Бюджет розвитку в умовах фіскальної децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюджет розвитку в умовах фіскальної децентралізації

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМИ

фіскальний децентралізація бюджет

Вектор євроінтеграції в реформуванні національної економіки відображається в програмних документах влади. Зокрема, у Стратегії сталого розвитку „Україна-2020” зазначається, що метою політики у сфері децентралізації є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація у повній мірі положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності і фінансової самодостатності місцевого самоврядування [1]. Фіскальна децентралізація являється чи не найскладнішим аспектом децентралізації публічної влади. Вона є своєрідним мірилом: рівня демократичності та компетентності публічної адміністрації; адекватності політичної системи до суспільних очікувань; рівня довіри до місцевих органів влади та рівня сприйняття державною владою потреб суспільства в цілому і окремих громадян зокрема; якості контролю у публічній сфері та відповідальності. Вона надає можливості для зміцнення влади на місцях, розвитку самоуправління громадян, підвищення ролі неурядових інститутів. За умов децентралізації громадяни країни матимуть більше можливостей контролювати свої уряди, які, у свою чергу, ефективніше управлятимуть соціально- економічними процесами [3, с. 16].

Завдання макроекономічної стабілізації в Україні ускладнюється кризовими явищами, що характеризуються спадом ВВП (-6,8 % у 2014 р.) на тлі глобальної тенденції нестабільного економічного зростання. На початок 2015 р. зберігалася від'ємна динаміка виробництва, національна валюта девальвувала з 8 до 23 - 24 грн. за 1 дол. США, зросли боргові зобов'язання держави [2, с.8]. На сьогодні боргова проблематика є домінуючою для економічної політики багатьох країн. Тому на міжнародному рівні активно обговорюється питання модернізації боргової політики держави й удосконалення управління боргом.

Одним із основних інструментів впливу держави на соціально-економічні процеси був і залишається бюджет, особливо в умовах економічної і фінансової кризи. Макроекономічна стабілізація в країні залежить від економічного розвитку її адміністративно-територіальних одиниць, а отже від ефективності формування й використання коштів місцевих бюджетів взагалі та бюджетів розвитку зокрема.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблемам формування бюджету розвитку місцевих бюджетів присвячені праці багатьох українських вчених, а саме: Богдан Т., Гапонюк М.А., Дяченко С., Запатріної І.В., Кириленко О., Луні- ної І.О., Павлюк К.В., Плескач В.Л., Руденко І.В.,

Чугунова І.Я. та інших. Віддаючи належне напрацю- ванням вітчизняних вчених, здійсненим у сфері місцевих фінансів, слід зауважити, що в системі місцевих запозичень залишається значне коло невирішених питань. Найсуттєвішими з них є слабкий рівень залучення населення до участі у кредитуванні органів місцевої влади та відсутність регламентації порядку та джерел відновлення платоспроможності місцевих органів влади у випадку настання банкрутства. Лишається актуальною проблема боргового фінансування малих міст та муніципалітетів, які не мають можливості отримати рейтингову оцінку уповноважених агентств. Все це зумовлює необхідність подальшого вивчення питань формування бюджетів розвитку місцевих бюджетів в умовах фіскальної децентралізації.

ПОСТАНОВКА ЗАВДАННЯ

Завданням статті є моніторинг сучасних тенденцій формування бюджетів розвитку місцевих бюджетів України з метою пошуку шляхів підвищення їх

впливу на забезпечення сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

РЕЗУЛЬТАТИ ДОСЛІДЖЕННЯ

Бюджетна децентралізація включає: перегляд структури податків і трансфертів, упорядкування видаткових повноважень, зміну ролі й місця органів управління в економіці. Складовою частиною спеціального фонду місцевих бюджетів України є бюджет розвитку. З однієї сторони він являє собою сукупність доходів і витрат, формування і використання яких спрямовані на забезпечення економічного розвитку регіону через реалізацію інвестиційних проектів та програм, з іншої сторони - це документ, який безпосередньо свідчить про здійснення капіталовкладень і реконструкцію, тобто про обсяг коштів, які спрямовуються на економічний розвиток відповідного регіону. У Бюджетному кодексі України чітко окреслено питання формування бюджетів розвитку місцевих бюджетів, дохідна частина яких розширена у процесі бюджетної децентралізації, про що свідчать дані табл.1.

