Оптимізація структури бюджетного потенціалу м. Києва в умовах політики децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оптимізація структури бюджетного потенціалу м. Києва в умовах політики децентралізації

Волковський Євген, старший викладач кафедри фінансових ринків Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана

Котіна Ганна, кандидат економічних наук, доцент кафедри фінансів Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана

Степура Марина, кандидат економічних наук, доцент кафедри фінансів Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана

У статті розроблена модель оптимізації потенціалу бюджету м. Києва відповідно до нових реалій бюджетної децентралізації в Україні. На основі ретроспективного аналізу бюджетних ресурсів та повноважень міста Києва, змін бюджетного та податкового законодавства виділено три вихідні позиції, які варто враховувати під час перебудови структури потенціалу бюджету території: наявні фіскальні можливості, обмеженість бюджетними витратами та зміна пріоритетів міжбюджетних відносин. У процесі дослідження визначені критерії для двох сценаріїв ("сталого розвитку" та "стабілізації") та побудовані альтернативні структури потенціалу бюджету м. Києва, встановлено взаємозв'язки між складовими.

Ключові слова: бюджетний потенціал території; бюджет міста Києва; фіскальна децентралізація; альтернативна структура потенціалу бюджету території.

В статье разработана модель оптимизации потенциала бюджета г. Киева в соответствии с новыми реалиями бюджетной децентрализации в Украине. На основе ретроспективного анализа бюджетных ресурсов и полномочий Киева, изменений бюджетного и налогового законодательства выделены три исходные позиции, которые следует учитывать при перестройке структуры потенциала бюджета территории: имеющиеся фискальные возможности, ограниченность бюджетными расходами и изменение приоритетов межбюджетных отношений. В ходе исследования определены критерии для двух сценариев ("устойчивого развития" и " стабилизации") и построены альтернативные структуры потенциала бюджета г. Киева, установлены взаимосвязи между его составляющими.

Ключевые слова: бюджетный потенциал территории; бюджет города Киева; фискальная децентрализация; альтернативная структура потенциала бюджета территории.

The article aims to develop a model Kyiv budget potential optimization under the new realities of fiscal decentralization in Ukraine. Analyzing, summarizing and systematizing regulations that were adopted in the context of local government reforms during 2012 and early 2015, considered and constructed criteria for the two scenarios Kyiv budget potential alternative structure and established relationships between them. The study had identified three initial positions, which should be considered during the restructuring of potential budget areas: fiscal opportunities available, limited budget costs and changing priorities of intergovernmental relations.

In the process of constructing a model Kyiv budget potential structure optimization found that innovation fiscal decentralization should strengthen the capacity of the tax component of the city budget by 15-20 percent compared to previous years. At the same time when modeling two scenarios of further development ("sustainable development" and "stability") real priorities of strengthening local financial base are precisely excise retailers who shall produce a tenth of the city budget total revenues. In addition, analysis income tax revenue share entities showed a robust dependence and may prevent the planned budget revenue for the city in terms of a significant deterioration in the economic situation. A more rational option would be consolidation of value added tax in the same proportion (3-5 percent) produced in Ukraine goods (works, services), which provides roughly the same potential revenues to the city budget, but they are much less dependent from short-term fluctuations in the economy.

Keywords: Kyiv budget potential; fiscal decentralization; area alternative potential budget structure.

Постановка проблеми і стан її дослідження. В умовах нестабільного становища країни та наявності значних економічних і політичних ризиків її діяльності необхідна адаптація державного фінансового господарства країни до можливих змін та загострень. Одним із аспектів таких пристосувань повинна бути оптимізація структури потенціалу бюджетів територіальних органів влади, що має відбуватися шляхом перегляду параметрів фіскального федералізму, встановлених у країні.

Питання фіскального федералізму розглянуті в роботах В. Оатса, Р Масгерйва [8], В. Танзі, І. Луніної, В. Зайчикової, І. Чугунова, В. Гейця та інших. Оптиміза- цію параметрів публічного розподілу фінансових ресурсів досліджують Ц. Г Огонь, В. К. Хлівний, З. А. Мацук, Н. В. Кузьминчук, О. І. Макаренко, С. О. Зульфугарова. Головну увагу при цьому науковці приділяють удосконаленню структури видатків бюджетів, залишаючи поза увагою питання оптимальної структури мобілізації бюджетних надходжень.

Мета роботи полягає в обґрунтуванні критеріїв та розробці сукупної багатофакторної моделі оптимізації потенціалу бюджету м. Києва відповідно до нових реалій бюджетної децентралізації в Україні.

