Розвиток прогнозування і планування податкових надходжень до бюджету України (1990-2014 роки)

The paper reviews the state-of-the-art of the legal framework in respect of forecasting budget receipts at the Tax Administration and the actual evolution of the activities of the latter in forecasting fiscal revenues in 19902014. Periodization of the organizational development of forecasting and planning of Ukrainian tax budget revenues for the above period was made. It is specifically emphasized that 1990-1998 may be assessed as a period of institutional uncertainty, no legal allocation of budget revenue forecasting and planning functions to the Tax Administration within the national legislative framework; the years of 1998-2012 are an establishment period of legislative, organizational and methodological principles of forecasting budget receipts in the tax field; 20132014 are a period of improvement and further development of budget revenue and single tax forecasting functions. According to the author, the current Strategy for development of the public finance administration system underrates the importance of forecasting budget receipts and respective bodies in charge, which necessitates further legal and organizational regulation, specifically when it applies to the State Fiscal Service of Ukraine, which provides for nearly 90% of the state budget and over 96% of local fiscal receipts and is a legal successor to the Tax Administration of Ukraine.

Key words: Tax Administration; forecasting budget revenue; development of the taxation system; State Fiscal Service of Ukraine.

Постановка проблеми. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 року № 160 утворено Державну фіскальну службу України [18] (далі ДФС України) шляхом реорганізації Міністерства доходів і зборів України (далі Міндоходів), яке, у свою чергу, було утворене згідно з Указом Президента України від 24 грудня 2012 року № 726/2012 "Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" [9]. Попередні структурні підрозділи, на яких постало Міндоходів, Державна митна служба України та Державна податкова служба України та частково Пенсійний фонд, оскільки на Міндоходів були покладені функції з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування.

За ДФС України, згідно із затвердженим Кабінетом Міністрів України положенням [19], закріплено функції прогнозування доходів бюджету, які були визначені й у положенні про Міндоходів [10], утім, у дещо скороченій редакції. Положенням про ДФС України передбачено, що фіскальна служба:

готує пропозиції щодо прогнозу доходів бюджету і надходжень єдиного внеску з урахуванням прогнозу макроекономічних показників і тенденцій розвитку світової економки; збір бюджет податковий

проводить аналіз надходження податків і зборів, інших платежів, визначених Податковим та Митним кодексами України, Законом України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування", вивчає вплив макроекономічних показників і змін законодавства на надходження податків , інших платежів, розробляє пропозиції щодо збільшення їх обсягу та зменшення втрат бюджету;

подає Мінфіну на основі макроекономічних показників та тенденцій розвитку світової економіки пропозиції щодо визначення прогнозних (індикативних) показників доходів державного бюджету для складання проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік.

Наведені три функції ДФС України щодо прогнозування доходів бюджету [19, розділ 4, пункти 21, 41 та 42], які послідовно перейшли з положення про Міндоходів [10, розділ 4, пункти 25, 45 та 46], значно посилені в порівнянні з аналогічною функцією прогнозування, закріпленою за податковим відомством у Законі "Про державну податкову службу в Україні", а саме: норми, що ДПС України прогнозує, аналізує надходження податків, інших платежів, джерела податкових надходжень, вивчає вплив макроекономічних показників і податкового законодавства на надходження податків, інших платежів, розробляє пропозиції щодо їх збільшення та зменшення втрат бюджету [1, п. 14 статті 8].

Водночас у положення про ДФС не включена норма, передбачена в положенні про Міндоходів (пункт 26 розділу 5), щодо участі в розгляді та погодженні фінансових планів державних підприємств, акціонерних, холдингових компаній та інших суб'єктів господарювання із часткою державної власності, їхніх дочірніх підприємств та здійснення моніторингу виконання цими підприємствами показників розрахунків із бюджетом та державними цільовими фондами, згідно із затвердженими узгодженими фінансовими планами [10], що було б, на нашу думку, важливим кроком на шляху поліпшення рівня прогнозування та підвищення його обґрунтованості. Крім того, положенням про Міндоходів (пункт 41 розділу 6) було визначено також, що міністерство для виконання покладених на нього завдань мало право обговорювати на засіданнях Кабінету Міністрів прогнозні показники по закріплених за Міндоходів України показниках для забезпечення їх обґрунтованості [10], чого не передбачено для Державної фіскальної служби України.

