Оптимізація організаційної структури фіскальних органів України з урахуванням європейського досвіду

ОПТИМІЗАЦІЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ ФІСКАЛЬНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ З УРАХУВАННЯМ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ

Олійник О.Д.

Постановка проблеми. На сьогодні організаційна структура фіскальних органів України є досить розгалуженою та складною, що ускладнює процеси адміністрування платежів та доступ клієнтів до отримання адміністративних послуг і сервісів. Враховуючи політичний курс України до стандартів Європейського Союзу, одним із першочергових завдань науки і практики сьогодні є оптиміза- ція організаційної структури фіскальних органів України.

Стан розробленості питання. Питання організаційної структури фіскальних органів України досліджували вчені адміністративного права, серед них можна назвати В.Б. Авер'янова, О.О. Бандурку, О.П. Дзісяка, В.К. Колпакова, Н.А. Маринів, В.П. Пєткова, О.П. Рябченко, Т.В. Сараскіну та інших.

Мета роботи полягає у тому, щоб запропонувати та обґрунтувати концептуальні засади вирішення проблеми організаційної структури фіскальних органів України, звертаючись до позитивного досвіду держав-чле- нів ЄС.

Виклад основного матеріалу. На сьогоднішній день організаційна структура фіскальних органів України є трирівневою. Вона включає в себе центральний рівень, регіональний та районний рівень. Центральний рівень фіскальних органів нашої держави представлений центральним апаратом - Державною фіскальною службою. Територіальними органами ДФС на регіональному рівні є 25 головних управлінь ДФС в областях та Києві; 25 митниць ДФС в областях та м. Києві; Міжрегіональне головне управління ДФС - Центральний офіс з обслуговування великих платників, якому підпорядковано сім Спеціалізованих державних податкових інспекцій з обслуговування великих платників у Дніпропетровську, Донецьку, Запоріжжі, Луганську, Львові, Одесі, Харкові; Енергетична митниця ДФС та три спеціалізовані департаменти і органи ДФС (Спеціалізована лабораторія з питань експертизи та досліджень ДФС, Департамент спеціалізованої підготовки та кінологічного забезпечення ДФС і Інформаційно-довідковий департамент ДФС). Районний рівень фіскальних органів України представлений 318 податковими інспекціями та їх відділеннями, а також митними постами [2]. Також у структурі територіальних органів ДФС України діють так звані фронт-о- фіси - Центри обслуговування платників. Вони є постійно діючими робочими органами фіскальної служби, в яких надаються послуги структурними підрозділами територіального органу Державної фіскальної служби, відповідальними згідно з функціональними обов'язками за надання адміністративних, консультаційних та інформаційних послуг, прийняття звітності, вхідної кореспонденції та видачу ключів електронного цифрового підпису.

На сьогодні в структурі органів ДФС функціонує 539 Центрів обслуговування платників, які надають 96 адміністративних послуг.

Окрім розгалуженої структури самих фіскальних органів України, внутрішня організаційна структура цих територіальних органів є також досить широкою. На сьогодні в центральному апараті ДФС функціонує 27 різноманітних департаментів, кожен з яких складається з декількох управлінь, які, у свою чергу, складаються з відділів. На регіональному рівні внутрішня організаційна структура територіальних органів практично повторює організаційну структуру центрального апарату, але у вигляді управлінь, відділів та секторів. При цьому на регіональному рівні територіальні органи ДФС представлені не лише Головними управліннями ДФС, а ще й окремо митницями ДФС, до складу яких теж входять управління, відділи та сектори. Внутрішня організаційна структура районних територіальних підрозділів ДФС дещо спрощена. Однак, окрім об'єднаних Державних податкових інспекцій, юрисдикція яких поширюється на декілька районів, на найнижчому рівні функціонують ще відділення цих ДПІ у кожному районі. Також не варто забувати і про митні пости, які підпорядковуються безпосередньо митницям ДФС.

