Соціальні програми: прагматика формування та проблеми фінансування

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 336.146:364

Анотація

У статті встановлено, що пріоритети соціальної політики реалізуються через відповідні соціальні програми. Проаналізовано основні наукові підходи до розуміння сутності соціальних програм у зарубіжній і вітчизняній практиці та на цій основі запропоновано авторське визначення з урахуванням особливостей національної економіки. Систематизовано класифікаційні ознаки соціальних програм, що дасть змогу раціонально розподіляти обмежені фінансові ресурси та при цьому досягти максимального ефекту, уникати дублювання програм і припинити дію тих із них, що є низько результативними. Розкрито принципи раціональної системи розподілу й використання бюджетних коштів на соціальні програми в розвинутих країнах, такі як бюджетна прозорість, стабільність і довгострокова фінансова стійкість, ефективна й справедлива система міжбюджетних відносин, бюджетування, орієнтоване на результат. Відзначено окремі соціальні програми Європейського Союзу, спрямовані на посилення міжгалузевих зв'язків, координацію діяльності центральних і місцевих органів влади. Показано рівень виконання соціальних програм в Україні головними розпорядниками бюджетних коштів. Виявлено недоліки процесу формування й виконання соціальних програм, котрі призводять до погіршення добробуту населення. Наведено чинники зниження ефективності реалізації програм та досягнення очікуваних соціальних результатів. Узагальнено методологічні вимоги до фінансування соціальних програм, що дасть змогу забезпечити повне та своєчасне їх виконання. При цьому обґрунтовано необхідність удосконалення паспортів таких програм шляхом запровадження методики оцінки рівня виконання кожного завдання. Зроблено висновок, що раціональне прийняття бюджетних рішень щодо розподілу й використання фінансових ресурсів на соціальні програми забезпечить підвищення їхньої ефективності.

Ключові слова: соціальні програми, фінансові ресурси, інфляція, бюджетні обмеження, головні розпорядники бюджетних коштів, соціальні пріоритети.

В статье установлено, что приоритеты социальной политики реализуются посредством соответствующих социальных программ. Проанализированы основные научные подходы к пониманию сущности социальных программ в зарубежной и отечественной практике и на этой основе предложено авторское определение с учетом особенностей национальной экономики. Систематизированы классификационные признаки социальных программ, что позволит рационально распределять ограниченные финансовые ресурсы и при этом достичь максимального эффекта, избегать дублирования программ и прекратить действие тех из них, которые являются низкорезультативными. Раскрыты принципы рациональной системы распределения и использования бюджетных средств на социальные программы в развитых странах, такие как бюджетная прозрачность, стабильность и долгосрочная финансовая устойчивость, эффективная и справедливая система межбюджетных отношений, бюджетирование, ориентированное на результат. Отмечены отдельные социальные программы Европейского Союза, направленные на усиление межотраслевых связей, координацию деятельности центральных и местных органов власти. Показан уровень выполнения социальных программ в Украине главными распорядителями бюджетных средств. Выявлены недостатки процесса формирования и выполнения социальных программ, приводящие к ухудшению благосостояния населения. Указаны факторы снижения эффективности реализации программ и достижения ожидаемых социальных результатов. Обобщены методологические требования к финансированию социальных программ, что позволит обеспечить полное и своевременное их выполнение. При этом обоснована необходимость усовершенствования паспортов таких программ путем внедрения методики оценки уровня выполнения каждой задачи. Сделан вывод, что рациональное принятие бюджетных решений относительно распределения и использования финансовых ресурсов на социальные программы обеспечит повышение их эффективности.

Ключевые слова: социальные программы, финансовые ресурсы, инфляция, бюджетные ограничения, главные распорядители бюджетных средств, социальные приоритеты.

It has been found that social policy priorities are implemented through appropriate social programs. The basic scientific approaches to understanding the nature of social programs in foreign and domestic practice have been outlined and on this basis it has been proposed the author's determination considering the peculiarities of the national economy. It has been systematised the classification peculiarities of social programs, which will give an opportunity to allocate scarce financial resources effectively to receive the maximum effect, to avoid duplication of programs and to stop the action of low-effective programs. It has been disclosed the principles of the rational system of distribution and use of public funds for social programs in developed countries, which include fiscal transparency, stability and long-term financial stability, effective and fair system of intergovernmental relations, and results oriented budgeting. Some social programs of the European Union, aimed at strengthening the linkages, coordination of central and local authorities' activity have been marked. The level of implementation of social programs in Ukraine by the main spending units has been displayed. It has been found disadvantages of the process of formation and implementation of social programs that lead to deterioration of the welfare of population. Factors influencing the reduction of the efficiency of program implementation and achievement of the expected social benefits have been specified. Methodological requirements for social programs funding that will provide their full and timely implementation have been generalized.