Виклад основного матеріалу. Вітчизняна система місцевого самоврядування на сьогодні не задовольняє потреб суспільства. Збереження диспропорційності адміністративно-територіального устрою як основи існування нераціональної територіальної організації влади призводить до конфлікту компетенції як між органами місцевого самоврядування, так і між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади [6]. Одним із головних питань відносин фіскального федералізму є питання розподілу бюджетних повноважень та надходжень між рівнями бюджетної системи. Теоретично розподіл доходів бюджету має відбуватися відповідно до децентралізації видаткових зобов'язань.

Головний принцип такого розподілу - субсидіарність, коли бюджетні послуги надаються напряму населенню адміністративно-територіальної одиниці. Існує три варіанти розмежування податків між державними та місцевими органами влади:

1) закріплення всіх податкових надходжень за місцевими органами влади. При цьому встановлюються умови для передання частини надходжень для забезпечення обов'язків уряду;

2) закріплення всіх податкових доходів за урядом держави та передача частини надходжень у вигляді трансфертів або шляхом встановлення нормативів відрахувань за всіма або окремими податками в бюджети місцевого рівня;

3) закріплення визначеної частини податкових повноважень за адміністративно-територіальними одиницями. І в разі нестачі надходжень бюджету - надання додаткового фінансування за допомогою закріплення часток регулюючих податків або трансфертів [2, с. 90].

В Україні застосовується компромісний третій варіант. Проте саме цей варіант створює питання оптимального розподілу податкових повноважень між різними рівнями влади. У той же час значні законодавчі зміни в напрямі зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування мають неоднозначний вплив на його самостійність.

Так, згідно з програмою уряду "Відновлення України" [3], Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної влади в Україні [6] та внесеними в бюджетне [5] та податкове законодавство [4] змінами передбачаються такі заходи щодо зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування:

- наявність ресурсів, необхідних для здійснення повноважень органів місцевого самоврядування та визначення фінансовою основою здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень податків та зборів, які пов'язані з територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці (рис. 1);

- уведення до складу місцевих податків податку намайно, що передбачає реформування колишнього податку на нерухоме майно (а саме: включення до бази оподаткування не лише житлової нерухомості, а й комерційної нерухомості, зменшення мінімально неоподатковуваної площі житлової нерухомості) та включення до складу цього податку плати за землю;

- уведення додаткового акцизу на роздрібний продаж сильно- та слабоалкогольних напоїв, тютюнових виробів, пального. Оподаткування здійснюється за ставкою 5 відсотків від ціни реалізації товару;

Рис. 1. Обсяг податків та зборів, які пов'язані з територією міста Києва, та рівень покриття ними бюджетних

Джерело: складено авторами на основі звітних даних Головного управління державного казначейства України в м. Києві та Головного управління статистики м. Києва

Такі значні зміни в наповненні місцевих бюджетів потребують пошуку оптимальної структури формування місцевого бюджету. Одним із шляхів вирішення цього питання є створення сукупної багатофакторної моделі. На основі використання апарату економіко-математичного моделювання побудуємо модель взаємозалежності потенціалу бюджету м. Києва та економіки від таких його складових:

- податкових доходів (у % доходів місцевого бюджету) як фінансової основи місцевого бюджету. Достатність цього виду надходжень указує на реальні можливості виконання місцевою владою її функцій;

- неподаткових доходів (у % доходів місцевого бюджету), які свідчать про можливості формування доходів від діяльності підприємств комунальної форми власності, відповідних адміністративних зборів, фінансових санкцій та штрафів;

- трансфертів бюджету (у % доходів місцевого бюджету). Трансфертний механізм є значним джерелом наповнення бюджету. Він збалансовує бюджет і надає можливості фінансування власних та делегованих повноважень. Утім, частка трансфертів у наповненні бюджету прямо характеризує залежність міста від державного бюджету. Дотаційність 5419 бюджетів місцевого самоврядування становить понад 70 відсотків, 483 територіальні громади на 90 відсотків утримуються за рахунок коштів Державного бюджету [6].

За допомогою апарату економіко-математичного моделювання, отримуємо рівняння, яке описує модель взаємозалежності фіскальних індикаторів та рівня видатків місцевого бюджету:

у = -43,3 + 0,41k1 + 2,67k2 + 0,96k3 (1)

де у - рівень видатків місцевого бюджету, % до валового регіонального продукту;

k1 - податкові доходи місцевого бюджету м. Києва, % до доходів місцевого бюджету;

к2 - неподаткові доходи місцевого бюджету м. Києва, % до доходів місцевого бюджету;

к3 - трансферти місцевого бюджету м. Києва, % до доходів місцевого бюджету;

Визначимо оптимальний рівень видатків місцевого бюджету в сучасних умовах. Виділимо три вихідні позиції, які варто враховувати під час перебудови структури потенціалу бюджету території: наявні фіскальні можливості, обмеженість бюджетними витратами та зміна пріоритетів міжбюджетних відносин. Уведемо обмеження для наступних показників та індикаторів, щоб оптимізувати структуру потенціалу м. Києва (табл. 1).

