Н. Балдич, І. Бурковського, О. Василика, Я. Жаліла, А. Максюти, Н. Олійник, І. Розпутенка. У дослідженнях Дж. Стігліца, В. Тарангул, П. Самуельсона висвітлюються різні аспекти організації міжбюджетних відносин, забезпечення дієвості та ефективності бюджетного перерозподілу коштів.

Так, у П. Самуельсона, зокрема, йдеться про вирішення економічних проблем оптимального державного будівництва та ефективного функціонування багаторівневих бюджетних систем. Це передбачає розв'язання питань адміністративного поділу регіонів, формування оптимальної кількості суб'єктів місцевого самоврядування, щоб їх розміри та економічні можливості дозволяли реалізувати права в рамках податкових надходжень. Для України, як зазначають фахівці, при виборі конкретної системи розподілу державних доходів між бюджетами різних рівнів мова може йти або про перерозподіл податків і відповідних податкових компетенцій, або про фінансування видатків певних бюджетів шляхом перерахування коштів (надання трансфертів) від органів влади іншого рівня [1].

Такі науковці як В. Геєць, Я. Жаліло, А. Максюта, І. Розпутенко, В. Юрчишин звертають увагу на зміну парадигми держави і публічних фінансів з урахуванням національних особливостей, на пов'язані з цим проблеми державного управління та прийняття відповідних державно-управлінських рішень.

Попри значні досягнення експертів та науковців щодо опрацювання зазначеної проблематики, існує об'єктивна необхідність подальшого поглибленого вивчення міжбюджетних відносин в системі державного регулювання економіки України на сучасному етапі розвитку.

Тож, метою статті є характеристика сучасного стану вітчизняної системи міжбюджетних відносин у порівнянні із зарубіжними країнами; виокремлення чинників, що впливають на її функціонування в Україні; розроблення рекомендацій щодо забезпечення трансформації міжбюджетних взаємовідносин в умовах децентралізації.

Виклад основного матеріалу. Фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування є складовою механізму державного управління. Державні органи влади та органи місцевого самоврядування організовують та здійснюють розподіл і використання грошових фондів. Місцеві бюджети відображають сукупність розподільчих і перерозподільних відносин щодо формування та використання фонду грошових коштів відповідно до законодавства та реалізують соціальну функцію держави. На макроекономічному рівні система міжбюджетних відносин впливає на темпи економічного зростання та стабільність надходжень до бюджетів. На мікроекономічному рівні міжбюджетні відносини визначають ефективність використання місцевих ресурсів, якість та обсяг надання адміністративних та соціальних послуг, ефективність інвестиційного клімату в регіонах, створюють умови для розвитку суб'єктів господарювання.

Міжбюджетні відносини є потужним засобом державного регулювання соціально- економічних процесів, важливим показником розвинутості бюджетного процесу. Основними формами руху коштів між державним бюджетом і місцевими бюджетами, між окремими видами місцевих бюджетів є міжбюджетні трансферти, взаємозаліки та взаєморозрахунки, об'єднання коштів бюджетів територіальних громад для виконання спільних проектів і програм. Найважливішою передумовою їх існування є необхідність здійснення перерозподілу бюджетних ресурсів усередині бюджетної системи [1, с. 5].

Прагнення суспільства досягти соціальної справедливості потребує від державної влади різноматінтних заходів щодо перерозподілу доходів, при цьому необхідно проаналізувати вартість перерозподілу для суспільства, адже такий перерозподіл (втручання держави у ринкові механізми економіки) веде до зменшення загальної ефективності економіки, тобто до втрат сукупного добробуту всіх економічних агентів [2, с. 438]. При вирішенні питання фінансування суспільних послуг за рахунок бюджетних коштів при децентралізованому підході є можливість враховувати інтереси споживачів, а при централізованому забезпеченні - знизити вартість послуг.

