Современный механизм бюджетного регулирования на внутрирегиональном уровне

Размещено на http://www.allbest.ru/

Современный механизм бюджетного регулирования на внутрирегиональном уровне

С.К. Кудайбергенова

Создание устойчиво растущей национальной экономики и политически стабильного общества невозможно без решения проблем выравнивания межрегиональных различий отдельных территорий.

Большинство современных государств, независимо от своего формального устройства в форме федерации, конфедерации или унитарного государства, включают в себя субнациональные административно-территориальные единицы, неоднородные по различным характеристикам (уровню экономического развития, потребностям в общественных благах, стоимости предоставления общественных благ и т.д.). Такая дифференциация различных административно-территориальных образований в рамках одного государства порождает проблему имущественного неравенства граждан, проживающих в различных регионах.

Высокая степень дифференциации экономического положения как региональных, так и внутрирегиональных бюджетов в республике объективно требует значительного перераспределения средств между ними. Увеличение доходов республиканского бюджета, бюджета областей, а также рост объема трансфертов, передаваемых с вышестоящих в нижестоящие бюджеты, в последние годы свидетельствуют о централизации доходов и увеличении объема средств, перераспределяемых через республиканский бюджет и бюджеты областей.

В связи с этим особую значимость приобретает механизм бюджетного регулирования внутри региона, который должен способствовать разрешению проблем налогового неравенства территорий и стабилизации социально-экономического развития, не снижая заинтересованности местных властей в увеличении закрепленных за ними доходов.

Основными целями межбюджетного регулирования являются:

--выравнивание бюджетной обеспеченности;

--стимулирование деятельности местных органов власти, направленной на повышение мобилизации доходов в их бюджеты;

--проведение активной региональной политики через передачу средств в рамках целевых программ.

В настоящее время механизм бюджетного регулирования внутри региона включает два основных метода межбюджетного регулирования: нормативы отчислений от местных (регулирующих) налогов и перераспределение средств между внутрирегиональными бюджетами посредством механизма бюджетных изъятий и субвенций. При этом необходимость параллельного действия двух различных методов финансового выравнивания определяется высокой степенью внутрирегиональной социально-экономической и финансово-бюджетной дифференциацией.

Роль внутрирегиональных налогов закреплена за двумя налоговыми инструментами: социальным налогом и акцизами. Эти налоги имеют гарантированную долю поступлений в бюджеты районов и городов, а регулирующий эффект достигается за счет дифференцированных ставок зачисления в бюджеты территорий.

Однако при дифференцированных для всех внутрирегиональных бюджетов нормативах отчислений механизм бюджетного регулирования не учитывает особенности каждого территориального образования и, следовательно, не может участвовать в горизонтальном выравнивании бюджетной обеспеченности, где она меньше минимально необходимого. В таких случаях вся нагрузка по финансовому выравниванию ложится на перераспределение средств непосредственно через областной бюджет. Основными формами бюджетного регулирования в данном случае выступают официальные трансферты, которые подразделяются на трансферты общего характера (бюджетные изъятия и субвенции), целевые текущие трансферты и целевые трансферты на развитие.

Основной целью при использовании механизма бюджетных изъятий и субвенций является выравнивание. Суть данного механизма заключается в перераспределении ресурсов внутрирегиональных бюджетов (от более обеспеченных территорий к менее обеспеченным), с использованием различных форм регулирования межбюджетных отношений [1].

Прогнозные объемы межбюджетных трансфертов общего характера рассчитываются на основе прогнозных объемов доходов и расходов местных бюджетов, которые определяются в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан и с учетом ранее проведенного обсуждения с местными исполнительными органами методики их определения. Расчет основных показателей, используемых при механизме бюджетного регулирования на примере Карагандинского региона за 2005 г., показан в таблице 1.

межбюджетный регулирование субвенция бюджетный

Таблица 1

Основные показатели межбюджетных отношений в Карагандинском регионе в 2005 г.

