Проблеми бюджетної децентралізації на місцевому рівні та шляхи їх подолання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми бюджетної децентралізації на місцевому рівні та шляхи їх подолання

Нікітіна Л.О., к. ю. н., доцент,

Ключові слова: бюджетна децентралізація, місцевий бюджет, територіальна громада.

В этой статье рассмотрены основные принципы, основы и ключевые направления реализации бюджетной децентрализации в украине. По результатам анализа состояния межбюджетных отношений в государстве идентифицированы основные тенденции в течение 2015-2017 годов, определены отдельные недостатки и риски бюджетного и фискального регулирования, показаны первые положительные результаты практического воплощения ключевых направлений бюджетно-фискальной децентрализации. разработаны рекомендации по дальнейшему совершенствованию механизма обеспечения автономности, финансовой независимости и эффективного социально-экономического развития территориально-административных единиц местного и регионального уровней.

Ключевые слова: бюджетная децентрализация, местный бюджет, территориальная община.

The article dwells upon the main principles, framework and key areas of budget decentralization implementation in Ukraine. Based on the results of the analysis of the status of intergovernmental relations in the state the main tendencies within 2015-2017 have been identified, induvidual flaws and risks of budget and fiscal regulation have been defined, the first positive effects of implementation of the key areas of fiscal decentralization have been shown. Recommendations for further improvement of the mechanism for ensuring autonomy, financial independence and efficient social and economic development of administrative and territorial units on local and regional levels have been developed.

Key words: budget decentralization, local budget, local community.

Постановка проблеми. Починаючи з 1998 року, кожна новообрана влада обіцяла здійснити у країні бюджетну децентралізацію, яка б сприяла більшій фінансовій незалежності органів місцевого самоврядування та стимулювала розвиток територіальних громад. Проте, право здійснення бюджетних видатків передавалось на місцевий рівень лише частково.

Враховуючи складну економічну, політичну, воєнну ситуацію, 28 грудня 2014 року було прийнято Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин». Цим самим було розпочато черговий етап бюджетної децентралізації.

Вищезазначена реформа не є завершеною, оскільки адміністративно-територіальний устрій України залишився ще радянського зразка, а система виконавчої влади і органів місцевого самоврядування створені на основі вертикальної системи прийняття рішень. Тобто, місцеві органи влади у питанні формування і використання фондів грошових коштів не є незалежними від центральної влади.

Важлива роль також належить умовам, за яких відбувається процес децентралізації, а саме тимчасовій окупації окремих територій та умов воєнної агресії, при яких процес бюджетної децентралізації можна розцінювати як один з методів налагодження відносин з тимчасово окупованими територіями.

Разом з тим, наявна система місцевого самоврядування в Україні, навіть за існування законодавчо-правового підґрунтя (у Конституції України закладено засади місцевого самоврядування, ратифікована Європейська хартія місцевого самоврядування, прийнято ряд базових нормативно-правових актів щодо діяльності органів місцевого самоврядування), вирізняється неефективністю та нездатністю задовольнити потреби суспільства у наданні високоякісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг. Зі сформованих близько 12 тисяч територіальних громад, більшість з яких через надмірну подрібненість та надзвичайно слабку матеріально-фінансову базу неспроможні виконувати всі повноваження органів місцевого самоврядування, а необхідність в їх фінансовій підтримці шляхом дотацій вирівнювання несе додаткове навантаження для державного бюджету, стримує розвиток як держави у цілому, так і більш фінансово спроможних територіальних одиниць зокрема. З огляду на це, проведення масштабної реформи державного управління з перерозподілом функцій, повноважень і ресурсів від центральних органів влади органам місцевого самоврядування та наданням бюджетної автономії і фінансової самостійності місцевим бюджетам є назрілою об'єктивною потребою в Україні.

У сучасних соціально-економічних умовах реалізація завдань фіскальної децентралізації потребує формулювання нових підходів щодо визначення місця міжбюджетних відносин у бюджетній системі держави, упорядкування складу діючих міжбюджетних трансфертів або запровадження нових видів інструментів міжбюджетного регулювання.

Ступїнь розробленостї проблеми. Питання ефективності реалізації реформи бюджетної системи на центральному та місцевому рівнях досліджується у роботах таких учених, як О.Д. Василик, К.В. Павлюк, Л.М. Бабич, І.О. Лютий, В.М. Опарін, В.М. Федосов.

