Концептуальные подходы к организации финансового контроля в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Концептуальные подходы к организации финансового контроля в Республике Казахстан

Фамилия автора: М.А. Сембеков

В современной экономической науке в настоящее время появляется все большее количество научных исследований, посвященных проблематике организации, формирования эффективного механизма финансового контроля, разработке теоретических аспектов, уточнения их основных категорий и понятий, а также практическим аспектам контрольно-ревизионной деятельности в условиях глобализации экономических процессов. В этих научных работах особое внимание уделяется вопросам организации государственного финансового и аудиторского контроля. Анализ и изучение научных работ по данной тематике позволяют нам обобщить и конкретизировать новые аспекты экономического содержания финансового контроля. В зависимости от целевых задач, объектов системы финансового контроля по макро-, мезо- и микроэкономическим уровням экономики можно выделить укрупненно следующие подсистемы контроля: общегосударственный; ведомственный; внутрихозяйственный. Таким образом, можно констатировать, что в системе финансового контроля основным звеном будет являться подсистема государственного финансового контроля (ГФК), который во взаимодействии с остальными определяет общность, единство в использовании методов, форм, разновидностей организации эффективного финансового контроля. ГФК используется в первую очередь для реализации финансовой политики государства, представляет собой часть процесса управления финансами государства. Государственный финансовый контроль (ГФК), прежде всего, осуществляет финансовый контроль отраслевых министерств, хозяйствующих субъектов страны, независимо от формы собственности или ведомственной подчиненности, и проводится органами государственной власти, а также специальными контрольно-ревизионными органами, основной функцией которых является проверка эффективности использования бюджетных, других финансовых ресурсов [1].

Во многих странах, в зависимости от государственного устройства, сформировались свои системы финансового контроля, имеющие различные организационно-экономические содержания. Тем не менее, следует отметить, что организация и деятельность органов финансового контроля в зарубежных странах в целом основываются на общих методологических принципах, выработанных мировым опытом. Как принято, основным звеном государственного финансового контроля во всех демократических странах принято считать орган контроля по подчиненности законодательной власти. Как правило, во всех странах существуют специальные институты парламентского контроля за расходованием государственных средств: в России -- это Счетная палата РФ, в США -- Главное бюджетно-контрольное управление Конгресса, в Великобритании -- Национальное контрольно-ревизионное управление, в Канаде -- Ведомство Генерального ревизора, во Франции -- Суд счетов, в Швеции -- Национальное ревизионное бюро, в Австрии, Германии, Франции, Венгрии -- Счетные палаты при парламентах.

Кроме институтов парламентского контроля, в большинстве стран действует также система контроля по линии исполнительной власти или так называемый правительственный контроль, а также органы финансового контроля при главе государства (президентский контроль). В США -- это система инспекторских служб в федеральных министерствах и ведомствах, Административнобюджетное управление при президенте, Президентский совет честности и эффективности в правительстве и иные контрольные органы; в Великобритании центральный орган правительственного финансового контроля -- Комитет общественных счетов при правительстве; в Германии -- это Федеральное финансовое ведомство; в Канаде -- Офис Генерального контролера, в Казахстане - Комитет финансового контроля и госзакупок Министерства финансов РК и т. д.

Концептуальные подходы к организации финансового контроля в промышленно развитых странах были сформулированы в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977 г. Декларация закрепляет общепризнанные в рыночной экономике западных стран подходы, что независимые органы государственного бюджетно-финансового контроля являются непременным атрибутом демократического общества, обязательным элементом управления финансовыми средствами, подконтрольным обществу. В Декларации обобщен опыт организации и деятельности государственных органов финансового контроля различных стран в современных условиях с учетом разнообразия систем управления, специфики финансово-экономической организации хозяйственной деятельности и практики контрольной работы [2]. Лимская Декларация указывает, что для достижения рационального и эффективного управления государственными финансовыми средствами необходимо незамедлительно создать в каждом государстве высший орган финансового контроля для координации финансового контроля страны, подотчетность и независимость которого должны быть закреплены в законодательном порядке.

