Особливості формування місцевих бюджетів в умовах децентралізації влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОСОБЛИВОСТІ ФОРМУВАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Надія Богомолова

Постановка проблеми. Забезпечення автономії місцевого самоврядування становить підґрунтя побудови демократичної держави, в якій більш повно враховуються інтереси та потреби громадян, нарощується потенціал територіального розвитку, встановлюється оптимальне співвідношення між різними рівнями влади. Між тим, сучасні процеси децентралізації інших країн не дозволяють врахувати складні особливості кризового стану вітчизняної економіки. Все це зумовлює обґрунтування власної моделі децентралізації, в основі якої є фінансова децентралізація, зміна формату фінансово-економічних відносин, перерозподіл як функцій, так і фінансових ресурсів з метою підвищення ефективності бюджетного процесу та встановлення відповідальності за цільове використання коштів, що в цілому має призвести до збалансованості та стійкості бюджетної системи.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика формування місцевих бюджетів в умовах децентралізації влади в Україні відображена в працях сучасних вчених, таких як: Л. Беновська, Ю. Глущенко, С. Дяченко, Н. Лисьонкова, В. Макаров, М. Мних, Ю. Набатова, Т. Паутова, В. Поліщук, Н. Проць, К. Ровінська, Н. Савчук, І. Сторонянська, Т. Тарасенко та ін. [1-2, 4-6, 8-11]. Водночас, сучасний перехідний етап розвитку бюджетного управління вимагає дослідження методологічних засад розмежування функцій бюджетів різних рівнів, що базується на формуванні ефективного механізму фінансової децентралізації, посиленні ролі та значення місцевих бюджетів.

Метою даної статті є встановлення особливостей формування місцевих бюджетів в умовах децентралізації влади, визначення ролі та місця механізму фінансової децентралізації у підвищенні ефективності бюджетного процесу.

Виклад основного матеріалу дослідження. Система місцевих бюджетів як вагома ланка бюджетної системи країни виконує важливі функції щодо зосередження та розподілу фінансових ресурсів з метою збалансування соціально-економічного розвитку регіонів, тим самим забезпечуючи місцеве самоврядування, функціонування територіального устрою. Водночас, нестабільність доходних надходжень місцевих бюджетів, і як наслідок, постійна нестача фінансових ресурсів, не дозволяють здійснювати ефективні заходи з розвитку окремих територій. Особливі умови побудови місцевих бюджетів, механізм мобілізації їх доходних надходжень та порядок використання коштів зазнають системних змін при трансформації засад фінансових відносин, зокрема в умовах процесів децентралізації влади, що є частиною євроінтеграційної політики країни.

Під децентралізацією найчастіше розуміють перерозподіл (передачу, розмежування) повноважень і функцій суб'єктів управління та господарювання з вищого (центрального) на нижчі (локальні, місцеві) рівні.

На сьогодні в Україні, з огляду сучасних подій політичної площини, поступового розширення компетенцій місцевих органів влади, найбільший інтерес становить фінансова децентралізація як послаблення фінансової централізації, що полягає у переформатуванні економічних відносин, розподілі функцій, фінансових ресурсів, а також відповідальності на національному, регіональному та місцевому рівнях на користь місцевих органів управління. У свою чергу, фінансова децентралізація по- вною мірою ґрунтується на бюджетній, фіскальній децентралізації: перерозподілі доходів бюджету (між державним і місцевими бюджетами), перегляді засад податкової системи та механізму міжбюджетних відносин, збільшенні джерел формування доходів місцевих бюджетів, наданні права місцевим органам влади регулювати окремі податки та збори (переважно ті, адміністрування яких залежить від місцевої влади, наприклад, оподаткування об'єктів нерухомості, землі).

Основними перевагами децентралізації є відповідальність за кінцевий результат, оперативність прийняття рішень на місцях, збільшення можливостей розвитку громад, а отже, підвищення ефективності територіального розвитку. Серед недоліків, певною мірою, ризиків децентралізації виділяється необхідність додаткових витрат на проведення реформ і ускладнена координація дій учасників, можливе зростання порушень законодавства, посилення диспропорцій у розвитку окремих територій (в умовах кризи диспропорції ще більше посилилися), недостатня компетентність службовців на місцях (водночас, децентралізація сприяє активізації талановитої молоді та появі нових адміністраторів, політиків) та ін.; при цьому слід враховувати, що конкуренція між суб'єктами нижчого рівня та політичний спротив змінам гальмують процес децентралізації.

Перешкоди процесу децентралізації спостерігаються на різних рівнях (як у центрі, так і на місцях), а недофінансування ключових сфер соціального і економічного життя залишаються ключовими проблемними аспектами регіонального розвитку. Крім того, наявна і так звана «прихована децентралізація» - «імітація» проведення реформ, що призводить до посилення централізації влади в окремих аспектах державного управління; наведене свідчить про складний процес реформування даного сектору.