Але найбільш ґрунтовно проблема децентралізації бюджетних коштів та зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування знайшла своє відображення у роботах О.П. Кири- ленка, Л.В. Лисяка, С.А. Буковинського.

Проте, проаналізувавши праці перерахованих науковців та дослідженнях інших учених, присвячених подібній тематиці, не враховані зміни у процесі децентралізації після прийняття останніх змін до законодавства. Саме тому обрана тема дослідження є особливо актуальною та потребує аналізу можливих додаткових джерел фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, які є основою для здійснення бюджетних видатків.

Метою даної статті є аналіз бюджетної децентралізації, як одного з методів реалізації державної бюджетної політики, на основі теоретичних і практичних аспектів обраної проблематики.

У процесі дослідження для досягнення поставленої мети виконано наступні завдання:

- з'ясувати сутність поняття бюджетної децентралізації;

- охарактеризувати особливості процесу бюджетної децентралізації з урахуванням останніх змін до законодавства;

- запропонувати напрямки покращення процесу бюджетної децентралізації в Україні.

Виклад основного матеріалу. Під поняттям бюджетної децентралізації розуміють процес передачі повноважень (функцій, компетентності, відповідальності) від центральних органів влади до місцевих. Іншими словами, це є перерозподіл функцій і повноважень єдиної державної влади між відповідними органами державної влади з одного боку, і органами регіонального (місцевого) самоврядування з іншого боку [1, с. 56].

Тобто центральні органи влади намагаються перекласти частину власних функцій на органи місцевого самоврядування з метою кращого надання суспільних послуг на принципу субсидіарності. Центральні органи влади обмежуються лише виконанням загальнодержавних функцій, які не враховують особистих інтересів громадян, а лише інтереси суспільства, у той час як максимально враховувати інтереси громадян, які проживають на певній території і об'єднані у територіальні громади, повинні органи місцевого самоврядування на основі сформованих ними фондів фінансових ресурсів.

Проте, бюджетна децентралізація не повинна бути виділенням додаткових суб- венцій зі збереженням фінансових схем на місцевому рівні, а вона має бути принципово новою системою міжбюджетних відносин з більшою фінансовою самостійністю і, відповідно, більшою відповідальністю органів місцевого самоврядування. Бюджетна децентралізація повинна передбачати не лише нові джерела надходжень до місцевих бюджетів, але і нові інструменти впливу місцевих громад на економічне зростання адміністративно-регіональної одиниці та на нарощення бази доходів [3, с. 44].

Перед прийняттям Закону України «Про Державний бюджет на 2017 рік» було прийнято зміни до Бюджетного кодексу України у плані реформування міжбюджетних відносин в Україні. Зокрема, це стосується зростання ресурсів місцевих бюджетів, які у 2017 році збільшено на більш ніж 30 млрд. грн.

Оскільки система забезпечує автономність прийняття місцевих бюджетів і децентралізацію, то у майбутньому такі зміни дадуть синергетичний ефект, і доходи місцевих бюджетів зростуть у два-три рази. Таким чином у розпорядженні органів місцевого самоврядування буде достатній ресурс для вирішення питань розвитку громад [5].

До основних проблем, що стоять на шляху здійснення бюджетної децентралізації, які визначаються необхідністю усунення недоліків та вирішення проблем діючої моделі між- бюджетних відносин, слід віднести такі:

1) зниження якості публічних послуг, зумовлене недостатнім фінансовим забезпеченням органів місцевого самоврядування для виконання делегованих повноважень та тенденцією до зменшення його обсягу впродовж останніх років (наприклад, якщо забезпеченість делегованих повноважень у 2015 році складала - 88,8%, то у 2016 році аналогічний показник зменшився до 80,7%, а у 2017 р. - до 80,2%). Для забезпечення стабільного виконання делегованих державою повноважень щорічно спрямовується частка власних ресурсів від реалізації самоврядних повноважень, покладених на них законодавством (від 25,6% у 2015 році до 38,7% у 2017 р.);

2) низький рівень фінансово-ресурсної бази органів місцевого самоврядування для реалізації власних повноважень. В Україні частка видатків місцевих бюджетів на реалізацію власних повноважень є найменшою серед країн Європи. Якщо у структурі видатків місцевих бюджетів видатки на власні повноваження у Польщі складають 26,6%, Латвії - 34,2%, Словаччині - 31,6%, то в Україні аналогічний показник, становить всього 9,2%;

