Нормативно-правовое регулирование финансирования дорожного хозяйства Кыргызской Республики и их воспроизводство

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правовое регулирование финансирования дорожного хозяйства Кыргызской Республики и их воспроизводство

Фамилия автора: Ысыраилова Ж.Б., Салиев Н.

С приобретением независимости в 1991 г. Кыргызстан взял курс на построение демократического государства с социально-ориентированной рыночной экономики. Однако при этом страна столкнулась с рядом экономических трудностей. Прежде всего, это разрыв экономических и торговых связей, спад производства.Главная же причина - финансовая: огромный дефицит госбюджета, отсутствие долгосрочного кредитования и средств предприятий. Эти явления оказали влияния на систему финансирования автомобильных дорог.

Сложившаяся за последние годы система финансирования автомобильных дорог не позволяет обеспечить выполнение поставленных перед дорожным хозяйством задач, поддерживать работоспособность автомобильных дорог на необходимом уровне.

Необходимость совершенствования системы финансирования вызвана рядом причин, одной из которых является то, что расходы, связанные с эксплуатацией транспортных средств, быстро возрастают из-за несоответствующего содержания и ремонта автомобильных дорог. Воспроизводство автомобильных дорог играет большую роль в социально-экономическом развитии страны. Отечественная и международная практика показывает, что улучшение воспроизводство автомобильных дорог требует постоянного совершенствования системы технического регулирования, модернизации нормативно-технической и методической базы дорожного хозяйства. финансирование автомобильный экономический кыргызский

Недофинансирование и соответственно ненадлежащий ремонт приводят действующие сети дорог к ухудшению их состояния. Вместе с тем, такое положение с воспроизводством автомобильных дорог не обеспечивает заданные темпы и прогнозы социально-экономического развития Кыргызской Республики. Такая ситуация требует реализации системы организационных и экономических задач:

1. формирование устойчивых целевых источников финансирования дорожного хозяйства;

2. повышение эффективности использования денежных средств в дорожном хозяйстве;

3. создание системы управления качеством проектных и строительных работ;

4. повышение эффективности использования имущества и повышение кадрового потенциала дорожного хозяйства;

5. улучшение нормативно-правового обеспечения этих процессов.

Одним из необходимых условий реализации данных задач для эффективного решения вопросов эксплуатации и строительства автомобильных дорог является совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы функционирования дорожного хозяйства.

Состояние нормативно-правовой базы в любой отрасли играет важную роль в функционировании деятельности дорожного хозяйства. Дорожное хозяйство Кыргызской Республики располагает обширной базой действующих руководящих, нормативно-технических и методических документов, а также международных договоров. Соответствие требованиям законодательных актов в дорожном хозяйстве гарантирует отсутствие ошибок при работе и, соответственно, юридическую защищенность при спорах и разногласиях с другими юридическими и физическими лицами.

Вместе с тем, воздействие на нормативно-правовую базу, являющейся составной частью системы управление дорожного хозяйства можно изменить систему дорожного хозяйства в целом и в частности, систему финансирования автомобильных дорог, полномочия и функции органов управления и деятельность дорожных организаций.

Нормативно-правовое регулирование дорожного хозяйства обеспечивается с помощью следующих нормативно-правовых актов правительства и органов местного самоуправления, которые требуют дополнений и изменений: Закон «Об автомобильных дорогах КР» от 2 июня 1998 года № 72 (В редакции Закона КР от 16 мая 2008 года N 89), Закон о Республиканском бюджете КР на 2013 год и прогнозе на 2014-2015 годы, Закон «О дорожном фонде» от 1 июня 1998 года N 71 (в редакции 17 октября 2008 года N 231), Земельный кодекс КР от 2 июня 1999 г. №45 (в редакции от 15 ноября 2013 г. №201), Закон КР «Об основных принципах бюджетного права в КР» от 11 июня 1998 г. №78 (в редакции от 17 февраля 2011 г. №1), специальные технические регламенты и др. нормативно-правовые акты отрасли.

В законе «Об автомобильных дорогах КР» принятый 1998 году, рассматриваются общие положение о дорожном хозяйстве, в частности об автомобильных дорогах: определены основные понятия и сферы его действия, сформулированы основные цели, направленные на обеспечение функционирования сети автомобильных дорог, использование дорог в интересах их пользователей, обеспечение их развития, сохранности и улучшение состояния, содействие внедрению эффективных технологий и стандартов ./1/ Необходимо отметить, что цели, касающиеся развития, улучшения состояния и обеспечения сохранности дорог являются наиболее важными для пользователей.