Таблиця 1 Надходження бюджету розвитку місцевих бюджетів [складено автором за статтею 71 Бюджетного Кодексу України]

На практиці основними джерелами надходжень до бюджету розвитку обласних бюджетів, зведених бюджетів районів виступають кошти від відчуження майна та кошти від продажу землі. Реалізація органами місцевого самоврядування об' єктів комунальної власності, продаж землі мають на меті інвестування отриманих коштів в інші об' єкти капітальних вкладень як соціального, так й інвестиційного призначення. Значна питома вага цього джерела зумовлена тим, що земля виступає привабливим об'єктом , особливо в тих громад сіл та селищ, які мають сприятливі умови для ведення сільського господарства.

Дивіденди в складі надходжень бюджету розвитку становлять незначну питому вагу, проте найбільш активно використовуються на рівні бюджетів міст обласного значення. Насамперед це пов'язано з концентрацією виробничого потенціалу саме в містах цієї групи й високою забезпеченістю працівниками виробничої та невиробничої сфер, оскільки якраз у містах наявна достатня кількість об' єктів інфраструктури, що приваблює громадян, надаючи їм необхідний рівень комфорту. Зростання дивідендів в складі надходжень бюджету розвитку можуть бути зумовлені прирістом обсягу внесків органів місцевого самоврядування до статутних фондів суб' єктів господарювання високоприбуткових галузей, активізацією дивідендної політики, підвищенням ефективностіфункціонуваннясуб' єктів

господарювання. При цьму органи місцевого самоврядування при здійсненні внесків можуть мати на меті здійснення таких вкладів з метою перепродажу активів у майбутньому.

Таблиця 2 Затверджені показники доходів і обсягу бюджетів розвитку бюджетів обласних центрів та міста Києва на 2015 рік*

*Примітка: узагальнено автором на основі матеріалів Асоціації платників податків України. З переліку виключено тимчасово окуповані території АР Крим та м. Севастополя, Донецьку і Луганську області [4].

Практика свідчить про те, що найбільший доходний потенціал бюджету розвитку сконцентрований на рівні бюджетів міст. Така тенденція пов'язана виключно з динамікою ринкової вартості земельних ділянок й об' єктів, що знаходяться в комунальній власності (об'єктивний чинник) та управлінськими рішеннями місцевих рад щодо відчуження цих ділянок й об' єктів (суб'єктивний чинник). Відповідно, обласні ради мають набагато вужчі можливості у плані наповнення бюджетів розвитку у порівнянні з міськими радами. Це пов'язано з неможливістю здійснювати запозичення, меншим потенціалом об'єктів спільної комунальної власності та незначними надходженнями від операцій з капіталом на рівні областей. Як наслідок, витрати розвитку міських бюджетів обласних центрів у розрахунку на одного мешканця у десять разів перевищують аналогічні витрати з обласних бюджетів, а загальний обсяг бюджетів розвитку обласних центрів у два рази більший за бюджети розвитку областей. При цьому слід зазначити, що менші доходи від об'єктів власності областей означають і менші потреби у витратах розвитку на підтримку цих об' єктів.

Аналізуючи надходження бюджету розвитку, важливим критерієм оцінки фінансових можливостей органів місцевого самоврядування виступає обсяг таких надходжень у розрахунку на одного жителя (табл. 2). Це дає змогу зробити висновки щодо рівня диференціації фінансових можливостей до формування бюджету розвитку окремих груп місцевих бюджетів.

Так, Львівська область третя у рейтингу за доходною частиною бюджету, але за обсягами доходів на одного мешканця - лише сьома. На противагу цьому, регіон може мати невеликий розмір дохідної частини бюджету, але витрачати на власний розвиток значні кошти, скорочуючи невиправдані витрати. Прикладом слугує Кіровоградська область, яка займає 21 місце за доходами і 6 - за бюджетом розвитку.

До такої нерівномірності додається ще й загалом вкрай незначний обсяг видатків регіональних бюджетів, які спрямовуються на розвиток. Загалом по Україні при запланованих доходах обласних бюджетів на одну особу у розмірі 2,5 тис. грн. у бюджетах розвитку передбачено лише 57 грн (табл. 2).