Таблиця 1. - Умови оптимізації фіскальних індикаторів потенціалу бюджету м. Києва

Джерело: складено авторами на основі власних досліджень

бюджет децентралізація місцевий податковий

Перш за все, необхідно встановити головну умову оптимізації - рівень видатків місцевого бюджету м. Києва, який матиме достатній розмір для забезпечення соціально-економічного розвитку міста. Дослідивши функціонування потенціалу бюджету міста за останні 10 років, ми встановили, що:

- частка видатків місцевого бюджету у валовому регіональному продукті міста на стадії економічного піднесення в середньому становить 10-12 % (20042007 роки);

- в умовах значного падіння економічної активності у 2008-2009 роках та на стадії рецесії з урахуванням збереження рівня надання бюджетних послуг частка видатків місцевого бюджету у валовому регіональному продукті міста може скорочуватись до 8 відсотків (20102012 роки).

Таким чином, ураховуючи можливі варіанти розвитку подій, встановимо рівень видатків місцевого бюджету м. Києва в межах від 8 до 12 % ВВП.

Наступним кроком є визначення граничних меж фіскальних індикаторів забезпечення видатків місцевого бюджету.

Частка податкових доходів місцевого бюджету в середньому становить 62 %. У той же час за рахунок збереження за бюджетом міста Києва частки зарахування податку з доходів фізичних осіб на попередньому рівні та прийняття відповідних змін у Бюджетному кодексі України частка податкових доходів у бюджеті міста Києва може зрости на 4 %. Тому для моделі оптимізації скористаємось обмеженням цього фіскального індикатора межами 62-66 %.

Основними напрямами збільшення частки податкових надходжень відповідно до програми зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування уряду є збільшення частки надходжень від десятої частини податку на прибуток підприємств, додаткові надходження від акцизного оподаткування та передавання частини екологічного податку.

Надходження від податку на прибуток мають відчутно збільшити надходження місцевого бюджету в м. Києві. Зауважимо, що тут діє біля 20 % підприємств країни, які генерують біля третини всіх податкових надходжень цього податку [3]. Тому закріплення за місцевим бюджетом 10 % надходжень може призвести до збільшення його доходів від 9 %, що є середнім показником частки таких потенційних надходжень, до 1314 %, що є максимальним показником у 2013 році (табл. 2).

Таблиця 2. - Потенційні доходи м. Києва від податку на прибуток підприємств

Джерело: складено авторами на основі звітних даних Головного управління державного казначейства України в м. Києві та Головного управління статистики в м. Києві.

Роздрібний товарооборот підакцизними товарами та стабільністю попиту на підакцизні товари. Тому встановлений 5-відсотковий податок із продажу зумовлено концентрацією населення з високим рівнем варів потенційно може надати значні податкові ресурси для міста від у середньому 5,5 %, що є середнім показником частки таких потенційних надходжень, до 7-8 %, що є максимальним показником у 2013 році (табл. 3).

Передача 80 % замість 30 % відсотків екологічного податку до бюджету міста Києва має збільшити податкові надходження місцевого бюджету в середньому на 1 %.

Наведені три нових джерела надходжень можуть додатково збільшити частку податкових надходжень на 15-20 %.

Неподаткові надходження в бюджет міста Києва формують у середньому 7 % від його доходів. Відповідно до змін Бюджетного кодексу України [5] передбачається надання додаткових неподаткових надходжень у вигляді 100 % частки сплати за надання адміністративних послуг. Це збільшить надходження мінімум на 2 % (табл. 4).

Таблиця 3. - Потенційні доходи м. Києва від акцизу з роздрібного продажу

Джерело: складено авторами на основі звітних даних Головного управління Державного казначейства України в м. Києві та Головного управління статистики в м. Києві

Таблиця 4. - Потенційні доходи м. Києва від надання адміністративних послуг

Джерело: складено авторами на основі звітних даних Головного управління Державного казначейства України в м. Києві та Головного управління статистики в м. Києві

Трансфертні надходження міста Києва мають значну волатильність частки надходжень у місцевому бюджеті. У середньому за період 2002-2013 років вони формують 15 % загальних надходжень міста.

