Компаративный анализ участия местных органов власти в реализации бюджетной политики Украины

Размещено на http://www.allbest.ru/

Статья по теме:

Компаративный анализ участия местных органов власти в реализации бюджетной политики Украины

Цурканова Ирина Александровна, аспирант кафедры философии и политологии Национальной металлургической академии Украины

В статье исследуются взаимоотношения между центральными и местными органами власти в Украине на законодательном уровне, а также осуществлен сравнительный анализ показателей межбюджетных отношений и финансовой деятельности, которые в политической науке Украины практически не исследовались.

Ключевые слова: центральные органы исполнительной власти (ЦОИВ), местные органы исполнительной власти (МОИВ), самоуправление, бюджетная политика, региональная политика.

In article investigates the relationship between central and local authorities in Ukraine at the legislative level, as well as the comparative analysis of the performance of intergovernmental relations and financial activities, which in political science in Ukraine practically no studies.

Keywords: Central Executive Authorities, the local executive authorities, self-government, budgetary policy, regional policy.

Постановка проблемы

Современное состояние функционирования системы центральных и местных органов исполнительной власти не в полной мере удовлетворяет растущие потребности общества, а также неэффективно осуществляет выполнение функций и задач, которые на неё возложены. На наш взгляд, причина в том, что за последние годы в Украине наблюдается тенденция нецелевого и неэффективного использования финансовых ресурсов на местном уровне.

Основным источником наполнения местных бюджетов являются межбюджетные трансферты, которые в полной мере не обеспечивают финансовую независимость и самостоятельность органов местного самоуправления.

Анализ исследований и публикаций.

Свои исследования отдельным аспектам этой сложной и многоплановой проблемы посвятили такие отечественные и зарубежные ученые, как: В.Б. Аверьянов, Ю.П. Бытяк, В.М. Кампо, И.Б. Колиушко, В.К. Колпаков, В.Ф. Опрышко, О.Ф. Фрицкий, В.В. Цветков, В.М. Шаповал; Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Г.Х. Попов, Ю.О. Тихомиров, В.Е. Чиркин и другие. Но комплексное исследование этой проблемы не было осуществлено.

Целью данной статьи является изучение проблем политической системы, которые касаются бюджетных взаимоотношений между центральными и местными органами власти на примере Днепропетровской области.

Основной материал

На сегодняшний день одной из главных задач для Украины является повышение эффективности деятельности центральных и местных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Однако, для их реализации необходимо усовершенствовать не только систему законодательной деятельности, но и решить широкий круг вопросов в правовом секторе государственного управления, которые требуют внедрения изменений в экономической, социальной и политической сферах. Для их анализа необходимо рассмотреть конструкцию власти.

Согласно Конституции Украины власть делится на:

- законодательную;

- исполнительную;

- судебную.

Таким образом, органы власти в Украине представлены на рис. 1.

Рис. 1 - Структура и органы власти в Украине

На сегодняшний день к недостаткам относятся несовершенная нормативно-правовая база Украины, которая может привести к нежелательным конфликтным ситуациям, и нерациональное использование денежных средств из государственного бюджета, что может привести к обострению политических конфликтов в обществе и т.д.

К сожалению, непрозрачное законодательство нечетко разграничивает полномочия и функции отдельных ветвей власти, что приводит к некоторым ошибкам в действиях органов исполнительной власти.

По мнению И.А. Кульчий «несовершенство нормативной базы, которая является определяющей для деятельности органов исполнительной власти, служит дополнительным доказательством необходимости серьезной и четкой правовой регламентации аппарата государственного управления» [7, с.158].

Как отмечает, Н.В. Гудыма, «для устранения этих недостатков необходимо четкое законодательное определение статуса, структуры и подчиненности системы органов исполнительной власти. Решение этой проблемы путем разработки и принятия соответствующего отдельного закона способно предоставить лишь частичные результаты, поскольку необходимо внесение комплексных изменений в целый ряд законов по деятельности соответствующих ЦОИВ. Поэтому, окончательное ее урегулирования представляется возможным путем проведения в Украине комплексной административной реформы на основе правовой реформы, о необходимости чего отмечается на протяжении всех лет независимости нашего государства» [4, с. 86].

Сегодня остро стоит проблема финансово-экономического характера, а именно: бюджетного перераспределения средств между центром и регионами. Бесспорно, в обеспечении финансовой самостоятельности органов регионального и местного самоуправления сложилась парадоксальная ситуация. Их доходная часть формируется в основном за счет общегосударственных налогов и сборов, местные же сборы имеют незначительную долю. Такое распределение бюджетных средств не стимулирует местные органы самоуправления к увеличению дохода, к наращиванию экономического потенциала. Ведь известно, что чем больше доход, тем больше будут изъятия, а субвенции будут рассчитаны в соответствии с количеством населения и ни копейки дополнительно. Значит, надо открыть путь к разгосударствлению отдельных общегосударственных налогов и сборов и перевод их в разряд местных. Без этого не может быть и речи о местном самоуправлении и региональное развитие [5, 104].