3) зниження рівня бюджетної забезпеченості на утримання і розвиток місцевої інфраструктури. У розрахунку на одного жителя в Україні цей показник складає - 448 грн. і є найнижчим серед країн Європи. Існує невизначеність перспектив стосовно модернізації основних фондів місцевого самоврядування (при наявній системі фінансового забезпечення місцевого самоврядування оновлення триватиме більше ніж 58 років);

4) зростання дефіциту місцевих бюджетів через неякісне бюджетне планування на центральному рівні та пов'язане з цим погіршення якості надаваних органами місцевого самоврядування публічних послуг. Зокрема, у 2016 році 472 із 692 місцевих бюджетів (понад 68%), що мають прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом, не виконали розрахункові показники Міністерства фінансів України, а обсяг кредитної заборгованості органів місцевого самоврядування складає більше ніж 9,8 млрд. грн.;

5) обмеження можливості органів місцевого самоврядування розпоряджатися своїми коштами через блокування їх у системі Державного казначейства України;

6) відсутність у чинній системі соціальних стандартів та нормативів алгоритму чіткого визначення вартості публічної послуги та відповідно недофінансування їх надання на рівні місцевого самоврядування. Як наслідок, бюджетні установи мають певні проблеми як із матеріально-технічним забезпеченням, так і з кваліфікованими кадрами, розмір та умови оплати праці яких є гіршими, ніж у приватному секторі економіки;

7) відсутність в органів місцевого самоврядування можливості для залучення дешевих фінансових ресурсів від іноземних кредиторів, оскільки закріплені законодавством механізми отримання місцевих запозичень та надання місцевих гарантій сильно забюрократизовані. Наприклад, обмежено право на участь у таких операціях для населених пунктів з чисельністю населення до 300 тис. осіб, а рішення про погодження умов та обсягів здійснення місцевих запозичень та надання місцевих гарантій приймаються профільними міністерствами та службами на підставі суб'єктивних критеріїв;

8) високий рівень централізації та фінансової залежності від Державного бюджету. Виявлено тенденції, які ще зберігаються і у поточному році, зокрема: а) зниження частки доходів місцевих бюджетів у ВВП; б) зниження частки доходів місцевих бюджетів у структурі Зведеного бюджету України; в) нерівномірності формування доходів місцевих бюджетів між регіонами; г) зниження питомої ваги місцевих видатків у структурі Зведеного бюджету України; д) збільшення коефіцієнту фінансової залежності місцевих бюджетів [4, с. 3; 6, с. 5].

Враховуючи вищевикладене, при подальшому реформуванні бюджетно-фіскального законодавства та практичній реалізації основних напрямів здійснення бюджетної децентралізації в Україні, ми пропонуємо втілення наступного: бюджетний фіскальний децентралізація

- поступової заміни нормативів розмежування податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), зокрема, приведення розмежувань ПДФО м. Києва до загальних правил (у країнах з успішним досвідом децентралізації, зокрема Словаччині частка до державного бюджету складає - 6,2%, бюджетам вищих територіальних одиниць належить - 23,5% надходжень, а на рівні місцевого самоврядування - 70,3%);

- забезпечення повноцінного формування власних доходів місцевих бюджетів в обсягах, що сприятимуть підвищенню ефективності соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, шляхом: 1) зміни нормативів щодо частки власних доходів місцевих бюджетів; 2) удосконалення системи адміністрування майнового податку; 3) вирішення проблеми інвентаризації земель та формування повноцінного земельного кадастру; 4) посилення фіскального адміністрування земельного податку й орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності; 5) проведення грошової оцінки (переоцінки) земель у населених пунктах та за їх межами з урахуванням ринкового фактору; 6) завершення формування державного реєстру речових прав на нерухоме майно; 7) застосування диференційованого коригувального коефіцієнта для вирівнювання сум податкових надходжень з урахуванням особливостей ринків нерухомості різних населених пунктів України, які впливають на реальну вартість нерухомого майна; 8) застосування податкових пільг у вигляді заліків податку на нерухоме майно у рахунок зобов'язань з податку на доходи (при оподаткуванні фізичних осіб) і на прибуток (при оподаткуванні юридичних осіб) з метою запобігання подвійному оподаткуванню (як доходів, так і об'єктів нерухомого майна, що були придбані за вже оподатковані доходи); 9) розробки програми роботи з громадськістю з метою роз'яснення переваг введення податку на нерухоме майно та механізму формування і справляння цього податку шляхом використання ЗМІ (радіо, телебачення, масового розповсюдження друкованої продукції);