Актуальность внедрения принципов Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля для казахстанской государственной системы, имеющей небольшой опыт государственного устройства, очень востребована. Как показывает мировой опыт многих стран, функционирование такого органа финансового контроля для Казахстана тем более необходимо, так как в бюджете государства в расширяющихся размерах используются финансовые ресурсы в социально-экономической сфере. Поэтому актуальным является обеспечение контроля за эффективностью использования финансов, тем более усиливается процесс активного вмешательства государства в экономические процессы. Например, французская система внешнего контроля государственных финансов характеризуется наличием общенациональной структуры государственных бухгалтеров, работающих в административно-территориальных единицах страны (коммунах, департаментах и округах), которые наделены полномочиями управлять государственными денежными средствами, ответственны за правильность осуществляемых ими операций и обязаны возмещать за свой счет ошибочно выплаченные или невостребованные денежные средства. Учет государственных финансовых операций основывается на двух основных принципах: с одной стороны, на законом установленном разделении функций распорядителей кредитов (министры, руководители других государственных органов, председатели или мэры органов местного самоуправления, управляющие или директора государственных учреждений) и государственных бухгалтеров, а с другой стороны - на персональной денежной ответственности государственных бухгалтеров [3].

В развитых странах государственные органы контроля являются главным инструментом эффективного воздействия на национальную экономику. В США суммарный экономический эффект от деятельности федеральных контрольных органов (Главное контрольное управление конгресса во главе с генеральным контролером; Административно-бюджетное управление при президенте, система инспекторских служб в федеральных министерствах; президентский совет по борьбе с финансовыми злоупотреблениями в правительственных учреждениях («Совет честности и эффективности»)), по данным исследовательской группы конгресса США, за последние 50 лет исчисляется примерно в 500 миллиардов долларов [4].

Как показывает практика, в процессе управления финансами страны слабо присутствуют элементы координации финансового контроля, функционируют контролирующие органы различной ведомственной подчинённости -- Счетный комитет РК, Комитет финансового контроля и государственных закупок Министерства РК и другие ведомственные органы. Действующая система финансового контроля государства в нынешнем виде характеризуется наличием элементов дублирования функций существующих структур и отсутствием их системной координации в контрольноревизионной работе. Крайне важно определить сферы подконтрольности внешнего и внутреннего контроля и их порядок взаимодействия.

Тем не менее, ощущается уровень эффективности финансового контроля, который выявляет серьезные упущения по результатам проверок использования государственных ресурсов в министерствах и их целевых программ развития. Как отмечено в отчетах Счетного комитета Республики Казахстан по контролю за исполнением республиканского бюджета, нарушения использования государственных ресурсов имеют тенденцию увеличения из года в год. Например, по результатам исполнения республиканского бюджета 2006 г. не наблюдалось улучшения финансовой дисциплины, что подтверждается увеличением объемов нецелевого, неэффективного и необоснованного использования средств республиканского бюджета и активов государства [5]. Так, по предварительным данным за 2007 г. Счетным комитетом установлены нарушения уже на более большие суммы, чем в прошлые года, в частности, на 108,2 млрд. тенге, из них использованы не по целевому назначению 1,1 млрд. тенге, неэффективно - 38,5 млрд. тенге и необоснованно -- более 13,3 млрд. тенге [6]. Так, по данным годового отчета Счетного комитета Республики Казахстан в 2006 г. в процессе исполнения неосвоенными остались средства республиканского бюджета на сумму 18,5 млрд. тенге, зачислено на аккредитивные счета 5,9 млрд. тенге. Кроме того, свободные остатки средств республиканского бюджета в течение отчетного года составляли 110-140 млрд. тенге и на 1 января 2007 г. достигли 151,0 млрд. тенге. Это, по оценке Счетного комитета Республики Казахстан, привело к потере 1,5-2,0 процентов прироста объема ВВП [5]. Также Счетным комитетом выявлены системные ошибки в формировании бюджета, снижении прогнозных оценок, что показывает слабый уровень бюджетного процесса. Так, макроэкономические показатели за 2006 г. значительно превысили прогнозные оценки, представленные в Среднесрочном плане социально-экономического развития Республики Казахстан на 2006-2008 гг. В Среднесрочном плане прогноз ВВП на 2006 год составил 8065,4 млрд. тенге, объем инвестиций в основной капитал - 2529,0 млрд. тенге, а мировая цена на нефть - 47 долларов США за баррель (табл. 1) [5].

Анализ данных таблицы 1 показывает, что при прогнозировании основные показатели бюджета -- темпы роста объемов ВВП, экспорта и импорта, цены на нефть, а также уровень инфляции -- занижались, что свидетельствует о слабости финансового процесса. При этом в 2006 г. значительно увеличены погрешности макроэкономического прогнозирования. Так, уточненный прогнозируемый объем ВВП в 2006 г. был на 10,4 пункта ниже фактического, а стоимость нефти - на 15,9 пункта (табл. 2) [5].

