Проблеми фінансування інвестиційних проектів місцевого та регіонального розвитку в Україні

PROBLEMS OF FINANCING OF INVESTMENT PROJECTS OF LOCAL AND REGIONAL DEVELOPMENT IN UKRAINE

О. В. Федорчак, кандидат наук государственного управления, доцент, докторант кафедры государственного управления и местного самоуправления, Львовский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины

В статье раскрыты особенности финансирования инвестиционных проектов местного и регионального развития в Украине. Описаны основные инструменты финансирования таких проектов. Особое внимание уделено: государственному фонду регионального развития; субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на формирование инфраструктуры объединенных территориальных общин; субвенциям из областных бюджетов местным бюджетам на финансирование областных конкурсов проектов местного развития. На основе результатов проведенного анализа выявлены системные проблемы финансирования таких проектов в Украине. Установлено, что существующие инвестиционные проекты, которые финансируются из этих источников, направлены в основном на решение текущих проблем, а не на развитие региона. Финансирование инвестиционных проектов местного и регионального развития в Украине требует усовершенствования. Приоритет должен быть предоставлен тем инвестиционным проектам, которые имеют большое значение для экономического развития региона, будут способствовать экономическому росту, развитию малого и среднего бизнеса и инвестиционного климата в регионе.

Ключевые слова: инвестиции, инвестиционные проекты, местное развитие, региональное развитие, государственное финансирование.

Постановка проблеми в загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими та практичними завданнями

Початок військового конфлікту з Росією та поглиблена ним політична і економічна криза в Україні негативно позначилася на припливі прямих іноземних інвестицій у країну, які за останні два роки скоротилися більше ніж у 10 разів. І попри незначне їх зростання в 2016 р., важливо зрозуміти, що невизначеність навколо військового конфлікту на Сході стримуватиме іноземні інвестиції в Україну й найближчими роками. На думку провідних експертів, для залучення більшої кількості потенційних іноземних інвесторів в Україну необхідні, передусім, відсутність ескалації конфлікту, активна інформаційна політика держави та позитивні приклади внутрішніх інвестицій. В іншому разі на зростання іноземних інвестицій в Україні очікувати не варто. Тому найближчими роками мова повинна йти не стільки про залучення іноземного капіталу, скільки про створення сприятливих умов для вкладання вітчизняного капіталу в економіку України.

З огляду на це проблеми залучення фінансових ресурсів органів публічного управління на інвестиційні цілі й створення сприятливих умов для інвестиційної діяльності в Україні набувають все більшої актуальності.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та виділення невирішених раніше частин загальної проблеми

На сьогодні у вітчизняній науковій літературі недостатньо досліджень, у яких порушуються проблеми вітчизняного інвестування, у тому числі інвестування органів публічного управління. Проблеми управління інвестиційними проектами місцевого та регіонального розвитку в Україні є малодослідженими, на що вказує невелика кількість вітчизняних наукових напрацювань із вивчення зазначеного питання. Так, державне управління бюджетними ресурсами в умовах децентралізації досліджено в роботах Я.М.Казюк [5]. Фінансове забезпечення пріоритетних напрямів місцевого розвитку розкрито в працях О.О.Ліпач [8]. Питання фінансів та бюджетів об'єднаних територіальних громад висвітлено в роботах Н.В.Наталенко [10]. Проблеми формування конкурсу мікропроектів у Львівській області розглянуто в працях Я.Б.Грицевича [2].

Нечисленними є також публікації стосовно управління коштами Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР). Зокрема, процедурні питання діяльності фонду описано в роботах С.Т.Пухир [16] та І.О.Стеблянко [17]. Питання контролю за підготовкою, оцінкою та відбором проектів для фінансування за рахунок коштів ДФРР наведено в працях А.В.Любича [9]. Практичні поради заявникам щодо отримання коштів із цього фонду запропоновано в роботах В.В.Кашевського [6].

Високо оцінюючи науковий доробок указаних авторів, слід акцентувати увагу на тому, що у вітчизняній науковій літературі практично відсутні публікації стосовно проблем фінансування інвестиційних проектів місцевого і регіонального розвитку щодо їх впливу на інвестиційний клімат та інвестиційну привабливість території.