Підходом до вирішення питання про фінансування за рахунок бюджету є принцип субсидіарності. Відповідно до європейського досвіду, місцева влада є повністю відповідальною за соціально-економічний стан адміністративно-територіальної одиниці, здійснює активну економічну політику, адже обізнана з можливостями та проблемами регіону, спроможна ефективніше витрачати бюджетні кошти та зацікавлена в активному пошуку додаткових джерел фінансування. Розподіл повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування дозволяє враховувати потреби жителів регіону щодо суспільних благ і послуг.

Механізм міжбюджетних відносин включає законодавчо-нормативне регулювання, бюджетне регулювання, прогнозування, планування та програмування. Бюджетному регулюванню належить центральне місце у міжбюджетних відносинах, адже воно передбачає управління фінансовими потоками між адміністративно-територіальними одиницями, є однією зі складових державного регулювання економіки. Бюджетні системи та міжбюджетні відносини різних країн відрізняються за рівнем доходів та рівнем видатків місцевих бюджетів, їх податковими надходженнями та повноваженнями, а також підходами до вирівнювання умов життя у різних регіонах країни, фінансової самостійністі місцевих органів влади при використанні трансфертної системи розподілу доходів. Зрозуміло, що ідеальної моделі механізму регулювання міжбюджетних відносин не існує. Міжбюджетні трансферти та їх величина й частка у місцевих бюджетах не є показником ефективності системи міжбюджетних відносин. Вирішальним є їх вплив на такі результати, як ефективність розподілу ресурсів, справедливість розподілу та стабільність макроекономіки.

Якщо основним завданням податково-бюджетної децентралізації є ефективне забезпечення соціальними послугами, то питання про те, хто є надавачами та одержувачами трансфертів у цьому випадку не головне. Найбільш важливим є питання, як трансферти впливають на ефективність і оперативність функціонування соціального сектору (тобто на виконання політичного завдання). Цей вплив залежить як від системи їх побудови, так і від обставин, у яких вони здійснюються. Продумано розроблені трансферти можуть виконувати своє завдання успішно, навіть у тому випадку, якщо вони фінансують 90 відсотків місцевих витрат. Невиважено розроблені трансферти не зможуть цього зробити, навіть якщо вони фінансують усього 10 відсотків витрат. Оскільки завдання й обставини різні в різних країнах, не існує простої, універсальної системи трансфертів. Зарубіжний досвід свідчить, що для того, щоб послуги надавалися оперативно, ті, хто одержують трансферти, повинні мати чіткі та прозорі повноваження, адекватні ресурси, значну гнучкість для прийняття рішень та високу відповідальність за результати.

Бюджетна модель, яка не відповідає конкретним соціально-економічним умовам, призводить до підриву фінансової бази держави. Найкраща організація бюджетного процесу за таких умов не може забезпечити належної ролі бюджету. Однак це не означає, що організація бюджетного процесу є другорядним чинником, вона вторинна відносно бюджетної моделі, але зовсім не пасивна. Чітко налагоджений бюджетний процес може деякий час утримувати хитку бюджетну модель. Водночас незадовільна організація бюджетного процесу може призвести до того, що навіть найкраща бюджетна модель буде неефективною. Поєднання двох негативних чинників: недієздатної бюджетної моделі і дезорганізованого бюджетного процесу неминуче спричиняє фінансову кризу в державі [3, с. 5].

Розподіл повноважень між органами влади різних рівнів має здійснюватися за принципом субсидіарності. Для підвищення відповідальності місцевих органів влади за рішення, які вони приймають, і за ефективність бюджетних видатків міжбюджетний розподіл видаткових зобов'язань за принципом відповідності повинен відповідати розподілу функціональних повноважень органів влади. Створення виваженої системи розподілу податків між ланками бюджетної системи має здійснюватися з додержанням загальних принципів оподаткування на рівні місцевих бюджетів: достатності податкових надходжень та їх здатності до збільшення, справедливості і відповідності оподаткування цілям економічного зростання, прозорості правових норм.