У той же час збільшення надходжень власної дохідної бази від збереження 50-відсоткового зарахування податку на доходи фізичних осіб [1, с. 23] та збільшення доходів від надання адміністративних послуг може відповідно зменшити потреби міста в зовнішніх фінансових вливаннях від Державного бюджету України. Що, відповідно, зменшить частку міжбюджетних трансфертів до 8 % доходів.

За допомогою програмного забезпечення MS Excel "Пошук рішення" ми здійснили безпосередні розрахунки й визначили структуру потенціалу бюджету міста Києва за двома сценаріями:

перший сценарій "сталого розвитку" - рівень надання бюджетних послуг здійснюється в умовах сталої економічної ситуації в м. Києві;

другий сценарій "стабілізаційного фінансування" - рівень надання бюджетних послуг здійснюється в умовах складної економічної ситуації в м. Києві (табл. 5).

Порівняємо показники за оптимізаційною моделлю та фактичними даними в Україні (рис. 2.).

Рівень сучасного бюджетного розподілу на місцевому рівні в місті Києві відповідає сценарію макрофінансової стабілізації. Утім, в умовах розвитку двох сценаріїв економічної динаміки основним фактором формування місцевого бюджету міста Києва мають стати податкові надходження.

Так, при сталому розвитку економіки міста вони мають формувати 82 % усіх надходжень бюджету, тоді як при падінні темпів економічної динаміки їх часка не має зменшуватись більш ніж на один відсоток. В умовах сценарію "стабілізаційного фінансування" відбувається значне падіння частки надходжень від податку на прибуток підприємств із 9 до 6 % з причини падіння в підприємств їхніх фінансових результатів. Це вказує на деяку нестабільність надходжень частки цього податку до доходів бюджету міста, утім, доходи місцевих бюджетів не мають бути чутливими до економічної кон'юнктури [7].

Таке падіння компенсується іншими податковими надходженнями, серед яких податок із доходів фізичних осіб, частка зарахування якого має бути збережена на рівні 50 %, оскільки доходи фізичних осіб є значно стабільнішими в умовах кризових явищ порівняно із фінансовими результатами підприємств. Водночас зростають неподаткові надходження з огляду на їх нееластичність до умов зовнішнього середовища.

Таблиця 5. - Структура потенціалу бюджету м. Києва та фіскальні індикатори його формування

Рис. 2. Відношення потенціалу бюджету міста Києва до валового регіонального продукту (на кінець відповідних років) (фактичні показники за 2004-2014 рр. та варіанти оптимізації)

Джерело: побудовано автором за результатами застосування оптимізаційної моделі в MS Excel та звітних та прогнозних даних Головного управління державного казначейства в м. Києві та Головного управління статистики м. Києва, Київської міської державної адміністрації та Кабінету Міністрів України

Оподаткування нерухомості має бути доопрацьоване з огляду на незначний внесок у формування доходів бюджету.

Висновки

У процесі побудови моделі оптимізації структури потенціалу міста Києва було встановлено, що нововведення бюджетної децентралізації мають зміцнити податкову складову потенціалу бюджету міста на 15-20 % порівняно з попередніми роками. У той же час при моделюванні двох сценаріїв подальшого розвитку міста - "сталого розвитку" та "стабілізації" - реальні пріоритети зміцнення місцевої фінансової бази належать саме акцизу з роздрібної торгівлі, який має формувати десяту частину всіх доходів бюджету міста. Показник надходжень частки податку на прибуток юридичних осіб вказує на велику кон'юнктурну залежність і може не дати запланованих доходів для бюджету міста умовах значного погіршення ситуації. Більш раціональним варіантом було б закріплення частини податку на додану вартість у тій же частці 3-5 % з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг), який дає приблизно такі ж по-

Література

1. Прогнозування розвитку територій. Бюджетне прогнозування / [В. В. Мамонова, С. Ю. Лукін, Ю. Б. Молодожен та ін.] ; [за заг. наук. ред. М. М. Білинської]. - К. : К.І.С., 2014. - 200 с.

2. Баткибеков С. Оценка налогового потенциала регионов и распределение финансовой помощи из федерального бюджета / [С. Баткибеков, П. Кадачников, О. Луговой и др.] // Совершенствование межбюджетных отношений в России. - М., 2000. - С. 83-237.

3. Волковський Є. І. Місто Київ - генератор бюджетних надходжень держави Є. І. Волковський // Фінанси, облік і аудит : зб. наук. пр. / [відп. ред. А. М. Мороз]. - Випуск 1(23). - К., 2014. - 304 с.

4. Musgrave R. A. Public Finance in Theory and Practice / R. A. Musgrave, P. B. Musgrave. - New York, 1989.

Размещено на Allbest.ur