Формулювання цілей (мети) дослідження

Метою статті є дослідження існуючих проблем фінансування інвестиційних проектів місцевого та регіонального розвитку і надання пропозицій щодо їх розв'язання для покращення інвестиційного клімату в Україні.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування

Сьогодні в умовах децентралізації органи місцевого самоврядування наділені значним колом повноважень та володіють чималими ресурсами для їх реалізації. В об'єднаних громадах зараз є досить велика територія і значні фінансові ресурси для реалізації проектів місцевого розвитку. Це дуже важливо для старту економічного зростання території, але варто розуміти, що наявність лише фінансових ресурсів не забезпечить економічного процвітання окремої громади. Тому для досягнення економічного зростання акцент слід робити не лише на фінансових ресурсах, а й на правильному управлінні ними. Адже саме від налагодження ефективного та дієвого управління залежить результативність заходів регіональної інвестиційної політики. А для того, щоб процес інвестування територіальних громад відбувався з максимальною ефективністю, дуже важливим є вивчення можливих джерел фінансування інвестиційних проектів, серед яких вагоме місце посідають: 1) державний фонд регіонального розвитку; 2) субвенція із державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад; 3) субвенції із обласних бюджетів місцевим бюджетам на фінансування обласних конкурсів проектів місцевого розвитку. Докладний їх розгляд дасть змогу виявити проблеми фінансування інвестиційних проектів місцевого та регіонального розвитку в Україні та запропонувати шляхи їх розв'язання з метою покращення вітчизняного інвестиційного клімату.

Державний фонд регіонального розвитку. Традиційний підхід до фінансування регіонального розвитку передбачав надання субвен- цій із державного бюджету місцевим бюджетам. Проте, незважаючи на затверджену методику розподілу коштів та підготовки пропозицій, такий підхід фактично був ручним і непрозорим з огляду на лобістський елемент у прийнятті рішень.

Так, рішення про реалізацію капітальних проектів за рахунок бюджетних коштів часто здійснювалися без попередньої оцінки їх впливу на економічну і соціальну сферу, екологію, ринок праці, розвиток підприємництва тощо [17].

З метою реформування державної інвестиційної політики регіонального розвитку в 2012 р. було внесено зміни до Бюджетного кодексу України [1], і ст. 24¹ створено державний фонд фонду, висвітлюється на веб-сайті Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України.

Крім того, урядом затверджено порядок підготовки, оцінки та відбору інвестиційних проектів, що можуть реалізуватися за рахунок ДФРР, відповідно до якого інвестиційні проекти підлягають обов'язковому співфінансуванню з місцевих бюджетів на рівні 10%. Також урядом запропоновано порядок розподілу коштів ДФРР між регіонами, згідно з яким 80% коштів фонду розподіляється пропорційно до чисельності населення, що проживає в регіоні; та 20% - з урахуванням рівня соціально-економічного розвитку регіону [3].

Незважаючи на такі позитивні зрушення в управлінні інвестиційними проектами регіонального розвитку, зауважимо, що функціонування ДФРР не позбавлено і недоліків. Так, відповідно до положень ст. 24¹ Бюджетного кодексу України ДФРР створюється у складі Державного бюджету в обсязі не менше 1% прогнозного обсягу доходів бюджету на відповідний бюджетний період [1].

Одразу зауважимо, що протягом 2012-2017 рр. зазначена вимога Бюджетного кодексу не дотримувалася. Розміри ДФРР у 2012-2017 рр. були в межах від 0,32% до 0,59% обсягів доходів відповідних державних бюджетів (табл. 1).

Таблиця 1

Динаміка обсягів Державного фонду регіонального розвитку в 2012-2017 роках*

регіонального розвитку (ДФРР). Кошти ДФРР повинні були б спрямовуватися на виконання інвестиційних проектів, що мають на меті розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків, підтримку розвитку малого й середнього бізнесу та забезпечення умов для інвестування.

Фінансування інвестиційних проектів за рахунок коштів ДФРР в Україні здійснюється на конкурсній основі. Оцінка та відбір проектів проводиться регіональними комісіями, засідання яких обов'язково транслюється та розміщується на веб-сайтах ОДА. Загальна інформація про інвестиційні проекти регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів

Наголосимо, що в 2014 р. у Державному бюджеті кошти на бюджетну програму ДФРР взагалі не виділялися. Пояснення щодо того, що насправді відбулось у 2014 р., можна знайти у Законі України “Про Державний бюджет України на 2014 рік” [13]. Статтею 21 цього Закону передбачалося, що кошти державного фонду регіонального розвитку в 2014 р. мають передаватися з державного бюджету місцевим бюджетам у вигляді субвенції місцевим бюджетам на соціально- економічний розвиток окремих територій. При цьому були знехтувані норми Бюджетного кодексу України щодо конкурсного відбору проектів та рівномірного розподілу коштів ДФРР між регіонами. Так, найбільші обсяги фінансових ресурсів у 2014 р. отримали: Донецька (14,7%), Волинська (12,5%) та Дніпропетровська (8,5%) області. Без фінансової підтримки залишилися: Полтавська, Миколаївська, Рівненська, Чернівецька області. Ще 10 областей України отримали у своє розпорядження менше 2,7% коштів ДФРР [9]. Така необгрунтована політика щодо розподілу коштів фонду докорінно знищила ДФРР як новітній інструмент інвестування регіонального розвитку.