У бюджетах обласних центрів простежується тісний зв'язок між доходами і бюджетами розвитку. Водночас, цікавим є порівняння бюджетних доходів області і відповідного обласного центру, яке може свідчити про те, наскільки економіка регіону тяжіє до його адміністративного центру. Виявляється, що заплановані доходи бюджету м. Харкова на 7 % більші, ніж Харківської області. До групи регіонів з випереджаючим розвитком адміністративного центру належать також Запорізька (доходи бюджету обласного центру лише на 18% менші за доходи області) та Одеська (на 19 %) області. Миколаїв (на 32 % доходи міста менші за доходи області), Дніпропетровськ (на 40 %) та Львів (на 42 %) також є центрами економічної активності своїх регіонів. І навпаки, доходи обласних бюджетів Івано- Франківська,Рівного та Хмельницького перевищують доходи міських бюджетів у 3,8 рази, 3,1 рази та 2,7 рази відповідно [4].

Значні відмінності в обсягах надходжень до бюджету розвитку різних груп місцевих бюджетів пов'язані з неоднаковим обсягом функцій і повноважень відповідних органів місцевого самоврядування (насамперед регіонального та базового рівня). Відтак вважаємо, що обсяг суспільних послуг, який надається мешканцям окремого району, повинен бути однаковим з обсягом таких послуг, які надаються мешканцям міста обласного значення. З метою усунення диспропорцій у фінансових можливостях територіальних громад стосовно формування бюджету розвитку необхідно: визначати обсяг надходжень до бюджету розвитку місцевих бюджетів з урахуванням рівного доступу громадян до однакової якості суспільних товарів і послуг; розрізнити підходи до формування бюджету розвитку місцевого бюджету з урахуванням визначених власних повноважень органів місцевого самоврядування та делегованих їм повноважень; у частині виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування визначити повноваження самостійного прийняття рішення щодо зарахування доходного джерела в бюджет розвитку чи його вилучення на визначений потребою період (один або декілька бюджетних періодів); у частині виконання делегованих органам місцевого самоврядування повноважень забезпечити повну фінансову підтримку місцевих бюджетів при реалізації відповідних інвестиційних програм (проектів) для дотримання умов та належної якості надання цими органами суспільних послуг у межах зазначених повноважень.

Внаслідок кроків у напрямі бюджетної децентралізації і податкової реформи ресурс регіонів України дещо зміцнився, проте видатки споживання продовжують займати переважну частину видатків місцевих бюджетів.

Закономірним для всіх розвинутих зарубіжних країн є також поділ місцевих бюджетів на два самостійні функціональні види - місцеві поточні (адміністративні) бюджети та місцеві бюджети розвитку (інвестиційні бюджети). Кожен із бюджетів має власні доходи. Доходи місцевого поточного бюджету формуються за рахунок місцевих податків і зборів, платежів, загальних субсидій, що надаються державною владою, та інших доходів. Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок банківських кредитів, муніципальних (комунальних) позик, інвестиційних субсидій, що надаються державною владою, та інших джерел.

На відміну від формування інвестиційних бюджетів у зарубіжних країнах, в Україні місцеві запозичення не використовуються на повну потужність через загальну економічну ситуацію, а також через проблеми в сфері державних і місцевих фінансів. Світова фінансово-економічна криза також негативно вплинула на ті міста України, які активно залучали позикові ресурси до другої половини 2008року. Кризові явища призвели до різкого зростання вартості кредитних ресурсів, які були залучені органами місцевого самоврядування. За умов дефіцитності місцевих бюджетів це призвело до втрати платоспроможності більшості позичальників та збільшення ризиків дефолтів. З іншого боку економічне відновлення потребує значних фінансових інвестицій.

Практика США свідчить, що основними покупцями-інвесторами муніципальних облігацій є фізичні особи. В Україні через низьку довіру населення до цінних паперів, низьку фінансову спроможність, відсутність пільг по оподаткуванню фізичні особи не можна розглядати як потенційних покупців муніципальних облігацій. Крім того, в Україні поки що не існує практики використання цінних паперів як інструменту заощаджень та інструменту отримання додаткових доходів.