Держава визначає модель взаємодії центральних і місцевих органів влади, тому оптимальною вважають модель міжбюджетних відносин, яка передбачає рівень фіскальної незалежності органів місцевого самоврядування за умови збереження бюджетної класифікації, а також порядку виконання та ведення бухгалтерського обліку й звітності. Україні необхідно знайти ефективні форми взаємодії державних та місцевих фінансів, при яких буде гарантовано фінансову незалежність місцевих рад та ефективність використання фінансів. Головними загрозами для безпеки національної економіки в бюджетній сфері є нерівномірний розподіл трансфертів, що надається місцевим бюджетам із державного бюджету та зростання рівня загального обсягу державного боргу, особливо зовнішнього.

У системі міжбюджетних відносин є проблеми, які потребують розв'язання. Серед актуальних - питання економічної неспроможності частини громад у реалізації своїх повноважень; дефіцит ресурсів (як природних, так і трудових), які формують бюджет розвитку; відсутність можливості реального середньострокового бюджетного планування на всіх рівнях бюджетної системи. Державний централізм, існування обов'язкового державного забезпечення соціальних програм для всіх верств населення, політична культура українського суспільства та українського чиновництва - усе це передбачає розробку механізму реформ, які здійснюватимуться з метою оновлення структури державного управління, спрямованого на прогресивні зміни у суспільстві.

Україна зобов'язана дотримуватися міжнародних правових актів з питань місцевого самоврядування, що визначають основні принципи організації місцевих фінансів, зокрема: Європейської хартії про місцеве самоврядування, Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, Декларації про принципи місцевого самоврядування в країнах СНД, Європейської хартії міст та Європейської декларації прав міст, рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи про фінансове та бюджетне управління на місцевому та регіональному рівнях. Європейська хартія про місцеве самоврядування [4] визначає необхідність запровадження процедур бюджетного вирівнювання або заходів щодо подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування. Визнання необхідності забезпечення демократичних прав для громадян країни та територіальних громад стає політичною передумовою функціонування децентралізованої моделі міжбюджетних відносин.

В Україні було прийнято ряд як програмних документів, так і нормативно-правових актів, які законодавчо визначали необхідність реформування системи міжбюджетних відносин у контексті регіонального розвитку та проведення реформи місцевого самоврядування та адміністративної реформи. При цьому, практично в кожному із зазначених документів мова йде про зміцнення місцевих бюджетів, децентралізацію влади та управління бюджетними коштами, реформування міжбюджетних відносин.

З метою збільшення фінансової самодостатності місцевих бюджетів вперше до місцевих бюджетів було передано доходи державного бюджету. Здійснено перерозподіл повноважень між рівнями місцевих бюджетів - передано доходи з обласних та районних бюджетів до бюджетів міст, сіл, селищ. Для збільшення ресурсу місцевих бюджетів на виконання власних повноважень розширено джерела формування доходів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Реформа міжбюджетних відносин пов'язана з реформою місцевого самоврядування й адміністративно-територіальною реформою, а ефективний розвиток регіонів залежить від їх фінансового становища. Ряд заходів економічних реформ передбачає законодавче визначення засад державної регіональної політики, запровадження повноцінного механізму об'єднання територіальних громад, концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах регіонального розвитку. Реалізація заходів забезпечить зміцнення фінансової основи розвитку територій, розширить повноваження органів місцевого самоврядування. Початок реформ оцінюється більшістю експертів позитивно: спочатку була відновлена вертикаль влади, а отже й керованість економіки, що не досить демократично, але корисно для економіки, далі була озвучена президентська Програма економічних реформ, написана за участю західних фахівців [5].

Новаціями є запровадження середньострокового бюджетного планування та розвиток програмно-цільового методу бюджетування на всіх рівнях бюджетів, удосконалення міжбюджетних відносин, посилення фінансової самодостатності місцевих бюджетів, модернізація системи бухгалтерського обліку в державному секторі, запровадження європейської моделі державного внутрішнього фінансового контролю та підвищення бюджетної дисципліни. На підставі цього було створено методологічну базу для запровадження складання та виконання місцевих бюджетів за програмно-цільовим методом [6].