- зміни бази оподаткування транспортного податку (згідно зі спільною пропозицією у концепціях реформування податкової системи Міністерства фінансів та профільного Комітету Верховної Ради пропонується за базу взяти ринкову вартість понад 1 млн. грн. автомобіля до 5 років, незалежно від об'єму двигуна) за діючою ставкою;

- нормативного врегулювання додаткових надходжень до місцевих бюджетів шляхом розширення власних джерел, зокрема податкового або тарифного стимулювання раціонального відношення до сортування та утилізації побутових відходів (за досвідом Франції), запровадження плати за розміщення реклами у культурно-історичних осередках (за прикладом Чехії);

- підвищення ефективності та прозорості використання бюджетних коштів органами місцевого самоврядування, зокрема шляхом впровадження на місцевих рівнях системи моніторингу виконання бюджетних коштів та інформування громадськості за допомогою сучасних інформаційних технологій. Прозорість використання коштів платників податків є найдієвішим антикорупційним інструментом. Оскільки місцеві чиновники займають керівні посади переважно тривалий час, то перспектива викриття наявних зловживань та корупційних дій чинитиме супротив залученню громадськості до бюджетних питань (питома вага порушень при використанні коштів місцевих бюджетів є вищою, ніж при використанні коштів державного бюджету). За даними Державної фіскальної служби України, у 2016 році з 64 165,3 млн грн коштів місцевих бюджетів, які були охоплені ревізіями та перевірками, втрати фінансових і матеріальних ресурсів внаслідок фінансових порушень склали - 567,7 млн грн (0,9% загального обсягу перевірених), у т. ч. 377,5 млн. грн. - недостачі, незаконні та нецільові витрати державних ресурсів [5].

Комплексне виконання передбачених напрямів реформування дозволить бюджетній децентралізації бути не основною метою державної політики, а стати дієвим інструментом державного управління у бюджетних відносинах та підвищенні ефективності надання суспільних послуг через делегування повноважень та забезпеченням автономності та фінансової спроможності органів місцевого самоврядування.

Висновки

Отже, під поняттям бюджетної децентралізації, насамперед, слід розуміти процес передачі владних повноважень і функцій від центральних органів влади до місцевих з перекладанням на них частини функцій, які органи місцевого самоврядування можуть виконувати відповідно до принципу субсиді- арності. Натепер питання бюджетної децентралізації є ключовим у діяльності Уряду, починаючи з 1998 року.

28 грудня 2014 року було прийнято зміни до законодавства, відповідно до яких у 2015 році розпочато новий етап бюджетної децентралізації.

Планується суттєво розширити дохідну частину місцевих бюджетів шляхом збільшення ставки відрахувань окремих податків, а також передачі частини податків виключно на місцевий рівень.

Проте, поряд з розширенням однієї дохідної частини місцевих бюджетів, інша частина, яка раніше забезпечувала значні надходження, а саме податок на доходи фізичних осіб, буде значно скорочений, що може негативно позначитись не лише на виконанні дохідної частини бюджету, але і реалізації місцевою владою покладених на неї функцій у результаті децентралізації.

Тому основним напрямком покращення процесу бюджетної децентралізації має стати чіткий вплив місцевого самоврядування на формування податкових надходжень на конкретній території, вихід на національний фінансовий ринок, а також скасування обов'язкового вилучення коштів у разі перевиконання дохідної частини місцевого бюджету, оскільки так втрачаються всі стимули керівництва до економічного розвитку території і перетворення її на фінансово самостійну територію.

Література

1. Василик О.Д. Бюджетна система України / О.Д. Василик, К.В. Павлюк. - К. : Центр навчальної літератури, 2004. - 544 с.

2. Субботович Ю.Л. Бюджетна децентралізація та зміцнення фінансів органів місцевого самоврядування / Ю.Л. Субботович // Вісник Київського національного університету ім. Т Шевченка, 2013. - № 13 - С. 44-46.

3. Стаття «Хто виграє від підвищення тарифів». [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.epravda.com.ua/ со1птш/2015/03/4/532133/

4. Стаття «Чи бути в Бюджеті-2015 децентралізації?». [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. s1ovoidi1o.ua/artic1es/6675/2014-12-30/byt-1i-v-byudzhete-2015- decentra1izacii.html

Стаття «Яресько: бюджетна децентралізація - це не додаткові субвенції зі збереженням «схем». [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.epravda.com.ua/ news/2015/01/16/521924/.

Размещено на Allbest.ru