Законодавство України передбачає можливість надання права місцевим органам влади випускати облігації зовнішньої місцевої позики. Проте на сьогодні форма залучення позикових коштів до бюджетів органів місцевого самоврядування шляхом укладення кредитних угод з іноземним кредитором широкого розповсюдження не набула. Фактично це джерело наповнення бюджету розвитку активно використовує лише місто Київ, якщо не враховувати кредити, що надаються українським містам міжнародними фінансовими установами, зокрема Світовим банком для реалізації спільних проектів розвитку міської інфраструктури. Місто Київ із 2003 року активно діє на міжнародних ринках капіталу. Процесу залучення коштів до бюджету міста передувало та супроводжувало на кожному етапі створення сприятливого інвестиційного клімату та підвищення інвестиційної привабливості міста як емітента на зовнішніх ринках. Такі заходи дозволили місту успішно виходити на зовнішні ринки, і мати 1 позицію у сумарному рейтингу серед інших адміністративно-територіальних одиниць України за ефективністю формування бюджету розвитку (табл. 2).

Механізм залучення був такий: кошти до бюджету розвитку міста були залучені шляхом укладання кредитних угод з іноземними банками, кредит за якими фінансується за рахунок коштів, що надійдуть від випуску іноземним кредитором від імені позичальника цінних паперів на міжнародних ринках капіталу (єврооблігацій). При цьому щорічно збільшувався обсяг коштів, що залучається, за одночасного зниження відсоткової ставки за користування залученими коштами. У 2004 році було здійснено випуск зовнішніх боргових зобов'язань обсягом 200,0 млн. дол. США з терміном обігу 7 років та ставкою купона 8,625% річних (андеррайтери Deutsche Bank та Morgan Stanley), у 2005 році 250,0 млн. дол. США з терміном обігу 10 років під 8,0% річних (андеррайтери Citigroup та Credit Suisse First Boston). До переваг цих двох випусків єврооблігацій м. Києва, крім зменшення вартості залучених коштів, слід віднести розширення бази інвесторів шляхом забезпечення безпосереднього продажу боргових зобов'язань міста Києва американським та азійським інвесторам [5]. У 2007 році Київ розмістив євробонди з дохідністю 8,25% річних, а у 2011 році - п'ятирічні євробонди на 300 млн доларів з дохідністю 9,375%. Наприкінці березня 2013 року обговорювалась можливість випуску єврооблігацій для фінансування першочергових муніципальних робіт. Наразі місто повністю погасило євробонди 2003, 2004 та 2007 років. Два випуски єврооблігацій торгуються - 2005 та 2011 років [6].

Отже, випуск муніципальних єврооблігацій надасть можливість емітентам залучати кошти поза межами країни за процентними ставками нижчими, ніж на внутрішньому ринку. При цьому перешкодами можуть стати:1) низька матеріально-фінансова

можливість більшості громад; 2) низька методична забезпеченість роботи органів місцевого самоврядування щодо емісії облігацій власних позик; 3) професійна непідготовленість виконавців;4)

відсутність технологій банківського обслуговування позики у частині коректного розподілу банківських функцій між учасниками проекту; 5) неоднаковий обсяг функцій і повноважень відповідних органів місцевого самоврядування;6) політична та економічна оцінка країни в цілому. Вихід муніципалітетів на зовнішні фінансові ринки залежить не тільки від інвестиційної привабливості потенційного позичальника, але й від боргової репутації держави в цілому. Складною і багатоаспектною з теоретичної точки зору є також проблема обслуговування боргу органів місцевого самоврядування. Найбільш принциповими аспектами проблеми обслуговування боргу є створення механізмів запобігання дефолту органу місцевого самоврядування, мінімізації ризиків запозичення а також, оптимізація платежів в рахунок погашення запозичення.

Подальшому якісному розвитку місцевої боргової політики в Україні може сприяти удосконалення системи надання місцевих гарантій. Інститут місцевих гарантій доцільно розглядати не в контексті зниження ризику капіталовкладень для інвесторів, а як джерело надходжень додаткових коштів до бюджету. Поширення практики місцевих гарантій має супроводжуватися спрощенням законодавчо- організаційних процедур надання та підвищенням контролю за якістю моніторингу фінансового стану позичальників.

