Теоретические вопросы разработки формул расчета трансфертов в межбюджетных отношениях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретические вопросы разработки формул расчета трансфертов в межбюджетных отношениях

О.И. Сафин, аспирант, кафедра финансов и налогообложения, Башкирский государственный университет, г. Уфа, Россия

Аннотация

В статье рассматривается зарубежный опыт распределения выравнивающих трансфертов на основе работ Мартинез-Васкиза и Джорджа Бокса, подход к расчету налогового потенциала муниципального образования на основе прогнозных значений. Изучается теоретический подход к таким понятиям, как вертикальный и горизонтальный баланс, важность соблюдения данных балансов, методы их измерения, приводится объяснение логики составления формул расчета выравнивающих трансфертов. Рассматриваются также различные аспекты составления формул, разбираются методы субсидирования местных бюджетов, их назначение в системе финансовых отношений «муниципалитет - центр». Приводятся теоретические доводы об эффективности использования значения налогового потенциала при расчете суммы выравнивающих дотаций, выделяемых вышестоящим бюджетами муниципалитету. Автор рассматривает важность достаточности собственных источников доходов муниципальных образований в сумме доходов бюджета для финансирования своих расходных полномочий, а также причины, по которым федеральные правительства стремятся ограничить сумму собственных доходов муниципалитета в общем бюджете. В статье отмечены приоритетные направления работы муниципальных властей, направленные на увеличение доходной части местных бюджетов. В заключительной части статьи автор приводит общие рекомендации по составлению формулы расчета выравнивающих дотаций.

Ключевые слова: налоговый потенциал, горизонтальный баланс, вертикальный баланс, выравнивающие дотации, бюджетная политика, измерение дефицита бюджета, бюджетная обеспеченность

Выделение помощи муниципальным образованиям и субнациональным правительствам в форме дотаций и трансфертов является ключевым инструментом бюджетной политики государства, призванной оказывать помощь регионам с низкой бюджетной обеспеченностью, проводя в то же время политику стимулирования. В данной статье мы рассмотрим теоретические вопросы разработки формул расчета трансфертов в межбюджетных отношениях, опираясь на авторов концепции бюджетных реформ, проведенных в России в начале 2000-х годов.

Как известно, необходимость в финансировании муниципальных бюджетов возникает по причине превышения расходов, которые обязан исполнить муниципалитет, над собственными доходами. Рассмотрим несколько методов субсидирования местных бюджетов вышестоящими бюджетами.

1. Распределение доходов. Местным властям предоставляют часть от федерального налога, так называемую норму отчислений (в России примером может послужить налог на доход физических лиц - НДФЛ).

2. Субсидии общего назначения. Данные трансфертные платежи предоставляются нижестоящим бюджетам для удовлетворения текущих нужд, без привязки к определенной цели.

3. Целевые субсидии. Выделяются под определенные секторы хозяйствования, например образование. Местные власти уже сами решают, как именно расходовать средства в каждом секторе.

4. Метод софинансирования. Софинансирование требует от местных властей вклада в конкретные области расходов. Например, центральное правительство выделяет 1 рубль на каждый вложенный местными властями рубль на покупку учебников.

5. Компенсация расходов. В этом случае центральное правительство возмещает местными властями понесенные расходы (частично либо полностью) по определенным статьям расходов. 6. Специальное или ретроспективное субсидирование. В некоторых случаях принятие решений по выделению субсидий остается за органами исполнительной власти, такими как Администрация Президента, Министерство финансов. Данные субсидии никак не связаны с принципами устойчивого финансового развития.

При выделении выравнивающих трансфертов учитывают такое понятие, как вертикальный баланс. Вертикальный баланс - это равенство между расходами муниципалитета и его доходами (рис.).

трансферт местный бюджет субсидирование

Редко удается достигнуть уравновешенного вертикального баланса без дотаций из вышестоящих бюджетов. Наиболее частой причиной вертикального дисбаланса является недостаток собственных средств на региональном уровне. Это связанно прежде всего с недостаточностью собственных источников доходов на местном уровне. Есть несколько причин, по которым федеральные правительства не решаются выделить местным бюджетам собственные источники доходов¹:

- страх центрального правительства потерять финансовый рычаг как инструмент управления;

- осознание необходимости централизованного управления более доходными налоговыми источниками;

- назначение эластичных налоговых поступлений как источник дохода центрального бюджета;

- риск налоговой конкуренции между регионами.

Тем не менее принципы экономической эффективности требуют, чтобы местные власти имели хоть небольшие, но все же свои источники дохода, которыми они могли бы управлять самостоятельно. Многие экономисты и чиновники ошибочно называют собственными источниками дохода те, которыми они не могут управлять. Примером может послужить тот же НДФЛ, он поступает в местные бюджеты согласно норме отчисления, указанной в Налоговом кодексе Российской Федерации. При этом норму отчисления определяет центральное правительство, но никак не местные власти.