Как видно из данных таблицы 1, механизм бюджетного регулирования включает в себя, во- первых, определение размеров расходов каждого бюджета, затем рассчитываются объемы поступления по доходам. При превышении доходов над расходами местного бюджета производятся изъятия на сумму превышения, в случае превышения сумм расходов над общими суммами доходов бюджета местным органам власти перечисляются бюджетные субвенции.

Однако данная методика не устраивает многие регионы, в том числе и внутрирегиональные бюджеты, так как механизм бюджетных изъятий и субвенций подрывает стимулы у местных органов власти, выступающих донорами в зарабатывании дополнительных средств, тогда как реципиентов этот механизм бюджетного регулирования вполне устраивает, что порождает явление бюджетного иждивенчества.

Так, по данным нашего анализа в регионе в 2005 г. из 17 внутрирегиональных бюджетов только 4 местных бюджета являются самодостаточными, а 13 получают финансовую помощь из областного бюджета. Интересным представляется анализ динамики объемов субвенций, получаемых внутрирегиональными бюджетами за 2000-2005 года (табл. 2).

Таблица 2

Объем финансовой помощи (внутрирегиональные бюджеты Карагандинской области) за 2000-2005 гг., млн. т.

Как видно из данных таблицы 2, за последние 6 лет практически у всех внутрирегиональных бюджетов Карагандинского региона, в частности у районов, наблюдается тенденция роста объема субвенций, передаваемых из областного бюджета в бюджеты районов. Если в 2000 г. районам и городам было передано субвенций на сумму 2,5 млрд. тенге, то в 2005 г. размер субвенций, переданных во внутрирегиональные бюджеты, составил 4,1 млрд. тенге и вырос в 1,6 раза.

Рост сумм субвенций сопровождался и увеличением количества получателей финансовой помощи. Если в 2000 г. субвенционными были 13 внутрирегиональных бюджетов, то в 2005 г. их количество увеличилось до 14. Основными субвенционными районами с наиболее высоким удельным весом субвенций в общей сумме доходов области в течение ряда лет остаются Каркаралинский, Бухаржы- рауский, Жанааркинский, Осакаровский, Нуринский районы, г.Приозерск. Удельный вес субвенций в доходах этих районов составляет от 45 -- до 87 %.

Таким образом, рост объема субвенций в бюджеты районов и городов и увеличение количества регионов-реципиентов можно отметить как негативное явление в механизме бюджетного регулирования Карагандинской области.

Исходя из целей бюджетной политики выравнивания -- сокращение диспропорций в социальноэкономическом развитии бюджетов, представляется интересным анализ «разрывов» между максимальными и минимальными значениями основных бюджетных показателей, представленных в таблице 3.

Сравнительная характеристика роста (снижения) основных показателей внутрирегиональных бюджетов Карагандинской области в расчете на душу населения за 2000-2005 гг., тыс. тенге

Как видно из данных таблицы 3, средние значения по основным бюджетным показателям за анализируемые периоды увеличились. Так, средние значения доходов на душу населения Карагандинского региона составили в 2005 г. 17,1 тыс. тенге, тогда как в 2000 г. -- 8,3 тыс. тенге. За анализируемый период этот показатель увеличился в 2,1 раза. Рост доходов привел к увеличению собственных доходов. Собственные доходы на душу населения в среднем увеличились в 1,9 раза в 2005 г. по сравнению с 2000 г., расходы на душу населения -- в 2,1 раза (за аналогичные периоды).

В целом можно отметить положительную тенденцию роста бюджетных показателей на душу населения в бюджетной системе Карагандинского региона, что является свидетельством эффективной бюджетной политики. Однако дальнейший анализ позволил нам выявить, что за анализируемый период произошел рост трансфертов на душу населения в 3,2 раза, что, на наш взгляд, является негативным моментом в бюджетной системе региона. Как было уже отмечено нами ранее, высокий удельный вес трансфертов свидетельствует о низкой бюджетной самодостаточности региона и высокой зависимости его от вышестоящего бюджета.