Бюджетная система Украины состоит из государственного и местного бюджетов, который, в свою очередь, занимает одно из ведущих мест в современной экономической системе каждой страны. Именно местный бюджет играет важную роль в перераспределении валового внутреннего продукта (ВВП). Таким образом, можно утверждать, что основу этой категории составляет система отношений, которая складывается между двумя бюджетами, т.е. государственным и местным.

Так как основная часть финансовых ресурсов аккумулируется в государственном бюджете, а доля местных бюджетов составляет около 22% сводного бюджета, то основной характеристикой современного состояния местного развития является отсутствие надлежащего финансового, кадрового и иного ресурсного их обеспечения.

Центральным элементом финансовой системы любой страны является государственный бюджет, который служит для аккумуляции финансовых ресурсов и их использования для выполнения основных функций и потребностей государства. Таким образом, бюджет выступает инструментом не только экономической и социальной политики, но и служит для перераспределения части ВВП страны.

Мы считаем, что именно бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий, отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет налоговую политику в Украине.

Обобщая подходы к определению экономической природы и особенностей местных бюджетов, Е.О. Балацкий утверждает, что данная категория отражает обусловленную административно-территориальным делением и устройством бюджетной системы государства сферу экономических отношений, идентифицирующуюся в процессе формирования, распределения, перераспределения и использования централизованных денежных средств, которые аккумулируются в распоряжении местных органов власти и, в большинстве, предназначенные для социально-экономического развития конкретных регионов страны и повышения благосостояния населения [1, с. 270].

Однако с помощью поступлений денежных средств в государственный бюджет Украины власть страны получает финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата, а именно: Президента, кабинета министров, Верховной Рады Украины и т.п.

Расходы государственного бюджета представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций, возложенных на государство. В основном они выражают экономические отношения, в основе которых происходит процесс использования централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям, что определяет приоритетные направления расходования бюджетных средств, являясь ответственной деятельностью для государства

Характерным принципом построения бюджетной системы Украины, по мнению Е.О. Балацкого, является, прежде всего, приоритетность в современных условиях функционирования отечественной экономики, которая приобретает самостоятельность всех бюджетов. Таким образом, автономия местных бюджетов заключается в: невозможности их включения в государственный и другие бюджеты; наличие собственных и законодательно закрепленных доходов; стабильности условий поступления денежных средств в бюджет, возможности самостоятельно определять направления использования финансовых ресурсов; праве самостоятельно распоряжаться свободными бюджетными средствами, а также ограничении, на законодательном уровне, их изъятия; компенсации государством расходов органов местной власти, которые возникают в результате решений, принятых органами государственной власти на высшем уровне [1, с. 271-273].

В то же время наполнение доходной части местных бюджетов формируется в значительной степени за счет трансфертов из государственного бюджета, что отрицательно влияет на деятельность по выполнению функций в сфере развития административно-территориального образования.

По мнению А.Е. Буряченко, «существующий на сегодня механизм межбюджетных трансфертов не полностью обеспечивает справедливое финансовое выравнивание и перераспределение финансовых ресурсов между территориями и равноправный доступ жителей всех административно-территориальных единиц к бюджетным услугам [3, с. 25].

Анализ условий формирования доходов местных бюджетов Украины указывает на отсутствие у местных органов власти таких налогов, которые бы в достаточной степени соответствовали принципу эквивалентности и, таким образом, устанавливали взаимосвязь между жителями административно-территориальных единиц и соответствующими местными бюджетами. Итак, местные органы власти фактически не имеют необходимых инструментов для приведения местных бюджетов в соответствие с потребностями населения в местных общественных благах и услугах [8, с. 9].

Регулировка межбюджетных отношений осуществляется путем предоставления из государственного бюджета трансфертов в виде дотаций, субвенций, субсидий; отчислений от регулирующих налогов; закрепление полностью или частично за местными бюджетами общегосударственных налогов и сборов; бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов местных бюджетов. Межбюджетные отношения регулируются также через передачу средств из местных бюджетов в государственный бюджет [2, с. 109].

Согласно главе 16. ст. 96. Бюджетного Кодекса Украины (БКУ) межбюджетные трансферты делятся на:

1) дотации выравнивания;

2) субвенции;

3) средства, которые передаются в Государственный и местные бюджеты из других местных бюджетов;

4) другие дотации.