На сьогодні формування ДФРР супроводжується численними коригуваннями, про що свідчать часті зміни в законодавстві. Так, за останніми змінами згідно з проектом рішення уряду про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 р. [3] кошти ДФРР повинні спрямовуватися на: розвиток спортивної інфраструктури (10%); розвиток енергоефективності навчальних та медичних закладів (по 10%); розбудову мережі сервісних центрів надання адміністративних послуг (10%).

Загалом позитивно оцінюючи такі зміни, хочемо наголосити на ще одних “нововведеннях” у законодавстві, що стосуються джерел формування ДФРР. Так, у Законі України “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України” від 20 грудня 2016 р. [12] зазначено, що ДФРР може ції конфіскованого майна, яке було привласнено корупційними методами (“конфіскованих коштів та коштів, отриманих від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов'язаного з корупцією правопорушення”) [14].

Ідеться про те, що фінансування 2,5 млрд грн (понад 70% фонду) буде проводитися за рахунок спеціального фонду державного бюджету України, який не має гарантованих джерел наповнення. Наприклад, у 2015 р. планувалося зібрати кошти від реалізації конфіскованого майна обсягом 1,5 млрд грн, а фактично було отримано лише 94,7 тис грн (0,0006% від плану) [7]. Зрозуміло, що ці кошти можуть і не надійти, тому вони віднесені до спеціального фонду державного бюджету, що ставить під загрозу фінансування проектів із ДФРР.

Ще однією проблемою є те, що розпорядники коштів не мають можливості використовувати залишки направлених асигнувань у наступному бюджетному році, а в кінці року повертають їх до Державного бюджету. Різницю між направленими коштами з Державної казначейської служби України та освоєними (використаними) коштами подано в табл. 2.

Таблиця 2

Освоєння коштів ДФРР регіонами за 2012-2016 роки [11]

фінансуватися як із загального, так із спеціального фонду державного бюджету, на противагу минулим рокам, коли цей фонд фінансувався виключно із загального фонду бюджету. Відповідно до цього в Державному бюджеті України на 2017 рік передбачено, що ДФРР на 2017 р. становитиме 3,5 млрд грн; із них - 2,5 млрд грн (71,4%) будуть профінансовані за рахунок коштів спеціального фонду, і 1 млрд грн (28,6%) - за рахунок коштів загального фонду бюджету. Спеціальний фонд бюджету, який спрямовуватиметься на реалізацію програм і проектів ДФРР, буде наповнюватися за рахунок надходжень коштів від реаліза

Як бачимо, у 2012-2016 рр. існує великий відсоток повернення коштів ДФРР до Державного бюджету (у межах від 10 до 35%). На підставі даних табл. 2 можна зробити висновок, що проблема й надалі залишається не розв'язаною. В Україні, на жаль, відсутній механізм перерозподілу невикористаних коштів між іншими проектами ДФРР, які не пройшли конкурсного відбору.

Основними причинами не освоєння коштів та повернення їх до бюджету є затягування процедур затвердження проектів державною та регіональними комісіями, несвоєчасний розподіл коштів урядом та невчасне перерахування коштів органами Державної казначейської служби тощо. Як наслідок, регіони отримують кошти на реалізацію інвестиційних проектів лише в серпні поточного року (за п'ять місяців до завершення бюджетного періоду). Фінансування проектів наприкінці бюджетного року призводить до неспроможності в стислі терміни виконати заплановані будівельні роботи.

На місцях часто не встигають використати кошти у повному обсязі до кінця року і змушені повертати їх до бюджету. Дається взнаки і невідповідність бюджетного циклу (один рік) проектному циклу. Адже більшість проектів у регіонах не є однорічними, вони розраховані на три, а інколи і на п'ять років. Як наслідок, нестабільність та недоступність фінансування протягом терміну реалізації проекту призводить до виникнення не- добудов та збитків.