Таблица 2

Отклонение уточненного прогноза от фактического значения, в %

Как видно из таблицы 2, отклонения по отдельным основным показателям в 2006 г. по сравнению с 2005 г. увеличились. Уточненный прогнозируемый темп прироста ВВП в 2006 г. на 21,7 пункта был ниже фактического роста, а уровень инфляции - на 11,6 пункта. Все это в определенной степени повлияло на качество бюджетной политики, в частности, на исполнение доходов и расходов республиканского бюджета. Прогнозы доходов республиканского бюджета за 2005-2006 гг. были в основном занижены, что привело к уточнению и корректировке республиканского бюджета в ходе его исполнения. По оценке Счетного комитета, погрешности макроэкономического прогнозирования обуславливали неполное и неэффективное использование средств республиканского бюджета. Таким образом, состояние финансового планирования требуют пересмотра бюджетной политики в сторону повышения эффективности исполнения республиканского бюджета. [5].

При этом финансовый контроль Счетного комитета по результатам годового отчета выявил конкретные недостатки в исполнении республиканского бюджета [5]:

1) слабость прогнозирования налоговых поступлений и несовершенство механизма формирования Национального фонда Республики Казахстан, что способствовали поступлению в бюджет неучтенных налогов и других платежей;

2) малоэффективным является применяемый механизм налогового администрирования - от постановки на учет налогоплательщиков до проведения налоговых проверок, процедур обжалования их результатов и мер принудительного взыскания. В результате увеличиваются суммы переплат в бюджет, возврата и возмещения из республиканского бюджета, а также налоговой задолженности. Так, в 2006 г. из дополнительных начисленных по результатам проверок 114,9 млрд. тенге в бюджет взыскано только 14,9 млрд. тенге, или 13,0%, что свидетельствует

о недостаточной эффективности налогового администрирования;

3) также финансовый контроль показывает, что отдельные нормы налогового и бюджетного законодательства не согласуются друг с другом, что приводит к их двоякому толкованию. Так, органы налоговой службы в отдельных случаях засчитывают излишне уплаченные суммы налогов в республиканский бюджет или местные бюджеты;

4) допускается возмещение НДС по нулевой ставке в счет налоговой задолженности хозяйствующих субъектов по налогам, являющимся поступлениями местных бюджетов;

5) проведенная Счетным комитетом оценка реализации отдельных государственных и отраслевых программ показывает, что не осуществляется четкое взаимодействие между государственными органами - координаторами этих программ, не проводится должным образом мониторинг за их исполнением.

Результаты анализа исполнения республиканского бюджета Счетным комитетом Казахстана по контролю за исполнением республиканского бюджета показали ряд серьезных упущений, которые должны быть учтены Правительством Республики Казахстан в своей деятельности. Правительству необходимо:

- повысить обоснованность прогноза основных макроэкономических показателей при определении параметров доходов и расходов республиканского бюджета;

- исключить практику корректировки республиканского бюджета в ходе его исполнения в финансовом году;

- принять конкретные меры по повышению эффективности налогового администрирования;

- совершенствовать систему управления государственными активами путем разработки единого финансового баланса государства;

- принять комплекс мер по обеспечению эффективного использования финансовых ресурсов, включая кредитные ресурсы, привлекаемые национальными компаниями и акционерными обществами с участием государства из внешнего рынка;

- повысить требования стандартов государственного финансового контроля к повышению эффективности внутреннего контроля за исполнением республиканского бюджета [5].