Таким образом, мы проанализируем доходы местных бюджетов Днепропетровской области за 2008-2012гг, которые находятся в табл. 1.

власть доход валовой продукт

Таблица 1 - Доходы местных бюджетов Днепропетровской области за 2008-2012гг. (млн.грн.)

На протяжении анализированного периода значения показателей за 2008-2012гг. не были выполнены в полном объеме, где общий и специальный фонд составили всего лишь 97,72% от общей суммы.

Таблица 2 - Мониторинг выполнения общего фонда сведенного бюджета Днепропетровской области за 2008-2012гг. (млн.грн.)

Мониторинг выполнения общего фонда сведенного бюджета Днепропетровской области за 2008-2012гг. свидетельствует о том, что часть делегированных полномочий компенсируется за счет собственных доходов области, (программы развития жилищно-коммунального хозяйства, управления коммунальным имуществом, регулирования земельных отношений, социальной защиты, компенсационные выплаты за льготный проезд, возмещение разницы в тарифах на коммунальные услуги и т.д.).

Однако, по данным Счетной палаты Украины, «в ходе проведения аудиторами Счетной палаты контрольно-аналитических и экспертных мероприятий были установлены, в соответствии со статей 116 и 119 Бюджетного кодекса Украины, бюджетные правонарушения (незаконные, в том числе нецелевые), а также неэффективное использование средств Государственного бюджета Украины и государственных внебюджетных фондов на общую сумму 10 млрд. 738,3 млн. гривен. Из этой суммы незаконное, в том числе нецелевое, использование средств составляет 6 млрд. 954,6 млн. гривен, неэффективное - 3 млрд. 783,7 млн. гривен» [10].

Анализ результатов, проведенных в течение 2006 года контрольно-аналитических мероприятий, показывает, что большинство бюджетных нарушений продолжают иметь системный характер, они повторяются из года в год. Наиболее характерными по количеству выявленных случаев и объемов нарушений в 2006 году следует выделить неэффективное использование средств в результате:

необоснованных управленческих решений;

продолжительного их удержания без использования;

из-за отсутствия обоснованного прогнозирования и планирования;

приобретения материалов и оборудования, которые продолжительное время не использовалось;

неэффективное использование средств Фонда государственного социального страхования на случай безработицы;

неэффективное использование бюджетных средств на выплату процентов и штрафных санкций по привлеченным кредитам и причинение потерь государственного бюджета от уплаты разного вида сборов и платежей;

неэффективное использование средств резервного фонда;

убытки, причиненные государству от неэффективного управления материальными ценностями госрезерва;

расходы государственного бюджета, связанные с трудоустройством выпускников высших учебных заведений, получивших образование за государственные средства, в негосударственный сектор экономики или в результате отчисления по неуважительным причинам;

неэффективное использование средств на проведение научно-исследовательских работ и т.д. [10].

В то же время наполнение доходной части местных бюджетов формируется в значительной степени за счет трансфертов из государственного бюджета, что отрицательно влияет на деятельность по выполнению функций в сфере развития административно-территориального образования.

Тесное сотрудничество местных органов государственной власти и органов местного самоуправления привело бы к положительным последствиям в их деятельности, исполняющих немало функций исключительно государственного характера.

Если преимущество в управлении получит децентрализация власти, то регионы, в свою очередь, получат больше прав и возможностей для собственного развития. Однако, следует отметить, что одной из составляющих этого процесса выступает вертикаль исполнительной власти, которая с правовой и управленческой стороны оставляет за собой право контролировать органы власти на местах.

Как отмечают А.В. Мотрюк и Ю.П. Синченко, «с целью преодоления, с одной стороны, регионального противостояния, а с другой - ради сохранения целостности государства, наиболее подходящей является модель унитарно-децентрализованного государства. Такой подход позволит сохранить единое политико-правовое пространство» [9, с.2-3].

В целом этап оценки сильных и слабых сторон развития региона и анализ местных преимуществ помогает определить:

* проблемы, с которыми сталкивается экономика региона;

* конкурентные преимущества;

* препятствия на пути к достижению целей и решению задач экономического развития;

* региональный, общенациональный и международный контексты и их влияние на местную экономику;

* местные ресурсы, пригодные для использования в осуществлении плана развития.

Таким образом, четко сформулированная система целей развития отвечает требованиям измеримости, достижимости, ориентированности во времени и согласованности.

Она может принести региону гораздо больше пользы, чем, скажем, финансовые средства, полученные от центра, которые можно просто потратить на погашение той или иной текущей задолженности.