За даними [4] проблема недофінансування територіальних громад є найбільш гострою, так навіть в умовах централізації недофінансування місцевих бюджетів становило 10-20 млрд грн щороку, а частка дотацій в доходах окремих областей становила понад 70% надходжень. При цьому рівень фінансової спроможності окремих регіонів значно відрізняється, отже, певні території в умовах звершення процесів децентралізації необхідно фінансово підтримувати для виконання функцій місцевої влади та недопущення дискримінації населення.

З прийняттям низки нормативно-законодавчих актів, одним з яких є Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28.12.2014 р. [3] у бюджетному плануванні впроваджені окремі елементи фінансової децентралізації: передача (або збільшення частини) плати за адміністративні послуги, податку на прибуток підприємств, державного мита, екологічного податку та ін. Крім того, місцеві бюджети поповнюються оновленими видами трансфертів - освітньою, медичною субвенціями, коштами на підготовку робітників тощо. Важливими є і зміни в частині забезпечення вирівнювання бюджету за доходами, а не за видатками, що закладає в майбутньому підґрунтя для сталого економічного розвитку.

На сьогодні реалізуються такі напрями з децентралізації управління бюджетними коштами, як: подальша імплементація європейських стандартів організації місцевого самоврядування, підготовка до реорганізації місцевих держадміністрацій в системи префектурного виду, удосконалення механізму фіскального вирівнювання і системи адміністрування податків і зборів, які підлягають зарахуванню до місцевих бюджетів, подальше впровадження методу бюджетно-цільового планування при формуванні місцевих бюджетів. Між тим, до цього часу зберігається значна залежність органів місцевого самоврядування від центральної влади в більшості питань формування та використання фінансових ресурсів.

В цих умовах процес формування доходної частини місцевих бюджетів набуває особливо актуального значення, оскільки децентралізація має привести, в першу чергу, до зростання питомої ваги власних доходів місцевих бюджетів у загальній величині доходів зведеного бюджету (упродовж останніх років цей показник в середньому становив 20-25% при 40-45% ваги видатків). На місця не тільки передається частка доходів податкових джерел, а й відповідальність за розширення такої бази шляхом посилення роботи з платниками податків. Підвищується значимість і формування видаткової частини місцевих бюджетів, необхідним є ретельне узгодження витрат з місцевими потребами.

В той же час, незважаючи на системну економічну й політичну кризу, у формуванні бюджетів має прослідковуватися стратегічне бачення розвиту територій, створюватися засади майбутнього стимулювання їх економічного зростання. При цьому система видатків місцевих бюджетів є потенційною можливістю для розвитку економіки регіонів, міст, населених пунктів, а сприяння реалізації фінансово- економічних реформ, починаючи з посилення самостійності місцевих бюджетів, дозволить поширити такі трансформації на вищі рівні бюджетного менеджменту. Прагнення до поступового збільшення питомої ваги економічних видатків місцевих бюджетів сприятиме нарощенню обсягів виробництва, зменшенню безробіття та забезпечить більш ефективне наповнення бюджетів.

В цілому, формування місцевих бюджетів в умовах переходу до повної самостійності - це складний організаційно-економічний процес, в якому доходна частина річного фінансового плану формується за рахунок мобілізації фінансових джерел, а оптимізація витратної частини має задовольняти зростаючі потреби соціально- економічного розвитку територій.

Механізм бюджетної децентралізації є послідовністю реалізації засад передачі повноважень у формуванні, розподілі та використанні фінансових ресурсів на рівень місцевого самоврядування та громад, що базується на трансформації форм, методів і важелів бюджетного управління з метою розвитку фінансового потенціалу окремих територій. Водночас, реалізація такого механізму в умовах глибокої політичної та фінансово-економічної кризи в Україні, з одного боку, є необхідною умовою підвищення ефективності бюджетного менеджменту, з іншого, ускладнюється катастрофічною нестачею фінансових ресурсів, без збільшення яких місцеві бюджети не можуть ефективно виконувати свої функції.

Враховуючи сучасний стан розвитку міжбюджетних відносин та повільну реалізацію принципів децентралізації влади, поетапні напрями розвитку бюджетного управління мають включати:

1. Вдосконалення нормативно-правового забезпечення процесу фінансової децентралізації, зокрема в частині співробітництва та об'єднання територіальних громад, що посилить значення місцевих бюджетів для реалізації життєво важливих для регіонів, міст та їх населення завдань; зміни в цьому напрямі стосуються паралельного проведення й гармонізації реформ фінансової сфери та територіального устрою країни, встановлення чіткої структуризації повноважень різних рівнів територіального управління, реорганізація адміністрацій в органи перфектурного виду.