Політика запозичень повинна бути скоординована із обсягами загального фонду місцевого бюджету, бюджету розвитку і прогнозами руху грошових коштів. Цілі боргової програми мають бути чітко і відкрито сформульовані, інформація про стан управління місцевим боргом повинна оприлюднюватись, щоб уможливити доступ до неї громади, фінансових інститутів та інших зацікавлених сторін. Необхідно внести зміни до порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів. Зокрема, слід запровадити порядок обслуговування валютних рахунків органів місцевого самоврядування. Відповідним органам державної влади й органам місцевого самоврядування доцільно розробити нормативно-методологічну базу, пов'язану із борговою політикою органів місцевого самоврядування, стратегією управління та обслуговування місцевого боргу на засадах ефективного використання запозичених коштів та мінімізації бюджетних витрат на погашення та обслуговування боргу.

ВИСНОВКИ

Дослідження формування бюджету розвитку місцевих бюджетів в умовах фіскальної децентралізації дає можливість зробити низку узагальнень, висновків та пропозицій, які зводяться до наступного. Дохідну частину бюджетів розвитку місцевих бюджетів розширено в умовах бюджетної децентралізації, проте видатки споживання продовжують займати переважну частину видатків місцевих бюджетів. Основними джерелами надходжень до бюджетів розвитку місцевих бюджетів виступають кошти від відчуження майна та кошти від продажу землі. На сьогодні відсутній чіткий механізм відчуження майна, продажу та погашення боргів. Загальний обсяг надходжень до бюджету розвитку місцевих бюджетів має високу їх еластичність до факторів нефінансового характеру, наприклад, зміни кон'юнктури на ринку нерухомості чи земельних ділянок. Дивіденди в складі надходжень бюджетів розвитку становлять незначну питому вагу і найбільш активно використовуються на рівні бюджетів міст обласного значення. Ринок муніципальних запозичень ще не набув такого рівня, який би дав поштовх для ефективного зростання економіки як в окремих адміністративно-територіальних одиницях, так і в країні в цілому. Перспективним джерелом залучення інвестиційних ресурсів місцевих бюджетів можуть стати єврооблігації. Залучати кошти на міжнародних кредитних ринках вітчизняні міста можуть також і опосередкованим шляхом - через використання фідуціарних позик (досвід м. Києва). Вихід муніципалітетів на зовнішні фінансові ринки залежить не тільки від інвестиційної привабливості потенційного позичальника, але й від боргової репутації держави в цілому. Найбільш принциповими аспектами проблеми обслуговування боргу є створення механізмів запобігання дефолту органу місцевого самоврядування, мінімізації ризиків запозичення а також, оптимізація платежів в рахунок погашення запозичення. Поширення практики місцевих гарантій має супроводжуватися спрощенням законодавчо-організаційних процедур їх надання та підвищенням контролю за якістю моніторингу фінансового стану позичальників. Основними проблемами при формуванні бюджетів розвитку є: обмеженість доступу муніципалітетів на ринок єврооблігацій, високий рівень ризику місцевих позик для кредиторів, відсутність надійної системи страхування ризиків, низька інвестиційна активність населення, висока ймовірність неефективного використання місцевих запозичень, відсутність волевиявлення громади щодо необхідності здійснення місцевих запозичень.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Стратегія сталого розвитку „Україна-2020”: схвал. указом Президента України від 12.01.2015 № 5/15[Електронний ресурс].- Режим доступу:http://zakon4/rada.gov.ua/lows/show/5/2015

2. Насіров Р.М. Реформування податкової системи України / Р.М. Насіров // Фінанси України. - 2015. - № 3. - С. 7 - 17.

3. Руденко І.В. Фіскальна децентралізація: моделі, перспективи, ризики / І. В. Руденко // Економіка, фінанси, право. - 2014. - №6. - С. 16 - 22.

4. Асоціація платників податків України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://appu.org.ua

5. Самойлова О. Українська столиця: міста позичають / О. Самойлова, П. Трощинський [Електронний ресурс].- Режим доступу http://www.credit-rating.ua/ru/analytics/analytical- articles/10158/

6. Урядовий портал [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/publish/ article?art id=246511011

Размещено на Allbest.ru