Діюча організаційна структура фіскальних органів України унеможливлює проведення більш ефективного розподілу завдань між ними та раціонального управління людськими ресурсами. Значна кількість місцевих організаційних структур, які наділені правом самостійного управління майновими, фінансовими і кадровими ресурсами та виконують обслуговуючі завдання, що не пов'язані безпосередньо зі збором податків, зборів та інших обов'язкових платежів і обслуговуванням платників, є однією з головних причин слабкості нинішньої системи фіскальних органів. Оптимізація та покращення функціонування територіальних органів фіскальної служби, створення кращих умов для реалізації основних завдань у сфері адміністрування податків, зборів та обов'язкових платежів, примусового стягнення та контролю, і, насамперед, покращення якості обслуговування платників, вимагає, в першу чергу, внутрішнього організаційного зміцнення фіскальної служби, в тому числі шляхом консолідації деяких процесів на регіональному або центральному рівнях та усунення дублювання завдань організаційних підрозділів ДФС.

Відповідна структура фіскальних органів, при якій функції обслуговування та управління безпосередньо самими органами консолідуються на центральному або регіональному рівнях, досить поширена в країнах Європи. При цьому на місцевому рівні основна увага приділяється функціям, пов'язаним напряму з обслуговуванням клієнтів та наданням адміністративних послуг. Наприклад, у Латвійській Республіці реформування системи її фіскальних органів шляхом оптимізації функцій Державної служби доходів і централізації деяких процесів розпочалося ще у 2009 році. Насамперед, було ліквідовано територіальні органи ДСД та розпочато створення однорів- невої структури цієї служби. Також у структурі ДСД було створено Адміністративне управління, що дозволило централізувати процеси управління персоналом та забезпечення ресурсами. Для платників спростили і порядок оскарження рішень служби. Він став однорівневим і можливим лише у Генерального директора ДСД. На сьогодні ДСД Латвії - однорівнева, у структурі якої функціонує 31 центр обслуговування клієнтів та 31 пункт митного контролю на всій території Латвії. Схожі реформи у 2015 році розпочала і Республіка Польща, адже відповідні зміни допоможуть покращити обслуговування платників податків та зміцнити основні функції податкової адміністрації та митної служби.

Правовою основою реформування фіскальних органів Польщі став Закон Республіки Польща «Про внесення змін в Закон «Про митну службу», Закон «Про податкові управління та палати» та в деякі інші закони» від 15 січня 2015 року [3]. Основною метою запропонованих змін є підвищення якості управління людськими ресурсами в податковій адміністрації та митній службі, оптимізації рівня добровільного виконання податкових зобов'язань та покращення якості обслуговування платників податків шляхом консолідації процесів управління цими органами на рівні воєводств.

Структура фіскальних органів Федеративної Республіки Німеччина дещо відрізняється від структури фіскальних органів країн, розглянутих вище, що зумовлено її федеративним устроєм. Однак незважаючи на таку специфіку, функції, що пов'язані з обслуговуванням фіскальних органів та управлінням їх ресурсами, також в більшості консолідовані на регіональному (земельному) рівні. Структура земельних податкових департаментів схожа із структурою Федерального податкового департаменту, однак має певні відмінності, що пов'язано з особливостями кожної федеральної землі. У свою чергу, місцеві податкові органи, які є найнижчою ланкою податкової адміністрації Німеччини, можуть складатися з різних відділів, що залежить від особливостей конкретної місцевості. Однак підрозділи та спеціалісти, які входять до структури місцевих податкових органів, здійснюють функції, насамперед, щодо обслуговування платників, а також надання адміністративних функцій і податкових консультацій.

З метою належної реалізації державної податкової і митної політики з урахуванням сучасних тенденцій та особливостей розвитку України Державна фіскальна служба України у своєму Стратегічному плані розвитку ДФС України на 2015-2018 роки однією із стратегічних цілей визначила оптимізацію організаційної структури фіскальних органів. Основним заходом, необхідним для досягнення цієї мети, повинна стати реструктуризація територіальних органів ДФС України шляхом ліквідації податкових інспекцій в окремих районах і містах та реорганізації територіальних органів (включаючи відокремлені структурні підрозділи), утримання яких економічно недоцільно [4].