Keywords: social programs, financial resources, inflation, budget constraints, main spending units, social priorities.

Економічні процеси в Україні зумовлюють поглиблення соціальної нерівності та зростання потреби в бюджетних ресурсах. Тому в бюджетній практиці дедалі більша увага приділяється ефективному управлінню видатками бюджетів усіх рівнів. Розподіл бюджетних коштів на реалізацію соціальних програм є одним із найважливіших завдань фінансової політики держави, та великою мірою визначає якість і ефективність надання суспільних послуг.

Утім, унаслідок нестабільності в Україні та невизначеності динаміки її розвитку розподіл фінансових ресурсів між соціальними програмами з метою якнайповнішого задоволення суспільних потреб є проблематичним. Отже, необхідний аналіз практики фінансування таких програм.

Загальний внесок у наукове обґрунтування методології визначення обсягу і структури фінансового забезпечення соціальних програм зробили такі вітчизняні науковці, як Б. Бабін, В. Дем'янишин, Т. Єфименко, О. Макарова, О.Рожко [1--5] та ін. Разом із тим потребують дослідження проблемні аспекти розподілу й використання фінансових ресурсів на соціальні програми, що дасть змогу оцінити ефективність реалізації останніх та визначити ступінь їх впливу на забезпечення належного рівня життя й добробуту населення.

У зв'язку з цим метою статті є висвітлення теоретичних засад соціальних програм, з'ясування основних чинників, що зумовлюють їх невиконання, та окреслення концептуальних вимог до ефективного фінансування соціальних програм.

На сьогодні в Україні основна увага приділяється при плануванні та розробленні державних програм програмно-цільовим методам. Науковці намагаються розробити гнучкіші й виваженіші підходи для застосування таких методів у всіх сферах суспільного життя. Адже завдяки акумулюванню ресурсів для розв'язання суспільно важливих проблем, стимулюванню інновацій та інвестицій у пріоритетні сфери економіки можна забезпечити дієвість і повну практичну реалізацію національних стратегій соціального розвитку в умовах обмежених фінансових можливостей.

Актуальні завдання соціальної політики повинні бути затверджені у вигляді соціальної програми, яка має виконавця, мету та критерії оцінки її реалізації. Створення таких програм дало змогу сформувати багатовекторну структуру суспільних пріоритетів. Соціальні програми покликані передусім гарантувати права і свободи кожної людини, сприяти значному підвищенню рівня соціальної захищеності громадян. У зв'язку з цим постає потреба в оцінці теоретичних підходів до трактування сутності таких програм, визначенні їхніх класифікаційних ознак та місця в умовах розвитку ринкових відносин.

У світовій економічній літературі розуміння сутності соціальних програм є дещо звуженим. Загалом вони розглядаються як програми перерозподілу доходів чи програми бюджетних витрат на соціальну сферу. Таке розуміння їхньої сутності передбачає надання соціальної допомоги завдяки перерозподілу доходів на користь малозабезпечених верств населення або гарантування соціального страхування для безробітних, хворих, інвалідів тощо. При цьому особливостями соціальних програм є: забезпечення необхідними фінансовими, організаційними, матеріально-технічними та іншими ресурсами; спрямованість на розв'язання певної соціальної проблеми; чітка орієнтація на кінцевий результат.

Вітчизняні дослідники часто ототожнюють поняття “державна програма”, “галузева програма” та “соціальна програма”, що спричинено недосконалістю законодавчої бази, відсутністю в нормативних документах трактування сутності та класифікації кожної програми. Здебільшого під соціальною програмою розуміють комплекс узгоджених заходів за цілями, строками, ресурсами й виконавцями в масштабах визначеної території та галузі соціальної сфери, що спрямовані на розв'язання комплексу соціальних проблем (зниження рівня бідності, смертності, кількості бездомних тощо) [6].

Водночас у сучасних наукових працях практично відсутні доктринальні визначення соціальних програм. Так, О. Макарова трактує соціальну програму як “систему взаємопов'язаних дій або заходів, спрямованих на досягнення певних результатів у соціальній сфері, забезпечену матеріальними та організаційними ресурсами” [4, с. 36]. При цьому вона зазначає, що результатами реалізації програми є підвищення рівня чи якості життя певних груп населення.