Таким образом, необходимым является реформирование системы финансового контроля Казахстана. В Казахстане система финансового контроля в нынешнем варианте не имеет общего координирующего центра всех его звеньев, начиная от государственного финансового контроля, ведомственных органов финансового контроля, ревизионных служб местных маслихатов и заканчивая аудиторским финансовым контролем. По существу, в настоящее время Счетный комитет является высшим органом финансового контроля, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту Республики Казахстан. Деятельность Счетного комитета регламентируется Конституцией РК, Конституционным законом РК «О Президенте РК», Бюджетным кодексом, Положением о Счетном комитете, утвержденным Указом Президента от 5 августа 2002 г. № 917, Правилами внешнего контроля, утвержденными постановлением Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета от 8 сентября 2006 г. № 57 и другими ведомственными нормативно-правовыми актами. При этом в Конституционном законе «О Президенте РК» предусмотрено положение о предоставлении Президенту ежеквартального отчета о работе Счетного комитета. В Конституции РК урегулирован порядок назначения и срок полномочий Председателя и членов Счетного комитета. Так, Председатель и два члена Счетного комитета назначаются на должности Президентом сроком на пять лет (п.п. 7, ст. 44 Конституции РК); три члена Счетного комитета назначаются на пятилетний срок каждой из Палат Парламента самостоятельно, без участия другой Палаты (п.п. 1, ст. 57 Конституции РК). При этом, в Конституции РК предусмотрены нормы, в соответствии с которыми Парламент на совместном заседании Палат утверждает отчет Счетного комитета (п.п. 2) ст. 53 Конституции РК) [7]. Основы организации и материально-технического обеспечения деятельности Счетного комитета нашли отражение в Указе Президента от 5 августа 2002 г. № 917 «Об утверждении Положения о Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета» [8].

Общие принципы контрольной деятельности, организационная система государственного финансового контроля, типы и виды контроля, а также задачи и полномочия Счетного комитета предусмотрены положениями Бюджетного кодекса. В соответствии с Бюджетным кодексом и Указом Президента Счетный комитет наделен основными функциями по реализации государственной бюджетной политики, контролю за использованием средств республиканского бюджета, кредитов, связанных грантов, активов государства, гарантированных государством займов и других обязательств государства, контролю за полнотой и своевременностью поступлений средств в республиканский бюджет, а также за возвратом сумм поступлений из республиканского бюджета (п. 3 ст. 138 Бюджетного кодекса). Являясь высшим органом государственного финансового контроля, Счетный комитет наделен рядом полномочий аналитико-методологического характера (анализирует акты контроля за исполнением республиканского бюджета, представленные центральным уполномоченным органом по внутреннему контролю, и дает рекомендации Правительству Республики Казахстан, соответствующим службам внутреннего контроля по повышению эффективности внутреннего контроля за исполнением республиканского бюджета (п.п. 4 п. 3 ст. 138 Бюджетного кодекса))[9].

С учетом международных тенденций развития финансового контроля, в том числе и ГФК, и соответствующих изменений в национальной политике Казахстана в настоящее время большое внимание уделено модернизации действующей казахстанской системы финансового контроля, которой не хватает системности и последовательности в реализации. При этом приоритетными направлениями в рассматриваемой области являются критическое переосмысление и систематизация всех имеющихся в сфере государственного финансового контроля норм и положений, касающихся деятельности Счетного комитета и других органов финансового контроля на законодательном уровне, а также регламентация и конкретизация нормативно-правовых пробелов, которые не урегулированы на уровне законодательных актов. Современное развитие системы финансового контроля немыслимо без создания единой системы финансового контроля, с вытекающими отсюда решениями организационноправового, материально-технического, нормативно-методологического характера. На этой основе существует необходимость в разработке целостного Закона «О финансовом контроле в Республике Казахстан». В законе должны быть отражены роль и место ГФК как основного звена системы финансового контроля, при этом предусмотрено развитие функциональной системы ГФК, что не представляется возможным без коренного пересмотра организационно-правовой роли Счетного комитета. Законодательное обоснование координирующей роли и места Счетного комитета как центрального органа ГФК должно быть увязано в этом законодательстве. Также немаловажным является в этом законопроекте закрепление роли и места аудиторского финансового контроля как метода контроля на микроэкономическом уровне для проверки эффективности и достоверности расходования финансовых средств в институтах развития, их акционерных обществ с участием государственных активов, финансовых средств по линии государственных программ развития.

За последние 2-3 года, по мере повышения уровня финансовой политики в обеспечении использования бюджетных и акционерных ресурсов, начинается осознание многими простой истины, что в деятельности предприятий, организаций основным содержанием должно быть не просто получение выделенных денежных средств, как бывало в прошлые года, учитывая их нехватку и дефицитность, а на первый план выходит вопрос эффективности их использования, т.е. необходимость достижения конечных результатов. Одним из последних решений Правительства Казахстана, (май 2008 г.), является принятие плана мероприятий по формированию соответствующей модели государственного управления этим процессом, в котором основным требованием выделения бюджетных средств должны стать ориентация на конкретные результаты и обеспечение прозрачности. Соответственно, можно сказать, что будут меняться и приоритеты в деятельности финансового контроля республиканского бюджета (усиление аудиторского контроля) [10].Такие же тенденции бюджетного процесса уже были учтены в России, например, в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004--2006 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Основная суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами"[11]. В связи с этим возникла потребность более широкого использования в стране института независимого аудита в деятельности специализированных органов государственного финансового контроля и существенного расширения его функции в области управления государственными финансами и активами.