Современная редакция Закона «Об автомобильных дорогах» Кыргызской Республики не обеспечивает качественное регулирование процесса воспроизводства автомобильных дорог и недостаточно регламентирует потребности управления дорожным хозяйством. В этом законе не решены такие вопросы, как:

· обеспечение финансирования дорожного хозяйства;

· обеспечение реального участия в управлении дорожным хозяйством пользователей дорог, наиболее заинтересованных в улучшении состояния дорог;

· обеспечение конкретной ответственности руководителей дорожного хозяйства за состояние автомобильных дорог и дорожной сети и т.д.

Современная сеть автомобильных дорог нашей страны является недостаточной и ее состояние почти на 70% не отвечают нормативным требованиям и нуждается в ремонте. В связи с этим, вполне обоснованно можно говорить о реальной необходимости конкретизации данных целей и в Законе должно быть четко указано. По нашему мнению необходимо предложить за счет уточнения некоторых статей Закона, таких как статьи 32 «о недопущении роста недоремонта дорог и поддержании его на уровне, не превышающем 30%». Данное уточнение позволит создание необходимых технических, правовых и экономических условий для пользователей дорог, что впоследствии предотвратит разрушение сети автодорог, создаст условия для соединения всех населенных пунктов страны с сетью общего пользования по автомобильным дорогам с твердым покрытием.

Так в статье 12 «Право собственности на автомобильные дороги», посвященной вопросам собственности, определено, что автомобильные дороги общего пользования являются основными путями сообщения в республике и находятся в собственности государства, а ведомственные дороги находятся в собственности предприятий и организаций, частные автомобильные дороги являются собственностью юридического и физического лица, а также улицы городов и населенных пунктов находятся в ведении соответствующих местных органов государственной власти и являются их собственностью. Но нигде не затронута специфика передачи дорог из одной формы собственности в другую, что позволяет говорить о нерешенности этого вопроса.

К примеру, в Законодательстве Германии указано, что передающая сторона при передаче автодороги из одной формы собственности в другую, обязательна должна выполнить указанные нормативными документами дорожные работы, после чего передающей стороной гарантируется соблюдение всех предусмотренных норм по дорогам и соответствие технических нормативам данной дороги.

Земельный кодекс КР от 2 июня 1999 г. №45 (в редакции от 15 ноября 2013 г. №201) регулирует земельные отношения в Кыргызской Республике, основания возникновения, порядок осуществления и прекращения прав на землю и их регистрацию, а также направлен на создание земельно-рыночных отношений в условиях государственной, муниципальной и частной собственности на землю и рационального использования земли и ее охраны./б/. Также следует отметить, что опыт развитых стран и опыт РФ показывает о необходимости внесения изменений и дополнений в Земельный кодекс КР от 2 июня 1999 г. №45 (в редакции от 15 ноября 2013 г. №201), в которой указано, что за счет привлечения частных инвесторов должно быть обеспечено возможности получения дополнительных доходов бюджета за счет использования земель автомобильных дорог, придорожных полос для развития дорожного сервиса, рекламы, а также взимания сборов с владельцев иностранных транспортных средств. Недостаточная разработанность государственной политики по вопросам земельного фонда, его формирования и использования, которые содержат решение задач по приобретению, резервированию и отводу земель для строительства дорог в перспективе, объединяемых в целевой земельный фонд обусловливают внесение изменений в данный Закон. В этой связи считаем необходимым принятие Закона «О резервировании земель для строительства автомобильных дорог», так как в последующем на выкуп земель из частной собственности уходят огромные деньги.

Проект Закона о платных автомобильных дорогах и концессиях в дорожном хозяйстве КР, целью которого является ускорение развития автомобильных дорог, улучшение условий и усиление безопасности дорожного движения, привлечение инвестиций в дорожное хозяйство регулирует гражданско-правовые и административно-правовые отношения, возникающие при строительстве, реконструкции и эксплуатации платных автомобильных дорог в КР. Закон определяет правовые основы создания платных автомобильных дорог, устанавливает порядок организации строительства новых и перевода существующих автомобильных дорог на платную основу, порядок взимания сборов за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам на территории КР. Принятие этого Закона в силу определил бы цели создания и виды платных автомобильных дорог, компетенцию органов государственной власти, требования по финансированию, проектированию, строительству и эксплуатацию платных автомобильных дорог, отвод земель для строительства дорог, порядок и существенные условия договоров о платной эксплуатации дорог, а также организации, имеющие право осуществлять платную эксплуатацию дорог, и порядок установления такой платы. Принятие данного закона будет способствовать сохранению существующей опорной сети автомобильных дорог, улучшить их состояния и обеспечить финансирование мероприятий улучшению технического состояния автомобильных дорог.