Таким чином, соціальна програма -- це сукупність взаємопов'язаних заходів, спрямованих на надання якісних суспільних послуг, розв'язання певних соціальних проблем, досягнення соціальної ефективності та результативності від реалізації завдань програми. Соціальні програми варто розглядати:

по-перше, як концепцію зростання соціального добробуту країни, де зазначено стратегічні суспільні пріоритети, етапи реалізації окреслених завдань, а також кількісні та якісні показники результативності діяльності виконавців програм. Такі концепції є основою для розроблення програмних документів соціального розвитку держави;

по-друге, як спеціальні соціальні програми, де сформульовані завдання й соціальні критерії певного етапу розвитку суспільства, а також вказані конкретні цілі та їхня ієрархія, перелік послуг для задоволення соціальних потреб населення.

Розкриття сутності й призначення соціальних програм не можливе без їх класифікації, котра дає змогу виявити та порівняти основні якості й характерні риси програм, тобто поглибити уявлення про їх конкретні види для всебічного висвітлення порядку формування соціальних програм та особливостей управління ними.

Найпоширенішою в зарубіжній практиці є класифікація соціальних програм за способом управління й фінансування [1, с. 35]. Відповідно до неї вони поділяються на програми жорсткого типу, функціональні програми та програми субсидій. Управління й фінансування програм жорсткого типу здійснюються державними відомствами за обов'язкового виконання рішень, прийнятих згідно з традиційною ієрархією підпорядкованості. Функціональні програми є позавідомчими, управління ними й фінансування здійснюються залежно від певних функцій, спрямованих на реалізацію соціально-економічних завдань. При цьому створюють нові або залучають наявні структури (фонди, консорціуми, асоціації тощо), котрі діють на некомерційних засадах. Ці структури акумулюють фінансові, матеріальні, кадрові та інші ресурси в зацікавлених осіб і забезпечують їх цільове використання. Програми субсидій передбачають державне фінансування соціальних програм без створення спеціальних організаційних форм їх реалізації.

Серед українських науковців немає єдності стосовно класифікації соціальних програм. Зокрема, за висновками О. Макарової такі програми варто класифікувати за спрямованістю (попередження негативних соціальних наслідків, подолання негативних соціальних явищ або процесів, розвиток соціальної сфери); територіальним масштабом (глобальні, національні, регіональні, територіальні) ; терміном дії (коротко-, середньо- й довгострокові) та комплексністю (розв'язання конкретних проблем певних категорій населення за допомогою обмежених дій; програми, що охоплюють комплексні цілі та передбачають сукупність заходів щодо їх досягнення, а також консолідацію й узгодження дій багатьох організацій) [4, с. 40, 41].

І.Пілунський поділяє соціальні програми на проблемно-орієнтовані та об'єктно-орієнтовані [7, с. 293, 294]. До перших він відносить функціональні програми (спрямовані на подолання проблем, які виникають у процесі виконання функцій органів державного управління) та програми цільового розвитку (орієнтовані на розв'язання проблем певних галузей соціальної сфери на місцевому рівні). До других -- організаційні програми, тобто ті, що націлені на комплексне вдосконалення функцій виконавців соціальних програм, формування нових управлінських структур, які виконують соціальні завдання, реорганізацію діючих державних і місцевих органів влади.

Проаналізувавши підходи щодо приналежності соціальних програм, вважаємо за доцільне класифікувати їх за обсягом охоплення, часовим виміром, рівнем фінансування, проблемою, що потребує розв'язання, та галузевою спрямованістю (рисунок). На нашу думку, запропонована класифікація дасть змогу раціонально розподіляти обмежені фінансові ресурси, досягаючи максимального ефекту, запобігати дублюванню програм та припинити дію тих із них, які є низькорезультативними.

Переважна більшість розвинутих країн при управлінні бюджетом зосереджує увагу не на оптимізації обсягів доходів і витрат, а на сформованих принципах раціональної системи розподілу й використання бюджетних коштів на соціальні програми, таких як бюджетна прозорість, стабільність та довгострокова фінансова стійкість, ефективна й справедлива система міжбюджетних відносин, бюджетування, орієнтоване на результат. При цьому ефективність управління державними видатками оцінюють за допомогою показників, вибір котрих залежить від національних особливостей. Така система дає змогу забезпечити оптимальний перерозподіл фінансових ресурсів держави та реалізувати пріоритетні завдання її соціально-економічного розвитку.