На нашу думку, одним із першочергових напрямів удосконалення організаційної структури фіскальних органів України, враховуючи європейський досвід, повинна стати оптимізація територіальних органів ДФС, в тому числі шляхом консолідації допоміжних процедур, не спрямованих безпосередньо на обслуговування клієнтів. Консолідація на регіональному рівні, а по можливості - і на центральному рівні допоміжних процесів, що здійснюються в Головних управліннях ДФС, митницях ДФС та державних податкових інспекціях у сфері фінансового і кадрового обслуговування, управління активами та інвестиціями, публічних замовлень, інформаційного обслуговування, аудиту, контролю, комунікації та інформації з обмеженим доступом, повинна здійснюватися шляхом створення Головним управлінням ДФС і підпорядкованими державними податковими інспекціями спільного офісу на регіональному рівні. При цьому повноваженнями щодо виконання перелічених функцій необхідно наділяти начальників головних управлінь ДФС. Однак запропонована консолідація не повинна бути спрямована на ліквідацію державних податкових інспекцій як районних територіальних органів фіскальної служби. При цьому консолідація допоміжних функцій фіскальних органів, які не пов'язані безпосередньо з обслуговуванням платників та наданням адміністративних послуг, повинна здійснюватися не лише шляхом передачі їх з районного рівня на регіональний. Не варто забувати також про функціонування в структурі ДФС таких територіальних органів, як митниці ДФС. Ці структурні одиниці також наділені широким колом повноважень, пов'язаних з фінансовим і кадровим обслуговування, управлінням активами та інвестиціями, інформаційним обслуговуванням, комунікацією та іншими. Тому допоміжні процеси, які здійснюються структурними підрозділами митниць ДФС та не пов'язані з безпосереднім обслуговуванням клієнтів, також необхідно передати Головним управлінням ДФС.

Зменшення навантаження на територіальні органи ДФС на районному рівні дозволить їм приділити більше уваги обслуговуванню клієнтів, наданню адміністративних послуг та стати європейськими сервісними службами. Тому, на нашу думку, необхідно створювати на базі державних податкових інспекцій центри обслуговування клієнтів не лише як структурні елементи цих органів, а як самостійні органи ДФС. А людські ресурси, які були задіяні у так званих бек-офісах та здійснювали допоміжні функції, - перевести у фронт-офіси. Таким чином вдасться оптимі- зувати структуру фіскальних органів, насамперед, на районному рівні, підвищити якість управління людськими ресурсами та зменшити видатки Державного бюджету на утримання цих органів.

Таке реформування структури фіскальних органів України дозволить ефективно використовувати програму електронного оподаткування та запроваджувати усі її сервіси, які успішно функціонують в багатьох країнах Європи. Основною метою цього проекту є спрощення процесу адміністрування податків, зборів та обов'язкових платежів шляхом оптимізації внутрішніх процесів у фіскальних органах. Для досягнення цієї мети необхідно підвищувати ефективність обробки податкової інформації шляхом впровадження нових інформаційних систем, покращення внутрішнього електронного документообігу у фіскальних органах та спрощення процедури нарахування і адміністрування податків, зборів та обов'язкових платежів.

Результатами успішного функціонування програми електронного оподаткування є перехід від здійснення перевірки і вибірки «вручну» до двохступеневого контролю з автоматизованою системою аналізу ризиків та використанням усієї інформації про платника, яка наявна у фіскальних органах. Також електронне оподаткування дозволяє централізувати деякі процеси, пов'язані з обробкою даних та інформації, розширювати мережу центрів обслуговування платників та перелік послуг, які вони можуть надавати, а також електронізувати податкову документацію і управління деякими робочими процесами [5].

Створення центрів обслуговування платників як базових структурних елементів системи фіскальних органів України та розширення їх мережі дозволить не лише підвищити рівень управління людськими ресурсами, зменшити кількість необхідних для обслуговування службовців, відповідно і видатки Державного бюджету на утримання цих органів, а й покращити якість обслуговування клієнтів. Такі центри повинні стати сучасною системою обслуговування і підтримки платника податків, зборів та обов'язкових платежів. З цією метою необхідно впроваджувати нові та вдосконалювати існуючі процедури і сервіси, які надаються ЦОП, в таких сферах: управління податковою інформацією; стандартизація праці фіскальних органів щодо надання послуг платнику; підтримка платника в індивідуальних справах.