Закон КР «Об основных принципах бюджетного права в КР» от 11 июня 1998 г. №78 регулирует взаимоотношения между республиканским бюджетом и местными бюджетами.

Закон о местном самоуправлении меняет отношения собственности в сфере транспортной инфраструктуры. Его реализация требует создать двухуровневую систему управления автомобильных дорог и соответствующим образом реформировать систему финансирования дорожного хозяйства.

Она должна реально обеспечивать финансирование содержания действующей сети автомобильных дорог, ее ремонта, модернизации и дальнейшего развития.

Реформирование системы финансирования дорожной отраслью предлагается провести в два этапа. На первом этапе - предполагается пересмотреть полномочия и расходные обязательства по уровням государственной власти и местного самоуправления. Действующая целевая программа, например, вообще не рассматривает вопросы, связанные с развитием дорог муниципального подчинения. В результате в подавляющем большинстве наших городов средства на поддержание городских улиц практически не выделяются. Бюджетные источники на развитие дорожного хозяйства должны соответствовать двум уровням бюджетной системы: государственной и местной.

На втором этапе должно происходить постепенное повышение налоговой нагрузки на пользователей автомобильных дорог, с тем чтобы в конце концов именно те, кто ездит по дорогам, оплачивали их содержание. Одновременно они предлагают шире использовать внебюджетные средства для реализации дорожных объектов, частно-государственные партнерства, в том числе для строительства платных дорог.

Реализация предлагаемых мер по предварительным расчетам позволит сократить расходы на пассажирские и автомобильные перевозки на 15-20 процентов.

Однако при рассмотрении экономических механизмов, способствующих развитию дорожных хозяйств стран СНГ, следует указать на необходимость координации действий заказчиков при проведении отбора наиболее оптимальных инвестиционных проектов, учитывающих интересы как инвесторов, так и пользователей автомобильных дорог, не наносящих вреда окружающей среде. В этой связи, одним из экономических механизмов, повышающим эффективность управления дорожными хозяйствами стран СНГ, может стать конкурсный отбор подрядчиков на выполнение дорожных работ. В связи с этим также необходимо внести изменения и дополнения в Закон «О государственных закупках».

Действующее в странах СНГ законодательство, регламентирующее организацию конкурсов на размещение государственных контрактов, имеет ряд недостатков, которые приводят к искусственному ограничению конкуренции, что особенно опасно в монополизированных секторах рынка, таких как дорожное строительство.

Существующая сеть дорог нашего государства общего пользования не обеспечивает потребностей экономики Кыргызстана и ее населения в своевременной, безопасной и комфортной перевозке грузов и пассажиров, а система управления его не позволяет добиться эффективного использования выделенных финансовых средств.

Одним из механизмов оптимизации развития дорожных хозяйств может стать законодательное закрепление обязательного ежегодного аудита деятельности дорожно-строительных организаций в Кыргызской Республике. При этом необходим как финансово-экономический аудит, так и технический контроль качества дорог. Технический аудит подразумевает комплексный контроль качества дорожных работ по полному циклу, начиная с экспертизы проектных решений и заканчивая представлением соответствующих документов комиссии при сдаче объекта в эксплуатацию и контролем дальнейшего содержания дорог.

К сегодняшнему времени стоит задача реформирования системы финансирования дорожного хозяйства. Как уже отмечалось, финансирование автомобильных дорог осуществляется из государственного бюджета, и за счет инвестиций. Но последний мы должны возместить из государственного бюджета, что приводит к увеличению внешнего долга государства, который влияет на экономическую безопасность государства. Так, по имеющимся данным, 81% долга государства направленные на строительство, реконструкцию и текущее содержание автомобильных дорог составляют внешние займы. Принятый Закон «О Дорожном фонде» не работает в полной мере, последствием чего стало резкое сокращение объемов финансирования дорог. Это привело к разрушению дорог почти 200 км в год. В рамках выделяемых денежных средств за последние годы ежегодно ремонтировалось до 180 км дорог вместо нормативно требуемых 2000 км дорог. Не планомерное проведение ремонтно-восстановительных работ, связанных с износом дорог, которое должен осуществляться ежегодно приведет в последующие годы к росту размера расходов финансовых ресурсов на восстановление и реконструкции дорожной сети.