В окремих випадках спостерігаються факти неефективного управління коштами фонду на місцях. Так, на рахунках окремих обласних державних адміністрацій кошти фонду в 2015 р. залишалися без руху терміном до 60 днів, що не забезпечило своєчасного їх розподілу та перерахування на рахунки розпорядників коштів нижчого рівня. На запит Рахункової палати щодо причин наявності нерозподіленого залишку коштів ДФРР, Міністерство фінансів надало відповідь, що “питання невикористання коштів фонду є компетенцією ОДА і відповідних головних розпорядників коштів місцевих бюджетів” [15].

Ще однією проблемою є те, що відібрані об'єкти для фінансування за рахунок ДФРР не забезпечують концентрацію коштів фонду на об'єктах із високим ступенем будівельної готовності. Це в подальшому призводить до невчасної реалізації проектів та, відповідно, - до збільшення кількості об'єктів незавершеного будівництва. Так, за даними Рахункової палати, із 50 інвестиційних проектів однієї із областей України 20 об'єктів будівництва та реконструкції мали нульову готовність і лише три - високий ступінь будівельної готовності (понад 70%). При цьому в області нараховувалося близько 400 об'єктів незавершеного будівництва (нежитлові будівлі), на 250 з яких роботи були тимчасово припинені, або об'єкти були законсервовані. Як наслідок, зазначені 20 об'єктів не були завершені вчасно і поповнили перелік об'єктів незавершеного будівництва області [15].

Проблемою фінансування інвестиційних проектів є також розпорошення коштів ДФРР на дрібні об'єкти, що не сприяє концентрації коштів на пріоритетних сферах та інвестиційних проектах, які мали б забезпечити регіональний розвиток.

Існуючий Порядок відбору проектів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України [3], не містить обмежень щодо мінімальної кошторисної вартості проектів, тобто не має “запобіжника” розпорошенню коштів фонду між дрібними, низьковартісними об'єктами.

Особливої уваги заслуговує також проблема якості проектів, які подають регіони до ДФРР. Документація багатьох інвестиційних проектів, поданих на фінансування, потребує значного доопрацювання. Часто заявниками подається неповний пакет документів. Проекти, які перенесені на он-лайн платформу, не відповідають тим, що подані в паперовому варіанті. Розуміючи контекст діяльності ДФРР, органам місцевого самоврядування під час підготовки проектів варто було б добре ознайомлюватися з правилами підготовки проектних заявок. Нездатність представити добре задокументований проект із ретельними та зрозумілими розрахунками призводить до того, що засоби, які влада хоче призначити на підтримку певної діяльності, залишаються невикористаними [6].

Головною концептуальною проблемою фінансування інвестиційних проектів регіонального розвитку, на нашу думку, є відсутність розуміння проекту як інструменту місцевого розвитку. Зазвичай, проекти ДФРР сприймаються заявниками виключно як будівництво або реконструкція існуючих об'єктів соціальної інфраструктури (дитячі навчальні заклади, заклади охорони здоров'я). Так, серед поданих і профінансованих проектів переважають проекти будівництва, капітального ремонту, реконструкції закладів дошкільної і шкільної освіти (близько 30%), охорони здоров'я (20%), об'єктів житлово-комунального господарства (20%), спортивних споруд тощо. До переліку об'єктів включено лише незначну кількість об'єктів транспортної інфраструктури (дороги, трамвайні колії, аеропорти) та кілька пам'яток культури і архітектури. При цьому йдеться не про розвиток закладів освіти, а про їх капітальний ремонт, заміну вікон, труб, оновлення дахів і фасадів тощо, тобто більшість місцевих проектів стосуються передусім повсякденних питань місцевого розвитку - відтворення та розбудови мережі закладів соціально-культурної сфери і ЖКГ, які перебувають у занедбаному стані.

Зовсім незначною є частка видатків, спрямованих власне на розвиток територій, збільшення їх інвестиційної та туристичної привабливості, що привело б до нових вкладень в економіку регіонів [8].

Лише незначну кількість проектів можна назвати дійсно проектами розвитку. Прикладами, які можуть бути взірцевими в контексті інвестування з ДФРР, можуть бути: проект створення інфраструктури промислового парку “Тростянець” Сумської області; проект діагностики районів Львівської області щодо можливості створення індустріальних парків; проект будівництва підприємства промислової переробки побутових відходів для міст Червонограда та Соснівки Львівської області тощо. Це ті випадки, коли мільйонні інвестиції держави через кілька років повернуться у вигляді податків, сприятимуть збільшенню валового регіонального продукту та формуватимуть сприятливе інвестиційне середовище в регіоні.

На нашу думку, за рахунок коштів ДФРР мають реалізовуватися інвестиційні проекти, спрямовані на розвиток окремих галузей та секторів регіональної економіки та мають стати їх “точками зростання”. Зокрема, пріоритетність фінансування повинна віддаватися тим інвестиційним проектам, які мають важливе значення для економічного розвитку регіонів.