Система підтримки платника податків, зборів та інших обов'язкових платежів, яку надаватимуть ЦОП, повинна включати в себе: інформування платника про його права та обов'язки відповідно до законодавства України; роз'яснення критеріїв та умов, що можуть впливати на вибір особливих форм оподаткування; надання консультацій щодо застосування податкових форм і документів. організаційний фінансовий адміністрування податок

Лише ефективний обмін інформацією між платником та фіскальною службою, а також всередині самих фіскальних органів, обов'язкова стандартизація роботи щодо безпосереднього обслуговування клієнтів та запровадження способу обслуговування платника в його індивідуальних справах дозволять організувати дієву та ефективну систему підтримки платника і тим самим зміцнити знання і податкову свідомість громадськості та підвищити рівень добровільного виконання податкових обов'язків.

Можна зробити висновок, що така структура митних органів ДФС призводить до значного дублювання функцій, нераціонального використання ресурсів фіскальних органів, як людських, так і матеріальних, та збільшення видатків Державного бюджету на утримання цих органів.

Тому в результаті оптимізації структури територіальних органів ДФС необхідно всі допоміжні процедури, які здійснюють митні органи ДФС та які не пов'язані безпосередньо з обслуговуванням клієнтів, консолідувати на рівні Головних управлінь ДФС України. У повноваженнях митниць ДФС залишити лише контрольні функції та функції, пов'язані з адмініструванням платежів та протидією митним правопорушенням. У свою чергу, адміністративні послуги та сервіси, які надають митниці ДФС та митні пости, необхідно також консолідувати на рівні єдиних територіальних органів ДФС. Для цього пропонуємо створювати спільні ЦОП, які надаватимуть не лише податкові послуги, а й митні. Така практика на сьогодні набуває значного поширення в країнах Європи. Наприклад, у 2014 році в Латвійській Республіці було створено перший єдиний адміністративний комплекс Державної служби доходів, який передбачає сучасні та зручні умови для клієнтів і службовців обох сервісів (податкового та митного) і, як наслідок, - надання всіх послуг ДСД в одному місці. Існування таких органів в структурі фіскальної служби спрощує доступ до сервісів, які нею надаються, підвищують якість обслуговування платників та зменшують видатки на управління ресурсами служби.

Висновки

На нашу думку, практика розподілу повноважень територіальних органів фіскальної служби є досить позитивною. Це дозволяє не лише обслуговувати окремі категорії платників податків в межах окремих територіальних одиниць, а й охоплювати територіальну сферу діяльності інших органів. Такий принцип діяльності територіальних органів ДФС сприяє також здійсненню комплексної контрольної функції щодо діяльності певних категорій платників та підвищенню ефективності адміністрування податків, зборів та інших обов'язкових платежів, які сплачуються цими платниками.

Тому в українському законодавстві необхідно передбачити можливість функціонування територіальних органів ДФС України не лише за територіальним принципом, а й за принципом «за видами платників», не обмежуючись при цьому конкретними територіальними округами.

Література

1. Про утворення територіальних органів Державної фіскальної служби та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року

2. Звіт про виконання Плану роботи Державної фіскальної служби України на 2015 рік

3. Про затвердження Стратегічного плану розвитку ДФС України на 2015-2018 роки: Наказ ДФС України від 12 грудня 2015 року

Анотація

У статті досліджуються питання організаційної структури фіскальних органів України та держав - членів Європейського Союзу. Наводиться характеристика діючої моделі організаційної побудови фіскальних органів України, окреслюється рівень її ефективності. Здійснюється аналіз функціонування та особливостей організаційної структури фіскальних (фінансових) органів розвинених країн Європейського Союзу, зокрема Польщі, Латвії та Німеччини. Пропонуються рекомендації та заходи щодо покращення організаційної побудови Державної фіскальної служби України з урахуванням досвіду передових держав Європи.

Ключові слова: фіскальні органи, територіальні органи, організаційна структура, центр обслуговування платників, адміністративні послуги, електронне оподаткування.