Дальнейший анализ позволил выявить существующее неравенство в бюджетной обеспеченности внутрирегиональных бюджетов Карагандинского региона. Положительными моментами являются:

--уменьшение разрыва по доходам на душу населения между максимальными и минимальными показателями с 3,5 раза в 2000 г. до 2,5 раза в 2005 г.;

--снижение разрыва по собственным доходам на душу населения с 7,6 раза в 2000 г. до 6,3 раза в 2005 г.;

--сокращение разрыва между максимальными и минимальными расходами на душу населения до 3,1 раза в 2005 г.

Несмотря на положительную тенденцию роста бюджетных показателей по доходам на душу населения и сокращения разрывов между максимальными и минимальными их значениями, нам следует отметить, что в течение анализируемых периодов проблемными районами с минимальными значениями показателей остаются Бухаржырауский район и город Абай, а по показателю «собственные доходы на душу населения» -- Каркаралинский район.

Таблица 4

Бюджетная обеспеченность внутрирегиональных бюджетов Карагандинской области за 2005 г.

Анализ данных по трансфертам на душу населения показывает, что в этой сфере наметилась тенденция увеличения разрывов между максимальными и минимальными значениями трансфертных платежей на душу населения, что свидетельствует о диспропорциях социально-экономического развития территорий. Если в 2000 г. этот разрыв составлял 7,7 раза, то в 2005 г. уже 42 раза. Данный факт объясняется тем, что высокие значения на душу населения приходятся на г.Приозерск, который дополнительно финансируется Российской Федерацией. В этой связи объективно оценить роль трансфертов и их выравнивающий эффект является затруднительным.

Проведенные расчеты показали, что происходит ориентация в первую очередь на финансовую помощь из вышестоящего бюджета для сокращения бюджетной дифференциации, а не на наращивание собственного налогового потенциала на соответствующих территориях.

Исследования степени неравенства душевой бюджетной обеспеченности в разрезе внутрирегиональных бюджетов показали, что территории-доноры стали иметь бюджетную обеспеченность ниже территорий-реципиентов (табл. 4).

Как показывают данные таблицы 4, Каркаралинский район, занимающий одну из самых высоких позиций в получении субвенций из областного бюджета, имеет бюджетную обеспеченность выше городов-доноров: Жезгазгана, Караганды, Темиртау. Это явление следует считать негативным в механизме бюджетного регулирования. Мы не раз уже говорили о том, что основные цели бюджетного регулирования заключаются не только в выравнивании бюджетной обеспеченности, но и создании дополнительных стимулов в увеличении доходной базы внутрирегиональных бюджетов. А по данным нашего анализа получается так, что отдавая большую часть собственных доходов, территории- доноры имеют бюджетную обеспеченность на душу населения ниже, чем территории, получающие субвенции, что порождает бюджетное иждивенчество у реципиентов и ослабляет стимулы у доноров.

Комплексная оценка состояния бюджетной дифференциации внутрирегиональных бюджетов дает основание сделать определенные выводы.

1. Неравенство налогового потенциала обусловливает неравенство в уровнях бюджетной обеспеченности, что делает систему местных бюджетов нестабильной, а при отсутствии оперативного бюджетного регулирования -- социально напряженной, а действующий механизм межбюджетных отношений не оказывает должного влияния на ее сокращение.

2. Действующая модель межбюджетных отношений на уровне региона ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней. Такая модель не может быть эффективной, поскольку в ней отсутствует механизм заинтересованности внутрирегиональных бюджетов в расширении собственных источников доходов. А механизм предоставления трансфертов из вышестоящего бюджета не может существенно улучшить положение территорий. Он позволяет лишь поддерживать расходы местных бюджетов на минимально допустимом уровне. Обеспечить же экономический рост в отдельно взятом административном районе в настоящее время достаточно сложно, потому что основной недостаток трансфертов заключается в том, что они выделяются региону общей суммой, без определения цели и ответственности за их эффективное использование.

3. В настоящее время бюджеты территорий не обладают пока адекватным источником, способным нивелировать потери от централизации корпоративного подоходного налога. Крупная налоговая база по большинству территорий, стабильность и величина поступлений данного налога в бюджетную систему делали его весьма важным элементом в механизме межбюджетного регулирования.