Наведене свідчить про послідовну розбудову податкової системи та впорядкування структури і функцій, виконуваних центральними органами виконавчої влади. Проте функція прогнозування надходжень до бюджету потребує подальшого дослідження, а з огляду на посилення реформування фіскальної служби це дослідження є вкрай актуальним.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питанням становлення податкової системи України присвячено ряд наукових досліджень, зокрема Т І. Єфіменко, В. А. Копилова, П. В. Мельника, Л. Л. Тарангул, Ф. О. Ярошенка; питання організації прогнозування надходжень до бюджету розглянуті в монографіях, статтях та дисертаційних дослідженнях Л. І. Дмитриченко, Т М. Єгорової, О. В. Зварич, Г М. Котіної, М. С. Лаби, О. М. Любченка, А. В. Матвійчука, Т М. Паянок, С. П. Ріппи, А. В. Скрипника, Л. Л. Тарангул. Водночас аналіз наукових публікацій із зазначеної теми свідчить про відсутність комплексних досліджень питання розвитку прогнозування та планування надходжень до бюджету в контексті розбудови податкової системи.

Метою дослідження є аналіз законодавчих актів України та наукових публікацій вітчизняних учених щодо становлення в державі податкової системи, організації прогнозування та планування надходжень до бюджету в органах податкової служби для визначення організацій них засад прогнозування та планування податкових надходжень до бюджету України за період 1990-2014 роки в контексті розбудови податкової системи України та надання пропозицій щодо їх покращення.

Виклад основного матеріалу. За підсумками вивчення та узагальнення законодавчих актів України можна сформулювати такі етапи розбудови податкової системи України (таблиця 1).

Водночас, незважаючи на законодавчу невизначеність функції прогнозування надходжень до бюджету, з утворенням у 1996 році Державної податкової адміністрації (ДПА) України зазначена функція фактично виконувалась податковою службою [15].

Система планування надходжень до бюджету вперше в податкових органах була започаткована наказом ДПА України від 17.02.1997 № 38 "Про посилення роботи щодо забезпечення сплати податків та інших обов'язкових платежів": регіональним ДПА були встановлені завдання по обсягах мобілізації доходів зведеного бюджету на I квартал (у тому числі по 5 основних податках: податку на прибуток, податку на додану вартість, акцизному збору прибутковому податку платі за землю) та зниженню сум заборгованості по платежах до зведеного бюджету [15].

З 1998 року функція державної податкової служби щодо аналізу та прогнозування податкових надходжень, вивчення впливу макропоказників на стан надходжень законодавчо закріплена в Законі України "Про державну податкову службу в Україні" [1]. Відповідними відомчими наказами визначалась та деталізувалась взаємодія структурних підрозділів при прогнозуванні та аналізі надходжень [15]. Розвиток системи прогнозування й планування податкових надходжень у податковій службі в динаміці її розвитку від Державної податкової служби (з 1990 року) та Державної податкової служби (2011 року) до створення Міністерства доходів і зборів України (2013-2014 роки) та утворення у 2014 році Державної фіскальної служби представлено в таблиці 2.

Таблиця 2 Розвиток системи прогнозування й планування податкових надходжень до бюджету України у податковій сфері (складено автором на підставі власних розробок та з урахуванням використаних джерел [15-20] згідно з наведеним нижче списком літератури)

У 2012 році сформовані концептуальні засади прогнозно-аналітичної роботи в податковій службі шляхом затвердження концепції організації роботи із забезпечення надходжень до бюджету. Зокрема, у концепції визначалось, що мета діяльності ДПС України із забезпечення надходжень до бюджету це стабільне та рівномірне наповнення бюджетів усіх рівнів [15]. Зазначена концепція набула подальшого розвитку з урахуванням завдань, поставлених перед відомством, при створенні Міністерства доходів і зборів України та Державної фіскальної служби України [17, 20].

Відповідні напрацювання у сфері прогнозування доходів бюджету були і в митній службі, де зазначена діяльність була започаткована з 1996 року [19]. Законом України "Про Державний бюджет України на 1996 рік" Верховна Рада України делегувала митним органам право на здійснення з 1 липня 1996 року контролю за нарахуванням і справлянням ПДВ й акцизного збору з товарів, що ввозяться в Україну. Із цього часу робота митних органів була направлена не тільки на виконання митних питань, а й на забезпечення формування дохідної частини державного бюджету, істотним джерелом якого стали надходження з імпортованих товарів. З кінця 1990-х років митним органам щомісячно почали доводити показники очікуваних надходжень, які розраховувалися, виходячи із визначених законами України про державний бюджет на відповідний рік показників дохідної частини бюджету.

Запровадження із січня 2004 року загальнообов'язкового державного пенсійного страхування стало основою сучасної пенсійної системи України [19]. У 2003 році Верховною Радою України був прийнятий Закон України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування". Із січня 2011 року в Україні змінилася система оплати соціальних внесків у зв'язку з набранням чинності Закону України "Про збір та облік єдиного внеску за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням". Новий закон об'єднав у Пенсійному фонді України функції збору грошей за всіма існуючими сьогодні видами соціального страхування, а також дозволив контролювати їх виплату.