Ефективність реформ багато в чому залежить від того, як їх сприймає громадськість. Обов'язок влади - не лише розробити зміни, але й пояснювати громадянам, наскільки необхідні реформи, і що отримають громадяни країни в результаті їх успішної реалізації. Реалізація Програми економічних реформ здійснювалася виключно за допомогою чиновницько-адміністративного тиску, без урахування різноманітних інтересів і обставин; реформаторські зусилля гальмувалися нераціональним використанням і марнотратністю бюджетних коштів, корупцією. Взагалі, корупція залишається традиційним універсальним поясненням хронічних невдач у реформуванні будь-чого в нашій країні [7].

Відсутність ефективного механізму управління і планування, невизначений механізм відповідальності за впровадження реформ призвели до сприйняття реформ суспільством як стихії, серед населення та влади місцевого рівня поширювалася захисна реакція від незрозумілих реформ. Доречно згадати тут слова Дж. Стігліца про те, що причини невдач коріняться в нерозумінні реформаторами самих основ ринкової економіки та процесу інституційних реформ: «Моделі реформ, які спираються на загальноприйняті положення неокласичної теорії, недооцінюють роль інформаційних проблем, у т. ч. проблем корпоративного управління, соціального та організаційного капіталу, а також інституційної та правової інфраструктури, необхідної для ефективного функціонування ринкової економіки» [8].

Доводиться констатувати, що бюджетна політика в Україні ще й досі залишається предметом зовнішнього і внутрішнього політичного торгу, а відтак - не виконує ролі механізму реалізації державної стратегії у сфері структурних реформ.

Розширення фінансової автономності місцевого самоврядування зовсім не означає усунення держави від підтримки громад, які цього потребують. Прагматизація міжбюджетних відносин передбачає досягнення спільної відповідальності місцевої влади і держави за розвиток територій, який орієнтований на посилення спроможності цих територій для забезпечення життєдіяльності громад.

Місцеві бюджети мають перетворитися на дієвий інструмент економічної політики, орієнтований на стимулюючу роль для місцевої економіки. Це вимагатиме:

- першочергового спрямування видатків місцевих бюджетів на стратегічні для громади напрями розвитку, що у перспективі забезпечить економічну віддачу від бюджетних видатків;

- подолання розпорошеності видатків, упорядкування чинних цільових програм, що фінансуються з місцевих бюджетів, посилення контролю використання коштів;

- сприяння надходженню інвестицій у регіони за допомогою використання інструменту державного замовлення на виготовлення продукції;

- повсюдного застосування програмно-цільового методу бюджетування та переходу на середньострокове планування місцевих бюджетів (у першу чергу, бюджетів розвитку), що дасть змогу фінансувати масштабні місцеві проекти, термін реалізації яких перевищує один бюджетний період.

Розширення фінансової бази місцевих бюджетів невід'ємне від загальної розбудови регіональної (місцевої) економіки на основі покращення інвестиційного клімату та створення умов для припливу інвестиційних ресурсів, що має стати одним з провідних орієнтирів бюджетної політики органів місцевого самоврядування.

Реалізація системних кроків щодо відновлення функцій бюджету як інструменту фінансового забезпечення виконання Урядом стратегії розвитку держави та її складової - економічної стратегії на середньостроковий та довгостроковий період, повернення бюджетній політиці і бюджетному процесу (як її інструменту) їх важливої первинної місії перерозподілу частини ВВП з метою забезпечення виконання суспільних функцій, стимулювання економічного зростання та підтримання соціальної стабільності потребуватиме відповідних змін у законодавстві та реформування управлінських практик у сферах складання, виконання бюджету, контролю і оцінки ефективності використання бюджетних коштів. Необхідно відновити систему стратегічних документів розвитку держави, в яких буде регламентовано основні питання розроблення та прийняття стратегічних програмних документів, визначено взаємозв'язки між прогнозними і програмними документами економічного та соціального розвитку, серед яких середньостроковий бюджет як засіб реалізації стратегії реформ та досягнення економічних і соціальних цілей. Без середньострокової економічної програми неможливо скласти середньостроковий бюджет країни, а значить, в повному обсязі застосувати програмно- цільове бюджетування. Економічна стратегія має бути схвалена на політичному рівні і відображати суспільні пріоритети [9].