Трансферты не обладают таким стимулирующим эффектом, как регулирующие налоги, в том числе и потому, что существует определенный временной интервал между поступлениями налогов в республиканский бюджет и их последующим перераспределением между регионами. Кроме того, перечисление трансфертов может быть обусловлено решением задач государственного значения, не всегда имеющих приоритет в каждом конкретном регионе. Следовательно, замену местных налогов, распределяемых между бюджетами городов и районов в соответствии с нормативами распределения, дотационными формами межбюджетного регулирования нельзя признать рациональной, так как это закрепляет и даже усиливает зависимость экономического развития регионов от республиканского бюджета, не способствует более полному использованию условий их саморазвития.

Международный опыт показывает, что пока не удалось решить проблему оценки реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах. Большинство формул бюджетного выравнивания ориентируется на фактический или потенциальный уровень бюджетных доходов регионов. Для республики этот подход неприемлем. При распределении межбюджетных трансфертов нужно, по-видимому, опираться на оценку минимальных потребностей местных бюджетов в финансовых ресурсах. В данном случае актуальными становятся вопросы формирования расходов бюджетов всех уровней бюд- жетной системы на основе государственных минимальных социальных стандартов и нормативов финансирования социально значимых расходов из бюджетов всех уровней.

Действительно, с точки зрения совершенствования межбюджетных отношений в мировой практике, в частности в России, многие регионы активно предлагают в большей мере ориентироваться на социальные нормы, нормативы и нормы расходов (обязательств) территориальных бюджетов [2]. При этом имеются в виду централизованно утверждаемые нормы и нормативы, допускающие, определенную степень региональной дифференциации. Смысл этой позиции для регионов вполне очевиден: получив подобные нормы и нормативы, они одновременно приобретают и мощный рычаг давления на республиканский центр для финансового обеспечения своих расходных полномочий с помощью этих нормативных показателей.

В республике вопрос о государственных социальных стандартах в настоящее время является актуальным. Органы государственного управления уже создали обширный массив социальных норм и стандартов, механизмов их использования в бюджетном процессе. Однако нет государственных минимальных социальных стандартов на республиканском уровне. На этом уровне не установлен содержательный смысл данных стандартов, до сих пор дебатируется вопрос о том, что есть «стандарт»: норма выживания или норма всестороннего развития человека? Отсутствует ясность в методологии и в процедурах перехода от государственных минимальных социальных стандартов к финансовому нормативу.

Учитывая сложность разрешения данного вопроса, необходимо, чтобы правительство более четко определило свои позиции по данному вопросу либо довело процедуру с указанными стандартами до логического (законодательного) завершения, либо признало неправомерность широкоохватного нормативного подхода к бюджетному планированию в целом. В этом случае должно быть подтверждено право местным органам власти самим определять таковые нормативы и границы их практического применения, формирование и применение которых должно осуществляться исходя из принципов:

--общедоступности обеспечения социальной защиты и социальных услуг вне зависимости от социального статуса отдельных лиц, уровня их доходов, возраста и места жительства;

--целевого, адресного и подушевого финансирования обеспечения реализации социальных стандартов из бюджетов всех уровней;

--закрепления доходов и расходов на социальные нужды по уровням бюджетной системы в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между органами местного государственного управления.

В рамках совершенствования механизма бюджетного регулирования в перспективе необходимо сместить акценты с выравнивания условий жизни населения разных регионов посредством бюджетных вливаний и перераспределения средств через вышестоящий бюджет на механизмы, содействующие преодолению их отсталости, повышению уровня финансовой обеспеченности, уменьшению бюджетной зависимости от вышестоящего бюджета.

Список литературы

1. Среднесрочная фискальная политика. Постановление Правительства Республики Казахстан от 21 июня 2004 года № 677.

2. Лексин ВН., Швецов А.Н. Становление института социальных стандартов: Федеральный, региональный и муниципальные аспекты // Российский экономический журнал. 2001. № 6. С. 45-61.

3. Данные годовых отчетов Областного финансового управления Карагандинской области за 2000-2005 годы.

Размещено на Allbest.ru