Із запровадженням прогнозування єдиного соціального внеску в Державній фіскальній службі України прогнозування охоплює весь комплекс прогнозування та аналітики від обліку та аналізу надходжень до їх прогнозування та передбачає ще вищий щабель відповідальності від доходів державного та зведеного бюджету до доходів цільових фондів, від чого значною мірою залежить також фактор соціальної стабільності в державі (через наповнення доходної частини бюджету для подальшого фінансування державою видатків та соціальних програм і забезпечення надходжень та виплат із Пенсійного фонду).

Досліджуючи питання організаційних засад прогнозування та планування доходів бюджету в контексті розбудови податкової системи, не можемо залишити поза увагою норми Бюджетного кодексу України щодо формування доходів бюджету. Податкова служба не визначалась учасником бюджетного процесу в жодній із редакцій Бюджетного кодексу України [3, 4]. Згідно із чинною редакцією Бюджетного кодексу України [4], центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, разом з іншими визначеними державними органами складає прогноз державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди. Фактично взаємодія центральних органів виконавчої влади (у якій, у тому числі, брала участь і податкова служба) при визначенні доходів бюджету на наступний бюджетний рік реалізується на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 року № 621 "Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного й соціального розвитку та складання проекту державного бюджету" зі змінами (далі постанова № б2і) [11]. Наразі Мінфін України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної фінансової, бюджетної, а також податкової й митної політики. Підкреслимо при цьому, що Податковим кодексом України та Положенням про ДФС України за фіскальною службою закріплена функція прогнозування доходів бюджету.

Водночас слід зазначити, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 року № 774-р схвалена Стратегія розвитку системи управляння державними фінансами та затверджений План заходів щодо реалізації стратегії розвитку системи управління державними фінансами [13] (далі План заходів). Міндоходів, а після реорганізації, ДФС України, є одним із співвиконавців запланованих зазначеною стратегією заходів. Так, на 2013 рік як співвиконавець пункту 11 розділу 4 "Стратегічне планування на рівні міністерств, інших головних розпорядників бюджетних коштів" щодо законодавчого забезпечення запровадження системи державного стратегічного планування. Однак фактично розроблений законопроект "Про державне стратегічне планування" Верховною Радою України в цьому періоді не розглядався. Передбачений пунктом 8 розділу 3 "Середньострокове бюджетне прогнозування та концептуальні засади середньострокового бюджетного планування" Плану заходів захід "Удосконалення середньострокового прогнозування на рівні головних розпорядників коштів державного бюджету в частині забезпечення обґрунтованості прогнозних показників та відображення конкретних пріоритетів і завдань головних розпорядників бюджетних коштів у планах їх діяльності на середньостроковий період" із терміном виконання 2014-2017 роки зосереджений лише на головних розпорядниках бюджетних коштів, а не на центральних органах виконавчої влади, які можуть здійснювати прогнозування або планування доходів бюджету, про що свідчить його зміст.

Зазначене свідчить, що законодавчо закріплені за ДФС України функції щодо прогнозування надходжень до бюджету в Стратегії розвитку системи управління державними фінансами реалізовані не повною мірою.

Висновки

На нашу думку, можна визначити такі періоди організаційного розвитку прогнозування й планування податкових надходжень до бюджету України (1990-2014 роки) у контексті розбудови податкової системи:

- 1990-1998 роки період інституціональної невизначеності, відсутності законодавчого закріплення за податковою службою функцій прогнозування та планування надходжень до бюджету в національному законодавчому полі;

- 1998-2012 роки становлення законодавчих, організаційних та методологічних засад прогнозування надходжень до бюджету в податковій сфері, у тому числі, і з урахуванням постанови № 621;

- 2013-2014 роки період удосконалення та подальшого розвитку, що підтверджується закріпленням функцій прогнозування надходжень до бюджету та єдиного внеску в Положенні про Міндоходів у 2013 році та в Положенні про ДФС України у 2014 році та деталізацією цих функцій.

У тому числі в частині надання Державною фіскальною службою України Міністерству фінансів України пропозицій щодо визначення прогнозних (індикативних) показників доходів бюджету при складанні закону про бюджет на відповідний рік.

Крім того, у 2013 році до Податкового кодексу внесені зміни, які упорядкували визначення та статус контролюючих органів (до яких віднесені органи ДФС України) та органів, за якими закріплена функція прогнозування доходів.

На нашу думку у Стратегії розвитку системи управління державними фінансами занижено значення прогнозування доходів бюджету та органів, які його здійснюють, що потребує подальшого законодавчого та організаційного упорядкування.

Зокрема, щодо Державної фіскальної служби України, що забезпечує майже 90 % доходів державного бюджету та понад 96 % доходів місцевих бюджетів та є правонаступником (послідовником) податкової служби України.

Література