В случае финансирования строительства или ремонта дорог за счет кредитов необходимо предварительное определение источников их погашения, выплат процентов и иного вознаграждения по ним.

Бюджетное финансирование дорожного хозяйства, как видно из накопленного опыта, наравне с другими отраслями экономики, показал, что в странах с финансовыми затруднениями, дороги финансируются, в основном, по остаточному принципу. С учетом этих факторов, а также с учетом зарубежного и российского опыта, научных исследований, считаем целесообразным произвести изменение системы финансирования дорожного хозяйства, путем разработки систему функционирования целевых внебюджетных фондов. В связи с этим крайне необходимо внести поправки в Закон «О дорожном фонде» КР.

В соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики от 11 января 1999 года №8 «О мерах реализации Закона Кыргызской Республики «О дорожном фонде», Правительство Кыргызской Республики обязывает Министерство финансов КР:

· открыть специальный счет дорожного фонда Кыргызской Республики;

· ежемесячно представлять в Министерство транспорта и коммуникаций республики сведения о поступивших суммах в разрезе источников образования дорожного фонда Кыргызской Республики;

· обеспечить полноту поступлений средств на специальный счет дорожного фонда Кыргызской Республики.

Таким образом, на Министерство транспорта и коммуникаций КР возложено право оперативного управления средствами Дорожного фонда, обеспечения контроля за расходованием его средств строго по целевому назначению. Указанное Министерство ежегодно представляет отчет в Правительство КР, а в Министерство финансов КР - ежеквартально, при этом их деятельность должно подвергать аудиту.

Следует отметить, что министерство проводит комплексную работу по реформе дорожной отрасли. Принимая во внимание большой объем и сложность предусмотренных мер по реформе отрасли, обеспечение выполнение пункта 3 постановления Правительства Кыргызской Республики от 10 февраля 2012 года №88 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Кыргызской Республики «О предельной штатной численности министерств, административных ведомств и иных государственных органов Кыргызской Республики» от 22 августа 2011 года №473» Министерству транспорта и коммуникаций Кыргызской Республики не представляется возможным, так как государственные дорожные организации - ПЛУАДы, УАДы и ДЭПы из бюджетного финансирования переводятся на систему полного хозяйственного расчета.

Для поддержки ДЭПов на начальном этапе необходимо введение прямого государственного заказа на выполнение работ ДЭ-Пами по содержанию, озеленению и текущему ремонту автомобильных дорог общего пользования. Нужна разработка механизма финансирования прямого госзаказа на текущий ремонт и содержание для ДЭПов.

Требуется разработка и научно-техническое обоснование устаревших расценок на дорожно-строительные работы, с учетом опыта стран СНГ и других развитых стран в области дорожного хозяйства, предполагающее четкое разделение функций Заказчика, Подрядчика и Независимого Инженера.

Таким образом, одним из приоритетных направлений совершенствования нормативно-правового регулирования в дорожном хозяйстве является принятие или переутверждение Правительством КР следующих нормативных правовых актов, необходимых для государственного регулирования дорожной деятельности в соответствии с Законом «Об автомобильных дорогах» КР и о внесении изменений в отдельные законодательные акты:

· перечень автомобильных дорог общего пользования;

· порядок формирования реестра автомобильных дорог и предоставления сведений из реестра;

· порядок отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса;

· нормативные правовые акты о плате за подключение объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования, о порядке установления и использования полос отвода автомобильных дорог, о порядке установления и использования придорожных полос автомобильных дорог;

· минимально необходимые для обслуживания участников дорожного движения требования к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования объектами дорожного сервиса, а также требования к перечню минимально необходимых услуг, оказываемых на таких объектах дорожного сервиса;

· порядок осуществления весового и габаритного контроля, в том числе порядок организации пунктов весового и габаритного контроля;

· порядок установления постоянного маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;

· порядок установления временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам;

· порядок возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, и порядок определения размера такого вреда;

· правила оказания услуг по организации проезда транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования государственного значения;

· методика расчета и максимальный размер платы за проезд транспортного средства;

· порядок классификации автомобильных дорог и их отнесения к категориям автомобильных дорог (первой, второй, третьей, четвертой, пятой категориям) в зависимости от транспортно-экс-плуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог;

· состав разделов проектной документации автомобильных дорог и требования к их содержанию;

· порядок оценки технического состояния автомобильных дорог.