Также в целом в обязанности Счетного комитета, помимо контроля республиканского бюджета, нужно вменить контроль с использованием аудиторского контроля международных аудиторских агентств по использованию государственных средств, активов в государственных институтах развития, их акционерных обществ, а также проверку эффективности расходования средств Национального Фонда Республики Казахстан, что позволит получить общую консолидированную отчетность государственного бюджета страны. Только в этом случае будем иметь завершенную финансовую отчетность государства.

В качестве одного из законодательных нововведений в этом проекте необходимо рассматривать возможность обеспечения полной независимости Счетного комитета посредством внедрения самостоятельной и независимой системы финансирования деятельности Счетного комитета путем самостоятельного формирования его бюджета и возможности его корректировки только Парламентом страны, без участия органов исполнительной власти, обеспечения независимости его функционирования. Такой подход обеспечит позиционирование принципа независимости Счетного комитета Республики Казахстан в соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов финансового контроля. Необходимо законодательно возложить на Счетный комитет вопросы координации общего финансового контроля в государстве.

Другим решающим шагом повышения роли Счетного комитета РК является закрепление на законодательном уровне квалификационных требований к членам Счетного комитета и к ревизорам, необходимо повысить их статус. Установление основополагающих требований к уровню подготовки работников Счетного комитета будет способствовать дальнейшему развитию и поддержанию профессионального уровня высшего органа государственного контроля. Считаем принципиальным использование заключении независимых международных аудиторов для проверки деятельности государственных институтов развития, целевых государственных программ и Национального Фонда, что вызовет доверие со стороны потенциальных инвесторов. Собственный штат ревизионных работников будет использоваться совместно с ведомственными.

Следует отметить, что на сегодняшний день во исполнение Плана законопроектных работ Правительства Республики Казахстана на 2008 г., утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 2 февраля 2008 г. № 88, а также Плана мероприятий по исполнению поручений Главы государства, высказанных на открытии первой сессии Парламента четвертого созыва, разрабатывается проект Закона Республики Казахстан «О Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета», в котором предполагается урегулировать вышеуказанные предложения по укреплению бюджетной дисциплины РК и усилению роли органов государственного финансового контроля. На наш взгляд, это не решает всех проблем совершенствования финансового контроля в стране, которые мы отмечали выше.

Необходимо отметить, что в Послании Главы государства от 6 февраля 2008 г. «Рост благосостояния граждан Казахстана -- главная цель государственной политики» была обозначена необходимость разработки новой редакции Бюджетного кодекса, в рамках которого планируется пересмотреть систему государственного финансового контроля, усилить роль Счетного комитета, как центрального звена финансового контроля, и ревизионных комиссий маслихатов, тем самым повысить уровень финансового контроля в Казахстане. Все вышеперечисленные мероприятия указывают на понимание объективной необходимости построения новой структуры финансового контроля в стране, конечным результатом которого будет эффективность экономического роста.

государственный финансовый контроль бюджет

Список литературы

1. Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Теория и практика.- М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К». -- СПб., 2002.

2. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в России. -- М.: Издат. ЮНИТИ, 2004.

3. Нерубайло В.Е. Осуществление внешнего контроля государственных финансов региональными счетными палатами Франции // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. -- М., 1999. -- № 6.

4. Акбарова Ж.Д. К вопросу о государственном финансовом контроле // Материалы сайта «Современная Россия. Информационно-аналитический портал». -- www.nasledie.ru/ schetpal/

5. Годовой отчет Счетного комитета РК за 2006. -- Астана, 2007.

6. Конституция Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями по состоянию на 21.05.2007 г.). Справочная система Юрист.http/base.zakon.kz.

7. Указ Президента РК от 5 августа 2002 г. № 917 «Об утверждении Положения о Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета». -- Астана: Ак Орда, 2002.

8. Бюджетный Кодекс Республики Казахстан. СоюзПравоИнформ. Законодательство стран СНГ, 2008.

9. Аветисян И.А. О государственном финансовом контроле в современной России. Вып. 29. -- Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2005. -- С. 9-19.

Размещено на Allbest.ru