Висновки. Тривалим у часі є процес формування оптимальної системи міжбюджетних відносин в Україні. Наявні певні успіхи, але децентралізацію (як і інші реформи) ще не завершено. Становлення системи міжбюджетних відносин відбувається під впливом внутрішніх і зовнішніх чинників, найбільш небезпечними з-поміж яких видаються довготривалі політичні протистояння, корупція, неефективне державне управління.

Аналіз закордонного досвіду свідчить, що система міжбюджетних відносин відповідає конкретним історичним та соціально-економічним умовам і відображає розподіл владних повноважень і відповідальності, що склалися у певній країні та в певних умовах часу. В зарубіжних країнах реформування міжбюджетних відносин відбувалося одночасно із докорінними змінами у бюджетно-фіскальній сфері, еволюцією місцевого самоврядування, зі зміною адміністративно-територіального устрою, і, як правило, реформування системи фінансового вирівнювання є заключним у структурних змінах.

Спільним для міжбюджетних відносин різних країн є те, що державні органи несуть відповідальність за вирішення питань місцевого розвитку, однак не застосовують прямі методи контролю за діяльністю місцевих органів. Умовою надання фінансової підтримки регіонам є ефективне використання ресурсів місцевими органами влади.

Реформування вітчизняної системи міжбюджетних відносин має передбачати визначення Кабінету Міністрів України єдиним відповідальним за політику впровадження реформ органом; формування єдиного бачення щодо шляхів досягнення цілей реформи міжбюджетних відносин; розширення соціальної бази реформи міжбюджетних відносин, створення механізму врахування альтернативних позицій щодо реформи міжбюджетних відносин, ведення повноцінного суспільного діалогу з представниками різних соціальних верств і політичних сил з цих питань.

Трансформації міжбюджетних відносин неможливо розглядати відокремлено від реформування інших сфер державного управління. Для успішного здійснення реформи міжбюджетних відносин у контексті децентралізації, насамперед, потрібно забезпечити внутрішню політичну стабільність, враховувати об'єктивні закони суспільного розвитку та глобальні тенденції у світі. Зазначене свідчить про необхідність наукового обґрунтування ключових засад прийняття управлінських рішень та механізму бюджетного регулювання, який став би основою підвищення ефективності бюджетів усіх рівнів, що на сьогодні є актуальним завданням науки державного управління.

Перспективи подальших розвідок, на нашу думку, мають стосуватися релевантного оцінювання результатів реформування та зумовлених децентралізацією змін в організації взаємовідносин між бюджетами різних рівнів.

Список використаних джерел

1. Регулювання міжбюджетних відносин: Україна і європейський досвід: Наукова монографія / [за ред. В. Г Бодрова; кол. авт.:В. Г.Бодров,О.П.Кириленко,Н.І. Балдич таін.].-К. : Вид-во НАДУ 2006. - 296 с.

2. Економічний розвиток і державна політика : навч. посіб. / [кол. авт.: Ю. М. Бажал, І. Кілієвич, О. В. Мертенс та ін. ; за заг. ред. Ю. І. Єханурова, І. В. Розпутенка]. - К. : Вид-во УАДУ 2001. - 478 с.

3. Розпутенко І. В. Теоретико-методологічні основи бюджетування в Україні: навч.- метод. посіб. до дисципліни «Бюджетування: парлам.-політ. контекст» / І. В. Розпутенко, Л. В. Ільченко-Сюйва. - К. : НАДУ 2012. - 116 с.

4. Розпутенко І. В. Економічні реформи і корупція в Україні: навч.-метод. матеріали /В. Розпутенко. - К. : НАДУ 2011. - 68 с.

5. Бюджетна політика: прагматичні підходи до стратегічних рішень / Аврамчєнко К. В., Дешко А. Л., Жаліло Я. А. та ін. - К. : СТ-ДРУК, 2016. - 112 с.

Размещено на Allbest.ru