Однако, цели развития регионов должны ранжироваться по степени общности и приоритетности.

Потому, как правило, местные органы власти испытывают большие трудности при установлении иерархии целей и приоритетов развития.

А поскольку местные ресурсы ограничены, то определение приоритетов становится важнейшей управленческой задачей.

Поэтому различают стратегические цели развития и операционные цели и задачи, вытекающие из стратегических.

В то же время стратегические цели (или направления) должны определять приоритеты развития и быть четкими и относительно короткими.

Вывод

С целью обеспечения реализации приоритетных задач, которые на сегодняшний день стоят перед государством, должны быть созданы все необходимые условия для преодоления межрегиональных диспропорций и решение основных социальных и экономических проблем регионов. Необходимо привлечь государственную поддержку за счет общегосударственных программ экономического и социального развития. Способствовать усилению финансового обеспечения местных бюджетов для самодостаточного экономического и социального развития регионов Украины.

Для реального обеспечения принципов самостоятельности по составлению и использования бюджетов всех уровней управления необходимо, чтобы каждое звено бюджетной системы имело четкую, определенную законом доходную базу, а взаимоотношения между государственным и региональным бюджетом строились с учетом специфики и перспектив социально-экономического развития регионов.

Достичь это возможно при условии реформирования исполнительной власти на центральном и местном уровнях управления, организации на новых началах государственной службы и службы в органах местного самоуправления, создание современной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров, внедрение рационального административно-территориального устройства [6].

Для достижения главной цели государственной региональной политики необходимо установить основные задачи концепции деятельности, в частности:

изучить и оценить внутренний потенциал каждого региона и разработать эффективный механизм его использования со всеми его недостатками и преимуществами;

разработать структурную перестройку экономики регионов на инновационной основе;

поддержка развития предпринимательства, повышения занятости населения, наполнения местных бюджетов;

способствовать укреплению экономической интеграции регионов;

совершенствовать финансовые межбюджетные отношения;

наладить трансграничное и международное сотрудничество в сфере региональной политики.

Для выполнения этих задач можно определить приоритетные пути, а именно:

* совершенствование государственного регулирования развития регионов;

* повышение роли и ответственности местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии регионов.

Центральные и местные органы власти должны также иметь план действий, который включает в себя подробное описание стратегий (программ) и мероприятий, выполняемых для реализации стратегического плана. А программы, в свою очередь, делятся на:

основные общегосударственные, направленные на решение проблем развития государства или значительного количества его регионов, имеющие долгосрочный период выполнения и реализуемые центральными и местными органами исполнительной власти;

второстепенные, целью которых является решение отдельных проблем развития экономики и общества, проблем развития отдельных отраслей экономики и административно-территориальных единиц, требующих государственной поддержки.

Литература

1. Балацький Є.О., Місцеві бюджети як визначальна ланка місцевих фінансів // Режим доступу: http://dspace.uabs.edu.ua/bitstream/123456789/6144/1/176_balatsky.pdf.

2. Батанов О.В. Концептуальні засади співвідношення функцій територіальних громад з функціями місцевих органів державної виконавчої влади // Право України. - 1999. - №5. - С. 25-29.

3. Буряченко А.Є. Короткострокові позички як інструмент оперативного бюджетного регулювання / А.Є. Буряченко // Фінанси України [Текст]. - 2010. - №3. - С.25.

4. Гудима Н.В. Проблема статусу центральних органів виконавчої влади уу реформуванні системи органів державного управління // Європейські перспективи. - 2010. - №4. - С. 81-87.

5. Ковбасюк Ю.В. Проблеми взаємодії центральних і регіональних владних інституцій у контексті державної регіональної політики // Економіка та держава №6/2011. - С. 102-105.

6. Концепція адміністративної реформи в Україні, затверджена Указом Президента України від 22.07.98 № 810.

7. Кульчій І.А. Понятття та особливості органів виконавчої влади україни в умовах їх реформування. Ефективність державного управління [Текст]: зб. наук. пр. Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. -- Вип. 18/19 / за заг. ред. чл.-кор. НАН України В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. -- Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2009. -- 560 с. или Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Edu/2009_18_19/fail/Kulchij.pdf.

8. Кучма Л. Д. Про найголовніше - К. - 1999. - 352 с.

9. Мотрюк А.В., Сінченко Ю.П. Проблемні питання територіального устрою України // Режим доступу: http://essuir.sumdu.edu.ua/bitstream/123456789/28985/1/federalism.pdf.

10. Отчет Счетной палаты Украины за 2006 год Режим доступу: http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/ru/publish/article/933748;jsessionid=1FD9566774BC8709B592E671901107E0.

Размещено на Allbest.ru