Досвід країн Європейського Союзу свідчить, що використання програм є не лише одним із найефективніших способів концентрації необхідних (часто обмежених) ресурсів на пріоритетних напрямах розвитку суспільства, а й засобом посилення міжгалузевих і міжрегіональних зв'язків, координації діяльності центральних та місцевих органів влади, розрізнених наукових організацій і підприємств із метою досягнення високого рівня національного розвитку [8]. Хоча програми відрізняються за формою, змістом і видами діяльності, всі вони покликані сприяти поглибленню співпраці, обміну досвідом, спільними розробками, а також міжкультурному діалогу між окремими експертами та дослідниками, малими й середніми підприємствами, науковими, дослідними установами та неурядовими організаціями країн -- членів ЄС.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок. Класифікація соціальних програм 2007--2013 рр. особлива увага приділялася програмам, спрямованим на соціальний розвиток громадян.

Через недостатню нормативну врегульованість програмного процесу в Україні, що зумовлює неузгодженість чинних соціальних програм, дублювання їхніх заходів і завдань, кількість прийнятих програм із кожним роком збільшується, а їх фінансування ускладнюється, оскільки вони не забезпечені тим обсягом фінансових ресурсів, який передбачений програмними документами. Зокрема, про щорічне недовиконання соціальних програм головними розпорядниками бюджетних коштів свідчать показники табл. 2. Так, найнижчий рівень фінансування програм із загального фонду державного бюджету спостерігався впродовж 2006--2008 рр., надалі він дещо підвищився. Разом із тим заплановані видатки на соціальні програми із спеціального фонду не відповідали реальним можливостям бюджету, що зумовило значне недофінансування програм.

Причинами несвоєчасного й неповного виконання соціальних програм є:

1. Інфляція. У реальних економічних умовах України соціальні програми недовиконуються внаслідок неврахування при їх виконанні показника інфляції. Відомо, що майбутній показник інфляції не можливо точно встановити в певний момент часу, адже всі прогнози мають похибку, а фактична інфляція може істотно відрізнятися від свого прогнозного значення. Якщо прогнозна інфляція виявиться вищою від реальної, то кошти, передбачені державним бюджетом на фінансування соціальної програми, витрачені не будуть. Водночас недооцінка інфляції призведе до дефіциту коштів на фінансування соціальної програми, отже, необхідно визначити страхову суму ризику -- витрати резервного фонду на таку програму.

2. Бюджетні обмеження. Під такими слід розуміти фінансові обмеження на витрачання бюджетних коштів, котрі виражаються у формі гранично допустимих витрат. Причиною введення бюджетних обмежень є брак грошових коштів у державному бюджеті. Саме тому виникає нерівномірність розподілу фінансових ресурсів за програмою. У світовій практиці бюджетні обмеження передбачають заморожування фінансування соціальних програм у разі, якщо надходження бюджету істотно відхиляються від плану. Такі обмеження також можуть охоплювати норми, що дають змогу (право) уряду в міру виникнення економічних проблем перерозподіляти кошти між окремими програмами. Наприклад, запровадження бюджетних обмежень може бути спрямоване на зменшення адміністративних видатків із метою збільшення обсягу бюджетних коштів на програми, пов'язані зі зниженням темпів зростання безробіття. В Україні застосування бюджетних обмежень є обов'язковим, оскільки дає змогу запобігти підвищенню конфліктності всередині влади (переважно між головними розпорядниками бюджетних коштів) у разі браку бюджетних коштів на покриття всіх бюджетних призначень.

Таблиця 1

Таблиця 2. Рівень виконання соціальних програм головними розпорядниками бюджетних коштів із державного бюджету України протягом 2006--2013 рр., %

3. Темпи витрачання коштів. Виконання соціальних програм може залежати також від обсягу коштів, витрачених на кожен момент часу. У свою чергу, темпи бюджетних виплат відповідають темпам виконання необхідних робіт або надання послуг. Отже, виконання завдань, передбачених певною соціальною програмою, безпосередньо залежить від темпів витрачання коштів.

Як показує досвід, в Україні прогнозування показників, що впливають на недофінансування соціальних програм, навіть на короткостроковий період, є неточним. Тому середньострокове планування видатків на програми у вітчизняній бюджетній практиці є формальним.

Окрім зазначеного неповне виконання соціальних програм зумовлене недоліками в організації здійснення таких програм, що не сприяє досягненню запланованих цілей. Тоді як відповідно до законодавства [9] одну соціальну програму має виконувати певний розпорядник бюджетних коштів, і вона не повинна мати аналогів, у вітчизняній практиці згадані розпорядники реалізують велику кількість програм, не структурованих за підпрограмами й завданнями. Така практика ускладнює проведення моніторингу та контролю їх виконання й результативності.