Вертикальный дисбаланс можно измерить двумя способами

1. Измерение дефицита или профицита бюджета каждого муниципального образования после распределения всех трансфертов и дотаций, но до предоставления займа. Если дефицит бюджета большой, можно сделать вывод, что данный уровень власти не может исполнять определенные расходные полномочия и часть из них необходимо передать на вышестоящий уровень.

2. Вторым методом является метод Хантера. Хантер предлагает вычислять долю муниципальных расходов, финансируемых за счет местных источников дохода, в совокупных доходах бюджета:

К = 1 - S_мун/С_мунi,

где 1 > K > 0; К - коэффициент вертикального дисбаланса;

S_мун - сумма расходов, дотируемых вышестоящими бюджетами;

С_мунi - все расходы i-го муниципалитета.

Согласно формуле чем ближе коэффициент вертикального дисбаланса к 1, тем сильнее вертикальный дисбаланс.

Преимуществом метода Хантера является универсальность: метод можно применять к странам с различной степенью экономического развития/децентрализации, а также к консолидированным бюджетам.

Еще одним важным фактором, который используется при выделении выравнивающих трансфертов - это горизонтальный баланс. Горизонтальный баланс - это равенство качества и количества оказываемых бюджетных услуг во всех муниципалитетах и регионах государства. Основной причиной горизонтального дисбаланса является уникальность экономической и социально-культурной базы в границах субъекта. Причиной может послужить также неграмотная налоговая политика государства, в результате которой неверно распределены источники собственного дохода муниципалитетов. К примеру, поступление доходов от добычи полезных ископаемых в муниципальные бюджеты привело бы к тому, что богатые на полезные ископаемые регионы, приобрели бы преимущества перед теми, на территории которых ископаемых нет.

Выравнивающие трансферты призваны не только уменьшать бюджетный дефицит, но и измерять бюджетные потребности муниципалитета. При выделении дотаций необходимо учитывать налоговый потенциал каждого муниципального образования. Налоговый потенциал - это та сумма финансовых средств, которые может собрать муниципальное образование при средних налоговых ставках и приложении максимальных усилий со стороны местных властей. Налоговый потенциал нельзя измерять набором налогов, предоставленных определенному уровню бюджета, так как в нем не учитываются усилия по сбору налогов местными властями². Аналогично, расходы местного бюджета не всегда отражают реальные потребности муниципалитета: при политически сильном руководстве местные власти могут получать больше финансовой помощи из вышестоящих бюджетов для удовлетворения своих нужд. У муниципальных властей может возникнуть также соблазн искусственно увеличить расходную часть бюджета для получения дополнительных дотаций из центрального бюджета. Иначе говоря, при расчете налогового потенциала нельзя использовать переменные, которые могут быть изменены региональными или федеральными властями³.

Согласно работам Джорджа Мартинез-Васкеза и его коллег, разрабатывавших бюджетные реформы для России, формулы расчета выравнивающих трансфертов должны следовать следующим правилам:

1. Выравнивание должно обеспечить местные органы власти достаточными ресурсами для выполнения ими необходимых функций.

2. Формула должна поддерживать справедливое распределение ресурсов, предоставляя больше ресурсов для районов с низкой налоговой базой и большими расходными потребностями.

3. Объем выравнивающих трансфертов должен быть предсказуем. Формула должна быть неизменной в течение года, чтобы местное правительство могло планировать доходную часть бюджета.

4. Формула выравнивающих трансфертов должна быть простой и прозрачной, насколько это возможно.

5. Формула должна быть понятной для всех заинтересованных сторон, в частности региональным чиновникам и законодателям, быть защищенной от политического манипулирования или двоякого трактования.

6. При введении нового механизма передачи необходимо избегать резких перепадов в финансировании местных органов власти^4,5.

Одной из распространенных ошибок центральных властей является поощрение налоговых усилий через выделение большей суммы трансфертов. По мнению автора, данная практика неверна.

Сбор налоговых доходов является прямой функцией местных властей, и если муниципалитет не может обеспечить собираемость налогов на среднем уровне по стране, то это проявление недостатка внимания местных властей к данному направлению. Мера по поощрению налоговых усилий может носить временный характер - при низком сборе налоговых доходов и отсутствии стимулов у руководства муниципальных образований для увеличения данного показателя⁶.