Отже, незважаючи на безсумнівний позитив від запровадження ДФРР, практика його функціонування потребує подальшого вдосконалення. Зокрема, залишаються актуальними питання забезпечення необхідного обсягу фонду, визначення більш конкретних критеріїв відбору проектів у контексті їх інвестиційної спрямованості.

Субвенція на формування інфраструктури ОТГ. Наявність лише державного фонду регіонального розвитку, який фактично є рядком у Державному бюджеті, не забезпечує повною мірою реалізацію інвестиційної політики регіонів. Тому мова повинна йти і про інші інструменти фінансування проектів місцевого розвитку, серед яких варто виокремити субвенцію на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад (ОТГ).

Для фінансування інвестиційних проектів місцевого розвитку в Державному бюджеті 2016 року передбачено надання субвенцій на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад. Загальний обсяг фінансової підтримки розподіляється між бюджетами ОТГ, пропорційно до площі об'єднаної територіальної громади та кількості сільського населення в такій територіальній громаді з рівною вагою обох цих чинників [4].

Станом на початок 2016 р. в Україні було створено 159 об'єднаних територіальних громад. Інформацію про обсяг субвенції з державного бюджету на формування інфраструктури ОТГ в розрізі областей подано в табл. 3.

Таблиця 3

Розподіл коштів субвенції на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад у 2016 р. (тис. грн) [4]

Як свідчать дані табл. 3, найбільший обсяг субвенції був спрямований громадам Хмельницької (21,6%), Тернопільської (14,1%) та Дніпропетровської (10,2%) областей. Не одержала коштів Харківська область, де не було створено жодної об'єднаної територіальної громади.

Аналізуючи напрями використання коштів субвенції, можна зробити висновок, що одержані кошти об'єднані територіальні громади здебільшого використовують на: 1) капітальний ремонт та реконструкцію дитячих садочків, заміну вікон та дахів, ремонт систем опалення, придбання дитячих ліжечок, облаштування подвір'я дитсадків та дитячих майданчиків; 2) капітальний ремонт приміщення шкіл, ремонт шкільних їдалень, заміну вікон, утеплення фасадів, ремонт систем опалення, реконструкцію котелень, благоустрій подвір'я шкіл, заміну огорож, оснащення комп'ютерних класів, придбання шкільних автобусів, оновлення матеріально-технічної бази шкіл; 3) капітальний ремонт приміщень та обладнання фельдшерсько-акушерських пунктів (ФАПів), реконструкцію амбулаторій загальної практики сімейної медицини, перекриття дахів, заміну вікон та дверей, закупівлю стоматологічних установок для амбулаторій, придбання транспортних засобів для медиків; 4) ремонт і реконструкцію адміністративних будівель сільських рад, заміну і перекриття дахів, заміну вікон, ремонт сходів, ремонт будинків культури тощо [5].

На нашу думку, це проекти поточного функціонування, і їх можна лише умовно віднести до проектів розвитку.

Такі поширені проекти, як видатки на ремонт школи, реконструкцію даху, заміну вікон - важливі й часто життєво необхідні напрями для громади. Однак за рахунок субвенції повинні фінансуватися насамперед ті проекти, які могли б принести в майбутньому додаткові надходження до місцевих бюджетів, та сприяли б підвищенню інвестиційної привабливості території [10].

Державна субвенція на розвиток інфраструктури об'єднаних громад перш за все має посилити їх економічну спроможність і привабливість території для інвесторів.

Зауважимо, що в процесі утворення ОТГ об'єднуються більш економічно сильніші громади, на території яких є бюджетоутворювальні суб'єкти господарювання. Більш слабкі громади залишаються “при своїх інтересах”. Вони не спроможні самостійно розв'язати власні проблеми [16]. Тому надання субвенції з державного бюджету на розвиток інфраструктури об'єднаних громад може поглибити розрив між рівнем життя населення у регіонах. Як наслідок, проблемні регіони не отримуватимуть належної можливості для створення “точок зростання”, що в результаті відобразиться на гальмуванні темпів їх економічного розвитку.

Обласні конкурси проектів місцевого розвитку. Місцеві громади деяких регіонів України мають можливість на конкурсній основі отримувати фінансування з обласних бюджетів на вирішення питань місцевого розвитку. Зауважимо, що не у всіх регіонах України проводяться конкурси проектів місцевого розвитку. В 11 областях України інформація про проведення таких конкурсів відсутня (див. табл. 4).

Таблиця 4

розвитку в розрізі областей України