Отже, процес фінансування соціальних програм є недосконалим та має низку недоліків, а саме: відсутність реальних розрахунків для досягнення поставленої мети, визначення чітких результатів у ході реалізації програм; недостатнє бюджетне фінансування та розпорошення його серед великої кількості учасників реалізації (об'єктів контролю); невиконання учасниками соціальних програм і безвідповідальне ставлення до передбачених законодавством функціональних обов'язків. Вказані недоліки зумовлюють погіршення якості життя населення, а також необхідність перерозподілу фінансових ресурсів як за програмами, так і за головними розпорядниками бюджетних коштів.

Тому у вітчизняній практиці варто врахувати найкращий світовий досвід та систематизувати соціальні програми відповідно до функцій головних розпорадників бюджетних коштів, а саме скоротити кількість програм і об'єднати їх за галузями соціальної сфери. Реалізувати це завдання можна шляхом законодавчого закріплення методологічних вимог до фінансування соціальних програм, основними з яких є:

— зосередження фінансових ресурсів держави на 15--20 важливих напрямах соціального розвитку країни;

— розподіл програм на: а) пріоритетні, які фінансуються в повному обсязі впродовж установленого терміну; б) актуальні, фінансування котрих може бути зменшене через брак бюджетних коштів; в) недоцільні, тобто такі, що втратили важливість унаслідок зміни загальнодержавних пріоритетів;

— прийняття обґрунтованих бюджетних рішень щодо реалізації актуальних завдань соціальних програм. При цьому треба визначити відповідність мети програми суспільним пріоритетам, соціальний ефект від її запровадження, контрольні показники результативності реалізації заходів програми;

— підбиття підсумків щодо ступеня досягнення поставлених цілей, ефективності бюджетних витрат та їх цільового призначення;

— посилення відповідальності виконавців соціальних програм за їх реалізацію.

Підсумовуючи викладене, доходимо висновку, що в процесі прийняття бюджетних рішень щодо розподілу та використання фінансових ресурсів держави на соціальні програми органи державної й місцевої влади повинні враховувати стан державних фінансів, обов'язкові витрати, суспільно важливі результати. При цьому новітню технологію управління державними видатками треба формувати на засадах прозорого й раціонального використання бюджетних коштів. Ефективне управління фінансовими ресурсами держави дасть змогу пов'язати обсяг запланованих і наданих на соціальні програми бюджетних коштів із суспільними потребами, забезпечуватиме соціальну справедливість, належний життєвий рівень населення та злагоду в суспільстві.

Список використаних джерел

1. Бабін Б. В. Державні цільові програми -- організаційно-правові засади розроблення, затвердження та виконання / Б. В. Бабін, В. О. Кроленко ; Донец. нац. ун-т економіки і торгівлі ім. М. Тугана-Барановського. -- Донецьк, 2006. -- 206 с.

2. Дем'янишин В. Г. Складання проекту бюджету держави: прагматика, проблематика та шляхи удосконалення / В. Г. Дем'янишин // Світ фінансів. -- 2007. -- Вип. 4 (13). -- С. 100--116.

3. Державний фінансовий контроль виконання бюджетних програм / Т. І. Єфименко, І. Б. Стефанюк, Н. І. Рубан та ін. ; Н.-д. фін. ін-т. -- К., 2004. -- 320 с.

4. Макарова О. В. Державні соціальні програми: теоретичні аспекти, методика розробки та оцінки : монографія / О. В. Макарова. -- К. : Ліра-К, 2004. -- 328 с.

5. Рожко О. Д. Бюджетні інвестиції та ефективність бюджетних програм / О. Д. Рож- ко // Світ фінансів. -- 2013. -- Вип. 4. -- С. 80--88.

6. Соціальні програми // Вікіпедія: вільна енцикл. [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: Мір://ик.'дакіребіа.о^/дакі/Соціальні_програми.

7. Пілунський І. В. Про класифікацію комплексних програм територіального розвитку / І. В. Пілунський // Вісник Національної академії державного управління. -- 2005. -- № 3. -- С. 292--297.

8. Малярчук І. А. Проблеми формування та реалізації державних цільових програм / І. А. Малярчук [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://www.niisp.gov.ua/ vydanna/panorama/issue.php?s=pmb2&issue=2004_3.

9. Бюджетний кодекс України : закон України від 08.07.2010 № 2456-VI [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2456-17.

Размещено на Allbest.ru