Вышеизложенные правила были в полной мере реализованы в концепции формулы, разработанной школой Мартинез-Васкеза⁷ для России. Разберем логику и структуру формулы расчета трансферта из вышестоящего нижестоящему бюджету пошагово:

1) измерить налоговый потенциал и расходные потребности;

2) определить финансовый дефицит для каждого нижестоящего бюджета: если налоговый потенциал i-го муниципалитета (НПi) больше финансовых потребностей, то бюджетный дефицит равен нулю;

если НПiменьше фискальных потребностей, то бюджетный дефицит равен разнице между потребностями и НПi;

3) определить сумму трансферта через формулу:

Сум_Трi = (Д_бюджi/Д_{бюдж общ})*Ф,

где Сум_Трi - сумма трансферта i-му муниципалитету;

Д_бюджi - бюджетный дефицит i-го муниципалитета;

Д_{бюдж общ} - сумма бюджетных дефицитов всех муниципалитетов;

Ф - доступная общая сумма средств для финансирования дефицита местных бюджетов. Отличительной особенностью этой формулы является то, что муниципалитеты получают финансовую помощь в зависимости от процентного отношения своего дефицита к дефициту всех остальных муниципальных образований региона.

Еще один интересный момент заключается в фонде распределения средств - он ограничен доступной суммой, которую могут выделить вышестоящие бюджеты, а не суммой требований муниципалитетов.

Концепция школы Мартенез-Вазкеза допускает вариативность в конструировании формул в зависимости от экономических задач, которые ставит бюджетная система.

Так, в приведенном выше алгоритме бюджетный дефицит муниципалитета можно рассчитывать и как разность НП_ср - НП_i, где НП_ср - средняя бюджетная обеспеченность, рассчитываемая по формуле:

НП_ср = НП_общ/n,

где НП_общ - общая бюджетная обеспеченность всех муниципалитетов; n - количество муниципальных образований. При использовании данной методологии возможны следующие ситуации:

1. НП_i > НП_ср, при С_мунi > R_мунi = > С_умТрi > 0

R_мунi- все доходы i-го муниципалитета;

2. НП_i < НП_ср, при С_мунi < R_мунi = > С_умТрi =0.

Такая схема распределения дотаций из вышестоящих бюджетов (региональных) нижестоящим бюджетам (муниципалитетам) ориентирована больше на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов, чем на стимулирование их к увеличению своей налогооблагаемой базы. Однако концепция Мартенез-Вазкеза позволяет заложить и механизмы стимулирования, оставаясь в рамках правил конструирования формул межбюджетных отношений, перечисленных в начале статьи. К сожалению, конкретная реализация этой концепции в ходе реформ, особенно реформ межбюджетных отношений в системе «регион - муниципалитеты» привела к отступлению от этих правил, особенно в части простоты и прозрачности.

На примере отношений регионального бюджета с местными в Республике Башкортостан этот вопрос был подробно исследован в цикле работ И.У. Зулькарная. Им было в частности показано, что в формулах, применяемых на практике в 2006-2009 гг., кроме неоправданного усложнения, были допущены и ошибки, впоследствии частично исправленные. В совокупности обсуждение, проведенное выше и в упомянутых здесь исследованиях, позволяет дать следующие рекомендации по разработке формул межбюджетных трансфертов: определение суммы выравнивающих дотаций должно опираться на значение налогового потенциала, при этом нельзя относить к собственным источникам дохода те доходы, на управление которыми муниципалитет повлиять не может. Таким образом, при выделении трансфертов в межбюджетных отношениях основной акцент должен быть сделан на горизонтальном, а не вертикальном балансе. При выборе методологии расчета суммы выделяемых выравнивающих трансфертов необходимо также учитывать разрыв между значениями налогового потенциала муниципалитетов. Еще одной рекомендацией, предложенной автором в ходе выполнения данного исследования, является запрет на использование при расчете налогового потенциала переменных, на которые могут повлиять региональные и федеральные власти.

* Исследование выполнено при поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 13-06-00329.

Литература

1. Зулькарнай И.У. Расчет налогового потенциала муниципальных районов и городских округов в Республике Башкортостан: проблемы операбельности и прозрачности применяемых формул // Финансы и кредит. 2006. № 10(214). С. 16-22.

2. Зулькарнай И.У. Формализация межбюджетных отношений в Республике Башкортостан // Финансы и кредит. 2004. № 7. С. 56-63.

3. Зулькарнай И.У. Проблемы временной привязки исходных данных при расчете налогового потенциала муниципальных образований в Республике Башкортостан // Экономический анализ: теория и практика. 2006. № 12. С. 46-48.

4. Martinez-Vazquez J., Boex J. Russia's transition to a new federalism. World Bank Institute. 2001. 99 p.

5. Martinez-Vazquez J., Boex J. The design of equalization grants: theory and applications // World Bank Institute. [Электронный ресурс]. URL: http://math. unife.it/economia/lm. economia/insegnamenti/economiae-politiche-pubbliche/materiale-didattico/esercitazione-riforma-federale/approfondimenti-su-trasferimenti-perequativi/modulepartone. pdf (дата обращения 15.09.2015).

6. Асадуллина А.В., Сафин О.И., Трухов А.И. Развитие формул расчета налогового потенциала в межбюджетных отношениях Республика Башкортостан // Финансы и кредит. 2015. № 25(649). С. 55-63.

7. Там же.

Размещено на Allbest.ru