2. Залучення широких кіл громадськості до участі у розвитку процесів децентралізації з метою забезпечення сприйняття даної реформи суспільством за рахунок проведення громадських слухань, круглих столів, семінарів, зборів громадян для роз'яснення особливостей процесу децентралізації, а також забезпечення активної участі громадян у цьому процесі (як шляхом обговорення, так і направлення делегатів на офіційні заходи).

3. Моніторинг системи формування та виконання місцевих бюджетів, в першу чергу громадський, що посилить публічність і прозорість бюджетного процесу, сприятиме підвищенню довіри населення та активну участь в управлінні коштами платників податків. Моніторинг доцільно проводити за окремими бюджетними програмами, що підвищить результативність їх виконання в межах програмно- цільового методу управління бюджетною системою.

4. Розвиток бюджетної «адвокації» (за умов реалізації попередніх напрямів), яка формується шляхом стратегічного бачення розвитку території та активної участі її населення в процесі формування та розподілу ресурсів, посилення впливу громадськості на процес прийняття управлінських рішень зі справедливого розподілу та використання коштів платників податків тощо.

5. Остаточний перехід від «декларування» до реального втілення принципів децентралізації фінансових ресурсів і посилення ролі і значення місцевого самоврядування. Важливим є стимулювання мобілізації доходів місцевих бюджетів за рахунок можливості використання на місцях фінансових ресурсів від перевиконання планових доходів, стимулювання економічної активності місцевого самоврядування до мобілізації місцевих доходів.

Проведене дослідження дозволило окреслити основні напрями подальшого удосконалення формування місцевих бюджетів: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів у відповідності з механізмом вирівнювання податкоспроможності окремих територій, впровадження системи громадського моніторингу за формуванням і виконанням бюджетів. Зазначені заходи сприятимуть підвищенню рівня прозорості бюджетного процесу, посиленню фінансової дисципліни. Актуальні напрями подальшого дослідження доцільно сконцентрувати навколо пошуку оптимальної моделі співвідношення централізації та децентралізації фінансового управління, а також можливості застосування сучасного інструментарію в бюджетному процесі з метою підвищення його якості та ефективності.

фінансовий децентралізація місцевий бюджет

ЛІТЕРАТУРА

1. Глущенко Ю.А. Місцеві бюджети України в процесі реалізації фінансової децентралізації / Ю.А. Глущенко // Наукові записки Інституту Верховної Ради України, 2015. - № 2. - С. 106-112.

2. Дяченко С.А. Модернізація системи управління місцевими запозиченнями в контексті фінансової децентралізації / С.А. Дяченко // Науковий вісник Академії муніципального управління: Серія «Управління», 2014. - № 3. - С. 62-73.

3. Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28.12.2014 р. № 79-VIII [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/7 9-19.

4. Куліченко Н.В. Функціонування місцевих бюджетів в умовах децентралізації управління регіональним розвитком / Н.В. Куличенко // Вісник НТУ «ХПІ», 2014. - № 65 (1107). - С. 160-165.

5. Макаров Г.В. Очікувані ризики у процесі децентралізації влади в Україні. Аналітична записка / Г.В. Макаров. Електронний ресурс. Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/articles/1021/

6. Набатова Ю. О. Формування місцевих бюджетів в умовах децентралізації фінансових ресурсів / Ю.О. Набатова, Т.В. Ус // Ефективна економіка, 2015. - № 5 - Електронний ресурс: Режим доступу: http://www.economy.nayka.com.ua/? op=1&z=4100

7. Офіційний сайт «Децентралізація влади». Режим доступу: http://decentralization.gov.ua

8. Ровінська К.І. Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування як основа формування місцевого самоврядування в Україні / К.І. Ровінська // Державне будівництво, 2013. - №1. - Електронний ресурс: Режим доступу: http://www.kbuapa.kharkov.Ua/e-book/db/2013-1/doc/5/02.pdf

9. Рильська В.В. Механізм взаємодії між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в аспекті децентралізації влади / В.В. Рильська // Теорія та практика державного управління та місцевого самоврядування, 2014. - № 2. - Електронний ресурс: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Ttpdu_2014_2_26

10. Савчук Н.В. Необхідність трансформації бюджетної системи у контексті розвитку місцевого самоврядування / Н.В. Савчук // Наука й економіка, 2014. - № 2 (34). - С. 23-32.

11. Тарасенко Т. М. Проблема децентралізації в реформуванні місцевого самоврядування в Україні / Т.М. Тарасенко // Державне управління та місцеве самоврядування, 2014. - № 2 (21). - С. 277-286.

Размещено на Allbest.ru