Вместе с тем, приоритетными направлениями совершенствования нормативно-правового регулирования в дорожном хозяйстве являются:

· подготовка новых документов технического регулирования - технических регламентов, национальных стандартов, стандартов организаций и актов рекомендательного характера (отраслевых дорожных методических документов). Создаваемая единая система технического нормирования безопасности и качества материалов, изделий, конструкций и услуг в дорожном хозяйстве должна соответствовать практике работы стран с развитой рыночной экономикой в указанной области. Предусматривается гармонизация отечественных стандартов в области дорожного хозяйства с передовыми международными стандартами;

· разработка и оперативное введение в действие новых документов методического характера, закрепляющих на государственном уровне массовое применение отечественных и зарубежных технологий проведения дорожных работ, эффективных дорожно-строительных материалов и современной дорожной техники;

· совершенствование нормативно-технической базы дорожного хозяйства в сфере проектно-изыскательских работ, включающей разработку новых норм и правил проектирования автомобильных дорог и искусственных сооружений для широкого применения прогрессивных конструкций дорожных одежд и сооружений, новых материалов и технологий.

Как уже выше отмечалось, при разработке нормативно-правовой базы приоритетным является закон КР «Об автомобильных дорогах», который призван урегулировать большинство из перечисленных выше проблем в сфере управления дорожным хозяйством.

В данном законе должен конкретизироваться порядок формирования долгосрочных и стабильных нормативов финансирования дорожного хозяйства, разграничение ответственности между государством и органами местного самоуправления по вопросам содержания развития автомобильных дорог, а также привлечения внебюджетных источников финансирования дорожного хозяйства за счет сдачи участков автомобильных дорог в концессию, ведения платных автомобильных дорог, повышения эффективности коммерческого использования прилегающих к дорогам земельных участков.

Одним из механизмов оптимизации развития дорожных хозяйств может стать законодательное закрепление обязательного ежегодного аудита деятельности дорожно-строительных организаций в странах Содружества. При этом необходим как финансово-экономический аудит, так и технический контроль качества дорог.Технический аудит подразумевает комплексный контроль качества дорожных работ по полному циклу, начиная с экспертизы проектных решений и заканчивая представлением соответствующих документов комиссии при сдаче объекта в эксплуатацию и контролем дальнейшего содержания дорог.

Для этого необходимо подготовить соответствующие изменения и дополнения в нормативно-правовые акты и их продвижение (Законы «О государственных закупках», «О Дорожном фонде», «Об автомобильных дорогах», «Об основных принципах бюджетного права», Налоговый кодекс Кыргызской Республики и т.д.).

Подводя итоги, хотим отметить, что как показывает опыт зарубежных стран, механизм передачи дорожных объектов в концессию улучшает воспроизводственный процесс дорожного хозяйства, создавая сети автомобильных дорог. При этом должна разрабатываться нормативно-правовая база регулирования финансирования дорожного хозяйства с учетом коммерциализации дорожных предприятий, а также вводом частно-государственного партнерства с учетом вышесказанного. Учитывая международный опыт финансирования дорожного строительства, финансирование большинства дорог осуществляется за счет средств бюджета с использованием различных форм частно-государственного партнерства.

Список использованной литературы

1. Закон «Об автомобильных дорогах КР» от 2 июня 1998 года № 72 (В редакции Закона КР от 16 мая 2008 года N 89)

2. Закон «О дорожном фонде» от 1 июня 1998 года N 71 (в редакции 17 октября 2008 года N 231)

3. Закон «О государственных закупках» от 24 мая 2004 г. №69 (в редакции 8 июля 2011 года №88)

4. Закон КР «Об основных принципах бюджетного права в КР» от 11 июня 1998 г. №78 (в редакции 17 февраля 2011 года №1)

5. Закон «О местном самоуправлении» от 15 июля 2011 года №101 (в редакции 16 октября 2013 года №192)

6. Земельный кодекс КР от 2 июня 1999 г. №45 (в редакции от 15 ноября 2013 г. №201)

7. Экономика дорожного хозяйства, под.ред Гарманова Е.Н., Издательский центр «Академия», Москва 2012 г.

8. Стратегия развития дорожного сектора за 2012 - 2017 гг. Министерства транспорта и коммуникаций КР, Бишкек 2012 г.

9. Нормативно-правовые акты Министерства транспорта и коммуникаций КР

Размещено на Allbest.ru